鄧明磊

（蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215123）

一、引言

深化“放管服”改革，是轉變政府職能、建設人民滿意的服務型政府的“當頭炮”和“先手棋”。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，要優(yōu)化政府職責體系，深入推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，同時還強調了賦予地方更多自主權，支持地方創(chuàng)造性開展工作，健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制［1］?！胺殴芊备母镏械暮喺艡嗖粌H要求政府將權力下放給市場與社會，重塑政府與市場的關系，激發(fā)市場活力與社會創(chuàng)造力；同時還要求上級政府將部分權力下放給下級政府，重新構建上下級政府權力與責任體系，賦予基層政府更多的權力以提高基層政府服務能力和服務水平，從而推進國家治理體系和治理能力的提升。當前，隨著“放管服”改革持續(xù)推進，許多關鍵領域改革取得突破性進展，我國政府的治理效能也得到顯著提高［2］。

在簡政放權的過程中，縣級政府將更多的事權下放給基層政府，使得基層政府公共服務的職能被拓展，并承擔了更多的經濟社會發(fā)展職責。然而出于對本層級利益的考量，縣級政府在放權過程中的策略性行為給基層政府帶來了一定的負擔。一方面，隨著國家問責力度的增大，縣級政府出于避責和自保的考慮，將大量事權下放，把責任轉移至基層政府，從而減少自身被問責的風險［3］。但這一策略無疑忽視了基層政府的承接能力和水平，不僅會導致基層政府面臨較大被問責風險，還會造成權力懸空現(xiàn)象的出現(xiàn)，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟社會發(fā)展［4］。另一方面，對基層政府進行權力下放意味著縣級政府權力的削弱，因此縣級政府在權力下放的過程中有意將核心權力保留，采用“給責不給權”“形放實不放”“明放暗不放”等策略行為，這易使基層政府處于“權虛責實”“有責無權”的狀態(tài)［5-6］。這種權責不對等的地位易使基層政府陷入形式主義困境，其治理能力的提升亦受到桎梏。顯然，縣級政府出于對自身利益的追求而采用的策略性放權行為已經成為影響“放管服”改革的一種梗阻力量。另外，對于一些經濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，縣級政府往往又有著下放權力的積極性，在具體的改革實踐中，通過主動下放權力，推進“強鎮(zhèn)擴權”改革，以破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的“小馬拉大車”困境［7］。同樣是對基層政府下放權力，為什么縣級政府采取的態(tài)度和策略大相徑庭？而且縣級政府在對基層政府下放權力的過程中存在哪些考慮，怎樣才能避免縣級政府下放權力的自利行為呢？基于以上問題，本文將通過縣鄉(xiāng)政府演化博弈的角度進行相關分析。

二、研究綜述

（一）縣鄉(xiāng)關系研究綜述

1.權力視角下的縣鄉(xiāng)關系

中國的政治體制決定了上級政府對下級政府擁有支配性權力控制。周慶智［8］認為，縣黨委是領導鄉(xiāng)鎮(zhèn)的核心政治機構，同時縣鄉(xiāng)條塊關系處于動態(tài)的權力控制與平衡之中，國家權力對基層政權組織具有實質上的控制。因此基層政府的運作會受到縣級政府的支配性控制。關于縣鄉(xiāng)權力關系的現(xiàn)有研究主要集中于財權與事權兩個方面。中國的縣鄉(xiāng)財政關系隨著財政體制的改革處于不斷調整和變化之中。在經歷了“一灶吃飯”、分稅制改革、農業(yè)稅費改革以及鄉(xiāng)財縣管之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲取財政收入的能力被弱化，對縣級政府的財政依賴程度大大增加［9-10］，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸淪為“懸浮型”政府，在財政上表現(xiàn)出“空殼化”的特征［11］。而伴隨著財權向縣級政府的集中，事權卻在不斷下移，這成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的現(xiàn)實困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政科層制的最基層，是許多政策的具體執(zhí)行者，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對基層群眾，需要回應不同群體的訴求，在城鎮(zhèn)化建設加快的背景下，承擔的任務也更多、更加復雜，這激化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財、權、人少與承擔事務多的矛盾［12］。由于縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有直接的支配權力，如果在壓力型體制“層層加碼”“層層問責”的情況下，縣級政府就會變相成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務對象［13］，在此過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則鮮有“討價還價”的余地，逐漸演化為“任務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的角色［14］，被動地執(zhí)行上級政府分解下達的任務指標。

