李國(guó)旗

黨的二十大報(bào)告作出“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”重大決策部署，并提出“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”的任務(wù)要求，從而更加突出了良法善治在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家中的基礎(chǔ)性、保障性作用。良法善治是法治中國(guó)的本質(zhì)要求，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)追求和基本遵循。國(guó)家治理現(xiàn)代化乃至中國(guó)式現(xiàn)代化的時(shí)代要求與生動(dòng)實(shí)踐，為良法善治建設(shè)提供了新的邏輯起點(diǎn)和根本動(dòng)力，使良法善治建設(shè)有了更可靠的邏輯基礎(chǔ)、價(jià)值指向和實(shí)現(xiàn)條件，并亟待作出新的理論闡釋。為此，基于國(guó)家治理現(xiàn)代化視角，從良法善治與國(guó)家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)系、良法善治的科學(xué)內(nèi)涵及其路徑選擇等方面加以探討，進(jìn)一步深化良法善治的科學(xué)把握。

一、良法善治與國(guó)家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)系

良法善治是國(guó)家治理走向現(xiàn)代化的顯著特征?！傲挤ā雹偌春虾跻?guī)律、符合人民意愿的法律法規(guī)，廣義上也包括良好的制度在內(nèi)；“善治”②即好的治理，既指治理狀態(tài)也指治理能力。在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，需要更加深入把握良法善治與國(guó)家治理現(xiàn)代化之間的邏輯關(guān)系和內(nèi)在機(jī)理，其主要體現(xiàn)在制度、價(jià)值和能力三方面。首先，國(guó)家治理體系主要表現(xiàn)為制度體系，而良法善治為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了良好的制度和法治基礎(chǔ)。其次，價(jià)值追求決定了國(guó)家治理的方向和目標(biāo)，是評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家是否處于善治狀態(tài)的關(guān)鍵，而良法善治為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了良善的價(jià)值基準(zhǔn)和價(jià)值指引。最后，治理效能是國(guó)家治理體系和治理價(jià)值的根本依歸，是國(guó)家治理能力的外在表現(xiàn)，良法善治充實(shí)了國(guó)家治理能力的內(nèi)涵，彰顯了國(guó)家治理能力的水平。

（一）良法善治：國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的制度基石

國(guó)家治理現(xiàn)代化意在實(shí)現(xiàn)治理模式從人治向法治的根本性變革，使法治成為國(guó)家治理的重要依托。從這個(gè)意義上說(shuō)，現(xiàn)代國(guó)家治理本質(zhì)上是一種法律治理、制度治理。當(dāng)今，法律秩序已經(jīng)成為一種最重要的、最有效的社會(huì)控制形式，其他所有的社會(huì)控制方式，都從屬于法律方式，并在后者的審察之下運(yùn)作[1]?！爸螄?guó)無(wú)法則亂”，現(xiàn)代治理必將以制度和法治為基礎(chǔ)，并在以良法為表現(xiàn)形式的制度體系中運(yùn)行。

首先，憲法規(guī)定了黨在國(guó)家治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，確認(rèn)了我國(guó)根本制度、基本制度等，是國(guó)家治理體系的核心依據(jù)和法律根源。憲法法律還界定了政府、市場(chǎng)和社會(huì)各主體的治理地位，劃清了國(guó)家與市場(chǎng)、社會(huì)的治理邊界和責(zé)任，從而為國(guó)家治理體系確立了基本的治理框架。其次，法治提供了治理依據(jù)和治理手段。一切國(guó)家的行為，不論是司法機(jī)關(guān)的，還是行政機(jī)關(guān)的，必須追溯到一個(gè)形式的制定法上，也就是要遵循一個(gè)形式的制定法的“根據(jù)”而展開(kāi)[2]。法律和程序等治理工具為包括重大決策在內(nèi)的國(guó)家治理行為設(shè)定權(quán)威的制度性要素，促使全社會(huì)形成理性預(yù)期和治理秩序，從而使國(guó)家治理納入制度化、規(guī)范化、程序化的軌道之中。最后，治理主體（公權(quán)力）不僅僅適用法律，而且其本身也為法律所支配。良法善治確保了國(guó)家治理的長(zhǎng)期良性運(yùn)行，避免使國(guó)家治理陷入“失序”狀態(tài)和“失控”危機(jī)，保障國(guó)家治理現(xiàn)代化的順利實(shí)現(xiàn)。

