摘 要：黨中央高度重視基層社會穩(wěn)定。黨的十八大以來，我國探索建立了社會矛盾糾紛多元化解機制。這對維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，實現(xiàn)了從“粗糙擺平”到“精致治理”的社會矛盾糾紛治理轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了國家治理理念的深刻變化。本文從頂層設(shè)計的角度闡釋新時代社會矛盾糾紛多元化解機制建立的目標(biāo)，并通過該機制運行的地方實踐，呈現(xiàn)黨的十八大以來我國社會治理的總體脈絡(luò)，為進一步建設(shè)成熟和穩(wěn)定的社會治理體系提供理論支撐和實踐依據(jù)。

關(guān)鍵詞：國家治理；社會治理體系；社會矛盾糾紛治理；社會矛盾糾紛多元化解機制

一、研究背景

黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，中國創(chuàng)造的偉大治理奇跡之一，是在保持宏觀經(jīng)濟總體向好的同時實現(xiàn)了社會的繁榮和穩(wěn)定。美國學(xué)者塞繆爾·亨廷頓根據(jù)對亞非拉國家現(xiàn)代化進程的研究作出論斷：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動蕩?！彼J(rèn)為發(fā)展中國家在現(xiàn)代化的過程中，經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定二者難以兼得。[1]31他的觀點在西方世界得到廣泛認(rèn)可。但是，中國在經(jīng)濟發(fā)展和社會治理方面取得的成就顛覆了西方學(xué)者的認(rèn)知。尤其是在新冠疫情給全球經(jīng)濟發(fā)展、政治秩序和社會穩(wěn)定帶來巨大沖擊的形勢下，很多國家，無論是經(jīng)濟落后的非洲國家，還是經(jīng)濟發(fā)達的美國等，都經(jīng)歷了較為嚴(yán)重的社會動亂，而中國在總體上依然保持著政治和社會穩(wěn)定。

在國際國內(nèi)形勢日趨復(fù)雜的背景下，維護社會穩(wěn)定對國家經(jīng)濟發(fā)展和社會長治久安具有重要意義。黨的十八大以來，黨中央推動全面深化改革，在社會治理領(lǐng)域不斷探索和創(chuàng)新，在完善社會治理體系、健全共建共治共享的社會治理制度、提升社會治理效能、維護社會長期和諧穩(wěn)定方面取得顯著成就。黨中央科學(xué)研判新時代我國社會主要矛盾的發(fā)展變化，各級政府順應(yīng)新時期社會矛盾糾紛的變化及發(fā)展態(tài)勢，在實踐層面積極探索基層社會矛盾糾紛化解機制，基本形成了包括人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解在內(nèi)的“三調(diào)聯(lián)動，多調(diào)對接”的大調(diào)解格局。在總結(jié)各地經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，提出要堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，建立健全矛盾糾紛多元化解機制，維護社會和諧穩(wěn)定。社會矛盾糾紛多元化解機制的建立和完善，對防范和化解基層社會風(fēng)險起到了積極作用。新時代的社會矛盾糾紛多元化解機制，既融入了在中國禮治秩序傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上形成的人民調(diào)解（以“楓橋經(jīng)驗”為代表），又涵蓋了由國家依靠行政、司法等資源對基層矛盾糾紛予以調(diào)處和化解的方式，從而實現(xiàn)了對社會矛盾糾紛從“粗糙擺平”到“精致治理”的治理轉(zhuǎn)型。與剛性維穩(wěn)思維主導(dǎo)下的社會矛盾化解路徑截然不同的是，“精致治理”意味著政府的治理思維注重理性、治理過程強調(diào)精細、應(yīng)對矛盾的態(tài)度積極主動、解決問題的對策更具彈性和適應(yīng)性。

社會矛盾糾紛治理轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了國家治理理念的深刻變化。本文從頂層設(shè)計的角度闡釋新時代社會矛盾糾紛多元化解機制建立的制度理念，并通過社會矛盾糾紛多元化解機制運行的地方實踐，呈現(xiàn)黨的十八大以來我國社會治理的總體脈絡(luò)，以期為進一步建設(shè)成熟和穩(wěn)定的社會治理體系提供理論支撐和實踐依據(jù)。

二、新時代社會矛盾糾紛多元化解機制建立的頂層邏輯

矛盾是任何一個社會在發(fā)展過程中不可避免的現(xiàn)象，但若任其發(fā)展，則可能對社會秩序產(chǎn)生難以預(yù)料的影響，甚至嚴(yán)重危害國家安全和社會穩(wěn)定。所以，一個有為的國家和政府絕不會低估社會矛盾誘發(fā)的風(fēng)險。穩(wěn)定還是動亂，成為判斷一個國家社會治理狀況的基本指標(biāo)；政府應(yīng)對社會矛盾的理念、方法和能力，也直接體現(xiàn)了國家治理的能力和水平。黨的二十大報告是新時代黨中央治國理政的總綱，在這份重要文件的第11章第4部分“完善社會治理體系”中，黨中央提出了新時代社會矛盾糾紛化解工作的總體要求。一是實現(xiàn)矛盾糾紛源頭治理。黨的二十大報告強調(diào)：“完善網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)?！盵2]54二是動員社會力量，實現(xiàn)矛盾糾紛多元共治。黨的二十大報告強調(diào)：“發(fā)展壯大群防群治力量……建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體?！盵2]54在此基礎(chǔ)上，我國形成了一系列應(yīng)對新時代社會矛盾糾紛的具體制度安排。這是黨中央基于我國基層治理的歷史經(jīng)驗、現(xiàn)實情況和運行特點而作出的政治決策。從頂層設(shè)計的層面看，社會矛盾糾紛多元化解機制的建立，有助于解決轉(zhuǎn)型時期我國基層治理中亟須應(yīng)對的兩個至關(guān)重要的問題。

（一）基層政權(quán)在國家治理體系中的重要地位與轉(zhuǎn)型期國家權(quán)力有效性不足

基礎(chǔ)不牢，地動山搖?；鶎又卫黻P(guān)乎國家治亂興衰，基層政權(quán)在整個國家政治運行中具有特殊地位。從上往下看，國家大政方針要通過基層政府加以貫徹；從下往上看，基層政府直接面對和管轄民眾，是國家在本地區(qū)的“全權(quán)代表”，承擔(dān)為本地區(qū)民眾提供公共服務(wù)和公共安全的重要使命，與民眾直接利益關(guān)聯(lián)度最大，擔(dān)負的直接責(zé)任也最重。所以，基層政權(quán)是國家政治運作的樞紐，只有通過基層政權(quán)，國家治理機器才能有效運轉(zhuǎn)起來。

