摘要：法案公布征求意見是指列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，在常務(wù)委員會會議后將法案及其起草、修改的說明等向社會公布，在法定期限內(nèi)征求意見，并將征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會通報。法案公布征求意見實(shí)際效果不夠理想，主要表現(xiàn)為：議題不彰，“遭遇冷場”；沒有重點(diǎn)，“大水漫灌”；次數(shù)過多，“應(yīng)接不暇”；過程失控，“放任自流”；時限僵硬，“強(qiáng)求一律”，等等。法案公布征求意見制度的核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，又可細(xì)化為吸納民意、匯聚民智、尊重民權(quán)、保障民利。法案公布征求意見是一項(xiàng)很好的立法制度，它的落地生根、發(fā)揮實(shí)效，就需要進(jìn)一步健全完善公眾有序參與立法的制度機(jī)制。

關(guān)鍵詞：法案公布征求意見；人民民主；民主立法；良法

基金項(xiàng)目：研究闡釋黨的二十大精神國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國式反腐敗國家立法研究”（23ZDA134）

中圖分類號：D929文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-854X（2023）11-0136-09

習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑?？茖W(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要完善科學(xué)立法、民主立法機(jī)制，創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議?！保?） 法案公布征求意見是人民當(dāng)家作主制度體系的重要組成部分，是全過程人民民主的生動實(shí)踐，有助于人民群眾充分反映自己的意見和愿望，集思廣益，凝聚共識，提高立法質(zhì)量。因而，對法案公布征求意見制度進(jìn)行深入研究，并提出建設(shè)性方案，具有重要的實(shí)踐價值。

一、立足中國國情的制度設(shè)計

中華人民共和國成立后，法案公布征求意見工作大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：一是實(shí)踐探索階段。從1949年到十屆全國人大常委會任期結(jié)束，法案公布征求意見工作雖然有多次實(shí)踐并收到很好的效果，但還沒有形成完善的制度，只是一項(xiàng)立法慣例。首個向社會公布征求意見的法案是1954年憲法（草案）。1954年6月，中央人民政府委員會第30次會議通過關(guān)于公布憲法草案的決議，并于次日公布，進(jìn)行全民討論，歷時兩個多月，共有1.5億人參加，開創(chuàng)了國家立法向廣大人民群眾公布法案征求意見的先河，并積累了有益的立法經(jīng)驗(yàn)。二是制度定型階段。2000年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第35條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。各機(jī)關(guān)、組織和公民提出的意見送常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)?！?008年4月，十一屆全國人大常委會委員長會議第二次會議決定，為進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，今后全國人大常委會審議的法案，一般都予以公開，向社會廣泛征求意見。全國人大機(jī)關(guān)先后通過了《全國人大機(jī)關(guān)向社會公布法律草案工作程序》和《關(guān)于做好法律草案向社會公開征求意見工作的實(shí)施意見》，對法案網(wǎng)上公布征求意見的程序作了詳細(xì)規(guī)定。十二屆全國人大以來，對二審后的法案也公開征求意見，二審征求意見的時間一般為20日。三是發(fā)展完善階段。2015年3月，《立法法（修正案）》認(rèn)真總結(jié)多年來全國人大及其常委會和地方人大及其常委會在推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將一些好的做法通過修改立法法提煉、固定下來。該法第37條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，應(yīng)當(dāng)在常務(wù)委員會會議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，但是經(jīng)委員長會議決定不公布的除外。向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日。征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會通報。”通過完善法案公布征求意見的制度和程序，使制定和修改的法律能夠更準(zhǔn)確地體現(xiàn)黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一，有效地解決實(shí)際問題。2023年 《立法法》第二次修改，對該條文內(nèi)容沒做變動，而條文的序號調(diào)整為第40條。

根據(jù)《立法法》文本的規(guī)定，并結(jié)合立法實(shí)踐，可揭示出法案公布征求意見制度的基本含義。

第一，決定主體：委員長會議。關(guān)于法案公布征求意見的主體，這是在長期立法實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)而逐步明確的?！敖M織全民討論憲法修改草案的工作，要由各級人大常委會主管。請你們回去向省、市、自治區(qū)黨委匯報，請黨委抓緊領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)楣ぁ⑥r(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨都要討論，沒有黨委的抓緊領(lǐng)導(dǎo)，這件事是辦不好的?，F(xiàn)在黨委要管的事那么多，工作很緊張，讓黨委組織討論、搜集意見是忙不過來的。因此，要有個主管單位，這就是各級人大常委會?！保?） 1998年4月27日，李鵬在全國人大常委會委員長會議上討論土地管理法修訂草案時指出，這是一部比較重要的法律，涉及面比較廣，與人民群眾，特別是廣大農(nóng)民的切身利益緊密相關(guān)，因此建議本次會議初步審議后，將法案全文公布，廣泛征求意見。該意見得到與會人員的同意?！暗@個法律草案是由常委會還是委員長會議決定公布？有兩個問題請大家考慮：第一，委員長會議是否認(rèn)為這個法律修訂草案應(yīng)該公布。第二，這個草案的公布是不是就在常委會會議上報告一下，不單列一項(xiàng)議程，不再由常委會來做出正式的決定?！保?） 自此以后，形成立法慣例，某一法案是否向社會公布征求意見由委員長會議決定，《立法法》對此予以確認(rèn)，上升為規(guī)范性要求。

第二，法案范圍：所有的法案。2000年《立法法》將征求意見的范圍限定于“重要的”法案。這樣規(guī)定的理由是，將所有的法案公布征求意見，會延長法律審議時間，可能使法律出臺時間延后；公布征求意見需要投入人力、物力，有些法律通過現(xiàn)有的專門委員會審議，經(jīng)座談會、聽證會、論證會等形式和征求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家的意見已廣泛征求了各方面意見，可以不公布法律草案公開征求意見。（4） 2000年3月通過的《立法法》規(guī)定，“經(jīng)委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見”，這是一種可以“酌情”的選擇性安排。2000年11月1日，李鵬在全國人大常委會召開的立法工作會議上指出：“對一些關(guān)系到廣大人民群眾切身利益的重要法律草案，要公布于眾，廣泛征集意見?！保?） 2015年《立法法》修改規(guī)定，“經(jīng)委員長會議決定不公布的除外”，其他都應(yīng)當(dāng)公布征求意見。法案公布征求意見轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)的機(jī)制，反映出這項(xiàng)工作影響的范圍不斷擴(kuò)大，制度化水平持續(xù)提升。

