宋天騏

一、問題的提出

探究農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的治理結(jié)構(gòu),應(yīng)當首先明確其法律地位,即特別法人地位的具體內(nèi)涵。自《民法總則》的立法者提出特別法人的法人類型起,特別法人便承受著無法與結(jié)構(gòu)主義的法人類型劃分銜接、法定類型缺乏一定開放性、制度構(gòu)造缺乏法理基礎(chǔ)、特別法人內(nèi)部諸類型的邏輯不恰等詰難。(1)譚啟平、應(yīng)建均:《“特別法人”問題追問——以〈民法總則(草案)〉(三次審議稿)為研究對象》,《社會科學(xué)》2017年第3期。即便在《民法典》繼續(xù)肯認特別法人制度的背景下,上述詰難也并未完全消失。在一定程度上,上述基于傳統(tǒng)民法理論的詰難立場與理由具有一定道理,但當視角聚焦到某一類特別法人類型之下,如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人,上述詰難的立場與理由便存在一定瑕疵,其忽視了我國法人制度生成的公有制經(jīng)濟基礎(chǔ),無法合理闡釋非基于傳統(tǒng)法人生成邏輯的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的生成與演進。換言之,以私有制經(jīng)濟基礎(chǔ)下的法人理論與個體主義方法論為基本遵循,意圖塑造具有中國特色的法人制度,其立論依據(jù)自始不存,更遑論以此為據(jù)展開對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度的論述。(2)李國強:《論公有制經(jīng)濟基礎(chǔ)上土地權(quán)利體系的構(gòu)造邏輯——〈民法典〉背景下的解釋基礎(chǔ)》,《社會科學(xué)研究》2021年第6期,第67頁。誠然,在我國混合繼受的立法傳統(tǒng)之下,法人類型定位問題難逃窠臼,但立基于打造中國特色的民法學(xué)術(shù)體系的理論自信,經(jīng)由我國農(nóng)村改革實踐檢驗的、具有經(jīng)驗事實基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度的本土性塑造,可以嘗試構(gòu)建出特別法人制度的理論本源與制度基礎(chǔ)。(3)管洪彥:《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人類型定位之證成與價值展開》,《法學(xué)論壇》2021年第5期,第37頁。何為我國農(nóng)村改革實踐的基本經(jīng)驗,現(xiàn)有農(nóng)村改革經(jīng)驗可否成為“經(jīng)驗事實”?首先,需要在理論上堅定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位;其次,經(jīng)由我國農(nóng)村改革實踐的自發(fā)性與誘致性的客觀事實,明確特定地區(qū)、特定條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的改革經(jīng)驗尚不具備普適性,需要采取類型化思維,分類規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的治理結(jié)構(gòu)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人作為特別法人,由于迥異于傳統(tǒng)民法結(jié)構(gòu)主義法人類型的特殊定位,其與營利法人、非營利法人的關(guān)系若即若離,時而表現(xiàn)出營利法人的特征,如從事經(jīng)營活動且將收益分配給成員,似乎表征著其“營利性”;時而展現(xiàn)著非營利法人的構(gòu)造,如法人目的范圍包括供給農(nóng)村公共產(chǎn)品、維系村級組織運轉(zhuǎn)等非營利性活動。正因如此,有學(xué)者主張,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人具有“中間法人”屬性,其既不是純粹的營利法人,也不是純粹的非營利法人,而是兼具兩者的特征。(4)王洪平:《農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟組織的法律地位和主體性關(guān)系》,《法學(xué)論壇》2021年第5期,第23頁;曹相見:《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的特別效果》,《法學(xué)論壇》2023年第2期,第60頁。同時,有學(xué)者轉(zhuǎn)換研究視角,將集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作“外置”,設(shè)立獨立的股份合作企業(yè)法人,從而保留農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位。(5)宋志紅:《集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之關(guān)系重構(gòu)》,《法學(xué)研究》2022年第3期。上述認識固然具有一定道理,但是仍存在兩方面不足:一是“中間法人”屬性的意旨無端引入新的概念歧義。在功能主義視野下,特別法人的類型本就與營利法人、非營利法人并列,探討特別法人與營利法人、非營利法人的關(guān)系不能脫離這一基本前提;二是兩種認識的邏輯起點相似卻導(dǎo)向了不同的結(jié)論,二者將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體資產(chǎn)管理平臺,而“平臺”的治理結(jié)構(gòu)卻大相徑庭,存在公司化與非公司化、政經(jīng)分離與政經(jīng)合一的觀點對峙。易言之,在理論上不能明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的獨立法人地位,而是堅持解構(gòu)或者重構(gòu)的理念將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織打造為集體資產(chǎn)管理平臺,增添“平臺”屬性的新爭議,就容易將治理結(jié)構(gòu)的討論引向混亂。此外,學(xué)界對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人地位的兩種觀點較為典型:其一,主張農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人應(yīng)屬于營利法人,其特別性規(guī)則可以通過法定例外的制度設(shè)計予以實現(xiàn),如專門性立法主要規(guī)制股份合作制企業(yè)、構(gòu)造農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特殊義務(wù)等;(6)郭潔:《論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的營利法人地位及立法路徑》,《當代法學(xué)》2019年第5期。其二,主張根據(jù)集體經(jīng)濟發(fā)展情況與集體經(jīng)營性資產(chǎn)的價值,將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分類定性為營利法人與非營利法人。(7)姜紅利、宋宗宇:《集體土地所有權(quán)歸屬主體的實踐樣態(tài)與規(guī)范解釋》,《中國農(nóng)村觀察》2017年第6期,第12頁。第一種認識仍然具有一定局限性,其無法解釋專門性立法的獨立價值,僅個別、零散且難成體系的特殊規(guī)則是否有必要單獨立法固存疑問,而將農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的類型之一的觀點混淆了基于農(nóng)民自愿設(shè)立的合作社與基于改制優(yōu)化設(shè)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。(8)宋天騏、房紹坤:《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的理論邏輯:個體主義抑或整體主義?》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2022年第3期。第二種認識直接否定了功能主義對法人類型的劃分,滑向結(jié)構(gòu)主義法人類型的二元推演,會導(dǎo)致特別法人的立法價值虛化、規(guī)范意旨虛無等問題,不值提倡。