如果說(shuō)治理是規(guī)則之治、法律之治，那么，作為治理理想目標(biāo)的善治，則對(duì)法律、法治提出了更高的要求，即必須是良法之治。亨廷頓發(fā)現(xiàn)，按照西方模式建立起來(lái)的新興民主國(guó)家并沒(méi)有因?yàn)檎无D(zhuǎn)型而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政治穩(wěn)定，相反，在那些制度化水平低的社會(huì)里，脆弱的制度無(wú)法滿足人們的參與需求，致使人們?cè)谶x舉之外尋求政治表達(dá)的途徑[3]。從“有法可依”到“良法之治”標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家治理規(guī)律的認(rèn)識(shí)有了極大深化，良法是善治的前提，只有良好的法律才能有效保障國(guó)家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性。

（二）良法善治：國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值引領(lǐng)

現(xiàn)代國(guó)家治理僅靠系統(tǒng)完備、成熟定型的制度體系是不夠的，國(guó)家治理現(xiàn)代化還需要價(jià)值導(dǎo)航。良法善治，旨在實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的價(jià)值理念向現(xiàn)代的價(jià)值理念的歷史性轉(zhuǎn)變。

良法善治的價(jià)值訴求在于“善”，而“善”是人類長(zhǎng)久以來(lái)孜孜以求的政治理想和價(jià)值追求。但是，由于法的本質(zhì)是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)[4]，因此，在社會(huì)主義社會(huì)建立以前，法律都只是作為統(tǒng)治者的少數(shù)人意志的體現(xiàn)，不可能成為真正意義的良法，也不可能實(shí)現(xiàn)理想的法治[5]?！拔覈?guó)社會(huì)主義制度保證了人民當(dāng)家作主的主體地位，也保證了人民在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的主體地位。這是我們的制度優(yōu)勢(shì)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治區(qū)別于資本主義法治的根本所在?！盵6]因此，只有建立在以人民為中心價(jià)值基礎(chǔ)上的良法善治才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的良善性，并從價(jià)值理念、價(jià)值追求、價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式等方面為國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)行價(jià)值重構(gòu)，從而形成嶄新的人類文明價(jià)值體系。

以人民為中心的價(jià)值理念，必然要求將社會(huì)公平正義作為良法善治的核心價(jià)值追求。理國(guó)要道，在于公平正直[7]。良法作為區(qū)分正義與非正義的利器，凡正義根本不被追求的地方，以及凡構(gòu)成正義之核心的平等在實(shí)體法制定過(guò)程中有意不被承認(rèn)的地方，法律不僅僅是非正確法，它甚至根本就缺乏法的性質(zhì)[8]。在當(dāng)代中國(guó)，公平正義已成為人民群眾的現(xiàn)實(shí)期待。為此，黨的二十大報(bào)告明確提出要“圍繞保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義”推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。這深刻表明，“公平正義”作為法治的核心價(jià)值，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了根本價(jià)值基準(zhǔn)。而如何使良法善治真正體現(xiàn)社會(huì)公平正義，則必須健全公平正義的法治保障機(jī)制，通過(guò)立法的分配正義、執(zhí)法的執(zhí)行正義和司法的矯正正義功能，保障法治公平正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)[9]。

公平正義的價(jià)值訴求，還要求社會(huì)主義法治必須從形式法治邁向?qū)嵸|(zhì)法治。近代法治為形式法治，法對(duì)正義特別是個(gè)體正義越來(lái)越顯得漠不關(guān)心，而良法善治則與公平正義高度契合，更加強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)法治和結(jié)果正義。法治（技術(shù)）越發(fā)達(dá)，法治與社會(huì)相互脫節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)就越大。法治一旦陷入法律形式主義之中，就無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有功能，甚至?xí)叩缴鐣?huì)進(jìn)步的對(duì)立面，最終為社會(huì)拋棄[10]。故此，良法善治既是對(duì)工具主義的拋棄，也是對(duì)形式法治的超越，從而建立起形式法治與實(shí)質(zhì)法治相統(tǒng)一的法治理論和實(shí)踐模式。

（三）良法善治：國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基本要求

治理能力主要是指制度執(zhí)行力。只有提升國(guó)家治理能力才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能，而提升國(guó)家治理能力的關(guān)鍵在于良法善治能力。良法善治作為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，為國(guó)家治理能力提升提供了具體指向、行為操作和創(chuàng)新機(jī)制。

國(guó)家治理能力的內(nèi)容非常廣泛，從法治的角度看，國(guó)家治理能力主要包括四個(gè)方面:一是治理者對(duì)社會(huì)關(guān)系和治理行為制度化的建構(gòu)能力；二是嫻熟掌握運(yùn)用法律或者法治方法化解社會(huì)矛盾的能力，包括運(yùn)用法治方法處理危機(jī)的能力；三是運(yùn)用法治方式凝聚改革共識(shí)的能力；四是思維方式的法治化，即提升運(yùn)用法律語(yǔ)詞引領(lǐng)意識(shí)形態(tài)、追求法治、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的能力[11]。上述能力，概括起來(lái)就是實(shí)施良法善治的能力。良法為善治提供基礎(chǔ)，善治又構(gòu)成良法的歸宿，良法與善治“一靜一動(dòng)”③，為國(guó)家治理能力建設(shè)賦予了新內(nèi)涵和新要求，并使國(guó)家治理能力實(shí)現(xiàn)制度化全面提升，成為治理能力評(píng)判的重要標(biāo)準(zhǔn)。