第三，公布內(nèi)容：“法律草案及其起草、修改的說明等”。征求意見的內(nèi)容除法案的全部條文外，同時還公布立法背景、立法論證報告、修改的情況等相關(guān)材料。全國人大常委會可能在立法過程的許多環(huán)節(jié)都需要向社會征求意見，但法案公布征求意見的內(nèi)容是有著特定要求的，只限于“法律草案及其起草、修改的說明等”，不包括其他方面、其他內(nèi)容的征求意見?，F(xiàn)在，立法機(jī)關(guān)向社會公布的材料，除法案外，還包括起草、要解決的主要問題、起草時的考慮等的“文件包”，幫助公眾更快地了解法案，提出高質(zhì)量的意見。

第四，對象范圍：“向社會公布”。全國人大常委會可以通過調(diào)研、座談、論證、評估等方式，多層次、全方位、多渠道調(diào)查了解實(shí)際情況，廣泛聽取各有關(guān)方面的意見建議。立法實(shí)踐中，征求意見的范圍各不相同，一種是小范圍，即向特定地區(qū)和相關(guān)單位與個人征求意見?！读⒎ǚā返?6條第4款規(guī)定：“常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法律草案發(fā)送相關(guān)領(lǐng)域的全國人民代表大會代表、地方人民代表大會常務(wù)委員會以及有關(guān)部門、組織和專家征求意見?！边@是一種向中央和國家機(jī)關(guān)、社會組織、人大代表、專家學(xué)者等特定單位、個人征求意見的做法。相對地，法案“向社會公布”征求意見，不設(shè)定“圍墻”“門檻”，向不特定多數(shù)的社會成員公開征求意見，其民主化程度更高。

第五，時間管理：確定時間節(jié)點(diǎn)與時間界限。一部法案從立項(xiàng)到最終通過公布法律，要經(jīng)過漫長的立法過程，在立法過程的哪個環(huán)節(jié)征求意見效果最好呢？2014年8月29日第十二屆全國人大常委會第十次會議分組審議立法法修正草案時，吳曉靈委員提出，針對草案“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，應(yīng)當(dāng)將法案文本及其說明等通過網(wǎng)絡(luò)等媒介向社會公布”的表述提出意見。按照草案的文字表述，只要是列入議程就要公布，那就是一審之前公布，這與現(xiàn)在一審之后公布的做法不相符，建議把時間規(guī)定得清楚明確?！读⒎ǚā沸薷暮螅鞔_法案公布征求意見的時間節(jié)點(diǎn)是“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，在常務(wù)委員會會議后”。

此外，現(xiàn)行《立法法》還明確了征求意見的時間界限。2000年《立法法》關(guān)于法案公布征求意見的規(guī)定，沒有具體的時間要求。2015年3月12日第十二屆全國人民代表大會第三次會議主席團(tuán)第二次會議通過的《第十二屆全國人民代表大會法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉審議結(jié)果的報告》提到：有些代表建議在立法法中增加立法公開的原則。有些代表提出，向社會公布法案，是充分聽取各方面意見的重要形式，建議將法案征求意見的時間一般不得少于二十日的規(guī)定作適當(dāng)延長。法律委員會經(jīng)研究認(rèn)為，為增強(qiáng)立法的公開性，應(yīng)適當(dāng)延長法案征求意見的時間，建議對修正案草案作以下補(bǔ)充和修改：一是在立法法第五條中增加“堅(jiān)持立法公開”的內(nèi)容。二是將法案公布征求意見的時間由“二十日”修改為“三十日”。隨后，正式通過的立法法修正案將法案公布征求意見的時間規(guī)定為“一般不少于三十日”。

第六，意見反饋：雙向的觀點(diǎn)互動。2015年《立法法（修正案）》草案向社會公眾征求意見時，有人提出社會公眾的意見、意見的采納情況也應(yīng)當(dāng)向社會通報，對于通過的法案最終沒有采納社會主流意見的理由，也應(yīng)當(dāng)在表決前說明，并向社會通報。為此，2015年《立法法（修正案）》改變了原先單向的自上而下征求意見的做法，增加了“征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會通報”的反饋機(jī)制。

綜上，所謂法案公布征求意見是指列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，在常務(wù)委員會會議后將法案及其起草、修改的說明等向社會公布，在法定期限內(nèi)征求意見，并將征求意見的情況向社會通報。

再者，關(guān)于《立法法》第40條規(guī)定的制度名稱，有“法律草案向社會公布征求意見”“立法公開征求意見”“法案公開征求意見”“法案公布征求意見”等多種叫法，也需要仔細(xì)推敲。經(jīng)過比較，我們選用“法案公布征求意見”，其理由是：一是“法案公布征求意見”是“法律草案向社會公布征求意見”的簡稱。這里的“法案”即法律草案的縮略語，并非法律案。法律案是指具有提案權(quán)的機(jī)關(guān)和個人，向立法機(jī)關(guān)提出關(guān)于制定、修改或廢止某項(xiàng)法律的建議，它是否能被“列入常務(wù)委員會會議議程”尚未可知，無需征求意見。二是法案公布征求意見與“立法公開征求意見”明顯不同。立法是包括立項(xiàng)、起草、審議、論證、評估、表決、通過、公布、監(jiān)督、修改、廢止等一系列活動的完整過程，其中每個具體環(huán)節(jié)，都可能向社會公開征求意見，都屬于立法公開征求意見的范疇。而法案公布征求意見僅限于“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，在常務(wù)委員會會議后”向社會公布征求意見，它只是“立法公開征求意見”的一個部分。三是“公布”與“公開”詞義接近，但不能劃等號。公開，即不隱蔽的狀態(tài)，通過“披露事實(shí)”，創(chuàng)造一種容許社會公眾了解事實(shí)的環(huán)境。公布的重心是希望社會公眾能夠知曉法案的內(nèi)容，并參與到立法進(jìn)程之中。