中國的治理規(guī)模之大，體現(xiàn)為其有龐大的人口數(shù)量和廣袤的國土面積，同時地方差異極大，地區(qū)間經(jīng)濟和社會發(fā)展不平衡……這些客觀條件疊加在一起，增加了國家治理的負荷。中央政府不可能對所有民生問題親力親為，只能以委托方式，讓地方政府代表中央政府對基層社會進行治理。由于行政鏈條長、行政層級多，處于國家權(quán)力體系末梢的基層政權(quán)，很容易成為國家治理的薄弱環(huán)節(jié)。古語有云：“山高皇帝遠”“縣官不如現(xiàn)管”。在中國傳統(tǒng)社會中，基層歷來是國家權(quán)力鞭長莫及之地。中國傳統(tǒng)社會治理的典型特征是“皇權(quán)不下縣”。受制于財政匱乏等因素，國家權(quán)力機關(guān)只設(shè)到縣一級，國家通過對地方鄉(xiāng)紳治權(quán)的默許，實現(xiàn)對基層社會資源的汲?。ㄖ饕揽苦l(xiāng)紳完成征稅、納糧、征兵等任務(wù)）。地方自治自成一體，國家權(quán)力難以實質(zhì)性地滲入。而民眾主要生活在家族和宗族等傳統(tǒng)社會組織中，與中央極少發(fā)生直接關(guān)聯(lián)。所以，與民眾日常生活相關(guān)的很多公共事務(wù)，包括民間糾紛調(diào)解等，都是由地方鄉(xiāng)紳以及家族、宗族等地方勢力處理的。進入20世紀(jì)之后，中國持續(xù)推進現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)，特別是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下走上中國式現(xiàn)代化道路的新中國更是如此。與傳統(tǒng)封建王朝和國民黨政權(quán)不同，新中國是由中國共產(chǎn)黨這一以科學(xué)社會主義理論為指導(dǎo)、擁有嚴(yán)密組織體系和強大社會動員能力的現(xiàn)代新型政黨所建立的。毛澤東深刻意識到，共產(chǎn)黨要取得新民主主義革命的勝利和社會主義建設(shè)事業(yè)的成功，就必須打破傳統(tǒng)社會的經(jīng)濟基礎(chǔ)和組織結(jié)構(gòu)，建立新的社會組織模式，將如散沙般的社會高度整合起來。其中的關(guān)鍵一步，就是通過發(fā)動土地改革運動，推翻了兩千多年來家族、宗族等傳統(tǒng)勢力在基層社會的主導(dǎo)地位，并且使黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)得到人民群眾的廣泛認(rèn)同和支持。土地改革意義非凡，它為國家政權(quán)建設(shè)打開了突破口，使國家權(quán)力能夠在更深層次對社會進行滲入。從此，國家不僅能夠?qū)ι鐣Y源進行更強有力的汲取，而且重要的是，推動組織資源向基層下沉，發(fā)揮了意識形態(tài)的感召力，把人民群眾充分融入到國家的政治生活中。

從另一個角度看，民眾被納入到國家治理的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中，意味著國家就此取代了傳統(tǒng)組織，成為基層公共事務(wù)的管理者和民眾福祉的照拂者。新中國成立后，中國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，與之相伴生的是一個全能體制的社會。國家通過在農(nóng)村地區(qū)建立人民公社、在城市實行單位制，實行對社會的組織化管理。全能體制社會的典型特征是社會的國家化。在這一體制下，由于社會不復(fù)存在，國家權(quán)力可以深度介入到個人生活的方方面面，個人對國家組織形成很強的依附關(guān)系。國家雖然在短期內(nèi)實現(xiàn)了對社會資源的汲取，但從長期來看，全能體制社會是有很多弊端的，最大的弊病是社會的發(fā)展以低水平的制度均衡來短暫維持。在這種體制下，社會活力被吞噬，社會自治功能的缺乏加重了國家財政負擔(dān)，導(dǎo)致國家能力受到削弱。同時，受“大躍進”和“文化大革命”的沖擊，中國的經(jīng)濟狀況持續(xù)惡化，社會發(fā)展停滯，黨和國家事業(yè)遭受嚴(yán)重挫折。危難時刻，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體采取果斷措施，通過開展思想、政治、組織等領(lǐng)域的“撥亂反正”，對新中國成立以來出現(xiàn)的重大失誤及錯誤進行了深刻反思和全面糾正，進而解放思想，銳意進取，把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，實行改革開放，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制。這一系列的改革措施引發(fā)了國家與社會關(guān)系的重構(gòu)。隨著人民公社制度和單位制相繼解體，基層社會的治理結(jié)構(gòu)和社會組織方式發(fā)生巨變。

新中國成立之初，基層社會的穩(wěn)定是通過強大的國家機器對社會進行全面政治動員實現(xiàn)的。但是改革開放之后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸被打破，城市化進程加快，人口流動機會增加，國家權(quán)力對基層社會的控制力受到一定程度的削弱?，F(xiàn)代國家理論認(rèn)為，國家的主要職能之一是為民眾提供公共物品和公共安全，這是國家合法性的源泉，同時也是國家基礎(chǔ)性權(quán)力（即國家能力）建設(shè)的重要維度。[3]然而在市場化改革的進程中，由于國家權(quán)力在部分公共事務(wù)治理領(lǐng)域不適當(dāng)?shù)赝顺觯鶎由鐣凇叭ソM織化”的陣痛中陷入嚴(yán)重的治理困境，典型表現(xiàn)為：其一，計劃經(jīng)濟時期，國家通過人民公社管理農(nóng)村事務(wù)，但是在人民公社解體之后，基層社會處在“自治”和“管理真空”狀態(tài)。雖然依照自治原則國家在村一級實行村民自治，但由于未能有效承擔(dān)起村級公共服務(wù)職能，基層政府對村一級的管理呈現(xiàn)低效甚至真空狀態(tài)。其二，20世紀(jì)90年代后，由于“吃飯財政”引起基層政府機構(gòu)膨脹，行政支出費用大幅度攀升，中央提出在轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的基礎(chǔ)上精簡機構(gòu)，全國性大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)由此展開。①根據(jù)國家民政部歷年發(fā)布的《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》（2001年起稱《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》），從1996年至2005年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)減少近1萬個?！俺粪l(xiāng)并鎮(zhèn)”雖然減少了行政人員數(shù)量，但是基層政府管理半徑陡然增大，而人力資源卻嚴(yán)重短缺。農(nóng)村的權(quán)力真空導(dǎo)致社會失序，一些地方村痞村霸、黑惡勢力橫行鄉(xiāng)里，侵害民眾利益，甚至非法代行政府職能。其三，分稅制實施后，基層政府普遍面臨財政窘境，沒有能力為地方民眾提供良好的公共物品和公共服務(wù)，在地方公共事務(wù)治理中缺位。與此同時，中央為了充分調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，對地方實行“放權(quán)讓利”的改革，地方政府的自主性得到極大增強。但是，由于權(quán)力監(jiān)督機制不健全和基層組織建設(shè)軟弱渙散，相當(dāng)一部分基層黨員干部胡亂作為，腐敗猖獗?；鶎又卫淼幕靵y無序和基層政治生態(tài)的惡化，引發(fā)了人民群眾的不滿，基層政府權(quán)威流失。這些問題持續(xù)發(fā)酵和惡化，導(dǎo)致從20世紀(jì)90年代末至21世紀(jì)初，國內(nèi)陸續(xù)爆發(fā)了一系列大規(guī)模群體性事件。轟動全國的貴州甕安事件暴露了國家治理的軟肋：由于國家機器“空殼化”，出現(xiàn)大量基層公共事務(wù)治理盲區(qū)。筆者2008年到甕安調(diào)研時了解到，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個部門只有1—2名工作人員，農(nóng)民見干部難、反映問題難、辦事情更難，他們說“鄉(xiāng)里的干部一年難見一個”，“活了一輩子都沒見過縣領(lǐng)導(dǎo)”。當(dāng)?shù)孛耖g還流傳著“大凡出了事，政府不擺平就找黑社會擺平”的說法。一個西部小縣城的黑社會性質(zhì)組織竟然有40多個。地方勢力取代國家力量，蛻變?yōu)榉掷瘓F，橫亙在國家與社會之間，蠶食國家資源。2006年國家取消農(nóng)業(yè)稅后，中央每年對基層的財政資金投入成千上萬億，但資源使用效率不高，人民群眾的幸福感和獲得感不足，原因就在于相當(dāng)一部分資源被貪腐的基層官員和地方勢力非法截留，國家資源下鄉(xiāng)陷入內(nèi)卷化的困境。

