張志紅 王露露 宋藝

【摘 要】 以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理是提高國家治理能力與財(cái)政資金使用效能的重要舉措，地方政府債務(wù)作為財(cái)政收支的重要組成部分，將其納入預(yù)算績效管理既是預(yù)算績效理念在地方政府債務(wù)管理中的體現(xiàn)，亦是地方政府債務(wù)治理的必然選擇。文章系統(tǒng)梳理了預(yù)算績效管理與地方政府債務(wù)的相關(guān)文獻(xiàn)，從預(yù)算績效管理整體視角出發(fā)，得到將地方政府債務(wù)納入預(yù)算績效管理的觀點(diǎn)已在學(xué)術(shù)界達(dá)成共識的結(jié)論；從預(yù)算績效管理拆分體視角出發(fā)，發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理中的軟約束及較低的透明度會(huì)加劇地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張，而中期預(yù)算則會(huì)對地方政府債務(wù)規(guī)模起到抑制作用，并且應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系對地方政府債務(wù)進(jìn)行績效評價(jià)。本研究旨在豐富預(yù)算績效管理與地方政府債務(wù)的相關(guān)研究，為推進(jìn)地方政府債務(wù)的預(yù)算績效管理提供理論借鑒與政策啟示。

【關(guān)鍵詞】 預(yù)算績效管理； 地方政府債務(wù)； 預(yù)算管理； 績效管理

【中圖分類號】 F810.7? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）24-0054-06

一、引言

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)等攻堅(jiān)戰(zhàn)，嚴(yán)格控制財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，在新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，規(guī)范地方政府債務(wù)管理、控制包括地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為黨和政府高度關(guān)注的大事[1]。改革開放以后尤其是市場經(jīng)濟(jì)體制建立以來，地方政府通過融資平臺等方式舉借債務(wù)，雖然在穩(wěn)投資、補(bǔ)短板與促增長過程中發(fā)揮了積極作用，但隨之也帶來了債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大等問題。據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年9月末，全國地方政府債務(wù)余額為38.89萬億元，其中一般債務(wù)14.97萬億元，專項(xiàng)債務(wù)23.92萬億元。

地方政府債務(wù)是地方政府財(cái)政收支的重要組成部分，在新的治理體系下，理應(yīng)將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理。為了防止地方政府債務(wù)規(guī)模無序擴(kuò)張引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，我國先后出臺多項(xiàng)政策對地方政府債務(wù)進(jìn)行治理。譬如，國務(wù)院于2014年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），明確將一般債務(wù)與專項(xiàng)債務(wù)分別歸到一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算中；2015年實(shí)施的新《預(yù)算法》也對地方政府舉債的方式、主體與預(yù)算管理進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。隨后，財(cái)政部于2016年發(fā)布《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕154號）和《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕155號），強(qiáng)調(diào)了將各類債務(wù)納入預(yù)算管理的相關(guān)工作。此后，中央與地方各級政府在編制與調(diào)整預(yù)算時(shí)均將地方政府債務(wù)包括在內(nèi)。2018年，《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）發(fā)布，為了落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的相關(guān)要求，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于做好2018年度地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕34號），提出要建立健全“舉債必問效、無效必問責(zé)”的政府債務(wù)資金績效管理機(jī)制，要求基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。全面實(shí)施預(yù)算績效管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度、提高政府效能與實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重心[2]，將作為政府預(yù)算重要組成部分的地方政府債務(wù)納入預(yù)算績效管理，既是當(dāng)下預(yù)算績效理念在地方政府債務(wù)管理中的貫徹與執(zhí)行，亦是地方政府債務(wù)治理發(fā)展的必然[3]。

基于此，本文全面梳理了預(yù)算績效管理與地方政府債務(wù)的相關(guān)文獻(xiàn)，并從整體視角與拆分體視角兩個(gè)維度提煉出一個(gè)系統(tǒng)性、整合性的研究框架，試圖勾勒出已有文獻(xiàn)的研究脈絡(luò)，全面呈現(xiàn)出預(yù)算績效管理與地方政府債務(wù)的研究進(jìn)展，并在此基礎(chǔ)上探討未來在該領(lǐng)域值得深入剖析的研究方向。本文在理論層面整合與拓展了預(yù)算績效管理與地方政府債務(wù)的相關(guān)文獻(xiàn)，在實(shí)踐中有助于推動(dòng)地方政府債務(wù)預(yù)算績效管理，提高地方政府債務(wù)治理能力，促進(jìn)財(cái)政的可持續(xù)性。