2.責任視角下的縣鄉(xiāng)關系

除了對縣鄉(xiāng)關系財權與事權不統(tǒng)一的研究外，學者們更加關注縣鄉(xiāng)關系中的權責不對等現(xiàn)象?？h鄉(xiāng)關系中的權責不對等更多地描述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的權力小但責任大的狀態(tài)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權小責重形成機制的討論中，周少來［15］指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權責不對等是基層政府在壓力型體制下的“體制性常態(tài)”。陸益龍等［16］則認為行政科層制、屬地化管理與目標管理責任制之間的相互作用將基層政府權力架空，致使其權責失衡并成為上級政府轉移矛盾、承擔責任的“擋箭牌”。無疑在屬地管理的制度下，具體的行政責任將會層層落實到基層政府之中。但是當“屬地管理、分級問責”演變?yōu)椤皩俚貑栘煛睍r，這就增強上級政府職能部門“甩鍋推責”的動機，強化了責任的屬地落實，然而相應的權力與資源卻未能屬地落實，進而造成基層政府有責無權的治理困境［5］。在縣鄉(xiāng)的責任關系中，雙方都想方設法盡量將責任轉移給對方，但是由于兩者的權力地位明顯不對等，最終結果使得基層政府向上向下都無法推卸責任，成為責任的最終承擔者［6］。同時龐明禮等［17］從政策的模糊性以及縣級政府自利行為和基層政府自身不足三個方面解釋了基層政府有限權力與無限責任之間的矛盾。此外，在對權責不對等影響后果的討論中，學者們大都認為縣鄉(xiāng)之間權責不對等不僅給基層政府帶來過重負擔，導致其權力可能發(fā)生異化，出現(xiàn)權力的缺位與越位等情況［13-14，18］；同時還會加深縣鄉(xiāng)之間的矛盾摩擦，阻礙簡政放權改革目標的實現(xiàn)，增加基層政府策略性應對的行為和基層形式主義作風［19］。

3.利益視角下的縣鄉(xiāng)關系

從行政職能的實現(xiàn)來看，縣鄉(xiāng)處于共同的利益目標之中，并且各自職能目標的實現(xiàn)都在一定程度上依賴于彼此的支持和配合。一方面?？h級政府需要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成自上而下的任務［20］；另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要得到上級政府的重視與支持，才能更容易在“以縣為主”的項目制運作中分配到更多的行政、財政等資源［21］，緩解自身治理資源不足的困境。同時，縣鄉(xiāng)利益共同體還表現(xiàn)在具體的政策執(zhí)行之中。周雪光［22］解釋的基層政府共謀行為，表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府在政府內部的考核機制以及檢查監(jiān)督的條件下形成了利益的共同體。賀雪峰［20］指出，為了發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中心工作競賽中的主觀能動性，打造良好政績，縣級政府往往還會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)問題時采用保護的策略。顯然，縣鄉(xiāng)政府已經處于一個“你中有我，我中有你”的利益格局。但除了擁有利益上的共同目標外，縣鄉(xiāng)政府同樣也處于一個動態(tài)的利益博弈之中。從委托代理的關系來看，縣鄉(xiāng)政府關系實際上是一個典型的委托代理關系，而在這一模式下，基層政府擁有大量的信息優(yōu)勢，可以通過策略性應對或選擇性執(zhí)行，以應付上級政府的考核，但這在實際上可能會發(fā)生基層政府與上級政府的政策目標偏離的情況［5，23］。而在壓力型體制下，縣級政府又處于權力上的優(yōu)勢地位，可以通過政治權力將一些責任與任務“甩鍋”給下級政府，減小自身問責風險［24］。同時在基層政府機構的改革過程中，縣級政府由于既得利益的剛性，采取的改革措施可能會以本層級或本部門的利益為主，成為阻礙改革的主要力量［25］。此外，縣鄉(xiāng)政府之間的“倒逼”與“反倒逼”的圖式也展現(xiàn)出縣鄉(xiāng)博弈的動態(tài)過程［26］?？傊诳h鄉(xiāng)政府之間的利益博弈中，縣級政府處于強勢的地位，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能處于弱勢的地位，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不能左右上級政府的行為選擇和獎懲導向［27］。