如果人民群眾的合理利益訴求得不到及時回應(yīng)，社會矛盾就會日積月累，給地方社會的穩(wěn)定埋下禍根；如果國家不能實現(xiàn)對地方社會的有效治理，基層社會就如同一匹脫韁野馬，肆意狂奔。實際上，在中國歷史上，中央對基層社會無法有效控制的問題一直存在，如唐朝末年的藩鎮(zhèn)割據(jù)、清朝滅亡后的北洋軍閥混戰(zhàn)等，都緣于中央政府的權(quán)力式微。為了解決這個問題，中國共產(chǎn)黨從一開始就高度重視基層組織建設(shè)，并建立覆蓋基層的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，使國家權(quán)力資源不斷下沉，增強了國家治理的有效性。

網(wǎng)格化治理模式順應(yīng)了國家政權(quán)建設(shè)的內(nèi)在需求，構(gòu)筑了新時代的社會風(fēng)險防控網(wǎng)和矛盾糾紛治理平臺。2017年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，提出“拓展網(wǎng)格化服務(wù)管理，加強城鄉(xiāng)社區(qū)治安防控網(wǎng)建設(shè)”，“探索網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理和服務(wù)新模式”。網(wǎng)格化治理在國家宏觀層面的提出，意味著它得到官方認(rèn)可，并成為新時代基層社會治理的重要探索方向。

從網(wǎng)格化治理的設(shè)計目標(biāo)及運行特征看，它是在日益復(fù)雜化和不確定的治理環(huán)境下國家對基層治理結(jié)構(gòu)的重建途徑。這一治理模式通過實現(xiàn)國家權(quán)力與基層社會的無縫對接，使基層政府能夠及時發(fā)現(xiàn)社會問題，主動回應(yīng)民眾關(guān)切，滿足日趨復(fù)雜的社會治理需求。網(wǎng)格“小陣地”何以賦能基層“大治理”？從網(wǎng)格化治理的運行原理看，簡單來說，它就是按照一定標(biāo)準(zhǔn)將行政區(qū)域分為若干個單元格，每個網(wǎng)格配備網(wǎng)格員、網(wǎng)格主管、網(wǎng)格協(xié)調(diào)員和網(wǎng)格警官，網(wǎng)格的大小可以根據(jù)網(wǎng)格內(nèi)的人口數(shù)量、地理范圍、管轄面積等進行綜合配備，網(wǎng)格員及時匯報網(wǎng)格內(nèi)的民生事務(wù)、社會治安等情況。網(wǎng)格員根據(jù)情況的級別上報街道，街道再根據(jù)情況的級別進行處理或上報網(wǎng)格監(jiān)管指揮中心，形成逐級上報、逐級解決、快速響應(yīng)的工作模式。其優(yōu)勢在于：首先，它實現(xiàn)了從被動應(yīng)對問題到主動發(fā)現(xiàn)和解決問題的管理模式轉(zhuǎn)變；其次，它借助信息化、數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化等技術(shù)手段，確保社會治理更加快捷、精準(zhǔn)和高效；最后，它是科學(xué)精準(zhǔn)的治理機制，不僅具有規(guī)范統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和流程，而且形成了從發(fā)現(xiàn)問題到解決問題的閉環(huán)，從而提升了社會治理的能力和水平，實現(xiàn)了國家權(quán)力對基層社會“橫向到邊、縱向到底，不留盲區(qū)、不留死角”的全方位覆蓋。從組織理論的角度分析，網(wǎng)格化治理通過將一個大型的復(fù)雜組織切分成若干層級的小型組織，從而最大限度地激發(fā)小型組織的管理優(yōu)勢，規(guī)避了大型組織普遍存在的集體行動“搭便車”問題和監(jiān)督管理困境。

新時代網(wǎng)格化治理深度融入了現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，使社會治理精細化、高效化程度顯著提升。比如，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在社會治理中的優(yōu)勢在新冠疫情防控期間得到了最大限度的發(fā)揮。面對大規(guī)模、大范圍、高頻度的人員流動，政府通過微信小程序、行程碼和健康碼等技術(shù)手段，實現(xiàn)對轄區(qū)內(nèi)居民的有序管理、精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)篩查，用最短時間、在最大程度上控制了疫情擴散風(fēng)險，保護了人民生命安全。