二、預(yù)算績效管理與地方政府債務(wù)研究的理論基礎(chǔ)與研究框架

（一）理論基礎(chǔ)

通過梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有學(xué)者主要基于委托代理理論、新公共管理理論、預(yù)算軟約束理論和績效4E理論對預(yù)算績效管理與地方政府債務(wù)之間的關(guān)系進(jìn)行了分析。

1.委托代理理論

委托代理理論建立的基礎(chǔ)是非對稱信息的博弈，最早出現(xiàn)在企業(yè)研究領(lǐng)域，后來逐步擴(kuò)展到政治與行政領(lǐng)域。委托代理理論的本質(zhì)是一種契約關(guān)系，委托代理視角下，我國的政府結(jié)構(gòu)可以簡化為“中央政府—地方政府”“地方政府—轄區(qū)內(nèi)居民”兩層委托代理結(jié)構(gòu)。委托代理關(guān)系中的信息不對稱問題，決定了委托代理關(guān)系中的核心問題是如何設(shè)置激勵(lì)機(jī)制使得委托方可以將代理方的行為限制在符合自己的利益范圍之內(nèi)[4]。年度預(yù)算安排下，政府的委托代理結(jié)構(gòu)不僅存在信息不對稱問題，還存在由于政府官員考核機(jī)制不合理、預(yù)算軟約束等導(dǎo)致的地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張問題，而中期預(yù)算通過設(shè)定地方政府債務(wù)限額和債務(wù)信息披露機(jī)制的方式，不僅可以緩解中央政府、地方政府以及轄區(qū)內(nèi)居民之間的信息不對稱問題，而且還能夠通過要求地方政府編制政府債務(wù)管理報(bào)告的方式，幫助委托方了解地方政府債務(wù)的規(guī)模與期限結(jié)構(gòu)，及時(shí)對地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，從而加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的管控[5]。

2.新公共管理理論

新公共管理理論產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代末，當(dāng)時(shí)傳統(tǒng)公共管理理論的弊端開始顯現(xiàn)，新公共管理理論順勢而生。新公共管理理論以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和企業(yè)管理理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為政府的管理職能主要在于“掌舵”而非“劃槳”，主張?jiān)谡块T管理中引入競爭機(jī)制，用市場或者準(zhǔn)市場的方法對政府進(jìn)行改造，倡導(dǎo)使用“效率為先”、績效考核的理念提高政府的工作效率，由注重工作過程和投入轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果與產(chǎn)出。財(cái)政績效管理與新公共管理理論在很多方面是相通的，財(cái)政績效管理所提倡的財(cái)政支出績效目標(biāo)，將績效評價(jià)與管理貫穿于政府預(yù)算的編制、實(shí)施、控制和反饋等全過程，都是以新公共管理理論為指導(dǎo)的。新公共管理理論的興起與發(fā)展，使得績效管理與評價(jià)的理念更多應(yīng)用到公共管理領(lǐng)域，不僅為實(shí)施預(yù)算績效管理奠定了理論基礎(chǔ)，也為政府預(yù)算管理改革提供了理論指導(dǎo)。

3.預(yù)算軟約束理論

預(yù)算軟約束的概念最早是由匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈（Kornai）于1980年提出的，用于分析社會(huì)主義國家發(fā)展轉(zhuǎn)軌時(shí)期國有企業(yè)的融資行為，后來被引入到財(cái)政分權(quán)的理論框架中，用來考察年度預(yù)算安排是否能夠?qū)φ?，尤其是地方政府?gòu)成實(shí)質(zhì)性的約束。軟預(yù)算約束意味著年度預(yù)算安排未能構(gòu)成對地方政府的實(shí)質(zhì)性約束，由于地方政府往往抱有中央政府會(huì)救濟(jì)自己的普遍預(yù)期，因而試圖通過游說上級部門等“自下而上”的方式突破預(yù)算限制獲取預(yù)算外的資源。隨著我國財(cái)政分權(quán)的不斷深入，出現(xiàn)了一種新的預(yù)算軟約束形式，即地方政府通過“自上而下”的方式獲取資源，通過政治壓力等方式誘使轄區(qū)內(nèi)企業(yè)投資公共設(shè)施等項(xiàng)目。新的預(yù)算軟約束下，地方政府可以利用權(quán)力攫取轄區(qū)內(nèi)資源以突破預(yù)算限制，因而預(yù)算安排仍不能夠?qū)Φ胤秸畼?gòu)成實(shí)質(zhì)性約束。預(yù)算軟約束理論可以幫助我們理解為何地方政府會(huì)突破預(yù)算限制大規(guī)模舉借債務(wù)，為解釋預(yù)算軟約束是導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張的重要原因提供了理論基礎(chǔ)。