（二）權力的下放與承接

1.縣級政府權力下放的策略

無論是強鎮(zhèn)擴權改革還是簡政放權改革，在本質上都是縣級政府通過一定的形式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下放一定的行政管理權，以提高基層政府公共服務能力和社會治理水平?？h級政府下放權力主要包括直接下放、聯(lián)合執(zhí)法、委托授權、派駐機構服務和優(yōu)化組織架構等幾種形式［28］。由于對下放權涉及自身利益的調整，因此縣級政府在放權時會選擇最有利于自身利益的策略。葉貴仁等［29］指出，縣級政府在面對上下雙重壓力的挑戰(zhàn)下會采用“選擇式強鎮(zhèn)”的策略，保留性、選擇性地執(zhí)行改革方案，造成縣級權力下放并不徹底。此外，縣級政府也會采用變相截留等方式，將有利于部門利益的權力進行保留，由此阻礙了簡政放權改革的進程［17，30］。但也有學者認為縣級政府放權觀念已經發(fā)生轉變，從選擇性放權轉變?yōu)楸茇熓椒艡?，不再對既有權力不肯下放，反而是能放則放、盡量下放［3］。在縣級政府放權的具體實踐中，還存在著較多的困境，包括放權隨意性較大、行政管理權下放不同步、“一刀切”式放權、權力的濫用和監(jiān)督困難等問題。因此，學者們指出要依法放權，精準放權，明確政府權力清單，并把握好簡政放權改革的節(jié)奏和綜合配套［31］。而關于如何最優(yōu)放權，姚東旻等［32］通過構建政府三層次的動態(tài)博弈模型，解釋了政府集權與分權的界限以及政府“放權”政策的邏輯。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力承接的狀況

政府簡政放權既要放得下，也要接得住、管得好，而“接得住、管得好”的要求則需要關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力承接的相關情況。因此，學者們已經開始關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權承接的研究。畢瑞峰等［33］基于對中山市鎮(zhèn)區(qū)事權承接的調查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權承接存在事權清單不夠規(guī)范、事權增長過快、事權承接能力有限和人員配備不足四個方面問題。同時，在放權改革中存在“重權力下放，輕權力交接”的問題，容易忽視基層政府權力的承接，導致下放權力“接不住、管不好”，形成權力真空［4］。基層政府承接能力不足的原因是多方面的。付宇程［30］認為基層政府行政管理能力、社會治理水平、可支配財政資金以及工作人員的文化水平和業(yè)務素質比較弱，導致無法有效承接下放的事權。此外，基層政府技術力量有限、相關設備不足、監(jiān)管經驗缺乏以及工作負擔過重等現(xiàn)實因素也影響其有效承接下放的權力［4，31］。不少基層政府由于人力和財力的限制，既不愿接權也不敢接權［34］。面對“接不住”，又“必須接”的現(xiàn)實困境，葉貴仁等［35］認為，基層政府事權承接會遵循著約束性自主的邏輯，并通過分類承接的策略，能夠實現(xiàn)事權的有效過渡。顯然，按照這一邏輯，基層政府會依據(jù)自身掌握的資源情況以及事情的重要程度等現(xiàn)實因素，來選擇相應的應對方式。因此，對于不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，其事權承接的有效性也會存在差異。