應(yīng)當說,理論上比較特別法人與營利法人、非營利法人的異同,其目的并不在于將某一類特別法人歸屬于營利法人或者非營利法人的類型定位之下,而在于簡化制度成本,為特別法人的規(guī)則適用提供規(guī)范指引,并在異同的歸納與總結(jié)中,演繹出特別法人自身的獨立性價值及其特別性體系。換言之,在功能主義視野下明確特別法人與營利法人、非營利法人的并列地位,進而肯認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為獨立法人類型的積極意義(9)張保紅:《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法四論》,《晉陽學(xué)刊》2020年第3期,第117頁。,有利于推動功能主義與結(jié)構(gòu)主義的認識銜接,減少因討論前見不同而產(chǎn)生的認識爭論。誠如學(xué)者所言,《民法典》的頒布即意味著論域范圍的限定,今后的探討應(yīng)當在特別法人的前提下展開構(gòu)造設(shè)想與論證體系。(10)陳甦:《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法構(gòu)眾說窺略——有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律形式變革的稿件編后感》,《法學(xué)研究》2022年第3期,第57頁。據(jù)此,理論上應(yīng)當著力關(guān)注農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的特別性及其論證體系,即通過探尋基于本土法治實踐基礎(chǔ)上的理論資源,提煉出特別性及其體系,以服務(wù)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的制度建構(gòu)。雖然法治實踐中的經(jīng)驗事實不易歸納和總結(jié),且歸納和總結(jié)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的特別性之間欠缺一定體系性,但零散的特別性仍可以為提煉和演繹農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的特別性體系提供助力,并指明農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度構(gòu)造的特別之處,為建構(gòu)符合中國特色的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度供給養(yǎng)料。

在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的特別性體系中,治理結(jié)構(gòu)方面的特別性關(guān)系到其與其他法人的區(qū)分,而作為法人的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無法完全脫離既有的法人理論語境,需要協(xié)調(diào)特別性規(guī)則與一般性規(guī)則的關(guān)系,避免片面強調(diào)特別性規(guī)則導(dǎo)致的規(guī)則體系混亂。如果在觀念基礎(chǔ)上出現(xiàn)認識偏差,必然導(dǎo)致制度設(shè)計的偏頗,影響既有法人制度體系的系統(tǒng)性。舉例而言,如果治理機構(gòu)的類型設(shè)計簡單模仿公司法人,那么農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的公益目的、維系組織長期存續(xù)的價值將很難實現(xiàn),特別法人制度構(gòu)造的特別性也難以凸顯。

承上所言,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人具有獨特的制度價值,探討其基于新時代中國特色社會主義的時代背景與鄉(xiāng)村振興改革實踐而新生的制度邏輯,需要回歸《民法典》中功能主義對特別法人的功能塑造,以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人自身的特別性。(11)有學(xué)者提出,理解中國農(nóng)村主體制度需要考量特定的制度目的與價值。吳昭軍:《論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理權(quán)——基于信托理論的闡釋》,《當代法學(xué)》2023年第1期。然而,《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》(以下簡稱《草案》)因受到理論認識的影響,采用宜粗不宜細、急用先立的原則(12)張?zhí)炫?《首次審議農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法草案,鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度》,《人民日報》2022年12月28日,第2版。,使得相關(guān)治理結(jié)構(gòu)條款呈現(xiàn)出單一的營利法人傾向,個別體現(xiàn)法人特別性的制度設(shè)計也只是淺嘗輒止,未能充分體現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的特別性及其對治理機制的動態(tài)影響。舉例而言,《草案》第35條對管理人員交叉任職的規(guī)定,雖能體現(xiàn)出黨領(lǐng)導(dǎo)治理的特點,但未能說明黨領(lǐng)導(dǎo)治理的目標、方式、范圍等問題,頗值遺憾。由此可見,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的獨立性不顯、法人屬性不明等問題,干擾了《草案》起草者的立法思路與規(guī)則設(shè)計導(dǎo)向,直接影響了具體的制度設(shè)計,有必要予以澄清,以期為完善《草案》提供理論方向與制度設(shè)計參考。