良法善治也是提升國(guó)家治理能力的重要方式④。目前，我國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)取得很大的成就，但面對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和人民群眾日益增長(zhǎng)的多樣化權(quán)利訴求，仍存在一些亟待解決的問(wèn)題，如制度空轉(zhuǎn)、制度失靈等現(xiàn)象；實(shí)踐中的形式主義、官僚主義，以及在法治領(lǐng)域表現(xiàn)出來(lái)的機(jī)械法治等。為了解決這些問(wèn)題，必須以法治方式提升國(guó)家治理能力，有效途徑就是提升良法善治能力。一方面，秉持向善理念和正義價(jià)值導(dǎo)向，并將其貫穿國(guó)家治理各方面、全過(guò)程，使價(jià)值理念內(nèi)化為治理主體的行動(dòng)自覺(jué)；另一方面，運(yùn)用法治思維和法治方式施行善治，既提升依法辦事能力，也增強(qiáng)制度建構(gòu)能力。

二、良法善治的科學(xué)意涵

何為良法善治？學(xué)界認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，主要分歧在于對(duì)“善治”的理解上。如有學(xué)者將善治大體等同于法的實(shí)施，良法善治的基本要求主要包括兩個(gè)方面：生產(chǎn)良法和落實(shí)良法[12]。良法善治不同于“良法之治”，即制定良法并使之有效實(shí)施；也不同于“善治”，因?yàn)椤吧浦巍辈⒉粌H限于法治要素?！傲挤ㄉ浦巍钡暮诵囊x在于將法治與國(guó)家治理結(jié)合起來(lái)，從而使其有了更為廣泛深刻的內(nèi)涵，具體包括：法治有權(quán)威是良法善治的前提；良法與善治實(shí)現(xiàn)同質(zhì)同步、同行同向是其核心要求；具體衡量要素是其判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（一）前提：法治有權(quán)威

傳統(tǒng)社會(huì)，管理主要借助的是政府“權(quán)威”，而現(xiàn)代社會(huì)，治理則依靠法治權(quán)威。一方面，法治權(quán)威是衡量一個(gè)國(guó)家厲行法治的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是良法善治得以實(shí)現(xiàn)的前提條件。法治權(quán)威和制度認(rèn)同決不是法治現(xiàn)代化的副產(chǎn)品，而是實(shí)現(xiàn)法治并促使其發(fā)展的基本的先決條件，正如亞里士多德所言，邦國(guó)雖有良法，要是人民不能全部遵守，仍然不能實(shí)現(xiàn)法治[13]。國(guó)家只有具備了法治權(quán)威，良法善治才能發(fā)揮調(diào)節(jié)行為、維護(hù)秩序的作用，才能在多樣化復(fù)雜化的社會(huì)凝聚共識(shí)和力量，保證社會(huì)可持續(xù)發(fā)展與穩(wěn)定。如果說(shuō)良法是善治的前提，則法治權(quán)威是實(shí)現(xiàn)良法善治和國(guó)家有序治理的前提，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和法治現(xiàn)代化的關(guān)鍵。另一方面，良法善治也為法治權(quán)威提供了“良善性”基礎(chǔ)。法治權(quán)威的建立主要不是靠外部強(qiáng)制，而是來(lái)自人們發(fā)自內(nèi)心的尊重，這種尊重只能來(lái)自法律的合理性和“良善性”。從某種意義上說(shuō)，法治權(quán)威實(shí)際上恰是人們對(duì)善的價(jià)值認(rèn)同和持有的穩(wěn)定心態(tài)。

法治有權(quán)威，根本在于憲法擁有至上的權(quán)威地位。通過(guò)憲法，國(guó)家治理獲得根本性、長(zhǎng)期性、全局性制度效力，國(guó)家治理現(xiàn)代化中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)得以確認(rèn)、完善和定型；通過(guò)依據(jù)憲法所制定的法律和行政法規(guī)，國(guó)家治理制度得以普遍有效運(yùn)行，國(guó)家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性得以確認(rèn)保障。

（二）良法善治的核心要求

良法善治的核心要求，也就是良法善治的必要條件。良法善治是良法與善治的理性契合，而良法與善治不過(guò)是國(guó)家治理在不同側(cè)面的展開(kāi)，只有兩者有機(jī)結(jié)合才能確保在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，共同促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。這必然要求良法與善治在價(jià)值上貫通、目標(biāo)上相契、功能上同步，實(shí)現(xiàn)良法與善治之間的有機(jī)銜接和協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定且持續(xù)的治理效能。