二、直面立法實(shí)踐的效果檢視

立法機(jī)關(guān)通過立法調(diào)研、公開、座談、論證、聽證、咨詢、評估等多種形式，多層次、全方位、多渠道聽取各方面意見，將人民群眾的愿望要求吸納到立法中，既是匯集民意、凝聚共識的過程，也是普及弘揚(yáng)法治、夯實(shí)施行基礎(chǔ)的過程，是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。經(jīng)過不斷實(shí)踐探索，我國公眾參與立法的形式、途徑和機(jī)制持續(xù)完善，形成了吸納匯集民意民智的有機(jī)體系。同時，在互聯(lián)網(wǎng)時代，信息技術(shù)是法案公布征求意見的有效手段。中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的第51次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，截至2022年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)10.67億，較2020年12月增長3549萬，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)75.6%。中國人大網(wǎng)是中國全國人大常委會的政務(wù)門戶網(wǎng)站。自2004年2月上線試運(yùn)行，不斷發(fā)展完善，影響力穩(wěn)步提升。目前法案在初次審議和再次審議后，原則上都要通過中國人大網(wǎng)向全社會公布，征求社會公眾意見。一些事關(guān)人民群眾切身利益的重要法案，如刑法修正案（十一）、個人所得稅法、未成年人保護(hù)法、退役軍人保障法、著作權(quán)法、婦女權(quán)益保障法等草案，引起社會廣泛關(guān)注，收到數(shù)以萬計的意見建議，充分體現(xiàn)了社會公眾有序參與立法的重要價值和作用。但是，也有些法案社會關(guān)注度不高，參與人數(shù)少，征求意見的效果不盡如人意。

我們利用Python對2008年8月29日到2022年11月29日期間的277次法案公布征求意見的相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行抓取與計算總結(jié)出相關(guān)的統(tǒng)計結(jié)果。

統(tǒng)計結(jié)果中的標(biāo)準(zhǔn)差數(shù)值較大，說明數(shù)據(jù)樣本離散程度較大，數(shù)據(jù)跨度較大。參與人數(shù)和意見條數(shù)的最大值分別出現(xiàn)在《中華人民共和國民法典婚姻家庭編（草案三次審議稿）征求意見》（參與人數(shù)213634，意見條數(shù)276948）和《中華人民共和國退役軍人保障法（草案）征求意見》（參與人數(shù)132845，意見條數(shù)820689），最小值分別出現(xiàn)在《中華人民共和國軍事設(shè)施保護(hù)法修正案（草案）》（參與人數(shù)15，意見條數(shù)25）和《中華人民共和國軍事設(shè)施保護(hù)法（修訂草案）征求意見》（參與人數(shù)18，意見條數(shù)22）。應(yīng)當(dāng)注意的是，參與人數(shù)與意見條數(shù)的中位數(shù)分別為327和969，均小于1000，說明樣本中的數(shù)據(jù)主要分布在數(shù)值較小的位置。

毋庸諱言，法案公布征求意見的實(shí)際效果與預(yù)期目標(biāo)還有一定的距離，需要找準(zhǔn)原因，以便改進(jìn)完善。從民眾的角度看，可歸結(jié)為人們政治參與的積極性、主動性不強(qiáng)，主人翁意識薄弱，普遍存有“搭便車”心理。從立法機(jī)關(guān)的角度看，法案公布征求意見實(shí)際效果不夠理想的直接原因主要有：

第一，議題不彰，“遭遇冷場”。注意力機(jī)制來源于人類復(fù)雜的認(rèn)知功能，主要模仿人視覺的注意力形式。由于人腦處理整個視野信息的能力有限，人通常不會處理接收到的外界所有信息，而是將注意力集中在特定區(qū)域，關(guān)注重要信息，過濾干擾信息，以提高信息處理效率。在信息爆炸時代，各種信息源之間存在著緊張的競爭關(guān)系。在各種信息的競爭中，法案公布征求意見并沒有引起公眾的足夠重視。盡管各法案之間差距較大，但總體而言公眾參與度不高。2012年8月5日截止的《勞動合同法修正案（草案）》征求意見參與人數(shù)131912，意見條數(shù)557243；2019年11月29日截止的《民法典婚姻家庭編（草案三次審議稿）》參與人數(shù)213634，意見條數(shù)276948。另一方面，2017年10月5日截止的《煙葉稅法（草案）》征求意見參與人數(shù)18，意見條數(shù)56；2021年1月29日截止的《軍事設(shè)施保護(hù)法（修訂草案）》參與人數(shù)18，意見條數(shù)22。由此可見，社會公眾的立法參與具有一定的規(guī)律性，人們關(guān)注的是住房改革、就業(yè)、社保、食品安全等與自身利益直接相關(guān)的立法，而對其他的立法則少有注意。例如，《立法法（修正草案）》征求意見時間是2022年10月31日到2022年11月29日，參與人數(shù)466人，意見條數(shù)978條。立法法是一部重要的法律，本應(yīng)引起社會的廣泛關(guān)注，它的修改遭遇冷場，可能與法制宣傳不到位，普通民眾對其內(nèi)容、意義缺乏了解有關(guān)。

第二，沒有重點(diǎn)，“大水漫灌”。法案公布征求意見沒有針對重點(diǎn)人群，有針對性地征求意見?！叭绻谡髑笠庖娺^程中，每個被征求意見人收到的信件一模一樣，只是格式化的語言，我們發(fā)現(xiàn)被征求意見人反饋的意見極其簡短，通常征求意見過程淪為浪費(fèi)納稅人錢的過程”。（6） 英國立法中出現(xiàn)的征求意見形式化、無效化問題，也應(yīng)引起我們的警覺。在我國，有的法案公布征求意見“一公了之”，公眾參與的實(shí)際效果不理想。對于某些涉及特定領(lǐng)域的立法項(xiàng)目，“大水漫灌”，很難準(zhǔn)確了解利益相關(guān)者的真實(shí)想法。（7）