二、《草案》中治理結(jié)構(gòu)制度的現(xiàn)存問題

當前改革的方向是將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改造為市場主體,而作為典型市場主體的公司具有制度體系規(guī)范化、治理結(jié)構(gòu)體系化、市場導(dǎo)向明晰化等市場性特征。那么,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的改革思路必然是:以公司為改革模型構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度,形成“權(quán)力機構(gòu)—執(zhí)行機構(gòu)—監(jiān)督機構(gòu)”的治理結(jié)構(gòu)。但這種改革思路幾乎無視了我國農(nóng)村經(jīng)濟社會的基本情況,其抹平了地區(qū)間差異巨大的經(jīng)濟基礎(chǔ),漠視了不同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的階段性特征,否定了仍然具有熟人特征的農(nóng)村社會與村民自治基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理體系。在此思路下,《草案》單一化地統(tǒng)合農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的治理結(jié)構(gòu),難以涵攝實踐的不同需求。

立基于中國改革實踐的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人應(yīng)當充分體現(xiàn)中國特色、實踐特色與時代特色,但囿于多方面因素的影響,《草案》中治理結(jié)構(gòu)制度的設(shè)計思路存在明顯的路徑依賴傾向,即過分依賴于既有的公司法人理論對治理結(jié)構(gòu)模式的探討,很大程度上忽視了基于中國法治現(xiàn)代化土壤而生成的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的特別性。

概言之,其一,治理結(jié)構(gòu)條款設(shè)計的基本理念呈現(xiàn)明顯的公司化特征,未能充分考量農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的特別性及其與公司等營利法人的差異。(13)管洪彥:《新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位:法理爭辯與規(guī)范表達》,《理論學(xué)刊》2023年第3期。如何設(shè)計科學(xué)、合理的治理結(jié)構(gòu),關(guān)涉到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人能否適應(yīng)市場經(jīng)濟、發(fā)揮法人治理機制效能。據(jù)此,《草案》因應(yīng)市場對資源配置的決定性影響,堅持市場化的基本理念,設(shè)計了“權(quán)力機構(gòu)—執(zhí)行機構(gòu)—監(jiān)督機構(gòu)”的治理結(jié)構(gòu)模式。但是,在這種治理結(jié)構(gòu)模式下,每個治理機構(gòu)的定位都存在一定問題:1.作為權(quán)力機構(gòu)的成員大會與成員代表大會的關(guān)系不清晰。首先,成員代表大會的設(shè)立條件或者設(shè)立標準相對模糊,容易導(dǎo)致成員代表大會遮蔽成員大會的情況發(fā)生。《草案》第二十九條對“成員較多”的范圍界定存在模糊。結(jié)合成員代表由戶推選的設(shè)計思路,每五戶推選一名成員代表,且成員代表最少為二十人,假設(shè)存在極端情況,每戶成員為一人,那么“成員較多”是指成員人數(shù)在一百人以上,而實際情況是一百人的成員數(shù)量難稱“較多”。2.成員代表與理事會成員的關(guān)系存疑?！恫莅浮凡⑽疵鞔_成員代表能否成為理事會成員,但根據(jù)《草案》第三十條對理事會人員組成的規(guī)定,理事會組成人員要求“成員”身份,非成員無法成為理事會成員?；谵r(nóng)村管理人員交叉任職的基本現(xiàn)實,成員代表兼任理事會成員的情況必然較為常見,從而容易發(fā)生內(nèi)部人控制的不利情況。

其二,理事會的定位不明導(dǎo)致其作為執(zhí)行機構(gòu)的職權(quán)虛置,呈現(xiàn)決策咨詢機構(gòu)的傾向,而非融合決策與執(zhí)行的實體機構(gòu)?！恫莅浮返谌畻l規(guī)定了理事會的職權(quán),但相關(guān)規(guī)定沒有賦予理事會一定的自主權(quán),主要表現(xiàn)在:1.理事會沒有一般經(jīng)營計劃的決定權(quán),只能起草經(jīng)營計劃交由成員大會決定,這就限制了理事會應(yīng)對日常經(jīng)營管理事務(wù)的能力。2.理事會沒有聘任與解聘主要經(jīng)營管理人員的決定權(quán),只能提請成員大會決定,若主要經(jīng)營管理人員被理事會限制權(quán)利卻仍然保留職位,則容易造成日常經(jīng)營管理的混亂,不利于順暢法人治理機制的高效運轉(zhuǎn)。