通過從權、責、利視角梳理縣鄉(xiāng)政府關系，以及總結縣級政府下放權力的策略和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力承接的狀況，可以發(fā)現(xiàn)縣鄉(xiāng)政府處于一個權責利不對等的地位中，既有共同的利益追求，也有一定的利益博弈。如圖1 所示，權力下放始終處于一個自上而下的單向過程，縣級政府具有更多的下放自主選擇。縣級政府下放權力的策略選擇的背后體現(xiàn)了權力與責任的雙重疊加邏輯，但縣級政府的利益導向是其行為選擇的最直接影響因素。面對上級政府的不同放權策略，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了“接不住”又“必須接”，抑或是“小馬拉大車”的困境，在這種情形下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的承接能力和承接策略便備受關注，能否承接以及怎樣承接都會直接影響“放管服”改革中基層政府權力的承接效果。在具體的改革實踐中，地方政府的策略選擇總是以本層級利益最大化為主要目標，那么縣級政府自利的行為最終會導致怎樣的結果呢？已有研究為本文繼續(xù)通過博弈分析提供了理論依據(jù)。因此本文將借助一個博弈理論模型來做進一步分析。

圖1 縣級政府下放權力及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接權力的邏輯

三、縣鄉(xiāng)博弈模型構建與分析

（一）博弈模型構建

1.基本條件假設

假設1：縣級政府在“放管服”改革中，對下級政府放權有兩個策略選擇，分別是保留式下放和避責式下放。保留式下放即縣級政府采用明放暗不放等形式將核心權力保留，避責式下放即縣級政府將權力能放則放，通過下放權力避免承擔責任。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有兩個類型，分別是經濟發(fā)達鎮(zhèn)和普通農業(yè)鎮(zhèn)，兩類鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有承接核心權力的需要，但承接核心權力的成本因鄉(xiāng)鎮(zhèn)個體實力不同而不同。

假設2：如果縣級政府選擇保留式下放權力，則保留核心權力帶來的權力效益Q，但因此要承擔與權力相對應的成本K1（履行職責的成本和問責風險）。若縣級政府選擇避責式下放權力，則失去核心權力及其權力效益Q，但同樣避免了履責成本K1。

假設3：若縣級政府是避責式下放權力，兩種類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)則都能獲得權力效益Q，但要承擔承接成本，不同的是普通農業(yè)鎮(zhèn)需要承擔的成本K3要大于經濟發(fā)達鎮(zhèn)所要承擔的成本K2。在獲得縣級政府下放的核心權力后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以有效滿足當?shù)亟洕鐣枨螅虼藭a生經濟社會效益，經濟發(fā)達鎮(zhèn)獲得的經濟社會效益為S1，普通農業(yè)鎮(zhèn)獲得的經濟社會效益為S2，根據(jù)經驗S1>S2。

假設4：在上級政府選擇保留式下放權力時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以獲得上級政府下放的權力效應Q，不能有效滿足當?shù)亟洕鐣枨?，因此經濟社會效益會受到損失，經濟發(fā)達鎮(zhèn)損失的經濟社會效益為S3，普通農業(yè)鎮(zhèn)損失的經濟社會效益為S4，根據(jù)經驗S3>S4。

假設5：由于縣鄉(xiāng)政府具有利益共同體的一面，所以，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產生經濟社會效益時，這部分效益也屬于縣級政府得益的一個組成部分。

假設6：縣級政府選擇保留式下放權力的概率為x，則選擇避責式下放權力的概率為1-x；經濟發(fā)達鎮(zhèn)的比例為y，普通農業(yè)鎮(zhèn)的比例為1-y。