第三，次數(shù)過多，“應(yīng)接不暇”。法案公布征求意見應(yīng)當(dāng)珍惜民力，征求意見的次數(shù)不是越多越好。2013年以來，全國人大常委會立法在初次審議稿公開征求意見的基礎(chǔ)上，又將二次審議稿向社會公開征求意見。全國人大常委會2014年立法工作計劃提出，繼續(xù)推動法案二次、三次審議稿網(wǎng)上公開征求意見工作常態(tài)化。第十三屆全國人民代表大會第三次會議于2020年5月28日通過《民法典》，先后十幾次向社會征求意見。（1）《民法總則（草案）》，2016年7月5日到2016年8月4日；（2）《民法總則（草案二次審議稿）》，2016年11月18日到2016年12月17日；（3）《民法總則（草案三次審議稿）》，2016年12月27日到2017年1月26日；（4）《民法典各分編（草案）》，2018年9月5日到2018年11月3日；（5）民法典合同編（草案二次審議稿），2019年1月4日到2019年2月3日；（6）民法典侵權(quán)責(zé)任編（草案二次審議稿），2019年1月4日到2019年2月3日；（7）民法典物權(quán)編（草案二次審議稿），2019年4月26日到2019年5月25日；（8）民法典人格權(quán)編（草案二次審議稿），2019年4月26日到2019年5月25日；（9）民法典婚姻家庭編（草案）（二次審議稿），2019年7月5日到2019年9月2日；（10）民法典繼承編（草案二次審議稿），2019年7月5日到2019年9月2日；（11）民法典侵權(quán)責(zé)任編（草案三次審議稿），2019年8月28日到2019年9月26日；（12）民法典人格權(quán)編（草案三次審議稿），2019年8月28日到2019年9月26日；（13）民法典婚姻家庭編（草案三次審議稿），2019年10月31日到2019年11月29日；（14）民法典（草案），2019年12月28日到2020年1月26日。有的法案，事先在國務(wù)院或其部委的層面上還要征求意見，再加上后續(xù)的全國人大及其常委會的征求意見，次數(shù)更多。對普通公民而言，不僅這些法案文本之間的關(guān)系難以辨別，更重要的是，征求意見數(shù)量過多，在繁忙的工作生活之余，無暇認(rèn)真對待、細(xì)致研讀。

第四，過程失控，“放任自流”。法案公布征求意見過程中，應(yīng)注意的是“水軍”問題。由于征求意見過程的失控，征求來的意見貌似“民意”，實(shí)是“私念”。有的利益群體或者意見領(lǐng)袖為達(dá)到自己的目的，往往有意識地放大自己的聲音，形成輿情泡沫，容易出現(xiàn)民意偏差甚至引發(fā)輿論的“滔天巨浪”，誤導(dǎo)民意，干擾、左右立法活動。（8） 如果人大及其常委會的主導(dǎo)作用沒有充分發(fā)揮，被某些勢力所左右，便很難獲得真正的民意。

第五，時限僵硬，“強(qiáng)求一律”。法案公布征求意見通常為30日，特別是近年來逐漸固定化。《立法法》規(guī)定的征求意見時間是“一般不少于三十日”，這意味著通常的情形是30日，特殊情況可以靈活處理。但是，在實(shí)際的立法過程中，有關(guān)機(jī)關(guān)僵硬地理解為一律都是30日。例如，對于學(xué)者們的研究性意見的提出，需要確定主題、收集資料、凝練觀點(diǎn)、撰寫表述等復(fù)雜工作，過程相對較長，“一刀切”式的時限規(guī)定與做法缺乏靈活性。

任何制度的形成都不是一蹴而就的易事，必須經(jīng)過長期的探索試錯、積累經(jīng)驗(yàn)、逐步完善的演進(jìn)過程?！爸匾臇|西從來不是免費(fèi)贈送給人類的，人需要自己去創(chuàng)造，去建設(shè)。才能得到它們?！保?） 新中國的法案公布征求意見工作也經(jīng)歷了從無到有、從粗陋到完善的發(fā)展過程。法案公布征求意見制度克服了各種艱難曲折，取得了長足的進(jìn)步，今天的成就得之不易，需要倍加珍惜；同時，通過對法案公布征求意見制度發(fā)展歷程的描述，揭示出社會主義政治民主發(fā)展的基本規(guī)律，使我們對未來發(fā)展充滿信心，愿意積極投身于這一制度的鞏固與發(fā)展之中。法案公布征求意見是體現(xiàn)社會主義國家性質(zhì)、保障人民當(dāng)家作主的好制度，但它的運(yùn)行也存在著不可忽視的重要問題，使其實(shí)際功效受到減損。習(xí)近平總書記指出：“我們一直認(rèn)為，我們的民主法治建設(shè)同擴(kuò)大人民民主和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求還不完全適應(yīng)，社會主義民主政治的體制、機(jī)制、程序、規(guī)范以及具體運(yùn)行上還存在不完善的地方，在保障人民民主權(quán)利、發(fā)揮人民創(chuàng)造精神方面也還存在一些不足，必須繼續(xù)加以完善。”（10） 在全面推進(jìn)依法治國的背景下，法案公布征求意見制度的完善需要遵循崇高的基本原則，選擇切實(shí)可行的具體措施，傾聽人民呼聲、回應(yīng)人民期盼，充分發(fā)揮制度功效。

三、實(shí)現(xiàn)人民民主的目標(biāo)定位

我國是人民民主專政的社會主義國家，國家一切權(quán)力屬于人民，因而，法案公布征求意見制度最重要的價值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