與此同時，基層黨組織在加強黨的建設(shè)中煥發(fā)出更大生機和活力的同時，使基層網(wǎng)格化治理能力得到顯著增強和迅猛提升。黨的十八大以來，黨中央高度重視黨的基層組織建設(shè)。習(xí)近平指出：“黨的基層組織是黨的肌體的‘神經(jīng)末梢?！薄拔覀凕h是按照馬克思主義建黨原則建立起來的，形成了包括黨的中央組織、地方組織、基層組織在內(nèi)的嚴(yán)密組織體系。這是世界上任何其他政黨都不具有的強大優(yōu)勢?！彼裕瑘猿中聲r代黨的組織路線要“以組織體系建設(shè)為重點”。[4]560在黨中央發(fā)布的關(guān)于新時代基層治理的一系列重要指導(dǎo)性文件中，“黨建引領(lǐng)基層治理”成為加強新時代基層治理的重要政策導(dǎo)向。根據(jù)相關(guān)文件精神，新時代的基層治理不僅注重國家行政資源的下沉，更重視黨組織建設(shè)重心下移到基層，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)對基層社會的全覆蓋。與新中國成立初期高度集中化模式不同的是，新時期國家對基層組織的再造發(fā)生在國家資源下沉?xí)r期，國家不僅向基層注入物力資源，而且向基層放權(quán)賦能；在基層社會重新被組織化的過程中，社會自治力量得到前所未有的發(fā)展和壯大，形成以基層黨組織為核心紐帶、國家與社會良性互動的格局。

當(dāng)前，“黨建引領(lǐng)＋網(wǎng)格化”的治理模式在全國推廣，對化解基層社會矛盾糾紛產(chǎn)生了積極作用。黨建引領(lǐng)的一大優(yōu)勢是黨組織規(guī)模龐大。根據(jù)最新黨內(nèi)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2022年底，中共黨員總數(shù)為9804.1萬，黨的基層組織達到506.5萬個，[5]黨員人數(shù)超過了德國人口總數(shù)。從目前情況看，很難想象中國社會還能培育出類似中國共產(chǎn)黨基層組織這樣覆蓋全國范圍、有足夠?qū)俚厣鐣P(guān)系紐帶且組織體系健全的另一套社會組織體系。幾千萬黨員有雙重身份，他們“從群眾中來，到群眾中去”，活躍在不同的職業(yè)領(lǐng)域，生活在人民群眾中間。如果能夠把黨的組織資源整合和動員起來，把黨支部和黨員的力量嵌入到社會治理體系中，黨員就能夠成為搜集民情、反映民意、調(diào)解矛盾、化解糾紛、凝心聚力的重要力量，在暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障的過程中發(fā)揮重要作用，從而補齊矛盾糾紛調(diào)解中治理資源不足的短板，實現(xiàn)國家對基層的有效治理。更重要的是，組織資源下沉，能夠在一定程度上規(guī)避過去單純依靠行政資源下沉而誘發(fā)的政府機構(gòu)膨脹、冗員龐雜等問題，提高行政資源使用效率。需要指出的是，這一套工作機制能否在現(xiàn)實中發(fā)揮實效，關(guān)鍵取決于黨組織和黨員在人民群眾心目中的形象以及人民群眾對黨組織和黨員的認(rèn)同程度。

（二）基層社會環(huán)境復(fù)雜與一元化矛盾糾紛化解模式下治理資源匱乏

國家權(quán)力下鄉(xiāng)并不意味著國家政權(quán)成功進入基層?！班l(xiāng)土社會實際是國家改造與鄉(xiāng)村自我塑造的雙向運動過程”，“國家建構(gòu)、鄉(xiāng)土社會和制度建構(gòu)形成當(dāng)今中國鄉(xiāng)土社會變動的內(nèi)在邏輯”。[6]封底基層社會是一個極其復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，表現(xiàn)在：其一，由于地方社會的公共權(quán)威有多種來源，公共事務(wù)治理中存在多種治理主體；其二，由于國家的正式制度和地方社會的非正式制度并存，在社會關(guān)系和矛盾糾紛調(diào)解過程中會存在多重規(guī)則并行的情況。所以，單純依靠正式的法律和行政力量強行推動矛盾糾紛解決，未必能夠達到預(yù)期效果。

接下來舉例進一步說明。張藝謀執(zhí)導(dǎo)的《秋菊打官司》是一部在國內(nèi)反響很大的鄉(xiāng)土題材影片：農(nóng)村婦女秋菊為了向踢傷丈夫的村長討個說法，走上了法律維權(quán)道路。她向法院控訴了村長的行為。但當(dāng)秋菊臨盆遭遇危險時，村長把秋菊及時送到醫(yī)院救治，使秋菊順利誕下孩子。秋菊摒棄前嫌，誠心邀請村長一家參加孩子的滿月酒。而就在滿月酒席上，公安人員把村長給帶走了。影片沒有交代故事結(jié)局，卻發(fā)人深省。秋菊有沒有錯？村長有沒有錯？這部影片反映的最大現(xiàn)實，就是鄉(xiāng)土社會中的人們受到人情社會法則和傳統(tǒng)觀念的深刻影響，所以單靠現(xiàn)代法律很難厘清基層社會矛盾中的是非曲直。比如，村長為什么會踢秋菊丈夫？因為秋菊的丈夫明知村長家已經(jīng)有三個閨女，還“詛咒”村長不會有兒子。而在深受重男輕女觀念影響的農(nóng)村，家族沒有兒子就意味著沒有傳承和繼替的希望，這在任何人看來都是難以接受的。所以村民們都認(rèn)為秋菊的丈夫“不占理”，村長的行為情有可原。而村長為什么明知秋菊告他，還要熱心相助？因為傳統(tǒng)社會中的父權(quán)觀念會強化村長對村民的庇護責(zé)任，他是村民公認(rèn)的地方權(quán)威。影片中，村長受到了法律的懲罰，但法律并沒有從根本上滿足秋菊的利益訴求；而村長的權(quán)威建立在村民認(rèn)可的基礎(chǔ)上，村民之所以認(rèn)可他，是因為他在村莊事務(wù)中擔(dān)當(dāng)和盡責(zé)。從這一角度看，法院雖然判決村長有過錯，但這一判決結(jié)果并不一定能得到村民的認(rèn)可和接受。

美國政治學(xué)家斯科特認(rèn)為：國家總是試圖用簡單化和清晰化的邏輯去解決錯綜復(fù)雜的社會問題。對現(xiàn)代性的狂熱和偏執(zhí)，導(dǎo)致其用極端現(xiàn)代主義的眼光審視萬物，試圖規(guī)劃社會，最終導(dǎo)致那些國家項目以失敗告終。這是國家行動失敗的思想根源。[7]6法律以明確的規(guī)則調(diào)節(jié)社會關(guān)系，但是當(dāng)代鄉(xiāng)土社會是由自然生長的傳統(tǒng)社會進化而來的，它不可能完全脫離禮治秩序傳統(tǒng)。正如費孝通先生所觀察到的，禮治社會的特征是“從教化中養(yǎng)成了個人的敬畏之感，使人服膺”，“現(xiàn)行的司法制度在鄉(xiāng)間發(fā)生了很特殊的副作用，它破壞了原有的禮治秩序，但并不能有效地建立起法治秩序。法治秩序的建立不能單靠制定若干法律條文和設(shè)立若干法庭，重要的還得看人民怎樣去應(yīng)用這些設(shè)備……單把法律和法庭推下鄉(xiāng)，結(jié)果法治秩序的好處未得，而破壞禮治秩序的弊病卻已先發(fā)生了”。[8]55，61