4.績效4E理論

績效4E理論的雛形最早出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代，是在英國學(xué)者芬維克（Fenwick）提出的3E績效評價(jià)原則的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的。3E準(zhǔn)則包括經(jīng)濟(jì)性、效率性與效益性，盡管3E原則得到了廣泛的應(yīng)用，但后來在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，政府績效評價(jià)不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)性、效率性等問題，還要考慮公平、正義和民主問題。因而，福林（Flynn，1997）在3E原則的基礎(chǔ)上，增加了公平性原則，正式提出了績效4E理論。從績效4E理論探討預(yù)算績效管理與地方政府債務(wù)之間的關(guān)系，主要表現(xiàn)為在對地方政府債務(wù)進(jìn)行績效評價(jià)時(shí)，要使地方政府債務(wù)的預(yù)算績效管理機(jī)制更加注重經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性與公平性。經(jīng)濟(jì)性原則要求以最小的支出達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，通過計(jì)算債務(wù)資金實(shí)際支出金額與預(yù)算金額之間的差距，幫助政府建立債務(wù)資金支出規(guī)劃，從而解決債務(wù)資金使用過程中的分配不均與浪費(fèi)嚴(yán)重等問題；效率性原則要求通過預(yù)算管理的手段，在預(yù)算績效管理過程中用最小的預(yù)算投入獲得最大的產(chǎn)出和效果，體現(xiàn)了政府債務(wù)資金在投入、過程、產(chǎn)出和社會(huì)效益四個(gè)方面的效率要求；效益性原則是指政府債務(wù)資金的使用對經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等方面預(yù)期目標(biāo)的滿足程度；公平性原則要求政府債務(wù)資金所提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)等，在社會(huì)群體中的分配是公平的。績效4E理論貫穿績效評價(jià)過程中的績效目標(biāo)、投入、過程、產(chǎn)出和效果各個(gè)環(huán)節(jié)，是對地方政府債務(wù)資金進(jìn)行績效評價(jià)的理論依據(jù)。

綜上所述，盡管委托代理理論、預(yù)算軟約束理論等能夠?yàn)榻忉岊A(yù)算績效管理與地方政府債務(wù)之間的關(guān)系提供理論基礎(chǔ)，但現(xiàn)有研究多是側(cè)重于介紹這些理論是什么，并未深入分析應(yīng)如何利用這些理論為地方政府債務(wù)預(yù)算管理提供指導(dǎo)，也并未形成具有中國特色的、符合我國國情的相關(guān)理論?；诖?，本文系統(tǒng)梳理了預(yù)算績效管理與地方政府債務(wù)的相關(guān)文獻(xiàn)，旨在為推進(jìn)地方政府債務(wù)的全面預(yù)算績效管理提供理論借鑒與實(shí)踐啟示。

（二）研究框架

在上述理論的指導(dǎo)下，國內(nèi)外學(xué)者對預(yù)算績效管理與地方政府債務(wù)之間的關(guān)系進(jìn)行了大量研究。通過梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，從預(yù)算績效管理整體視角探究其與地方政府債務(wù)關(guān)系的文獻(xiàn)還較為少見，僅有的一些文獻(xiàn)只是在建議中提出要將地方政府債務(wù)納入預(yù)算績效管理之中，大多數(shù)研究都是從預(yù)算績效管理的拆分體——預(yù)算管理與績效管理兩個(gè)維度對二者關(guān)系進(jìn)行論述。因而本文在闡述二者關(guān)系時(shí)，主要從預(yù)算績效管理、預(yù)算管理以及績效管理三個(gè)角度進(jìn)行分析。研究框架如圖1所示。

三、基于整體視角的預(yù)算績效管理與地方政府債務(wù)關(guān)系研究

目前從預(yù)算績效管理整體視角研究二者關(guān)系的文獻(xiàn)中，多是在建議部分提出要將地方政府債務(wù)納入預(yù)算績效管理，少部分學(xué)者專門探討了預(yù)算績效管理與地方政府債務(wù)的關(guān)系，并得到了預(yù)算績效管理對約束地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張起著積極作用的結(jié)論。綜合現(xiàn)有文獻(xiàn)，本文在從預(yù)算績效管理整體視角梳理相關(guān)文獻(xiàn)時(shí)，主要從納入預(yù)算績效管理的地方政府債務(wù)范圍、地方政府債務(wù)納入預(yù)算績效管理的必要性兩個(gè)方面進(jìn)行綜述。