第一，吸納民意。從民主論的角度看，法律不是外在異己的力量強(qiáng)加的，而是人民意志的表達(dá)?！爸挥姓紊献灾鞯牧⒎?，才有可能使法的承受者也具有對整個法律秩序的正確理解。因?yàn)榕c合法之法相一致的，只能是一種不毀壞遵守法律之合理動機(jī)的法律強(qiáng)制模式?！保?1） 社會成員自覺遵守法律的內(nèi)在根據(jù)是，他們能夠參與立法的形成過程，將自己的意志表述為法律規(guī)范，服從法律也就是服從自己的意志?！傲⒎ㄖ杂袡?quán)威，是因?yàn)樗墙?jīng)過協(xié)商產(chǎn)生出來的，而不是因?yàn)樗玫搅水?dāng)事人頒發(fā)的證書?！保?2） 在民主社會，法律的權(quán)威不是源于上帝的旨意、君主的命令，而是來自于社會成員相互對話交流，不斷調(diào)整自己的立場觀點(diǎn)而形成的共識、合意。法案公布征求意見是開門立法、民主立法的有效途徑，是集中民意、凝聚民智、問計于民的重要民主立法制度。1981年5月27日彭真在民法座談會上的講話指出：“進(jìn)行調(diào)查研究要聽取干部、工人、農(nóng)民、專家、知識分子等方面的意見。要征求意見，就會議論紛紛，有些意見是不同的，甚至是針鋒相對的，現(xiàn)在與過去的看法不同，城鄉(xiāng)、工農(nóng)間的看法不同。事物是在矛盾中發(fā)展的。要?dú)g迎不同意見，對不同意見要很好地聽取，認(rèn)真地考慮。不同意見越多越好，有不同意見就可以比較，可以鑒別，民法就可以搞得更好些。不要自以為是，要實(shí)事求是，切不要以為自己的意見不管對錯，都不能改變，這不是馬克思主義的態(tài)度。不要思想僵化，就是要按實(shí)際情況辦事，堅(jiān)持真理，隨時修正錯誤，使認(rèn)識能比較符合實(shí)際。要打破思想僵化，必須集思廣益。法律是要十億人遵守的，制定法律時只有把各方面的矛盾、問題、意見擺出來，很好研究，吸收正確的，拋棄錯誤的，把正確的意見集中起來，才有可能使法律比較符合實(shí)際，能夠行得通?！保?3） 習(xí)近平總書記指出：“國家各項(xiàng)工作都要貫徹黨的群眾路線，密切同人民群眾的聯(lián)系，傾聽人民呼聲，回應(yīng)人民期待，不斷解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，凝聚起最廣大人民智慧和力量?！保?4） 人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的?！读⒎ǚā返?條第2款規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志。發(fā)揚(yáng)社會主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！崩纾睹穹ǖ洹方?jīng)全國人大常委會審議后，全國人大常委會辦公廳將草案印發(fā)十三屆全國人大代表、部署組織全國人大代表研讀討論民法典草案工作，征求代表意見。同時，法制工作委員會還將草案印發(fā)地方人大、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、中央有關(guān)部門征求意見，并在中國人大網(wǎng)公布征求社會公眾意見。人大常委會法制工作委員會還在北京召開多個座談會，聽取有關(guān)部門、專家的意見。《民法典》是我國編纂的第一部法典，其有益的立法經(jīng)驗(yàn)就包括了廣泛征求社會公眾意見的做法。

第二，匯聚民智。從知識論的角度看，立法者并非全知全能的超人，與其他個人、團(tuán)體一樣，都有各自的視野局限和認(rèn)知短板?！傲⒎C(jī)關(guān)在某些問題上也顯得相當(dāng)無知”。（15） 立法者坦率地承認(rèn)自己有所不知、有所不能的謙遜心理，是法案公布征求意見制度設(shè)置的必要前提?！懊總€人都能向另外一個人傳遞經(jīng)驗(yàn)和洞見，彌補(bǔ)或者限制他人已經(jīng)持有的經(jīng)驗(yàn)和洞見；并且當(dāng)這出現(xiàn)在整個共同體的密集互動中，它能夠使集體作為一個整體去獲得某種程度的才智和實(shí)踐知識，甚至超越最優(yōu)秀那個人的才智和知識。”（16） 常言道：“三人行必有我?guī)煛?、“三個臭皮匠賽過諸葛亮”、“眾人拾柴火焰高”。這些民間諺語都反映出，普通人具有豐富的社會經(jīng)驗(yàn)和高超的生活智慧，而且各種意見的交流會碰撞迸發(fā)出更優(yōu)質(zhì)的解題方案。

在改革開放之初，彭真就指出：“群眾路線是我們一切工作的根本路線。全國人大常委會開會，請各省、自治區(qū)、直轄市的同志來，共謀國家大事，這是個好辦法。少數(shù)人謀，是片面的。廣泛征求意見，各有各的看法，這很自然，因?yàn)楦饔懈鞯慕?jīng)驗(yàn)，看問題有不同角度，經(jīng)過討論才能比較一致。制定新憲法，有這個經(jīng)驗(yàn)。怕有不同意見，是心虛的表現(xiàn)。真理總是越辯越明的嘛。所以，還是走群眾路線好。多謀不是少數(shù)人謀，而是大家謀。善斷也不是少數(shù)人謀，而是大家謀。”（17） 只有集思廣益、匯聚民智，才能提高立法質(zhì)量，推進(jìn)良法善治。習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑。科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要完善科學(xué)立法、民主立法機(jī)制，創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議。”（18） 法案公布征求意見制度采取有效的途徑和方式，征求廣大人民群眾的意見和建議，是落實(shí)科學(xué)立法原則的重要舉措，有助于科學(xué)合理地規(guī)范公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)，科學(xué)合理地規(guī)范國家機(jī)關(guān)的職權(quán)和職責(zé)。

第三，尊重民權(quán)。從權(quán)利論的角度看，準(zhǔn)確地理解法案公布征求意見制度，必須破除“精英決定論”。“精英決定論”認(rèn)為，立法作為一種專業(yè)性活動，完全依賴政治與社會精英，法律制度的結(jié)構(gòu)主義實(shí)際是對精英的智慧和專業(yè)知識的仰仗。立法機(jī)關(guān)通過的法律是由政府部門或者立法機(jī)關(guān)的立法工作人員起草的，沒有公眾參與的空間。（19） “無論哪個人，當(dāng)別人不征詢他的意見，擅自掌握限制他的命運(yùn)的無限權(quán)力的時候，他的地位就降低了，不管他知道不知道?！保?0） 中國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，人民是國家的主人，在社會生活各領(lǐng)域?qū)ζ降仍瓌t有著更高的定位?！捌降仁巧鐣髁x法律的基本屬性，是社會主義法治的基本要求。堅(jiān)持法律面前人人平等，必須體現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法、守法各個方面?！保?1） 在中國特色社會主義法治體系中，法律面前人人平等原則占據(jù)重要的地位。法律面前人人平等原則是一項(xiàng)滲透于立法、執(zhí)法、司法、守法等法治運(yùn)行全過程的貫穿性原則，它不僅要求中華人民共和國公民在執(zhí)法、司法、守法方面的平等，也要求在立法方面也要人人平等。在法案公布征求意見過程中，每個公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有平等地表達(dá)觀點(diǎn)、受到尊重、參與立法的權(quán)利。法案公布征求意見制度，廣泛而無差別地向所有社會成員征求對法案的完善建議，所有社會成員的意見建議都同等地被聽取，并被寫入法律文本之中。