其三,監(jiān)事會(監(jiān)事)的規(guī)定過于簡單,難以發(fā)揮監(jiān)督職能,形成對理事會、日常經(jīng)營管理事務(wù)、集體資產(chǎn)的有效監(jiān)督。《草案》僅用一條規(guī)定了監(jiān)事會(監(jiān)事)的設(shè)置、職權(quán)范圍與報告義務(wù),且相關(guān)內(nèi)容較為粗糙,主要表現(xiàn)在:1.監(jiān)事設(shè)置的“成員較少”條件難以界定,結(jié)合《草案》對成員代表大會設(shè)置的“成員較多”標準的規(guī)定,“成員較少”意味著本集體經(jīng)濟組織成員的數(shù)量不多于一百人,而一百人的成員規(guī)模意味著“熟人社會”的特征明顯,設(shè)置獨立監(jiān)事的必要性和可行性較低。(14)有學(xué)者指出,考慮到農(nóng)村社區(qū)的成員封閉性、熟人特征,監(jiān)事會非必設(shè)機關(guān),由股東監(jiān)督代替即可。管洪彥:《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理機制立法建構(gòu)的基本思路》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第1期,第57頁;有學(xué)者認為,一般不設(shè)置監(jiān)事會,由村務(wù)公開制度保障成員的監(jiān)督權(quán)。高飛:《論集體土地所有權(quán)主體之民法構(gòu)造》,《法商研究》2009年第4期,第21頁;許中緣、崔雪煒:《“三權(quán)分置”視域下的農(nóng)村集體集體經(jīng)濟組織法人》,《當代法學(xué)》2018年第1期,第89頁。2.監(jiān)事會職權(quán)范圍過于概括,且僅有監(jiān)督權(quán)利的行使而沒有監(jiān)督效力的內(nèi)容,即便《草案》授權(quán)法人章程規(guī)定監(jiān)事會的具體職權(quán),但其忽視實踐中章程形式化的問題,必然導(dǎo)致授權(quán)行為被虛置而監(jiān)事會的具體職權(quán)難以落實,從而導(dǎo)致監(jiān)事會地位虛無、監(jiān)督效果難顯的不利后果。(15)關(guān)于治理機構(gòu)被虛置、章程形式化的論述,房紹坤、宋天騏:《“化外為內(nèi)”與“以特為基”:農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理機制的方法論建構(gòu)》,《探索與爭鳴》2022年第1期。3.監(jiān)事會(監(jiān)事)的報告義務(wù)是其作為監(jiān)督機構(gòu)向權(quán)力機構(gòu)負責的必然要求,《草案》對報告義務(wù)的規(guī)定更多地具有宣示意義,而缺乏監(jiān)督具體經(jīng)營管理事務(wù)的規(guī)范效力。

在很大程度上,《草案》中治理結(jié)構(gòu)制度的設(shè)計思路與規(guī)范內(nèi)容混淆了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人與營利法人之間、不同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人之間的關(guān)系。前者的混淆導(dǎo)致了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的過度公司化改造,后者的混淆導(dǎo)致了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)模式與制度設(shè)計的單一化、簡單化。據(jù)此,有必要進一步檢討《草案》中治理結(jié)構(gòu)制度的設(shè)計理念與相關(guān)規(guī)范內(nèi)容,分析上述偏頗的成因,并探討《草案》中治理結(jié)構(gòu)制度的完善路徑。

三、《草案》中治理結(jié)構(gòu)制度的問題解析

《草案》中治理結(jié)構(gòu)制度的問題根源主要在于路徑依賴的僵化,具體表現(xiàn)在三個方面:一是制度設(shè)計的基本理念不清,二是政策規(guī)定與試點經(jīng)驗的執(zhí)行不力,三是方法論基礎(chǔ)的導(dǎo)向偏差。