（一）納入預(yù)算績效管理的地方政府債務(wù)范圍

將地方政府債務(wù)納入預(yù)算績效管理的首要問題是要明確需要納入預(yù)算績效管理的債務(wù)范圍。已有研究表明，地方政府債務(wù)可細(xì)分為顯性直接債務(wù)、隱性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)與隱性或有債務(wù)四種類型。關(guān)于直接債務(wù)是否應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算績效管理的問題，學(xué)術(shù)界目前已達(dá)成共識，均認(rèn)為地方政府直接債務(wù)作為明確需要財(cái)政資金進(jìn)行償付的負(fù)債，應(yīng)按照國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）等文件規(guī)定，將包括一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)在內(nèi)的直接債務(wù)納入預(yù)算績效管理。但關(guān)于或有債務(wù)是否應(yīng)納入預(yù)算績效管理的問題，學(xué)術(shù)界目前還未達(dá)成一致意見。一部分學(xué)者認(rèn)為地方政府或有債務(wù)的結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，依托預(yù)算管理對或有債務(wù)進(jìn)行管理的難度較大，不利于預(yù)算的過程管理，建議應(yīng)當(dāng)采用硬化預(yù)算約束的方式對地方或有債務(wù)進(jìn)行治理；另外一部分學(xué)者認(rèn)為，將地方政府或有債務(wù)納入預(yù)算績效管理是必然趨勢，雖然或有債務(wù)具有不確定性，且在確認(rèn)、計(jì)量等方面也存在較大難度[6]，但是應(yīng)當(dāng)在對地方政府或有債務(wù)進(jìn)行深入分析與測算后，將能夠可靠計(jì)量的部分列入預(yù)算報(bào)表，將不可計(jì)量的部分納入表外管理，在報(bào)表附注中進(jìn)行充分披露。該觀點(diǎn)目前已得到大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)可。

（二）地方政府債務(wù)納入預(yù)算績效管理的必要性

從必要性的角度來看，有些學(xué)者從地方政府債務(wù)的財(cái)政屬性出發(fā)，指出地方政府債務(wù)本就屬于財(cái)政收支的范圍，是財(cái)政學(xué)的一個(gè)特殊范疇，與其他納入預(yù)算的政府收支活動(dòng)相比沒有大的差別，所以在管理方式上不應(yīng)游離于地方政府之外，理應(yīng)納入預(yù)算績效管理，這也是國家實(shí)行全口徑預(yù)算績效管理的必然要求[7]，想要有效控制與防范地方政府債務(wù)的擴(kuò)張及其帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算是極其重要的手段。研究發(fā)現(xiàn)，預(yù)算績效管理不僅有利于提高政府債務(wù)透明度，減輕地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，而且有助于確保地方政府及時(shí)償還債務(wù)資金，提高政府公信力。不僅如此，合理的預(yù)算機(jī)制可以提高政府債務(wù)資金的配置效率，從而提升政府公共服務(wù)的水平。

總體來看，從預(yù)算績效管理整體視角探討二者關(guān)系的文獻(xiàn)目前得到了較為一致的結(jié)論，均認(rèn)可將地方政府債務(wù)納入預(yù)算績效管理的觀點(diǎn)，只是在地方政府債務(wù)納入預(yù)算績效的范圍方面存在分歧。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算績效管理的研究是治理地方政府債務(wù)的理論基礎(chǔ)，對于實(shí)踐指導(dǎo)起著理論基石的作用。

四、基于拆分體視角的預(yù)算績效管理與地方政府債務(wù)關(guān)系研究

從預(yù)算績效管理的拆分體視角看，現(xiàn)有研究主要是從預(yù)算管理與績效管理兩個(gè)方面對地方政府債務(wù)問題進(jìn)行分析。

（一）預(yù)算管理與地方政府債務(wù)關(guān)系研究

關(guān)于預(yù)算管理與地方政府債務(wù)的關(guān)系，現(xiàn)有研究得到了預(yù)算管理會(huì)對地方政府債務(wù)起到“雙刃劍”作用的結(jié)論。一方面，預(yù)算存在軟約束、預(yù)算透明度低、預(yù)算偏離度加劇以及預(yù)算制度不健全等均是加劇地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張的重要原因之一，另一方面，中期預(yù)算、編制預(yù)算等又可以對地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張起到抑制作用。