2.博弈矩陣構建

根據(jù)以上假設條件，可以構建出縣鄉(xiāng)政府博弈矩陣，如表1 所示。

表1 縣鄉(xiāng)政府博弈矩陣

3.復制動態(tài)方程求解

根據(jù)演化博弈論分析邏輯，首先求得縣級政府選擇保留式下放策略的收益為E1，選擇避責式下放的策略收益為E2，平均期望收益為 ，見公式（1）和（2）。

進而可求得縣級政府的復制動態(tài)方程為：

同理可以求得經濟發(fā)達鎮(zhèn)的收益G1，普通農業(yè)鎮(zhèn)的收益G2，以及期望收益 ，以及其復制動態(tài)方程：

根據(jù)（2）和（4）相組合，得出博弈雙方的復制動態(tài)系統(tǒng)：

（二）均衡點與穩(wěn)定性分析

1.縣鄉(xiāng)政府演化穩(wěn)定性分析

令縣級政府放權策略的復制動態(tài)方程F（x）=0，可以得出x=0，x=1 和。

當2Q-2K1-S2-S4＜0 時，，此時，所以x=0 是縣級政府的演化穩(wěn)定策略。

當2Q-2K1-S2-S4>0，且2Q-2K1>S1+S3時，此時，所以，所以x=1 是縣級政府的演化穩(wěn)定策略。

當2Q-2K1-S2-S4>0，且2Q-2K1＜S1+S3時，縣級政府的演化穩(wěn)定策略由y決定，若，此時，所以x=0 是縣級政府的演化穩(wěn)定策略。若，此時所以x=1 是縣級政府的演化穩(wěn)定策略。

同樣再對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的演化穩(wěn)定性進行分析。令鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府概率類型的復制動態(tài)方程G（y）=0，可以得出y=0，y=1 和。并求出。

2.系統(tǒng)穩(wěn)定性分析

根據(jù)上文分析可知該博弈系統(tǒng)存在5 個演化均衡點，分別為（0，0）、（0，1）、（1，0）、（1，1）和（x*，y*），其中。

此時可以進一步求得復制動態(tài)系統(tǒng)的雅可比矩陣J：

其中n11，n12，n21，n22分別為：

根據(jù)（6）（7）式可分別求得雅可比矩陣的行列式detJ和跡trJ：

而演化穩(wěn)定策略由該矩陣的行列式detJ和跡trJ的正負所決定，當detJ大于0，且trJ小于0時，該均衡點就是一個演化穩(wěn)定策略（ESS）［37］。同時，根據(jù)數(shù)據(jù)特征可以看出均衡點（x*，y*）的跡為0，所以（x*，y*）始終為系統(tǒng)的一個鞍點，而非ESS。因此可以求出以上4 個均衡點的行列式detJ和跡trJ，如表2 所示。

表2 局部點的行列式detJ 和跡trJ

進而，根據(jù)表2 可以判斷各個均衡點的行列式與跡在不同條件下的正負，得出表3 不同條件下均衡點的穩(wěn)定性分析。

表3 不同條件下均衡點穩(wěn)定性分析① 注：由于S1＞S2，S3＞S4，所以不存在2Q-2K1-S2-S4＜0 且2Q-2K1-S3-S1＞0 的情況。

（1）當2Q-2K1-S2-S4>0，2Q-2K1-S3-S1>0 時，表明承接權力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不論是普通農業(yè)鎮(zhèn)還是對經濟發(fā)達鎮(zhèn)，縣級政府選擇保留式下放權力獲得的總收益總是大于選擇避責式下放權力的總收益，縣級政府傾向于選擇保留式下放權力。這說明縣級政府在面對保留權力帶來的收益要遠遠大于其承擔的成本時，始終沒有下放權力的動力，因此會選擇保留這些權力，并且在演化博弈的過程中會向保留式下放權力演化，最終表現(xiàn)為“權力截留”和“給責不給權”等形式。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因沒有得到足夠的權力面臨著“車大馬小”的困境，從而被束縛了發(fā)展的手腳，對其發(fā)展經濟、承接權力的積極性造成打擊，在一定程度上給經濟社會發(fā)展帶來了一定的福利損失。因而在上級政府選擇保留式放權策略的情況下，大部分普通農業(yè)鎮(zhèn)或者繼續(xù)保持其原先的發(fā)展態(tài)勢，或者止步不前，這不僅會阻礙其發(fā)展進程，還會使得大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)困頓于能力提升，難以擠進經濟發(fā)達鎮(zhèn)的隊伍。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以向經濟發(fā)達鎮(zhèn)的方向進行演化，使得該博弈的演化穩(wěn)定策略成為（保留式下放，普通農業(yè)鎮(zhèn)）。