首先,制度設(shè)計的基本理念不清,導(dǎo)致《草案》起草者與市場主體產(chǎn)生了認識偏差,從而混淆了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位與營利法人的關(guān)系。其一,公司治理的模范經(jīng)驗與典型市場主體的導(dǎo)向意義,在觀念上形塑了《草案》起草者對法人治理結(jié)構(gòu)的一般認識,即只有進行公司化改造或者建構(gòu)公司化的治理結(jié)構(gòu),才能有機地對接市場經(jīng)濟。作為典型的市場主體,公司的誕生與演進一定程度上體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的發(fā)展過程,而公司治理的豐富經(jīng)驗與典型模式已經(jīng)成為營利法人的規(guī)范模板,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人具有營利性特征,可以適用公司化的治理結(jié)構(gòu)模式。顯然,《草案》起草者沒有準確理解《民法典》的功能主義法人分類及其方法論意義,誤將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人當成營利法人,消解了功能主義附加在特別法人之上的制度價值。雖然在理論上很難統(tǒng)一構(gòu)建特別法人的治理結(jié)構(gòu),但并不妨礙農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的治理結(jié)構(gòu)區(qū)別于營利法人。其二,一般市場主體對具有相同或者相似治理結(jié)構(gòu)的法人主體、非法人主體等組織的認同感更強,而對享有政策優(yōu)惠、責任范圍受限的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的認同感較弱,從而間接引導(dǎo)著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人模仿公司的治理結(jié)構(gòu),以求得市場認同與平等交易的市場機會。(16)宋天騏、房紹坤:《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的理論重構(gòu)及立法建議》,《中州學(xué)刊》2022年第2期。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人并未因特別法人地位的享有而獲得平等參與市場經(jīng)濟的機會,其治理結(jié)構(gòu)中的交叉任職、集體資產(chǎn)股份的限制性流轉(zhuǎn)(17)房紹坤、任怡多:《農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)糾紛的司法實證研究——基于129份裁判文書的整理分析》,《河北法學(xué)》2022年第4期,第17頁。等特點區(qū)別于一般市場主體,經(jīng)營活動的保守性、經(jīng)營項目的低風(fēng)險性、經(jīng)營收益的均等分配影響一般市場主體與其開展經(jīng)營活動的判斷,從而使其原有的獨立法人地位變?yōu)橐环N不完全的市場主體地位。(18)有學(xué)者認為,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人難以取得完整的市場主體地位,原因在于相關(guān)配套制度的缺失。高強、鞠可心:《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革阻點與破解路徑》,《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第2期,第2頁。有學(xué)者指出,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的特別性即在于其具備有限的市場主體地位,且這種有限的市場主體地位不影響其參與市場經(jīng)濟活動。(19)王洪平:《農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟組織的法律地位和主體性關(guān)系》,《法學(xué)論壇》2021年第5期。據(jù)此,為減少一般市場主體的隱憂而刻意建構(gòu)的公司化治理結(jié)構(gòu),其理據(jù)天然地存在不足。特別法人作為法人類型的一種,仍然遵循《民法典》對法人制度的基本規(guī)則,承認特別法人的市場主體地位是貫徹功能主義法人分類的必然要求。固有觀念的偏執(zhí)不應(yīng)當成為改變上述認識的理由,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的有限市場主體地位與有限的市場選擇行為更多地關(guān)涉集體所有制的功能附加,而不涉及一般市場主體對責任無法承擔、收益無法合理分配的擔憂。簡言之,一般市場主體的傳統(tǒng)觀念是一種僵化認識,不能為了迎合一般市場主體的僵化認識而改變農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的應(yīng)然治理結(jié)構(gòu)。其三,《草案》中治理結(jié)構(gòu)制度的設(shè)計存在明顯的路徑依賴特征,但因混合吸收公司法人與農(nóng)民專業(yè)合作社的制度特點,導(dǎo)致相關(guān)內(nèi)容較為混亂。借鑒公司法人三權(quán)分立的治理結(jié)構(gòu),《草案》設(shè)計了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的權(quán)力機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)與監(jiān)督機構(gòu),但是《草案》同時借鑒農(nóng)民專業(yè)合作社對權(quán)力機構(gòu)的設(shè)計方案,一方面承認成員代表大會的法律地位,另一方面卻沒有界定成員代表大會與成員大會的關(guān)系、沒能說明成員代表的權(quán)利義務(wù),從而造成法律關(guān)系不清的后果。

其次,《草案》中治理結(jié)構(gòu)制度的設(shè)計具有典型的實踐性特征,而這種實踐性特征很大程度上源于政策的指導(dǎo)性規(guī)定與地方立法的先行探索。在改革實踐中,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人采取何種治理結(jié)構(gòu),取決于當?shù)卣叩闹笇?dǎo)性規(guī)定,而政策的指導(dǎo)性規(guī)定則是一種不完整的實踐理性的體現(xiàn),其很難完整兼顧地區(qū)差異、發(fā)展階段、經(jīng)濟特征的個性特點。簡言之,上述政策規(guī)定可能只適合部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人,而多數(shù)經(jīng)濟基礎(chǔ)較弱、集體資產(chǎn)不多、發(fā)展速度不快的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人并不適合公司化的治理結(jié)構(gòu)。以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理人員與村干部的交叉任職情況為例,在筆者參與的實地調(diào)研中,湖北省、湖南省和黑龍江省參與問卷調(diào)查的村民認可交叉任職的比例分別為83.45%、94.42%和66.7%。(20)筆者曾于2019年和2020年赴湖北省、湖南省和黑龍江省參加調(diào)研,并分別于各省獲取有效問卷145份、251份和105份。由此可見,完全遵循政策規(guī)定而忽略個性差異的做法,容易產(chǎn)生認識誤區(qū)。同時,從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的總體思路來看,地方先行、中央統(tǒng)籌的進路較為清晰。新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實施后的地方立法采取兩種方式規(guī)范新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織(21)所謂新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,是指經(jīng)由改革的清產(chǎn)核資、清人分類、集體資產(chǎn)折股量化等程序,在原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基礎(chǔ)上優(yōu)化而成的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,包括股份經(jīng)濟合作社與經(jīng)濟合作社。,一是制定農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例,設(shè)立專章規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的設(shè)立、組織機構(gòu)、議事規(guī)則等事項,如《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》等;二是制定專門的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例,全面、系統(tǒng)規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的設(shè)立、變更、終止、成員資格的變更、組織機構(gòu)設(shè)置與職權(quán)配置、會議制度、表決機制、利益分配機制、扶助措施等事項,如《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》等。地方立法所采取的治理機構(gòu)類型設(shè)置的公司化選擇未能順應(yīng)當前公司法改革的基本經(jīng)驗與共識,對權(quán)力機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)與監(jiān)督機構(gòu)的定位仍沿用舊式的公司法理論(22)在本輪公司法改革中,公司治理權(quán)力與治理機構(gòu)的配置問題引發(fā)廣泛討論。以監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置為例,理論上傾向于切實發(fā)揮監(jiān)事會作用,具體方法包括監(jiān)督機構(gòu)外部化,或者將監(jiān)事會設(shè)置作為任意性規(guī)范等,蔣大興:《公司法改革的文化拘束》,《中國法學(xué)》2021年第2期;趙旭東:《公司法修訂中的公司治理制度革新》,《中國法律評論》2020年第3期,第121頁。,從而忽視了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人自身的性質(zhì)定位、經(jīng)濟基礎(chǔ)、治理目標等因素對治理結(jié)構(gòu)模式選擇的影響,造成權(quán)力機構(gòu)中成員大會與成員代表大會的關(guān)系混亂、成員代表大會的職權(quán)范圍成疑、理事會被虛置為單一的執(zhí)行機器等問題。