1.良法與善治的同質(zhì)性

良法與善治在價(jià)值上相貫通，并彰顯公平正義的價(jià)值理念，這是良法善治在價(jià)值上的要求。

良法與善治之所以能夠結(jié)合、需要結(jié)合，根本上在于良法與善治有著共同價(jià)值基礎(chǔ)，存在高度的價(jià)值一致性。從政治哲學(xué)視角看，良法與善治分屬不同領(lǐng)域，各自有著內(nèi)在要求，既具有同質(zhì)性也具有異質(zhì)性。異質(zhì)性在于，良法大體屬于相對(duì)靜態(tài)和法律內(nèi)在層面的考察，而善治則屬于動(dòng)態(tài)過(guò)程和法律外在方面的考察。同質(zhì)性在于，良法與善治在基本精神和價(jià)值理念、共同目標(biāo)等方面是相通的，都是以“善”為根本價(jià)值追求，都是以追求人類文明中的善、實(shí)現(xiàn)善良正義作為共同目標(biāo)。因此，良法善治是同質(zhì)的異質(zhì)性，或者說(shuō)，是一種異質(zhì)的同質(zhì)性。但是，這種應(yīng)然層面的同質(zhì)性（共同的價(jià)值基礎(chǔ)）并不意味著良法與善治在實(shí)然上必然完全統(tǒng)一。一旦“良”與“善”之間出現(xiàn)價(jià)值偏差甚至價(jià)值張力，則良法善治的內(nèi)在和諧性必遭破壞。

如何實(shí)現(xiàn)這種內(nèi)在的同質(zhì)性？一方面，通過(guò)良法予以價(jià)值引領(lǐng)和價(jià)值確認(rèn)。良法是善治的價(jià)值源泉，即人類文明所追求的善的價(jià)值，只有通過(guò)良法加以確定和體現(xiàn)，才能達(dá)到善的治理效果和治理狀態(tài)。不過(guò)，善治理念也會(huì)反射到立法，為良法提供基本遵循和指引，對(duì)良法的價(jià)值追求帶來(lái)深刻影響，從而促使良法與善治始終相向而行。另一方面，善治是對(duì)良法的價(jià)值原則的闡釋、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。只有通過(guò)把良法確立的價(jià)值融入善治和治理的各方面和全過(guò)程，形成人們對(duì)良法善治的情感認(rèn)同和行為習(xí)慣，才能實(shí)現(xiàn)良法對(duì)社會(huì)公平正義的價(jià)值訴求，開(kāi)創(chuàng)和諧有序的社會(huì)圖景，最終使良法承載的價(jià)值觀念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。當(dāng)然，善治的這種價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程也并非機(jī)械的，而要依賴善治的能動(dòng)作用，特別是面對(duì)具有高度復(fù)雜性和價(jià)值多元性的現(xiàn)代社會(huì)，完全由立法機(jī)關(guān)提供具體指引面臨越來(lái)越多的困難，這就要求治理要善于根據(jù)法律原則和精神創(chuàng)造性地適用法律，來(lái)彌補(bǔ)法律局限性，防止機(jī)械執(zhí)法和機(jī)械司法。

2.良法與善治的同步性

良法善治的根本目的，是在良法軌道上實(shí)現(xiàn)善治，以良法善治保證國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。這就要求良法與善治必須同步，以體現(xiàn)良法善治在功能上的要求。法治并不僅僅是一種形而上的價(jià)值訴求，或者程序化的規(guī)則訓(xùn)誡，它更是一種特定時(shí)空背景下的社會(huì)實(shí)踐，它與特定歷史場(chǎng)域下的其他社會(huì)實(shí)踐深深地聯(lián)系在一起，它也必須回應(yīng)特定時(shí)空背景下特定民族的社會(huì)、政治訴求[14]。離開(kāi)善治，再好的法律也徒具形式之美而沒(méi)有任何實(shí)際意義。法律只有服務(wù)服從于善治的需求，才能展現(xiàn)真正價(jià)值，實(shí)現(xiàn)“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”的根本要求。