（2）當2Q-2K1-S2-S4>0，2Q-2K1-S3-S1＜0 時，表明若承接權力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是普通農業(yè)鎮(zhèn)，縣級政府選擇保留式下放權力的收益大于選擇避責式下放權力的收益，但如果承接核心權力的是經濟發(fā)達鎮(zhèn)，縣級政府選擇避責式下放權力的收益大于選擇保留式下放權力的收益，此時存在兩個演化穩(wěn)定策略，即（保留式下放，普通農業(yè)鎮(zhèn)）（避責式下放，經濟發(fā)達鎮(zhèn)）。當承接下放權力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是經濟發(fā)達鎮(zhèn)時，縣級政府避責式下放權力，即使損失一定的權力效益，但將核心權力的下放一方面減輕了被問責的風險和履責的成本，另一方面滿足了經濟發(fā)達鎮(zhèn)承接權力的需求，促進經濟發(fā)達鎮(zhèn)的經濟社會發(fā)展，獲得大量的經濟社會效益。在此背景下，縣級政府傾向于選擇避責式下放權力，而普通農業(yè)鎮(zhèn)也因承擔了核心權力獲得發(fā)展，在長期的演化過程中，通過增強自身承接能力，來逐步適應上級政府增大避責式下放概率的趨勢，演化的結果最終表現(xiàn)為（避責式下放，經濟發(fā)達鎮(zhèn)）。但當承接下放權力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是普通農業(yè)鎮(zhèn)時，雖然下放核心權力可以降低問責的風險，由于普通農業(yè)鎮(zhèn)承接核心權力的能力有限，加之體量小、能力弱，下放核心權力所產生的經濟社會效益并不明顯，因此縣級政府并不愿意將核心權力下放，最終選擇保留式下放權力，演化的結果最終表現(xiàn)為（保留式下放，普通農業(yè)鎮(zhèn)）。此時，可以做出該系統(tǒng)的演化博弈相位圖（圖2），其中D為（x*，y*）。通過觀察可知，選擇（0，1）和（1，0）的概率由D點的位置決定。當D的位置向左上方移動時，右下方區(qū)域面積增大，系統(tǒng)收斂于（1，0）的概率就增大，此時縣鄉(xiāng)博弈更傾向于向（保留式下放，普通農業(yè)鎮(zhèn)）的方向演化。同樣當D向右下方移動，系統(tǒng)收斂于（0，1）的概率增大，縣鄉(xiāng)博弈更傾向于向（避責式下放，經濟發(fā)達鎮(zhèn)）的方向演化。

圖2 Q-2K1-S2-S4＞0，2Q-2K1-S3-S1＜0 時系統(tǒng)動態(tài)演化相位圖

（3）當2Q-2K1-S2-S4＜0，2Q-2K1-S3-S1＜0 時，此時系統(tǒng)的演化穩(wěn)定策略為（0，1），這表明無論承接下放權力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是經濟發(fā)達鎮(zhèn)還是普通農業(yè)鎮(zhèn)，縣級政府采用保留式下放權力的收益明顯小于采用避責式下放權力的收益，因此縣級政府會傾向于采用避責式下放權力的策略。在中國政府問責制度不斷完善以及問責力度不斷增大的背景下，權力越多意味著因公共權力運行失當而帶來的問責風險也就越大。在這種情況下，縣級政府本著不出事的原則，為了減少自身被問責的概率，同時為了減少因履責而付出的人力、物力、財力等成本，會傾向于采用避責式的下放策略。因而經過長時間的演化，縣級政府避責式下放權力的概率會逐漸變?yōu)?，對應著選擇保留式下放權力的概率逐漸為0。在上級政府傾向于選擇避責式下放權力的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得發(fā)展所需要的核心權力，產生了相應的經濟社會效益，但同時也會有承擔承接核心權力所帶來的成本與問責風險。由于經濟發(fā)達鎮(zhèn)對于上級政府避責式下放策略進行承接的收益比普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接的收益大，所以大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會在此條件下逐漸向經濟發(fā)達鎮(zhèn)方向演化，它們會通過增強自身承接能力來逐步適應上級政府增大避責式下放概率的趨勢，因此普通農業(yè)鎮(zhèn)的實力會逐漸變強，相應地,承接核心權力的成本和風險也因自身實力的增強而降低。所以，在此條件下（避責式下放，經濟發(fā)達鎮(zhèn)）成為該博弈系統(tǒng)的唯一的演化穩(wěn)定策略。