最后,條款設(shè)計理念的個體主義內(nèi)核,即遵循傳統(tǒng)民法中個體主義的方法論,將已經(jīng)成型的法人治理結(jié)構(gòu)理論套用至農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人。公司治理的豐富經(jīng)驗與豐碩成果,經(jīng)由市場機制的不斷檢驗和證明而不斷被市場主體所認可,而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場主體定位即意味著其難以擺脫傳統(tǒng)法人理論的影響,如設(shè)立法人時尊重成員的意愿、成員有權(quán)通過決議形式?jīng)Q定法人的終止等。《草案》對成員大會決議形成的要求過高,成員大會召開的出席人數(shù)和決議做成的表決人數(shù)都要求2/3以上,這種人數(shù)要求不符合我國農(nóng)村實際、不利于決議形成與治理效能的發(fā)揮。在公司治理中,公司股東會的決議內(nèi)容涉及章程、注冊資本、公司形式變更或者合并、分立、解散等事項時,必須經(jīng)2/3以上的表決權(quán)通過,因其具有資本多數(shù)決的特點而表決人數(shù)可能難以達到全體股東的2/3;在農(nóng)民專業(yè)合作社治理中,社員大會的決議形成也僅對涉及章程、解散、合并、分立或者設(shè)立、加入聯(lián)合社等事項要求2/3以上的表決人數(shù)。顯然,2/3以上的人數(shù)要求通常不是法人治理的一般規(guī)律,而是協(xié)調(diào)治理效率與治理公平的產(chǎn)物。在農(nóng)民大量缺席、會議召開與表決較為困難的前提下,成員大會決議形成的出席人數(shù)和表決人數(shù)要求的過高要求會進一步限制法人治理機制的實現(xiàn),這種追求個體獨立意思自治的規(guī)則不利于整體及時應(yīng)對市場環(huán)境的變化。

實際上,集體所有制的實現(xiàn)方式具有多樣性,而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織形式也具有多樣性。在多樣性的前提下,單一化的治理結(jié)構(gòu)模式就限定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人探索新型治理機制的可能性,如根據(jù)實際需要設(shè)置新型治理機構(gòu)、選擇治理成本較低的治理結(jié)構(gòu)、采取政經(jīng)合一的治理結(jié)構(gòu)等。無論是理論上,還是制度設(shè)計上,都應(yīng)當貫徹功能主義,尤其在公司法改革的背景下,公司治理結(jié)構(gòu)自治化的改革態(tài)勢愈發(fā)明顯,而模仿、參考公司治理結(jié)構(gòu)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人不可因循守舊,應(yīng)當緊追法律變革的時代潮流,基于現(xiàn)實情境與多樣需求類型化設(shè)計治理結(jié)構(gòu)模式。

四、《草案》中治理結(jié)構(gòu)制度的完善路徑

如上所述,《草案》中治理結(jié)構(gòu)制度的問題主要源于路徑依賴的僵化實現(xiàn),包括制度設(shè)計的基本理念應(yīng)對改革問題的不足,實踐邏輯回應(yīng)新生主體治理的不足,方法論基礎(chǔ)偏差導(dǎo)致的條款設(shè)計思路不足。而破解問題之道在于,其一,中國式法治現(xiàn)代化道路供給的理論資源服務(wù)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的特色設(shè)計。其二,通過經(jīng)驗事實的提煉與表達,肯認合理的經(jīng)驗事實,明晰經(jīng)驗事實的適用范圍。其三,方法論基礎(chǔ)則需明確整體主義與兼容性思維對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度塑造的規(guī)范內(nèi)涵。