良法與善治的同步性，關(guān)鍵是充分發(fā)揮良法和法治的功能?，F(xiàn)代社會(huì)，法治功能不斷擴(kuò)展，從維護(hù)秩序、化解沖突到引領(lǐng)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，意在更好發(fā)揮法治的能動(dòng)性，防止與社會(huì)的脫節(jié)或?qū)α?。正因如此，良法善治不能就法治論法治，要主?dòng)圍繞國(guó)家治理，在法治“自轉(zhuǎn)”的同時(shí)要始終圍繞國(guó)家治理“公轉(zhuǎn)”，使治理在有序可控的框架內(nèi)進(jìn)行。這種同步性，還強(qiáng)調(diào)良法與善治間的動(dòng)態(tài)一致性。國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)動(dòng)態(tài)進(jìn)程，新的法治需求會(huì)不斷涌現(xiàn)，而法律的內(nèi)涵從來(lái)不是固定不變的，必須根據(jù)時(shí)代要求不斷修正其內(nèi)容，積極回應(yīng)國(guó)家治理中的變動(dòng)需求，不斷提升良法與善治的契合程度。

（三）判斷標(biāo)準(zhǔn)

良法善治的衡量標(biāo)準(zhǔn)是良法善治基本要求的具體量化，即具體回答怎樣一種狀態(tài)才算是達(dá)到良法善治的要求。這一衡量標(biāo)準(zhǔn)既可以引領(lǐng)、規(guī)范和保障良法善治的最終實(shí)現(xiàn)，也是測(cè)評(píng)良法善治實(shí)現(xiàn)狀態(tài)的判定依據(jù)。因此，科學(xué)確立良法善治的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于推進(jìn)良法善治的法治中國(guó)建設(shè)乃至國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要的意義。

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)良法善治的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，大多就“良法”和“善治”分別予以探討，對(duì)此有學(xué)者指出，良法善治的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，既不同于良法的要求也不同于善治的要求，更不能將良法和善治的要求簡(jiǎn)單疊加，而是要科學(xué)提煉良法善治的實(shí)質(zhì)意涵，方能保證良法善治的原則精神得到實(shí)踐貫徹，并提出了良法、政府必須親民、保障人權(quán)、平等和包容、問(wèn)責(zé)、透明度和廉潔度、程序、人力資源管理、有效性和效率等評(píng)價(jià)要素[15]。的確，將良法與善治標(biāo)準(zhǔn)的簡(jiǎn)單相加既無(wú)法準(zhǔn)確反映良法善治的內(nèi)在要求，也會(huì)帶來(lái)良法與善治實(shí)踐脫節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)肯定，良法善治有其獨(dú)立的衡量標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)成要素，這是由良法善治的統(tǒng)籌治理理念和系統(tǒng)治理的要求決定的。那么，如何確定良法善治的具體標(biāo)準(zhǔn)呢？筆者認(rèn)為，討論良法善治的衡量標(biāo)準(zhǔn)，不能脫離良法善治的基本要求和國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)，特別是要立足于國(guó)家治理現(xiàn)代化的使命、充分反映國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心要求，唯此，才能科學(xué)界定并揭示出各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)要素的內(nèi)在關(guān)系，避免出現(xiàn)簡(jiǎn)單羅列現(xiàn)象。一般認(rèn)為，國(guó)家治理的基本要素包括治理主體、治理方式、治理理念、治理期待等，國(guó)家治理現(xiàn)代化主要包括民主化、法治化、科學(xué)化、文明化⑤?；诖耍梢詫⒘挤ㄉ浦蔚暮饬繕?biāo)準(zhǔn)確定為共治、合法性、效能和價(jià)值，從而分別對(duì)應(yīng)上述國(guó)家治理的各要素，并全面反映國(guó)家治理現(xiàn)代化要求。

1.共治

共治是良法善治的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)代治理是多數(shù)人之治，代表多數(shù)人的利益，反映多數(shù)人的意志。治理主體的多元化及多元共治，既是民主治理的體現(xiàn)，也是善治與劣治的主要分野，善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理[16]。多元共治必然要求政府轉(zhuǎn)變自身的角色和任務(wù)，調(diào)動(dòng)社會(huì)各個(gè)層面的積極性，通過(guò)參與和協(xié)商形成多元共治的協(xié)同治理格局。這種開(kāi)放性特質(zhì)深深嵌入了從良法到善治的全過(guò)程，從而根本改變了傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)用方式，如協(xié)商立法使法律緊密貼合民眾訴求，有助于良好法律的形成和對(duì)良法的普遍遵守；再如合作行政使重大行政決策更具可接受性和科學(xué)性，從而降低國(guó)家治理成本?？傊?，多元共治有助于調(diào)節(jié)公民與國(guó)家的良性關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)的良性發(fā)展。