1.預(yù)算管理對地方政府債務(wù)的加劇作用

（1）預(yù)算軟約束對地方政府債務(wù)的加劇作用

早期關(guān)于預(yù)算軟約束與地方政府債務(wù)的文獻(xiàn)，大多是通過理論分析得出預(yù)算軟約束是導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷擴(kuò)張的重要原因，并指出預(yù)算軟約束會(huì)產(chǎn)生公共池與機(jī)會(huì)成本兩種效應(yīng)，有助于降低地方政府借款的機(jī)會(huì)成本，并且當(dāng)?shù)胤秸媾R預(yù)算軟約束時(shí)，會(huì)有過度支出與舉債的激勵(lì)[8]。隨著政府部分?jǐn)?shù)據(jù)的逐步公開，涌現(xiàn)出一批從實(shí)證角度分析預(yù)算軟約束與地方政府債務(wù)關(guān)系的研究，驗(yàn)證了之前學(xué)者關(guān)于預(yù)算軟約束是導(dǎo)致地方政府債務(wù)擴(kuò)張的重要原因的理論推斷。譬如，張延等[9]以1998—2010年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，估算了地方政府債務(wù)規(guī)模，通過構(gòu)建地方政府債務(wù)規(guī)模與預(yù)算軟約束指標(biāo)，得出預(yù)算軟約束會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模增加的結(jié)論。在此基礎(chǔ)上，張?jiān)彽萚10]將數(shù)據(jù)樣本增加至2014年，采用動(dòng)態(tài)與靜態(tài)面板回歸相結(jié)合的方法，發(fā)現(xiàn)預(yù)算軟約束與地方政府債務(wù)規(guī)模之間呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系。隨后，徐婷等[11]又進(jìn)一步將數(shù)據(jù)樣本增加至2017年，得到了類似的研究結(jié)論。

（2）預(yù)算透明度低對地方政府債務(wù)的加劇作用

較為權(quán)威、引用最為廣泛的財(cái)政透明度的概念是由科波茲（Kopits）和庫瑞格（Craig）于1998年提出的，指的是政府應(yīng)當(dāng)詳盡地向公眾公開政府結(jié)構(gòu)和職能、財(cái)政政策傾向、公共部門賬戶及財(cái)政規(guī)劃等信息。財(cái)政透明度的概念被提出后，國外學(xué)者便圍繞著財(cái)政與預(yù)算透明度問題展開了研究，其中包括對預(yù)算透明度與地方政府債務(wù)關(guān)系的探討。Alt et al.[12]為了分析預(yù)算透明度對公共債務(wù)累積的影響，先是提出了模型進(jìn)行理論分析，隨后又利用19個(gè)國家的數(shù)據(jù)，通過實(shí)證方法對該模型進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)較高的透明度與較低的公共債務(wù)和赤字是相關(guān)的。在Alt et al.[12]的基礎(chǔ)上，Benito et al.[13]進(jìn)一步將樣本擴(kuò)大至41個(gè)國家，得到了一致的研究結(jié)論。預(yù)算透明度越高，意味著地方政府向社會(huì)公眾披露的與債務(wù)活動(dòng)有關(guān)的信息越詳盡，不僅能夠緩解地方政府與中央政府、社會(huì)公眾、債權(quán)人之間的信息不對稱問題，而且有助于債權(quán)人與社會(huì)公眾等借助媒體、輿論等對地方政府的過度投資與舉債行為進(jìn)行有效約束與監(jiān)督，因而預(yù)算透明度的提高可以有效降低地方政府的負(fù)債水平[4]。與上述觀點(diǎn)不同的是，肖鵬等[14]則認(rèn)為財(cái)政透明度與地方政府債務(wù)之間并非是簡單的線性關(guān)系，并通過實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)了財(cái)政透明度與地方政府債務(wù)之間的倒U型關(guān)系，拐點(diǎn)之前是促進(jìn)效應(yīng)，地方債務(wù)隨著透明度的提高而增加，拐點(diǎn)之后是抑制效應(yīng)，地方債務(wù)隨透明度的提高而降低。

除了預(yù)算軟約束和預(yù)算透明度之外，還有學(xué)者從其他角度探討了預(yù)算管理對地方政府債務(wù)的影響。譬如，從預(yù)算偏離度的角度看，預(yù)算偏離度的提升不僅顯著推高了地方政府的債務(wù)規(guī)模，而且導(dǎo)致了地區(qū)隱性經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大。從預(yù)算支出的角度看，有學(xué)者指出預(yù)算支出擴(kuò)張是導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張的直接原因。另外，預(yù)算管理制度的不健全也是導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷擴(kuò)張的影響因素。