首先,厘清制度設(shè)計的基本理念,從中國式法治現(xiàn)代化道路中探尋理論資源。其一,中國式法治現(xiàn)代化道路的特色在于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),據(jù)此充分挖掘黨領(lǐng)導(dǎo)集體經(jīng)濟治理的規(guī)范方法,辯證看待民主決策的利弊,并發(fā)揮民主決策的正向功能,有利于發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的實效。作為《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》的學(xué)習(xí)對象,我國公司治理的經(jīng)驗與公司法改革的進程具有一定借鑒意義,即中國特色的文化傳統(tǒng)事實上影響著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人及其治理機制的選擇。有學(xué)者指出:“公司治理應(yīng)當考量集權(quán)文化的可接受性。”(23)蔣大興:《公司法改革的文化拘束》,《中國法學(xué)》2021年第2期,第91頁。誠如斯言,我國鄉(xiāng)村治理與集體經(jīng)濟治理存在明顯的熟人文化底色、精英治理現(xiàn)象,這是中國的文化傳統(tǒng),由此,寄希望于民主式治理結(jié)構(gòu)模式制約權(quán)力濫用可能并不現(xiàn)實,而中國式法治現(xiàn)代化道路則探尋出一條具有中國特色的集體經(jīng)濟治理模式,即黨組織領(lǐng)導(dǎo)的民主治理,一方面尊重農(nóng)民的民主參與、民主意愿,另一方面通過黨的領(lǐng)導(dǎo)與自我革命約束權(quán)力濫用,引導(dǎo)民主決策的正向發(fā)展。(24)宋天騏:《論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理機構(gòu)的特別性》,《中國不動產(chǎn)法研究》2021年第1期。其二,應(yīng)當充分挖掘我國鄉(xiāng)土社會的治理資源,利用農(nóng)村熟人社會的傳統(tǒng)優(yōu)勢與文化機制防止內(nèi)部人的不當控制。(25)謝鴻飛:《論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的治理特性——兼論〈農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)〉的完善》,《社會科學(xué)研究》2023年第3期,第20頁。《鄉(xiāng)村振興促進法》擘畫了我國鄉(xiāng)村振興的美麗藍圖,其對鄉(xiāng)村的文化傳承功能的定位,表明鄉(xiāng)村傳承我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的可行性與現(xiàn)實性。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人中,治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計實際上離不開鄉(xiāng)村傳承的傳統(tǒng)文化機制,即個人名譽、家族聲望在鄉(xiāng)土文化中具有特殊意義,可以成為制約治理機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員的文化機制。換言之,在監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置方面,應(yīng)當充分考量傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化機制的監(jiān)督作用,設(shè)計與傳統(tǒng)文化機制匹配的監(jiān)督機制,避免單一設(shè)置監(jiān)事會或者實行財務(wù)公開制度而產(chǎn)生的監(jiān)督不力局面。其三,應(yīng)當區(qū)分不同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的實際情況設(shè)置可選擇性的治理結(jié)構(gòu)模式條款。公司法為公眾公司、封閉公司設(shè)計了不同的、可選擇的治理結(jié)構(gòu)模式,而股份經(jīng)濟合作社與經(jīng)濟法合作社之間也存在較大差異,如果立法只提供一種治理結(jié)構(gòu)模式,既限制了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的選擇權(quán),也不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理機制的良好運行。據(jù)此,《草案》中治理結(jié)構(gòu)制度的設(shè)計不可單一化,應(yīng)當為不同組織形式、同一組織形式但實際情況不同的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提供差異化的治理結(jié)構(gòu)模式,從而實現(xiàn)立法規(guī)范治理、促進治理的功能。其四,應(yīng)當充分借鑒習(xí)近平法治思想中“堅持以人民為中心”的理念,借助現(xiàn)代化信息技術(shù)實現(xiàn)最廣泛的成員參與?！恫莅浮吩O(shè)計成員代表大會的主要理由是成員人數(shù)較多不利于提高決策效率,但現(xiàn)代化信息技術(shù)為成員異地同時、異地限時參與表決提供了可能,據(jù)此《草案》可以進一步嚴格成員代表大會的設(shè)立條件,只在成員大會決策效率過低時允許設(shè)立成員代表大會。

其次,提煉具有中國特色的經(jīng)驗事實,并區(qū)分經(jīng)驗事實的可復(fù)制性、可推廣性及其適用條件。其一,經(jīng)由改革實踐檢驗、推廣的經(jīng)驗是否可稱為經(jīng)驗研究的“經(jīng)驗事實”,應(yīng)當區(qū)分實際情況而定。從價值判斷的角度觀察,由試點到推廣的“成功經(jīng)驗”容易限制理論研究的思考深度和開闊程度,據(jù)此,從一種價值中立的角度確定“經(jīng)驗事實”更具有研究意義。(26)陳瑞華:《論法學(xué)研究方法》,北京:法律出版社,2017年,第297頁。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點實踐中,各地對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的探索具有一定局限性,即發(fā)達地區(qū)探索的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)經(jīng)驗“先天不足”,寄希望不發(fā)達地區(qū)或者不具有相似發(fā)展前提的農(nóng)村地區(qū)遵循相同的經(jīng)驗,就陷入了前提不能的邏輯怪圈。據(jù)此,在發(fā)達地區(qū)檢驗、推廣的改革經(jīng)驗很難適用于不發(fā)達地區(qū),甚至發(fā)展情況具有顯著差異的其他農(nóng)村地區(qū)。其二,“經(jīng)驗事實”并非都具有普適性,即使是可復(fù)制、可推廣的“經(jīng)驗事實”,也應(yīng)當明確其相應(yīng)的適用條件。以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的實踐為例,肇始于發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革所依托的經(jīng)濟基礎(chǔ)具有一定特殊性,即集體經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模大、市場化運作效率高,而依據(jù)這種經(jīng)濟條件存在的“經(jīng)驗事實”如果簡單推行于傳統(tǒng)農(nóng)耕為主的農(nóng)村或者集體經(jīng)營性資產(chǎn)較少的農(nóng)村,那么該“經(jīng)驗事實”的可適性自然存疑。由此可知,因循不同經(jīng)濟基礎(chǔ)或者經(jīng)濟條件而生的“經(jīng)驗事實”總有其適用條件,不可想當然地將所謂“經(jīng)驗事實”作為普適真理,而應(yīng)當采取類型化思維,區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟的實際情況,賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人選擇相應(yīng)治理結(jié)構(gòu)模式的可行方案。其三,《草案》應(yīng)當肯認實踐中理事會行使的經(jīng)營管理權(quán)利,如對一般經(jīng)營事務(wù)的決策權(quán)利、對經(jīng)理層的聘任與解聘等,進一步明晰理事會并非機械的執(zhí)行機構(gòu),而是有權(quán)根據(jù)市場情況作出及時應(yīng)對的經(jīng)營管理機構(gòu)。