2.合法性

合法性是良法善治的外在表征，也是現(xiàn)代治理的基本方式。國(guó)家治理的法治屬性決定了一切治理行為必須有法律上的根據(jù)，做到依法辦事。這既包括依法立法，符合“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”的憲法要求，也包括依法施治，即使有時(shí)國(guó)政仍須依仗某些人的智慮，但總得限制這些人們只能在應(yīng)用法律上運(yùn)用其智慮，讓這些高級(jí)權(quán)力成為法律監(jiān)護(hù)官的權(quán)力[13]。需要強(qiáng)調(diào)的是，這里的“法”不僅包括具體法律條文，合法性還要求合乎法治理念、法治精神、法治原則。合法標(biāo)準(zhǔn)也內(nèi)在地要求將黨和國(guó)家政策通過(guò)立法程序上升為憲法法律，并形成反映人民意愿和經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)律的良善之法，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的成熟化、定型化。

3.效能

效能是良法善治的目的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了現(xiàn)代化的治理期待。良法善治擔(dān)負(fù)著將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的任務(wù)，因?yàn)樯浦我馕吨M(jìn)程與制度能夠最好地利用可供它們使用的各種資源以產(chǎn)生適應(yīng)社會(huì)需求的結(jié)果[17]。因此，判斷良法善治，既要看一國(guó)的制度體系和法律體系是否為良善之法，更要看是否能通過(guò)良法之治最終實(shí)現(xiàn)“善治”，實(shí)現(xiàn)及時(shí)高效地回應(yīng)公眾需求。效能標(biāo)準(zhǔn)包括兩方面含義：一是提高立法效率。法律作為公共產(chǎn)品，其自身也要求供給的高效；只有立法有效率才能及時(shí)回應(yīng)善治的呼喚，從而充分保障人民群眾的合法權(quán)益，激發(fā)社會(huì)活力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的高效能。二是加強(qiáng)良法的有效實(shí)施和運(yùn)行，并提升運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，使“高效的法治實(shí)施體系”更加完善。

4.正義

正義是良法善治的價(jià)值坐標(biāo)和價(jià)值尺度。如前所述，良法善治有其堅(jiān)實(shí)的價(jià)值根基，其中，最關(guān)鍵的是要充分體現(xiàn)社會(huì)公平正義的價(jià)值理念。正義不僅是區(qū)別良法與惡法的根本標(biāo)準(zhǔn)，也是善治的價(jià)值追求。為確保正義，必須改變?nèi)魏斡秀Ｉ鐣?huì)公平正義的制度和程序，并為正義的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造有利的條件和保障。

當(dāng)然，良法善治的標(biāo)準(zhǔn)既不等同也不能替代良法標(biāo)準(zhǔn)和善治標(biāo)準(zhǔn)。其實(shí)，從廣義上說(shuō)，良法善治的衡量標(biāo)準(zhǔn)包括了良法標(biāo)準(zhǔn)、善治標(biāo)準(zhǔn)和良法善治標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)部分，從而使良法善治既充分彰顯中國(guó)特色也符合現(xiàn)代法治的共同特征。

三、良法善治的實(shí)現(xiàn)路徑

黨的二十大報(bào)告提出“在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”新論斷。這意味著必須在中國(guó)式現(xiàn)代化維度上定位法治，更好統(tǒng)籌法治與國(guó)家治理的關(guān)系，加快推進(jìn)良法善治的法治中國(guó)建設(shè)。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)良法善治的根本保證

良法善治凝聚著黨治國(guó)理政的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分體現(xiàn)了黨對(duì)社會(huì)主義法治實(shí)質(zhì)和法治道路的深刻把握。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路最本質(zhì)特征和最重要保障，是實(shí)現(xiàn)良法善治的最根本保證。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能為良法善治建設(shè)明確道路與方向，不斷強(qiáng)化社會(huì)公平正義的價(jià)值引領(lǐng)，把良法善治的要求融入國(guó)家治理全過(guò)程；也只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能更好統(tǒng)籌良法與善治、法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，要落實(shí)憲法有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定，在重要法律中明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位。要把黨的主張通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志、成為良法，并確保黨的主張貫徹到良法善治全過(guò)程和各方面。同時(shí)，良好的法律還需要治理主體的法律操守，黨堅(jiān)持依法執(zhí)政并帶頭遵行法治，必將有助于法治權(quán)威的樹(shù)立和良法善治的實(shí)現(xiàn)。

（二）良法之治是良法善治的關(guān)鍵

良法善治的要義是良法之治。良法之治是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的核心內(nèi)容，包括立良法和行良法。

1.立良法，建設(shè)完備的法律規(guī)范體系

立法作為分配和維護(hù)社會(huì)正義的第一道防線，提高立法質(zhì)量，維護(hù)立法公正，防止部門利益法制化，是全社會(huì)對(duì)立法工作的共同期待。習(xí)近平總書(shū)記從國(guó)家治理現(xiàn)代化高度提出了良法的中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題”[18]，強(qiáng)調(diào)“形勢(shì)在發(fā)展，時(shí)代在前進(jìn)，法律體系必須隨著時(shí)代和實(shí)踐發(fā)展而不斷發(fā)展”[19]。黨的二十大報(bào)告關(guān)于法治建設(shè)部分，圍繞全面依法治國(guó)提出四個(gè)方面的任務(wù)和要求，其中首位的就是“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”。