基層社會的鄉(xiāng)土性和地方性決定了調(diào)解矛盾糾紛必須尊重“地方知識”（俗稱“土辦法”），要因地制宜，避免簡單化思維。筆者在一次調(diào)研中遇到兩家人為一個水泥門檻爭執(zhí)不下，鄰里糾紛愈演愈烈，村干部不得不出面協(xié)調(diào)。這時，一個村干部對其中一戶人家講：他家（指對方）的孩子大學(xué)畢業(yè)，正在考公務(wù)員。就因為這句話，這戶人家同意和解，兩家人握手言和，矛盾糾紛就此化解。這句話何以奏效？因為在當(dāng)?shù)氐纳鐣幕校珓?wù)員就是“官”，而“官”是頗有權(quán)威的身份和資源，擁有強大的社會資本。所以在這位農(nóng)民看來，一旦鄰居家的小孩考上了公務(wù)員，走上仕途，就獲得了其難以企及的社會資源（主要指在當(dāng)?shù)氐纳鐣P(guān)系和經(jīng)濟地位）；凡事要留有余地，他沒有必要為了一個小小的門檻而大動干戈，得罪未來的“大人物”。這是農(nóng)民的理性選擇。而我們注意到，此次調(diào)解成功的主要因素，完全在于村干部熟知當(dāng)?shù)氐娜饲榉▌t，充分利用村民們的社會心理，旁敲側(cè)擊。換言之，如果僵硬地運用法律規(guī)則去調(diào)解，兩家人可能會走上訴訟之路，且最終未必能達到好的效果。

德國社會學(xué)家韋伯從社會學(xué)的角度對法的合法性進行闡釋，認(rèn)為法的合法性來自人們對于法律的普遍認(rèn)可和接受，[9]如果說合法性的定義是獲得廣泛的社會認(rèn)可，那么我們可以認(rèn)為，在社會成員認(rèn)可、遵守并履行法律規(guī)則，使之在現(xiàn)實生活中發(fā)揮實際效力的情況下，法律的合法性意義才能真正得到體現(xiàn)。基于韋伯的觀點，我們認(rèn)為，基層社會矛盾糾紛調(diào)解的實質(zhì)，是在多重規(guī)則并立的情況下，在多個治理主體相互磨合、共同作用的過程中，尋求最大公約數(shù)。

在正式的利益表達制度中，信訪和司法是人民內(nèi)部矛盾糾紛化解的制度化渠道。信訪部門主要解決非訴訟性質(zhì)的糾紛，法院主要受理訴訟性質(zhì)的糾紛。但是由于矛盾糾紛涉及的主體成分復(fù)雜，矛盾糾紛的成因復(fù)雜，相當(dāng)多的矛盾糾紛問題很難被明確地劃定為訴訟糾紛或非訴訟糾紛。同時，由于在過去較長一段時期內(nèi)，民眾向法院訴訟的時間成本和經(jīng)濟成本都比較高，相當(dāng)一部分民眾主要通過信訪反映利益訴求，長此以往就形成了“信訪不信法”的社會問題。面對與日俱增的信訪量，信訪部門無力從根本上解決民眾反映的突出問題，所以一些民眾直接越級上訪，通過到省級政府、中央國家機關(guān)靜坐、堵路、求見大領(lǐng)導(dǎo)等極端方式進行非制度化的利益表達，給社會秩序帶來了極為負面的、不良的影響。同時，在剛性維穩(wěn)思維的壓力下，信訪成為考核基層官員政績的重要指標(biāo)，一些地區(qū)甚至對本地官員實行信訪情況考核“一票否決”，要求下級部門嚴(yán)格控制信訪規(guī)模，一旦超出上限，基層官員就會受到上級的嚴(yán)肅問責(zé)。為了控制本地的信訪規(guī)模，一部分基層官員用“短、平、快”的方式應(yīng)對紛至沓來的民眾利益訴求，由此誘發(fā)了所謂的“花錢買穩(wěn)定”“謀利型上訪”等社會問題，導(dǎo)致基層維穩(wěn)陷入“越維越不穩(wěn)”的怪圈。

新時代社會矛盾糾紛多元化解機制力圖打破一元化社會矛盾糾紛化解模式下的被動救火式應(yīng)對狀態(tài)，通過不斷擴大政治參與容量、增強政治體制吸納能力，形成社會矛盾多元化解路徑，進而提高社會矛盾糾紛化解制度化能力。借用亨廷頓的觀點，就是要讓政治制度化水平趕上經(jīng)濟和社會變革奔跑的速度，[1]4以制度建設(shè)實現(xiàn)政治參與的平穩(wěn)有序和社會穩(wěn)定。在2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》中，矛盾糾紛多元化解機制被分為訴訟和非訴訟兩類，訴訟類通過法院判決，非訴訟類包括調(diào)解（人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解）、當(dāng)事人和解、行政裁決、行政復(fù)議、仲裁、信訪等。矛盾糾紛多元化解機制是與傳統(tǒng)的一元化矛盾糾紛化解模式相比較而言的。簡單地說，就是由于當(dāng)前矛盾糾紛主體多元化、類型多元化、訴求多元化，化解矛盾糾紛的思路、方法、措施、途徑等也應(yīng)多元化；在矛盾糾紛調(diào)解中，訴訟和非訴訟的糾紛解決方式各以其特定功能和特點，結(jié)成一種互補的、滿足社會主體多樣需求的程序體系和動態(tài)運作調(diào)整系統(tǒng)。

黨中央將矛盾糾紛源頭治理作為防范和化解社會風(fēng)險的重中之重。習(xí)近平反復(fù)強調(diào)：“增強憂患意識，做到居安思危，是我們治黨治國必須始終堅持的一個重大原則?！盵10]5與過去以單一的政府行政力量主導(dǎo)的矛盾調(diào)解模式不同，新時代的矛盾調(diào)解更注重發(fā)揮人民的主體性，充分發(fā)動群眾和依靠群眾來進行社會矛盾糾紛調(diào)解。20世紀(jì)60年代初，浙江省諸暨縣（今諸暨市）楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造了“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少，治安好”的“楓橋經(jīng)驗”。這套經(jīng)驗做法在當(dāng)時得到了毛澤東的肯定和支持。進入新時代，黨中央將“楓橋經(jīng)驗”作為新時代基層社會治理的重要工作機制在全國推廣。習(xí)近平在擔(dān)任浙江省委書記時，專門到楓橋考察，高度肯定了“平安楓橋”的做法。2013年10月9日，習(xí)近平對堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”作出重要指示：“各級黨委和政府要充分認(rèn)識‘楓橋經(jīng)驗的重大意義，發(fā)揚優(yōu)良作風(fēng)，適應(yīng)時代要求，創(chuàng)新群眾工作方法，善于運用法治思維和法治方法解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，把‘楓橋經(jīng)驗堅持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好?！盵11]當(dāng)前，“楓橋經(jīng)驗”作為我國基層社會治安綜合治理的重要經(jīng)驗?zāi)Ｊ剑诰S護社會治安、促進社會和諧方面發(fā)揮著積極的作用。