2.預(yù)算管理對地方政府債務(wù)的抑制作用

（1）預(yù)算編制對地方政府債務(wù)的抑制作用

預(yù)算編制作為預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督和績效的起點(diǎn)，是地方政府債務(wù)預(yù)算管理過程中的中心環(huán)節(jié)。從預(yù)算編制模式的角度看，有學(xué)者認(rèn)為預(yù)算編制的模式主要分為公共預(yù)算模式、附屬預(yù)算模式和復(fù)式預(yù)算模式；有學(xué)者指出債務(wù)預(yù)算模式分為嵌入預(yù)算模式、附屬預(yù)算模式和復(fù)式預(yù)算模式；亦有學(xué)者認(rèn)為債務(wù)預(yù)算只有兩種模式，一種是經(jīng)常性預(yù)算與建設(shè)性預(yù)算相分離的復(fù)式預(yù)算，另一種是單獨(dú)編列地方債務(wù)預(yù)算。盡管預(yù)算模式不同，但是他們均認(rèn)為由于復(fù)式預(yù)算模式下比較好地實(shí)現(xiàn)了“債務(wù)”與“預(yù)算”的統(tǒng)一，所以復(fù)式預(yù)算模式是最理想的狀態(tài)和最終的模式。從預(yù)算編制改革路徑的角度看，目前大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過先試點(diǎn)再推廣的方式改革政府預(yù)算編制方式，并將短期措施與長期制度進(jìn)行有效結(jié)合，即進(jìn)行漸進(jìn)式的預(yù)算編制改革方式。此外，還有學(xué)者指出在編制地方政府債務(wù)預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)制定中長期財(cái)務(wù)支出框架，并對預(yù)算編制階段的風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行了總結(jié)分析，提出了降低風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)建議。

（2）中期預(yù)算對地方政府債務(wù)的抑制作用

20世紀(jì)80年代以來，由于各個(gè)國家債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張，所以各國先后引入了中期預(yù)算[15]。雖然學(xué)術(shù)界目前并未對中期預(yù)算形成較為一致的定義，但大多數(shù)學(xué)者均認(rèn)同中期預(yù)算是為期3—5年滾動(dòng)編制的預(yù)算框架的觀點(diǎn)。有學(xué)者指出，建立一套跨年度的預(yù)算約束機(jī)制對債務(wù)規(guī)模進(jìn)行中長期控制，對于保證財(cái)政政策的可持續(xù)性來說至關(guān)重要[16]。早期關(guān)于中期預(yù)算與地方政府債務(wù)的文章，大都是從理論層面分析中期預(yù)算不僅能夠幫助準(zhǔn)確預(yù)測政府到期還本付息的壓力，避免由于償債高峰疊加出現(xiàn)對財(cái)政造成的沖擊等問題，而且有助于幫助政府確立未來幾年的預(yù)算收入與支出計(jì)劃，提高預(yù)算效率，因而應(yīng)該將政府債務(wù)納入中期預(yù)算框架進(jìn)行統(tǒng)籌安排。隨著數(shù)據(jù)的逐步公開，出現(xiàn)了一批以實(shí)證分析為主的文獻(xiàn)，從實(shí)證層面對上述理論分析進(jìn)行了驗(yàn)證。肖鵬等[5]在分析中期財(cái)政規(guī)劃與政府債務(wù)之間傳導(dǎo)機(jī)制的基礎(chǔ)上，利用美國50個(gè)州政府的數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)出中期財(cái)政規(guī)劃可以顯著降低政府負(fù)債率與財(cái)政支出的波動(dòng)率。孫琳等[15]以世界銀行發(fā)布的178個(gè)國家或地區(qū)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，發(fā)現(xiàn)中期預(yù)算確實(shí)能夠?qū)φ畟鶆?wù)規(guī)模形成約束作用。崔惠玉等[17]同樣以178個(gè)國家或地區(qū)的數(shù)據(jù)為樣本，得到了中期預(yù)算的實(shí)施確實(shí)可以提高政府效率的結(jié)論。