最后,更新制度設(shè)計的方法論基礎(chǔ),明確方法論整體主義的嵌入與兼容性思維的運用。其一,《草案》的相關(guān)條款體現(xiàn)了方法論整體主義的理念,這為理順制度設(shè)計的方法論基礎(chǔ)提供了可行方案?！恫莅浮返牧⒎ㄗ谥贾袕娬{(diào)“農(nóng)村基本經(jīng)營制度和社會主義基本經(jīng)濟制度”,并指出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當“促進共同富裕”,這一方面明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在雙層經(jīng)營體制中“統(tǒng)”的地位,另一方面突出了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對共同富裕的積極影響。這進一步表明,《草案》起草者具有整體性思維,方法論整體主義作為立法的指導(dǎo)性方法論具有積極意義,但相關(guān)整體性思維并未完全貫徹于《草案》的治理結(jié)構(gòu)條款中,如《草案》第二十九條未整體考慮成員代表大會與成員大會的關(guān)系、成員代表與理事會成員的關(guān)系等問題,第三十三條未整體考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人在不同發(fā)展階段的監(jiān)督機制。據(jù)此,《草案》應(yīng)當明確規(guī)定成員代表大會的設(shè)立條件,尤其是避免使用“成員較多”等模糊性語言,并利用任意性規(guī)范的法律功能,賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人以選擇權(quán)。其二,《草案》關(guān)于治理結(jié)構(gòu)體條款的規(guī)范表達應(yīng)當貫徹兼容性思維,不可受單一方法論的線性思維約束,影響相關(guān)制度設(shè)計的合理表達。單一方法論個人主義或者方法論整體主義都是一種線性思維,其無法妥適指導(dǎo)《草案》關(guān)于治理結(jié)構(gòu)制度的設(shè)計,若秉持單一方法論個人主義,《草案》中治理結(jié)構(gòu)制度的設(shè)計容易倒向公司法人;若秉持單一方法論整體主義,《草案》中治理結(jié)構(gòu)制度的設(shè)計容易呈現(xiàn)僵化色彩,缺失應(yīng)對市場的靈活性。據(jù)此,應(yīng)當明確《草案》對公司法人、農(nóng)民專業(yè)合作社的制度借鑒存在不足,而兼容性思維則意味著《草案》應(yīng)當合理考量公司法人、農(nóng)民專業(yè)合作社對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的借鑒因素。申言之,國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中黨組織的特殊地位、農(nóng)民專業(yè)合作社對社員代表大會的設(shè)立條件等內(nèi)容具有借鑒意義,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人可以明確黨組織在治理結(jié)構(gòu)中的法律地位,如將黨組織定位為監(jiān)督機構(gòu),就無需另設(shè)監(jiān)事會,則治理結(jié)構(gòu)可以為“成員大會+理事會+黨組織”,或者將黨組織定位為特殊的決策機構(gòu),以把握集體經(jīng)濟的發(fā)展方向和促進發(fā)展的穩(wěn)定性;《草案》可以進一步明確成員代表大會的設(shè)立人數(shù)要求,如成員人數(shù)超過一百五十人,則可以設(shè)立成員代表大會,或者授權(quán)法人章程根據(jù)實際情況決定成員代表大會的設(shè)立,從而發(fā)揮成員代表大會對成員大會的功能補充與決策效率提升作用。

五、結(jié)論

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)是法人治理機制得以順暢運行的基礎(chǔ),而完善《草案》中治理結(jié)構(gòu)制度的相關(guān)內(nèi)容則需明確特別法人的制度框架與中國式法治現(xiàn)代化道路提供的經(jīng)驗事實?！睹穹ǖ洹穼ξ覈ㄈ酥贫鹊墓δ苤髁x架構(gòu),形塑了我國法人制度的具體構(gòu)造。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與我國農(nóng)村全面深化改革的經(jīng)驗積累,供給了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度的實踐資源。據(jù)此,《草案》應(yīng)當因時而動,改變以往涉農(nóng)立法中宜粗不宜細的傳統(tǒng)觀念。就《草案》關(guān)于治理結(jié)構(gòu)制度的相關(guān)條款而言,三權(quán)分立的法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當充分考量黨的領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)土文化機制的監(jiān)督效能等中國法治現(xiàn)代化道路提供的本土資源,成員大會與成員代表大會的關(guān)系厘定、成員代表大會的條款設(shè)計等內(nèi)容需要合理借鑒既有制度的積極因素,理事會的執(zhí)行機構(gòu)定位需要輔以具體的經(jīng)營管理權(quán)利,唯此才能破解制度設(shè)計的路徑依賴不適。