第四，保障民利。從利益論的角度看，立法必須保護(hù)廣大人民的根本利益，防止出現(xiàn)立法地方保護(hù)主義、立法部門保護(hù)主義，特別是要杜絕立法腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。“我們有關(guān)法律干預(yù)的典型化模型假定立法者會仁慈地行動，而沒有考慮到政治失敗的影響以及立法者、法院和法律主體的自私行為。”（22） 美國法學(xué)家針對西方社會的上述批判，對我國也有重要的警示意義。在《中華人民共和國食品安全法》的起草過程中，就涉及到是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定“電子監(jiān)管碼”條款的問題。電子監(jiān)管碼制度由國家質(zhì)檢總局于2005年4月開始推行的，要求在所有產(chǎn)品包裝上粘貼或打印一個由條碼和數(shù)字編碼組成的電子監(jiān)管碼。該制度有利于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的動態(tài)跟蹤，驗(yàn)證真?zhèn)?。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，食品種類成千上萬，數(shù)量龐大。如果法律要求在每個產(chǎn)品上粘貼電子監(jiān)管碼，不僅費(fèi)用高昂，會給消費(fèi)者帶來不必要的成本負(fù)擔(dān)，而且缺乏可操作性，最終通過的《中華人民共和國食品安全法》刪除了電子監(jiān)管碼條款。（23） 中國的許多法案都是由部門起草提交人大審議，這雖有利用專業(yè)知識之益，但其弊端也非常明顯：助長政府部門不當(dāng)擴(kuò)權(quán)，形成部門利益的法律化，輕視公民權(quán)利的保障，影響市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，損害社會主義法制統(tǒng)一，等等?！罢疄E用法律的危害之大遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上立法者的腐化”。（24） 立法是維護(hù)社會正義的第一道防線，全面推進(jìn)依法治國，必須從開端上正本清源，保證立法的公平正義，切實(shí)保護(hù)廣大人民群眾的利益。立法保障民利，就要擺脫部門利益化傾向，強(qiáng)化人大立法的主導(dǎo)權(quán)，超越部門利益的狹隘界限。法案公布征求意見，有利于社會成員參與立法活動，發(fā)現(xiàn)和剔除法案中各種不公正因素，使法律更充分地體現(xiàn)廣大人民群眾的利益。新時代，社會的主要矛盾體現(xiàn)為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。要充分利用法案公布征求意見制度，抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益，破解民生領(lǐng)域難題，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的獲得感。

黨的二十大報告指出：“我們要健全人民當(dāng)家作主制度體系，擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主監(jiān)督，發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性。鞏固和發(fā)展生動活潑、安定團(tuán)結(jié)的政治局面?！痹谖覈?，法案公布征求意見制度的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，在這個核心追求之下，又具體細(xì)化為吸納民意、匯聚民智、尊重民權(quán)、保障民利。

四、提高立法質(zhì)量的方案改進(jìn)

在一切權(quán)力屬于人民的社會主義中國，法律就是人民意志的體現(xiàn)。判斷立法質(zhì)量高下的最重要標(biāo)準(zhǔn)，就是法律是否完整準(zhǔn)確地反映廣大人民的意志，能否有效地保護(hù)廣大人民的根本利益。以此為標(biāo)準(zhǔn)，就可以識別出哪些法律是惡法、劣法，哪些法律就是良法、優(yōu)法。習(xí)近平總書記指出：“要完善立法工作機(jī)制和程序，擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用?！保?5）法案公布征求意見是一項(xiàng)很好的立法制度機(jī)制，它的落地生根、發(fā)揮實(shí)效，就需要進(jìn)一步健全完善公眾有序參與立法的制度機(jī)制。

第一，合理設(shè)置立法議題。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法議題設(shè)定，激發(fā)民眾參與立法的積極性?！皬拿裰骼碚摻嵌葋砜?，公共領(lǐng)域還必須把問題壓力放大，也就是說不僅僅覺察和辨認(rèn)出問題，而且令人信服地、富有影響地使問題成為討論議題，提供解決問題的建議，并且造成一定聲勢，使得議會組織接過這些問題并加以處理?！保?6） 立法機(jī)關(guān)對法案的背景和重點(diǎn)問題作適當(dāng)說明，積極引導(dǎo)人民群眾對立法涉及的重大問題的理解、關(guān)切、參與，對各項(xiàng)立法積極建言獻(xiàn)策。在關(guān)系群眾切身利益的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、社保、收入分配、食品安全、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域，要激發(fā)廣大人民群眾的參與熱情，積極地對法案提出意見，使法律充分滿足人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

充分發(fā)揮法案公布征求意見的功效，就必須理解并契合公眾的思維方式?！斑m應(yīng)，從本質(zhì)上講，就是理解受眾思維方式以及受眾對信息如何反應(yīng)（換言之，其參照系），然后調(diào)整信息的傳遞方式來貼合受眾的參照系。”（27）人們對自己不感興趣的事物，是不會關(guān)心的。只有知曉人民群眾的重要關(guān)切和思維特征，才能有效引導(dǎo)他們把注意力放到重要事物?！耙粋€人并不對所有不同的事物感興趣；有些是他想要的，有些則是他要躲避的。他也常常無動于衷，盡管行為指向的對象已存在；他常常從眼前的數(shù)個事物中挑選一個，而舍棄其他的”。（28） 法案公布征求意見應(yīng)當(dāng)說明特定法案與公眾利益的密切相關(guān)性，采用公眾熟悉的、喜聞樂見的形式，進(jìn)行制度安排與具體實(shí)施。立法機(jī)關(guān)應(yīng)說清楚某一項(xiàng)立法的社會背景、欲達(dá)成的目的、主要內(nèi)容，設(shè)計出符合公眾認(rèn)知能力、認(rèn)知興趣、認(rèn)知習(xí)慣的具體方案。立法機(jī)關(guān)應(yīng)完善民意表達(dá)平臺和載體，通過調(diào)研、座談、論證、咨詢、聽證、公開征求意見、立法聯(lián)系點(diǎn)和基層聯(lián)系點(diǎn)等方式，最大限度地吸納民意、匯集民智、凝聚民力，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中。同時，法案公布征求意見并非越多越頻越好，要防止社會公眾陷入“疲勞”“麻木”狀態(tài)。（29） 在注意力稀缺時代，法案公布征求意見制度的完善，應(yīng)拓寬公民有序參與立法途徑，健全法案公布征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，廣泛凝聚社會共識。