綜上所述，一方面，無論是從理論分析層面，還是實(shí)證檢驗(yàn)層面，關(guān)于預(yù)算存在軟約束、預(yù)算透明度低、預(yù)算偏離度加劇以及預(yù)算制度不健全等是導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張的觀點(diǎn)，已在學(xué)術(shù)界得到較為一致的認(rèn)可；另一方面，關(guān)于對地方政府債務(wù)編制預(yù)算、實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃能夠?qū)Φ胤秸畟鶆?wù)產(chǎn)生抑制作用的研究結(jié)論，也已在學(xué)術(shù)界達(dá)成共識，這些研究為后續(xù)從預(yù)算管理角度對地方政府債務(wù)進(jìn)行治理奠定了理論基礎(chǔ)。

（二）績效管理與地方政府債務(wù)關(guān)系研究

現(xiàn)有關(guān)于績效管理與地方政府債務(wù)的文獻(xiàn)多是從績效評價(jià)的角度進(jìn)行分析的，還有少部分學(xué)者從績效評估、績效審計(jì)等方面進(jìn)行了探討。

在對地方政府債務(wù)進(jìn)行績效評價(jià)時(shí)，首先要解決的問題就是要制定出科學(xué)、系統(tǒng)、全面的評價(jià)指標(biāo)體系。對于績效評價(jià)指標(biāo)體系的建立，每位學(xué)者都有自己不同的看法。有學(xué)者基于投入產(chǎn)出理論與績效“4E”理論，在對地方政府債務(wù)支出績效的內(nèi)涵進(jìn)行充分剖析的基礎(chǔ)上，運(yùn)用主成分分析法構(gòu)建了評價(jià)模型，而張吉軍等[18]則是運(yùn)用層次分析法，建立了包含輸入、對象、處理和輸出四個(gè)階段的地方政府債務(wù)績效評價(jià)體系框架，并進(jìn)一步從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性與公平性四個(gè)方面構(gòu)建了績效評價(jià)指標(biāo)體系。為了解決績效可比性的問題，不同學(xué)者提出了不同的績效評價(jià)方法。早期關(guān)于績效評價(jià)方法的研究多以主成分分析法為主，隨著研究方法的不斷發(fā)展，績效評價(jià)方法呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢，出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)層次模糊綜合評價(jià)法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法等。

除了績效評價(jià)指標(biāo)體系的建立與績效評價(jià)方法，還有少數(shù)學(xué)者基于績效管理的其他角度對地方政府債務(wù)問題進(jìn)行了分析。譬如，從績效評估的角度看，洪源等[19]將設(shè)計(jì)出的債務(wù)需求匹配指數(shù)作為地方政府債務(wù)規(guī)模的績效評估指標(biāo)，然后基于省級面板數(shù)據(jù)對地方政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)行了績效評估。從績效目標(biāo)的角度看，Kwon[20]發(fā)現(xiàn)在預(yù)算談判中使用績效目標(biāo)的國家往往具有較低的政府債務(wù)規(guī)模與較高的GDP增長率。除此之外，績效審計(jì)是開展政府績效評估、提高政府績效的重要工具，應(yīng)在確定政府績效審計(jì)主體地位的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政府績效審計(jì)與績效評估的有效融合[21]。

綜上所述，盡管學(xué)術(shù)界并未形成統(tǒng)一的績效評價(jià)指標(biāo)體系與評價(jià)方法，但是對地方政府債務(wù)實(shí)施績效評價(jià)、績效評估等觀點(diǎn)已在學(xué)術(shù)界達(dá)成共識，另外，績效目標(biāo)與績效審計(jì)對地方政府債務(wù)的作用也已經(jīng)受到學(xué)者們的廣泛關(guān)注。

五、研究結(jié)論與未來展望

綜觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，委托代理理論、新公共管理理論等觀點(diǎn)能夠?yàn)轭A(yù)算績效管理與地方政府債務(wù)之間的關(guān)系提供理論支撐，為實(shí)施地方政府債務(wù)的預(yù)算績效管理奠定了理論基礎(chǔ)。盡管從預(yù)算績效管理整體視角研究其與地方政府債務(wù)關(guān)系的文獻(xiàn)還不多見，但是將地方政府債務(wù)納入預(yù)算績效管理的觀念已得到學(xué)者的廣泛認(rèn)可。從預(yù)算績效管理拆分體視角看，盡管預(yù)算軟約束、預(yù)算透明度較低、預(yù)算制度不健全、預(yù)算偏離度的提升等均是加劇地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張的重要原因，但編制地方政府債務(wù)預(yù)算、引入中期預(yù)算又可以對地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張起到抑制作用。此外，雖然學(xué)術(shù)界目前還未形成統(tǒng)一的地方政府債務(wù)績效評價(jià)指標(biāo)體系，且評價(jià)方法也不一致，但是對地方政府債務(wù)實(shí)施績效評價(jià)的觀點(diǎn)已經(jīng)在學(xué)術(shù)界達(dá)成共識。