四、討論與建議

通過以上演化博弈的分析可以得知，縣級政府在下放權力的過程中，是處于強勢的一方，對權力下放的策略始終具有選擇主動性和先行優(yōu)勢。研究發(fā)現(xiàn)縣級政府在下放權力時更多的是通過對保留核心權力的成本（風險）與收益進行考量而做出的相應策略選擇，在此過程中縣級政府較少會兼顧鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展情況和現(xiàn)實利益。這一方面體現(xiàn)出縣級政府作為獨立的利益主體，有追求其自身收益最大化的傾向。當追求共同體利益給自身帶來的效應小于個體保留權力的利益時，縣級政府就會陷入一種理性的囚徒困境，通過損害共同利益為代價，以保留自身的個體利益。反之，當下放權力可以給縣級政府降低問責風險，節(jié)省行政成本的收益較大時，縣級政府便以“甩包袱”的形式，借“放管服”改革之名，行行政避責之實。另一方面也反映出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這種不對等博弈中，由于其自身實力不強，產生的經濟社會效益相對于縣級政府所追求的權力大、風險小的個體效益而言并不大，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難對縣級政府的行為選擇產生較大影響，左右上級政府的行為，進而在某種程度上強化了縣級政府在博弈中的有利地位。

在上級政府不同放權策略的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到較大影響，更多的是被動應對，隨上級政府策略變化而發(fā)生改變。面對上級政府保留式放權，經濟發(fā)達鎮(zhèn)缺少經濟社會管理權限，難以滿足轄區(qū)內社會公眾和市場主體的公共服務和市場審批等需求，從而限制了市場和社會主體的活力，不利于建設高效便捷的服務型政府。而與此同時，普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖獲得核心權力的需求不及經濟發(fā)達鎮(zhèn)，但也會因自身權力有限，增加對上級政府的依附性，從而缺少自主發(fā)展的動力。當上級政府選擇避責式放權時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對下放的權力和責任避無可避，只能將其承擔。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會對承接權力的成本（風險）與收益進行衡量。如果承接權力的成本過高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就缺乏有效承接權力的動機，容易使用“弱者的武器”，產生“怠政”行為，或者因承接能力不足、缺乏行政經驗而亂作為，甚至導致權力發(fā)生異化。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過一定的非正式行為，順利承接了下放權力，而且還獲得較大的經濟社會效益，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于對利益的追求，也會盡力承接下放的權力，并且不斷增強自身的承接能力。在此背景下，普通農業(yè)鎮(zhèn)也會取得較好較快的發(fā)展，并逐漸演化為經濟發(fā)達鎮(zhèn)。

縣級政府在下放權力的過程中，由于自利性的驅使，可能會損害縣鄉(xiāng)政府共同利益，阻礙“放管服”改革進程，影響“放管服”改革效果。為了規(guī)避縣級政府違背改革初衷的行為，應著重做好以下幾點工作。

（一）進一步理順縣鄉(xiāng)政府間權力責任關系

理順縣鄉(xiāng)政府間的權責關系，不僅有利于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責無權、權虛責實的困境，還可以有效避免上級政府避責、“甩鍋”行為發(fā)生，防止基層政府被迫成為責任兜底的一方。一方面要推動權力責任清單制度改革，完善縣鄉(xiāng)政府權力責任清單制度，明確縣級政府的權力范圍和界限，避免縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨意分配任務和指標［14］。以權力責任清單制度改革為抓手，減少基層政府兜底責任和背鍋的風險。另一方面要堅持依法放權，減少上級政府放權的隨意性?？h級政府下放什么類型的權力、下放多少權力都應該有法律、法規(guī)作為依據(jù)，而不能隨意下放、任意下放，一放了之。同時，省市政府、同級人大應加強對縣級政府放權規(guī)范性和合法性的監(jiān)督，對縣級政府不規(guī)范的放權行為及時予以糾正并問責。