值得一提的是，新時代的社會矛盾糾紛多元化解應(yīng)更加注重對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化資源的挖掘和運用。習(xí)近平將農(nóng)耕文化作為中華文化的重要組成部分。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，提出要“切實保護好優(yōu)秀農(nóng)耕文化遺產(chǎn)，推動優(yōu)秀農(nóng)耕文化遺產(chǎn)合理適度利用。深入挖掘農(nóng)耕文化蘊含的優(yōu)秀思想觀念、人文精神、道德規(guī)范，充分發(fā)揮其在凝聚人心、教化群眾、淳化民風(fēng)中的重要作用”。文化治國理念不僅體現(xiàn)黨高度的文化自信，更彰顯黨的制度的包容性和與時俱進。中華傳統(tǒng)文化強調(diào)“以和為貴”，“和”文化與矛盾糾紛調(diào)解深度融合，會收到意想不到的效果。比如，一些地方建立起調(diào)解工作室，組織者會在墻壁醒目位置懸掛反映中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、古今調(diào)解民諺警句等內(nèi)容的字畫，積極營造調(diào)解氛圍，促成爭議雙方在平和的氣氛中緩減摩擦、消除隔閡，有效化解矛盾糾紛。

三、新時代社會矛盾糾紛多元化解機制的地方實踐

基于對國家信訪局官網(wǎng)發(fā)布的2014—2019年間564起信訪督查事項的綜合分析，新時代基層社會矛盾主要呈現(xiàn)三個特點：其一，從矛盾性質(zhì)看，主要是人民內(nèi)部矛盾，不存在從根本上對國家政權(quán)和黨的執(zhí)政基礎(chǔ)產(chǎn)生顛覆性影響的風(fēng)險。其二，從表現(xiàn)形式看，矛盾的規(guī)模較小，波及面窄，社會影響不大，持續(xù)時間很短，主要在局部地區(qū)發(fā)生，同時矛盾雙方的行為更加謹(jǐn)慎和理性，幾乎很少出現(xiàn)過激或極端化的行為；在矛盾糾紛發(fā)生之后，政府的應(yīng)對和處置方式也更加溫和，注重通過協(xié)商對話等柔性方式解決問題，所以絕大多數(shù)社會矛盾都能夠在可控范圍之內(nèi)得到有效化解。其三，從矛盾源頭看，矛盾糾紛主要由具體利益（主要是經(jīng)濟利益）關(guān)系誘發(fā)，家庭矛盾、鄰里糾紛、勞資糾紛、物權(quán)糾紛等一般的傳統(tǒng)民事糾紛占比較高，多由日常的磕磕碰碰引發(fā)。

矛盾糾紛事情雖小，卻關(guān)乎人民群眾的根本利益。黨中央高度重視社會矛盾糾紛化解工作，并出臺了多個重要文件，對建立和完善新時代社會矛盾糾紛化解機制進行總體規(guī)劃和指導(dǎo)?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》指出：“構(gòu)建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應(yīng)急處置的社會矛盾綜合治理機制”，“健全矛盾糾紛多元化解機制”?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》提出：“完善調(diào)解、信訪、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制，整合基層矛盾糾紛化解資源和力量，充分發(fā)揮非訴糾紛解決機制作用?！薄斗ㄖ紊鐣ㄔO(shè)實施綱要（2020—2025年）》強調(diào)：“依法有效化解社會矛盾糾紛”，“完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制，努力將矛盾糾紛化解在基層”。最高人民法院密集出臺《關(guān)于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》《關(guān)于深化人民法院一站式多元解紛機制建設(shè)推動矛盾糾紛源頭化解的實施意見》《關(guān)于加快推進人民法院調(diào)解平臺進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進網(wǎng)格工作的指導(dǎo)意見》《人民法院一站式多元糾紛解決和訴訟服務(wù)體系建設(shè)（2019—2021）》等重要文件，提出人民法院參與訴源治理，推動一站式建設(shè)向基層延伸、向社會延伸、向網(wǎng)上延伸、向重點行業(yè)領(lǐng)域延伸，推進矛盾糾紛村村可解、多元化解等具體要求。社會矛盾糾紛多元化解機制的建立和完善，對防范和化解社會風(fēng)險、維護社會和諧穩(wěn)定起到了重要作用。

為回應(yīng)黨中央對基層社會矛盾糾紛治理問題的深度關(guān)切，近年來，全國各地各級政府積極探索和完善社會矛盾糾紛多元化解機制，積累了豐富的治理經(jīng)驗。當(dāng)前，各地社會矛盾糾紛治理主要從三個方面加以推進。