就我國(guó)現(xiàn)階段而言，完備的法律規(guī)范體系，應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面的要求：一是國(guó)家治理要有法可依、治理有據(jù)。早在2011 年，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，意味著改革開(kāi)放以來(lái)圍繞“有沒(méi)有”的立法任務(wù)取得了實(shí)質(zhì)進(jìn)展和成就。但這并不意味著立法任務(wù)已經(jīng)完成，由于實(shí)踐發(fā)展永無(wú)止境，必然會(huì)不斷催生出大量新的立法需求，有法可依的問(wèn)題依然存在，例如，“數(shù)字經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)新應(yīng)用快速發(fā)展，催生一系列新業(yè)態(tài)新模式，但相關(guān)法律制度還存在時(shí)間差、空白區(qū)”[20]。所以，要針對(duì)實(shí)踐急需的法律，提高立法效率，彌補(bǔ)法律空白，減少甚至避免出現(xiàn)各種法律空檔，實(shí)現(xiàn)新發(fā)展階段有法可依。為保障法律有效實(shí)施，還要完善并及時(shí)出臺(tái)法律配套規(guī)定。二是更為重要的是著力提升立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)良法之治。不可否認(rèn)，立法質(zhì)量不高始終是我國(guó)法治建設(shè)的一個(gè)頑疾，具體表現(xiàn)為有的法律反映人民意愿和客觀規(guī)律不夠、立法粗疏、操作性不強(qiáng)、存在部門化傾向等。更為嚴(yán)重的是，立法質(zhì)量不高已經(jīng)直接影響著我國(guó)法治建設(shè)整體狀況和國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量，要以立法高質(zhì)量發(fā)展保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展[21]。要緊緊圍繞中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的需要，更好地以法律的形式來(lái)表達(dá)人民對(duì)美好生活的需求和意愿，更好地發(fā)揮以良法促發(fā)展保善治的作用?？傊?，加快形成完備的法律規(guī)范體系，就要在提高立法質(zhì)量和立法效率上雙向發(fā)力，在有法可依與立良善之法上同時(shí)用勁，唯此才能使“良善之法”如泉涌般源源不斷、始終不竭。

2.行良法，建設(shè)高效的法治實(shí)施體系

良法為善治提供了前提，但絕不是歸宿，其要義在于將法律中的“良法美意”體現(xiàn)在善治中，體現(xiàn)在人民的感受中。如菲尼斯所言，法治通常是指法律制度得到合法地、良好地運(yùn)作的一種狀態(tài)[22]。但僅靠良法不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)善治的，而搭起良法與善治之間橋梁的是行良法（法的實(shí)施）。

良法本身具有一種內(nèi)在的要求，即法律被尊重、良法被實(shí)現(xiàn)。良法只有被嚴(yán)格實(shí)施，才能反映良法的價(jià)值意蘊(yùn)，體現(xiàn)良善的社會(huì)效果，達(dá)致善治的目的、產(chǎn)生預(yù)期治理效能。執(zhí)法司法等活動(dòng)是以良法保善治最直接、最有效的手段，必須強(qiáng)化法的實(shí)施這一中間環(huán)節(jié)，真正做到執(zhí)法者依良法行政，司法者準(zhǔn)確適用良法，通過(guò)良好的執(zhí)法司法活動(dòng)確保善治的推行?！翱v有良法美意，非其人而行之，反成弊政。”守法是法治運(yùn)行的基礎(chǔ)。由于全民法治素養(yǎng)對(duì)于良法善治整體實(shí)現(xiàn)具有重要意義，當(dāng)前要貫徹法治宣傳教育“八五”規(guī)劃，大力推進(jìn)守法普法工作。

（三）德法共治是良法善治的實(shí)現(xiàn)之道

治國(guó)理政是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，需要借助多元治理手段和治理規(guī)范，最為重要的是道德與法律，實(shí)現(xiàn)德法共治。而踐行和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，是德法共治的基本要求，是實(shí)現(xiàn)良法與善治同質(zhì)性的重要保證。正如習(xí)近平總書(shū)記指出：“法律法規(guī)要樹(shù)立鮮明道德導(dǎo)向，弘揚(yáng)美德義行，立法、執(zhí)法、司法都要體現(xiàn)社會(huì)主義道德要求，都要把社會(huì)主義核心價(jià)值觀貫穿其中，使社會(huì)主義法治成為良法善治”[23]。