第二，征求意見函的個性化設(shè)計。在民主法治國家，法案公布征求意見工作不是立法機(jī)關(guān)高高在上、頤指氣使地強(qiáng)征各種意見。它必須建立在對公眾充分尊重的基礎(chǔ)上，展開真誠的對話交流，以謙卑的心態(tài)求教于民?！耙话l(fā)了之”的無差別征求意見方式，會讓許多人感受不到被尊重。可以考慮在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，再增加有針對性地向特定人員專門征求意見的做法?！白尡徽髑笠庖娙烁杏X是專門刻意向其征求意見可以較泛泛地向很多人寄送附有意在征求意見的通用格式化語言的工作文件可以取得更好的效果”。（30）在我國，行政機(jī)關(guān)立法就針對某些特殊的社會主體，采取有針對性的征求意見方式，許多好的經(jīng)驗(yàn)可以推廣。例如，國務(wù)院行政法規(guī)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第62條規(guī)定：“制定與市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定，充分聽取市場主體、行業(yè)協(xié)會商會的意見。除依法需要保密外，制定與市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)通過報紙、網(wǎng)絡(luò)等向社會公開征求意見，并建立健全意見采納情況反饋機(jī)制。向社會公開征求意見的期限一般不少于30日?！痹诖颂帲吞貏e規(guī)定“充分聽取市場主體、行業(yè)協(xié)會商會的意見”，不至于將其淹沒于泛泛的公眾之中。這種好的做法可以廣泛復(fù)制推廣，成為普遍適用的一般法律制度。

第三，完善反饋機(jī)制。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真梳理分析社會公眾提出的意見建議，吸收合理意見完善法案，及時回應(yīng)社會關(guān)切。要加大反饋力度，通過發(fā)言人發(fā)布會、專題采訪、書面通報等各種形式，向社會通報征求意見及吸收采納情況。2022年12月，全國人大常委會法工委發(fā)言人在對外通報社會公眾對法案的意見時，首次以“具名”的方式對吸收采納意見的情況作出反饋，包括誰提了意見、提了什么意見、如何研究的、吸收采納情況如何，將尊重民意貫穿到通報的全過程。例如，發(fā)言人提到，在本次野生動物保護(hù)法修訂草案公開征求意見過程中，來自廣東的毛紅波、內(nèi)蒙古的王春紅、浙江的王世杰等社會公眾通過中國人大網(wǎng)公布征求意見系統(tǒng)建議加強(qiáng)對利用野生動物進(jìn)行公眾展示展演活動的規(guī)范管理；基層立法聯(lián)系點(diǎn)廣東省江門市江海區(qū)人大常委會和一些社會公眾建議增加野生動物保護(hù)管理信息公開、鼓勵社會參與的內(nèi)容；基層立法聯(lián)系點(diǎn)上海市長寧區(qū)虹橋街道辦事處和一些社會公眾建議進(jìn)一步規(guī)范野生動物放生活動。經(jīng)綜合研究，這些意見建議在野生動物保護(hù)法修訂草案三次審議稿中都得到了吸收采納。更加重視與公眾的互動交流，更加及時反饋吸收采納情況，體現(xiàn)了立法對民意的重視，對全過程人民民主的積極踐行。（31）這些好的做法，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行總結(jié)、推廣。在立法實(shí)踐中，應(yīng)不斷提高反饋的時效、擴(kuò)大反饋的范圍、豐富反饋的方式，并及時予以制度化、法律化，

為了動員、激發(fā)公眾參與法案公布征求意見，建議嘗試政府購買服務(wù)或有償獎勵辦法?！俺陝谶@一方法會激發(fā)人尋求回報的欲望和動機(jī)，即需求機(jī)制。一旦我們需要什么東西，我們就會把注意力放在上面，直到獲得我們所渴望的酬勞為止，這就進(jìn)入了喜愛機(jī)制?！保?2）處理征求意見的過程是費(fèi)時的，是有各種成本的，因而建立相應(yīng)的酬勞機(jī)制，可以提高公眾的參與積極性?？梢钥紤]建立政府購買公共服務(wù)或者有償獎勵機(jī)制，以適當(dāng)?shù)姆绞綐?biāo)準(zhǔn)對提出意見特別是提出高質(zhì)量意見的單位或個人，給予一定的物質(zhì)回報。

第四，完善時間管理。在漫長的立法過程中，法案公布征求意見應(yīng)當(dāng)選擇合適的時間節(jié)點(diǎn)。中國人在理解事業(yè)成功的要素時，將“天時”與“地利”“人和”并稱，因而某個行為相對于預(yù)期結(jié)果而言，因?yàn)闀r間點(diǎn)的選擇不同，可能是“切合時宜”的，也可能是“不合時宜”的。在一個特定的時間點(diǎn)，該干什么、不該干什么，是有其時間要求的。同樣一個事實(shí)、行為，發(fā)生在不同的時間點(diǎn)，其社會效果、法律意義差別很大。盡管《立法法》規(guī)定了法案公布征求意見的時間節(jié)點(diǎn)是“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，在常務(wù)委員會會議后”，但這個規(guī)定仍然比較寬泛、籠統(tǒng)，需要選擇一個更合理的時間段，以提高征求意見的實(shí)效。

法案公布征求意見應(yīng)當(dāng)根據(jù)法案的內(nèi)容、不同人群的關(guān)注點(diǎn)及行為特征等因素，有針對性地設(shè)定征求意見的時間。學(xué)者的研究性建議，須經(jīng)過“深度思考”，往往要花費(fèi)較長的時間，才能形成高質(zhì)量的意見建議。可考慮設(shè)置幾類不同的征求意見通道，適當(dāng)延長研究性建議的最后時限，甚至在法案正式通過前都應(yīng)當(dāng)開放這個通道。