第一，建立健全基層社會矛盾糾紛源頭治理的制度體系和工作機制。新時代的社會風(fēng)險治理更加注重事前預(yù)防、端口前移，從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾發(fā)生。首先，通過地方立法促進矛盾糾紛綜合治理。《上海市促進多元化解矛盾糾紛條例》提出，要推動非訴訟糾紛解決信息化平臺與訴調(diào)對接平臺貫通融合，通過線上線下聯(lián)動，為當(dāng)事人提供一站式矛盾糾紛化解服務(wù)。該條例以堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”為指引，以和解調(diào)解優(yōu)先為基本原則，以構(gòu)建有機銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機制為目標(biāo)，強化抓前段、治未病?！哆|寧省矛盾糾紛多元預(yù)防化解條例》明確規(guī)定，各級人民政府及其有關(guān)部門、人民法院、人民檢察院應(yīng)當(dāng)堅持源頭治理，將預(yù)防糾紛貫穿于重大決策、行政執(zhí)法、司法訴訟等全過程，減少矛盾糾紛的產(chǎn)生?！端拇ㄊ〖m紛多元化解條例》明確，要開展重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，從源頭上預(yù)防和化解社會穩(wěn)定風(fēng)險事件和重大群體性糾紛。各地的矛盾糾紛多元化解機制地方性法規(guī)有一個顯著共性，即既發(fā)揮多種解紛方式對矛盾糾紛化解的聚合效能，又突出各自的比較優(yōu)勢，通過鼓勵和引導(dǎo)當(dāng)事人優(yōu)先選擇成本較低、對抗性較弱、有利于修復(fù)關(guān)系的方式解決糾紛，以更好地助力矛盾糾紛源頭化解，優(yōu)化資源配置。其次，通過提高社會矛盾糾紛綜合治理的網(wǎng)格化水平，做到發(fā)現(xiàn)在早、防范在先，有效阻斷矛盾糾紛蔓延升級。比如，貴州省福泉市整合基層社會資源，建立了“三員兩站”（“三員”即人民調(diào)解員、司法聯(lián)絡(luò)員、司法監(jiān)督員，“兩站”即綜治工作站、法官工作站）便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在全縣所有轄區(qū)成立了8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治工作中心、76個村居綜治工作站、9個法官工作站和86個便民司法聯(lián)絡(luò)點，行政力量下沉到矛盾糾紛化解的“最后一米”。山東省濟寧市建立了問題倒逼的督導(dǎo)調(diào)度機制，以“一站式”吸納化解矛盾糾紛為主要目標(biāo)，推行“一周一通報”“兩周一調(diào)度”“一月一分析”等工作機制，建立區(qū)、街道、社區(qū)三級矛盾糾紛調(diào)解陣地，統(tǒng)籌全區(qū)矛盾糾紛調(diào)處化解資源和力量，最大限度地把矛盾解決在萌芽狀態(tài)、化解在基層。最后，提高矛盾糾紛綜合治理的信息化水平。比如，貴州省福泉市建立了矛盾糾紛多元化解信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了矛盾糾紛網(wǎng)上調(diào)解、化解臺賬網(wǎng)上建立、司法確認(rèn)網(wǎng)上銜接、法律咨詢網(wǎng)上解答，并根據(jù)矛盾糾紛的產(chǎn)生原因、性質(zhì)特點、調(diào)解主體、化解結(jié)果等進行大數(shù)據(jù)分析，實現(xiàn)了矛盾糾紛化解的預(yù)判預(yù)估和風(fēng)險防控。

第二，在黨建引領(lǐng)下充分發(fā)揮多元治理主體的作用。黨的十八大以來，黨中央高度重視全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，屬地黨委對基層社會治理資源有較強的控制力，所以基層黨組織能夠在相關(guān)工作中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力、統(tǒng)籌力、組織力，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的政治優(yōu)勢，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于社會治理全領(lǐng)域、全過程、全環(huán)節(jié)，同時動員社會力量，積極引導(dǎo)社會參與，形成了黨建引領(lǐng)下共建共治、互聯(lián)互通、群防群控的基層社會風(fēng)險防控網(wǎng)。比如，貴州省福泉市為了充分發(fā)動社會力量參與社會矛盾糾紛調(diào)解，建立了第三方調(diào)解服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，按照“行業(yè)對口、專業(yè)對應(yīng)、因地制宜、按需而設(shè)”的原則，以行業(yè)系統(tǒng)、專業(yè)領(lǐng)域為基礎(chǔ)，通過政府購買服務(wù)方式，把矛盾糾紛調(diào)解工作交由第三方社會組織承擔(dān)，建立了醫(yī)患糾紛、交通事故、礦群糾紛、征地拆遷、環(huán)境保護等多個第三方專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織和基層人民調(diào)解組織，初步形成了覆蓋重點行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域的第三方調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。上海市鼓勵登記為社會服務(wù)機構(gòu)的調(diào)解組織發(fā)展，探索設(shè)立市場化運行的調(diào)解組織。福建省鼓勵商會、行業(yè)協(xié)會、民辦非企業(yè)單位或者具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)設(shè)立商事調(diào)解組織。社會力量的培育和融入使利益相關(guān)者都能夠積極主動地參與到矛盾糾紛調(diào)解過程中，民眾獲得了有效的利益表達和利益實現(xiàn)機會。更為重要的是，政府能夠系統(tǒng)整合各方面資源，發(fā)揮不同主體的比較優(yōu)勢，推動形成協(xié)同共治的合力，從而切實將矛盾糾紛化解在基層，把不穩(wěn)定的隱患消除在萌芽狀態(tài)。

第三，加強矛盾糾紛化解平臺建設(shè)，整合社會資源，推動矛盾糾紛化解提質(zhì)增效。福建省龍巖市新羅區(qū)著力打造矛盾糾紛多元調(diào)解聯(lián)動中心，使各類解紛主體和力量有機銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動、高效聚合，為當(dāng)事人提供多樣、便捷、適宜的糾紛化解服務(wù)。比如，一體化設(shè)置律師調(diào)解室、“兩代表一委員”調(diào)解室、公檢訴訪調(diào)對接室等功能區(qū)域；一站式建立由各行業(yè)、各單位人員組成的調(diào)解專家?guī)?，形成專職、兼職、聘用為一體的多元化調(diào)解隊伍；一條龍在線對接全區(qū)20多個行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解委員會及重點單位和鎮(zhèn)村矛盾糾紛調(diào)解中心；一攬子推動公調(diào)、檢調(diào)、訴調(diào)、人民調(diào)解和行政調(diào)解對接；等等。貴州省福泉市將原有的行業(yè)性調(diào)解組織、基層人民調(diào)解組織、行政調(diào)解機構(gòu)、司法調(diào)解機構(gòu)全部納入矛盾糾紛多元化解平臺進行統(tǒng)一調(diào)度、管理、監(jiān)督、考核，實現(xiàn)了調(diào)解的專業(yè)化、社會化、法治化發(fā)展；同時，積極探索刑事和解、行政和解，將矛盾糾紛化解融入司法、執(zhí)法辦案的過程中；人民法院專門設(shè)立訴調(diào)對接中心，建立調(diào)解案件依法引入司法確認(rèn)機制、訴訟案件委托調(diào)解處理機制，將訴訟與調(diào)解等糾紛解決方式融為一體，將司法確認(rèn)制度的適用范圍延伸至群體性糾紛、礦群矛盾、征拆糾紛和信訪積案辦理。山東省濟南市積極探索適合本地實際的矛盾糾紛多元化解新路徑，著力打造“一站式”矛盾糾紛多元調(diào)解中心，整合資源力量、健全體制機制、強化品牌引領(lǐng)，努力實現(xiàn)中心一體化、隊伍多元化、調(diào)解專業(yè)化、調(diào)處智能化、服務(wù)便捷化，推動群眾訴求“一站式受理、一攬子調(diào)處、全鏈條解決”。該市建立起上下貫通的推動管理機制，市、區(qū)縣（功能區(qū)）、街道（鎮(zhèn)）均成立由黨委政法委書記（政法委員）任召集人的聯(lián)席會議，負責(zé)“一站式”矛盾糾紛化解工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。市聯(lián)席會議辦公室發(fā)出《關(guān)于進一步明確全市“一站式”矛盾糾紛多元調(diào)解中心管理體制的通知》，明確各級“一站式”矛盾糾紛多元調(diào)解中心在聯(lián)席會議辦公室領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。