善治作為世界銀行所倡導(dǎo)的治理模式，雖然它的初衷是幫助在第二次世界大戰(zhàn)中被破壞的國(guó)家進(jìn)行重建，但這種援助、重建的前提是接受世界銀行所傳播的西方價(jià)值體系、治理體系、話語(yǔ)體系[24]。推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理和良法善治建設(shè)，需要進(jìn)一步樹(shù)立自己鮮明的價(jià)值導(dǎo)向，使社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)，并以社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為良法善治的評(píng)判標(biāo)尺。唯此才能確保良法與善治的價(jià)值統(tǒng)一，使各種立法性“產(chǎn)品”始終與憲法和社會(huì)主義核心價(jià)值觀相一致，才能使每一個(gè)執(zhí)法決定、每一宗司法案件都符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀的要求。如果說(shuō)以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為基礎(chǔ)，使立法“向善”，那么以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為支撐，會(huì)使執(zhí)法和司法“行善”，守法者“共善”。

（四）規(guī)劃治理是良法善治的重要保障

使良法與善治形成合力，必須發(fā)揮法治規(guī)劃的功能。用規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是黨治國(guó)理政的基本經(jīng)驗(yàn)和制度優(yōu)勢(shì)，將規(guī)劃的理念引入法治建設(shè)，也是實(shí)現(xiàn)良法善治的重要方式。隨著我國(guó)法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，法律規(guī)范數(shù)量增多，法律制度體系日益復(fù)雜和精細(xì)，法治實(shí)踐日益豐富多樣，各種制度之間關(guān)系日趨復(fù)雜[25]。通過(guò)制定實(shí)施法治規(guī)劃，對(duì)法治建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)性謀劃、整體性推進(jìn)，可以防止出現(xiàn)國(guó)家治理“碎片化”現(xiàn)象，確保良法與善治同向同行。

近年來(lái)，黨中央先后制定《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）及多個(gè)子系統(tǒng)規(guī)劃。如《規(guī)劃》根據(jù)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略部署，明確提出了“堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，奮力建設(shè)良法善治的法治中國(guó)”（第一部分）要求，不僅確定了良法善治的法治中國(guó)目標(biāo)，而且全篇貫穿良法善治精神，對(duì)社會(huì)主義法治建設(shè)具有根本性、宏觀性指導(dǎo)地位。

要遵循良法善治精神推動(dòng)規(guī)劃的編制和實(shí)施，一方面，要科學(xué)編制各子系統(tǒng)和地方法治建設(shè)規(guī)劃。規(guī)劃同立法一樣，也有良劣之分。只有在正確價(jià)值觀的引領(lǐng)下，并緊扣全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的戰(zhàn)略部署，做到適時(shí)調(diào)整和動(dòng)態(tài)跟進(jìn)，才能確保與國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)相匹配。另一方面，要全面落實(shí)各種規(guī)劃，及時(shí)制定分工方案，細(xì)化具體措施，做好跟蹤督促，發(fā)揮好規(guī)劃作用。

總之，良法善治為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障，必將催生國(guó)家治理臻于至善，從而對(duì)人類治理文明的創(chuàng)新發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)。當(dāng)前要按照黨的二十大精神，全面審視“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”的時(shí)代內(nèi)涵和實(shí)踐要求，以法治中國(guó)建設(shè)助力中國(guó)式現(xiàn)代化的順利實(shí)現(xiàn)。

注釋：

①“良法”一詞，最早可追溯至古希臘思想家亞里士多德，他提出，“法治應(yīng)包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從, 而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律”（亞里士多德.政治學(xué)[M].吳壽彭，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1965：199.）。

②何為善治？聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)在其發(fā)布的《什么是善治?》中，對(duì)善治提出了八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，分別為共同參與、厲行法治、決策透明、及時(shí)回應(yīng)、達(dá)成共識(shí)、平等和包容、實(shí)效和效率、問(wèn)責(zé)。俞可平認(rèn)為，政治學(xué)意義上的善治包括合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正（俞可平.論國(guó)家治理現(xiàn)代化[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.）。

③良法善治是靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的統(tǒng)一。良法側(cè)重靜態(tài)的治理制度體系建設(shè)目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)彰顯正義等價(jià)值；善治側(cè)重動(dòng)態(tài)的治理過(guò)程，強(qiáng)調(diào)治理能力的提升。

④善治與治理相比更強(qiáng)調(diào)“善于”治理，從而將良法及其承載的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

⑤有學(xué)者指出，國(guó)家治理現(xiàn)代化主要表現(xiàn)為民主化、法治化、科學(xué)化、文明化。這“四化”既是現(xiàn)代化的內(nèi)容要素，同時(shí)也是衡量現(xiàn)代化的綜合標(biāo)準(zhǔn)（胡建淼.國(guó)家治理現(xiàn)代化關(guān)鍵在法治化[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2014-07-14.）。