基于對現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理，本文提出“預(yù)算績效管理與地方政府債務(wù)”這一領(lǐng)域的現(xiàn)有缺陷與未來研究展望：（1）已有基于委托代理理論和公共管理理論等理論的研究比較淺顯，大多只是將已有的理論套用在地方政府債務(wù)預(yù)算管理之中，并未深入分析這些理論應(yīng)如何指導(dǎo)實(shí)踐。理論分析是實(shí)務(wù)的基礎(chǔ)，只有理論層面清晰透徹，才能更好地將預(yù)算績效管理應(yīng)用于地方政府債務(wù)的管理，因此，未來應(yīng)該加強(qiáng)基礎(chǔ)理論的研究，尤其是要扎根中國社會(huì)文化背景與行政制度特征，深入剖析預(yù)算績效管理與地方政府債務(wù)之間的內(nèi)在邏輯，形成具有中國特色的政府債務(wù)預(yù)算管理理論。（2）現(xiàn)有研究雖然從預(yù)算績效管理整體視角形成了應(yīng)將地方政府債務(wù)納入預(yù)算績效管理的觀點(diǎn)，也從拆分視角得到了預(yù)算管理與績效管理能夠?qū)Φ胤秸畟鶆?wù)產(chǎn)生抑制作用的結(jié)論，但是目前研究并未明確預(yù)算績效管理與地方政府債務(wù)之間的內(nèi)在機(jī)制，也并未對預(yù)算績效管理對地方政府債務(wù)的治理路徑進(jìn)行深入探索。因而，今后研究可將重點(diǎn)放在預(yù)算績效管理如何治理地方政府債務(wù)問題方面，一方面通過模型推導(dǎo)、邏輯推理等方法構(gòu)建預(yù)算績效管理對地方政府債務(wù)的治理機(jī)制；另一方面借助質(zhì)性研究、結(jié)構(gòu)方程模型等方法明晰治理路徑，以更好地為實(shí)踐提供指導(dǎo)。（3）鑒于政府部門相關(guān)數(shù)據(jù)并未向社會(huì)公眾開放，所以目前研究多以理論層面的定性分析為主，仍舊缺乏以實(shí)證檢驗(yàn)為代表的定量分析。在今后的研究中，學(xué)者們可嘗試?yán)靡恍┒糠治龇椒▽υ搯栴}進(jìn)行檢驗(yàn)，或是嘗試對相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行量化，以更好地解釋預(yù)算績效管理與地方政府債務(wù)之間的關(guān)系。另外，也可以選取某些典型省市進(jìn)行案例分析，深入剖析其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，為其他省市提供參考與借鑒，共同促進(jìn)地方政府債務(wù)的預(yù)算管理改革。

基于上述分析，本文從以下角度得出預(yù)算績效管理與地方政府債務(wù)的實(shí)踐啟示：首先，眾多學(xué)者表明地方政府債務(wù)作為地方政府財(cái)政收支的重要組成部分，理應(yīng)將其納入預(yù)算績效管理，因而在實(shí)踐中，不僅要明確地方政府債務(wù)預(yù)算編制的范圍與編制模式，還要對債務(wù)的使用情況進(jìn)行績效評價(jià)，從而約束地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張，防范其帶來的風(fēng)險(xiǎn)；其次，研究發(fā)現(xiàn)預(yù)算軟約束、較低的財(cái)政透明度會(huì)導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張，而中期預(yù)算的編制會(huì)對債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張起到抑制作用，所以在實(shí)踐中，地方政府應(yīng)當(dāng)硬化預(yù)算約束，努力提高政府債務(wù)信息透明度，同時(shí)編制中長期預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算對地方政府債務(wù)的約束機(jī)制；最后，設(shè)計(jì)績效評價(jià)指標(biāo)體系，采用合理的評價(jià)方法對地方政府債務(wù)進(jìn)行績效評價(jià)，在實(shí)踐中可以績效評價(jià)結(jié)果為基礎(chǔ)編制中長期預(yù)算，并為預(yù)算分配提供支撐，同時(shí)強(qiáng)化績效審計(jì)等對地方政府債務(wù)的監(jiān)督職能。●

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