豐富的地方實踐經(jīng)驗表明，我國在社會矛盾糾紛治理方面已經(jīng)形成以制度化、法治化、信息化為典型特征，多元共治、多種化解渠道相互融通的治理模式。隨著體制、機制和技術(shù)的不斷優(yōu)化升級，更加成熟、定型和有效的社會矛盾糾紛化解機制已經(jīng)建立并覆蓋全社會，對維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)經(jīng)濟和社會全面發(fā)展產(chǎn)生了積極的促進作用。根據(jù)最高人民法院2023年2月15日召開的新聞發(fā)布會通報的信息，近年來訴至人民法院的社會矛盾糾紛以年均10%以上的增幅持續(xù)增長，但是通過源頭減量、訴前調(diào)解，人民法院收案量在2020年首次下降，2022年再次實現(xiàn)同比下降，通過訴訟方式解決的民事行政糾紛占法院糾紛總量比例從2019年的90%下降到2022年的64%，2022年訴前調(diào)解成功案件同比增長46.6%。這意味著，進入人民法院的糾紛中，1/3以上已經(jīng)通過訴前調(diào)解方式得到實質(zhì)高效的解決。[12]同時，之前對地方社會秩序影響甚大的地方群體性事件的上升勢頭也得到有效遏制。近年來，重大群體性事件已經(jīng)非常少見。這一點無論是從公眾的親身感受，還是從信訪部門和公安部所獲信息以及新聞媒體報道，均能得到印證。這表明黨中央為維護社會穩(wěn)定實施的改革措施取得了實質(zhì)性成效，既實現(xiàn)了國家對基層的有效治理，又充分動員了社會力量，滿足了基層多樣化的治理需求。

四、結(jié)語：社會治理新思維

現(xiàn)代化理論認(rèn)為，政治秩序不能在現(xiàn)代化過程中自發(fā)形成，國家理應(yīng)成為政治秩序的提供者。社會矛盾糾紛多元化解機制是黨中央因應(yīng)新形勢下基層社會發(fā)展變化趨勢和轉(zhuǎn)型時期多元化社會治理需求而實施的一項重要制度安排。它雖然是社會環(huán)境變化倒逼下國家進行改革的產(chǎn)物，但它也充分體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制定的社會治理制度具有強大的調(diào)適能力和韌性，由此黨才能夠從容應(yīng)對社會風(fēng)險?；趯ι鐣芗m紛多元化解機制建立的頂層設(shè)計和地方實踐經(jīng)驗的分析，本文認(rèn)為，新時代社會治理突出了三個著力點，或者說解決好了三對關(guān)系：維權(quán)與維穩(wěn)、活力與秩序、發(fā)展與穩(wěn)定。通過妥善處理好這三對關(guān)系，黨和政府穩(wěn)住了新時代中國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的基本盤。

第一，處理好維權(quán)與維穩(wěn)的關(guān)系。通過維護人民群眾基本權(quán)利，滿足人民群眾合理合法的利益訴求，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，實現(xiàn)社會穩(wěn)定。習(xí)近平指出：“從人民內(nèi)部和社會一般意義上說，維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實質(zhì)是維權(quán)。人心安定，社會才能穩(wěn)定。對涉及維權(quán)的維穩(wěn)問題，首先要把群眾合理合法的利益訴求解決好。單純維穩(wěn)，不解決利益問題，那是本末倒置，最后也難以穩(wěn)定下來?！盵10]84可見，新時代社會治理的總體目標(biāo)是以實現(xiàn)和維護人民的根本利益為落腳點的，治理方式也從“突擊行動”轉(zhuǎn)向了“源頭治理”，從“被動應(yīng)付”轉(zhuǎn)向了“主動出擊”。

第二，處理好活力與秩序的關(guān)系。在維護社會穩(wěn)定的同時，需要不斷激活社會動能。習(xí)近平指出：“社會治理是一門科學(xué)，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波濤洶涌也不行……在具體工作中，不能簡單依靠打壓管控、硬性維穩(wěn)，還要重視疏導(dǎo)化解、柔性維穩(wěn)，注重動員組織社會力量共同參與，發(fā)動全社會一起來做好維護社會穩(wěn)定工作?！盵10]84由此可見，新時代社會治理的基本路徑是相當(dāng)明確的，即從過去的“政府獨攬”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“多元共治”。

第三，處理好發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。中國之治有兩個面向：一是經(jīng)濟發(fā)展，二是政治穩(wěn)定。穩(wěn)定是發(fā)展的保障，發(fā)展依靠穩(wěn)定來實現(xiàn)；同時，發(fā)展是穩(wěn)定的基礎(chǔ)，社會的長期穩(wěn)定從根本上要靠解放和發(fā)展生產(chǎn)力來實現(xiàn)。習(xí)近平指出：“讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，是社會主義的本質(zhì)要求，是社會主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)，是我們黨堅持全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的重要體現(xiàn)……為此，我們必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”，“更加注重保障基本民生，更加關(guān)注低收入群眾生活，更加重視社會大局穩(wěn)定”。[10]89，86可見，新時代的社會治理蘊含著科學(xué)社會主義的基本原則，即以實現(xiàn)人的全面發(fā)展和社會全面進步為目標(biāo)，有效地將發(fā)展成果惠及全體人民。

新時代我國社會治理的制度安排和地方實踐經(jīng)驗，生動詮釋了中國共產(chǎn)黨以人民為中心的執(zhí)政理念，其所蘊含的時代價值和現(xiàn)實功能，也為廣大發(fā)展中國家尋求社會長期穩(wěn)定之道提供了啟發(fā)和借鑒。

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[責(zé)任編輯? 張? 華]

From “Smoothing-Over” to “Governance”： Top-Level Logic and Practical Dimension of Establishing

Diversified Resolution Mechanism for Social Conflicts and Disputes in the New Era

LUO Yun

（School of Public Administration， Guizhou University， Guiyang， Guizhou 550025）

Abstract： The CPC Central Committee attaches great importance to social stability at primary level. Since the 18th National Congress of the CPC， China has explored and established a diversified resolution mechanism for social conflicts and disputes， which has played an important role in maintaining social stability. It has achieved the transformation from “rough smoothing-over” to “refined governance” in the governance of social conflicts and disputes， reflecting a profound change in the concept of national governance. This article explains the goal and direction of establishing a diversified resolution mechanism for social conflicts and disputes in the new era from the perspective of top-level design， presents the overall context of Chinas social governance since the 18th National Congress of the CPC through local practice of the mechanism operation， and provides theoretical thinking and practical basis for further developing a mature and stable social governance system.

Key Words： national governance; social governance system; governance of social conflicts and disputes; diversified resolution mechanism for social conflicts and disputes