第五，豐富征求意見形式。法案公布征求意見應(yīng)不斷健全制度、豐富形式、拓寬渠道，更好滿足人民群眾日益增長的民主需要。設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)是克服征求意見“大水漫灌”問題的有效對策。基層立法聯(lián)系點(diǎn)是一種全新的民主立法實(shí)踐，是基層人民群眾參與國家立法的“直通車”。國家立法機(jī)關(guān)與人民群眾互動溝通越來越便捷，人民群眾依法有序參與立法工作的積極性主動性日益提高，推動立法更加充分反映民意、質(zhì)量不斷提高。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度”。2015年7月，全國人大常委會法工委首批遴選東、中、西部4個省市的單位設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，由此拉開全國基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的序幕。2019年11月，習(xí)近平總書記到上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)考察，對基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作給予充分肯定，并深刻指出，人民民主是一種全過程的民主，極大地推動了基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)。目前，全國人大層面建立了法案公布征求意見平臺、備案審查工作建議平臺、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、基層聯(lián)系點(diǎn)、人大信訪工作平臺等，把人大工作建立在堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)之上。32個全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)覆蓋全國31個?。▍^(qū)、市），輻射帶動全國各地設(shè)立509個省級基層立法聯(lián)系點(diǎn)和近5000個設(shè)區(qū)的市級基層立法聯(lián)系點(diǎn)。2023年3月，《立法法》修改增加規(guī)定：常委會工作機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，廣泛征求基層群眾和各方面人士對有關(guān)法案的意見。有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)采取得力措施，貫徹實(shí)施新《立法法》，切實(shí)發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為民意、民情、民智表達(dá)載體的作用，發(fā)展全過程人民民主、提升國家治理效能。在互聯(lián)網(wǎng)時代，應(yīng)當(dāng)充分利用信息技術(shù)動員廣大網(wǎng)民，積極參與法案公布征求意見活動，加強(qiáng)網(wǎng)站的鏈接功能，為公眾廣泛參與法案公布征求意見創(chuàng)造更加便利的條件。

五、結(jié)語

法案公布征求意見是全過程人民民主的生動實(shí)踐，是人民群眾將自己的意見和愿望載入法律的重要途徑。習(xí)近平總書記指出：“設(shè)計和發(fā)展國家政治制度，必須注重歷史和現(xiàn)實(shí)、理論與實(shí)踐、形式與內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一。要堅(jiān)持從國情出發(fā)、從實(shí)際出發(fā)，既要把握長期形成的歷史傳承，又要把握走過的發(fā)展道路、積累的政治經(jīng)驗(yàn)、形成的政治原則，還要把握現(xiàn)實(shí)要求、著眼解決現(xiàn)實(shí)問題，不能割斷歷史，不能想象突然就搬來一座政治制度上的‘飛來峰?！保?3）法案公布征求意見是一項(xiàng)具有鮮明中國特色的立法制度，我們自己的實(shí)踐探索、歷史經(jīng)驗(yàn)具有不可替代的重要價值，彌足珍貴。對法案公布征求意見制度存在的各種問題，不諱醫(yī)忌醫(yī)，正視問題的存在及產(chǎn)生原因，找準(zhǔn)未來發(fā)展的價值目標(biāo)，并設(shè)計切實(shí)可行的具體方案。法案公布征求意見制度涉及的問題層次較深，牽連的理論較多，覆蓋的領(lǐng)域較寬，將來學(xué)術(shù)研究的空間很大，需要法學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)等諸多學(xué)科相互合作、取長補(bǔ)短，以增強(qiáng)理論服務(wù)實(shí)踐的能力。

注釋：

（1）（18）（25） 習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第95、95、50頁。

（2）（13）（17） 彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1989年版，第119、97—98、249頁。

（3） 李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》（上），新華出版社、中國民主法制出版社2006年版，第107頁。

（4） 參見曹康泰主編：《中華人民共和國立法法釋義》，中國法制出版社2000年版，第77—78頁。

（5） 李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》（下），新華出版社2006年版，第331頁。

（6） ［英］邁克爾·贊德：《英國法》，江暉譯，中國法制出版社2014年版，第795頁。

（7）（8） 參見張曉、岳盈盈：《打通立法與民意之間最后一公里》，《中國行政管理》2017年第2期。

（9） ［西］何塞·奧爾特加·伊·加塞特：《大眾的反叛》，李偉劼譯，商務(wù)印書館2021年版，第248頁。

（10）（14）（21）（33） 習(xí)近平：《論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主》，中央文獻(xiàn)出版社2021年版，第84、75、113、80頁。

（11）（26） ［德］哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2014年版，第147、444頁。

（12） ［美］杰里米·沃爾德倫：《立法的尊嚴(yán)》，徐向東譯，華東師范大學(xué)出版社2019年版，第164—165頁。

（15） ［美］杰克·戴維斯：《立法法律與程序》，姜廷惠譯，商務(wù)印書館2022年版，第208頁。

（16） ［美］杰里米·沃爾德倫：《法律與分歧》，王柱國譯，法律出版社2009年版，第176頁。

（19） 參見陳端洪：《立法的民主合法性與立法至上》，《中外法學(xué)》1998年第6期。

（20） ［英］J. S. 密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書館1982年版，第128頁。

（22） ［美］弗朗西斯科·帕雷西、［美］文?！ゑT主編：《立法的經(jīng)濟(jì)學(xué)》，趙一單譯，商務(wù)印書館2022年版，第37頁。

（23） 參見王利明：《人民的福祉是最高的法律》，北京大學(xué)出版社2013年版，第195頁。

（24） ［法］盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1980年版，第88頁。

（27）（32） ［美］本·帕爾：《搶占注意力：獲取用戶的七大行為設(shè)計策略》，周昕譯，中信出版社2018年版，第76、123頁。

（28） ［德］賽繆爾·普芬道夫：《人和公民的自然法義務(wù)》，鞠成偉譯，商務(wù)印書館2010年版，第61頁。

（29） 參見汪全勝：《行政立法公開征求意見程序適用的范圍探討》，《東方法學(xué)》2014年第4期。

（30） ［英］邁克爾·贊德：《英國法》，江暉譯，中國法制出版社2014年版，第794頁。

（31） 參見朱寧寧：《全國人大常委會法工委首次“指名道姓”感謝參與立法公民》，《法治日報》2023年1月17日。

作者簡介：劉風(fēng)景，華東政法大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，上海，201600。

（責(zé)任編輯 李 濤）