（二）重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益訴求的表達與反饋

如上文所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在博弈過程中處于一個弱勢的地位，缺乏話語權，在大多數(shù)放權改革中，屬于被動的接受者。但“放管服”改革要求基層政府能夠將下放的權力接得住、用得好，就必須增加基層政府的積極性和主動性。因此必須建立健全基層政府的利益訴求表達機制，重視基層政府在簡政放權改革中的實際需要，做到按需放權。一方面，縣級政府應鞏固加強同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益共同體的理念，改變以往兩者爭利避責的博弈認知，加強縱向間政府合作，以釋放基層政府活力、提高基層政府治理能力和治理水平為重點，促進縣鄉(xiāng)共同利益最大化。另一方面，加大縣鄉(xiāng)政府之間的協(xié)商力度，對于縣鄉(xiāng)政府之間的分歧和沖突，應以協(xié)商手段為主，行政強制要求為輔，充分尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見，最大化解決彼此之間的分歧，達成一致行動意見。

（三）突出縣級政府放權的科學性、精準性和動態(tài)性

科學放權、精準放權是對“放管服”改革提出的更高要求?？h級政府在對下放權時應該注重對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接能力進行事前評估，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際承接能力和屬地發(fā)展需求，分級分類放權，避免在放權過程中出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象。同時，注重對放權效果的評估。通過第三方評估、專家論證、社會滿意度調查等形式，了解社會群眾和市場主體對政府公共服務的主要評價取向，并依此作為縣級政府改革績效的一項重要指標，形成評價“放管服”改革效果的重要依據(jù)。此外，縣級政府應對下放權力進行動態(tài)監(jiān)控和調整。對于因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接能力不足、承接資源有限以及用不好、不會用而導致承接效果欠佳的權力，應適當調整，必要時可以將權力收回，防止出現(xiàn)權力懸空、權力真空現(xiàn)象。

（四）重點培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力承接能力

當縣級政府下放權力超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接能力時，就有必要幫助基層政府提高其權力承接的能力。因此，縣級政府應該轉變以往自上而下指令、控制、監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理模式，更加注重幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高行政管理能力，為其提供必要的指導和培訓等相關服務［30］。一是同步下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的財政權，合理優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收支結構，增大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政資金使用的自主性，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財少事多的矛盾。二是加大對基層政府人事權的下放，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的人事自主權，合理創(chuàng)新基層編制，優(yōu)化基層內部編制資源配置，構建靈活的編制管理體系［38］。三是優(yōu)化基層辦事服務流程，提高辦事效率，建設數(shù)字化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿，打造便捷高效的服務型政府。四是減少對基層政府過多過度的考核，力戒形式主義，切實為基層減負，增強基層人員的工作效能。

五、結語

縣級政府在“放管服”改革中，基于對自身利益的考量，會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行博弈，從而追求達到自身的效益最大化目標。在對縣鄉(xiāng)政府演化博弈的分析中，發(fā)現(xiàn)縣級政府保留式下放權力最終會阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展壯大，限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高其治理能力。而縣級政府避責式下放，會給基層政府增加過多負擔，如果承接這些權力的成本過高，會遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力承接的積極性，限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展。但如果權力承接能夠給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來一定的經濟社會效益，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的非正式策略應對，會提高其治理能力和公共服務效率，反而會促進其發(fā)展。但這一行為帶來的短期消極后果最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承擔，給基層政府帶來過重工作負擔，形成“放管服”改革中的梗阻。因此如何破解縣級政府放權中的策略性選擇行為帶來的困境，增強放權改革的承接效果就成為當前“放管服”改革所必須重視的問題。本文提出通過理清縣鄉(xiāng)政府權責關系，重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益訴求的表達與反饋，突出縣級政府放權的科學性、準確性、動態(tài)性，培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力承接能力四條建議，希望能規(guī)避縣級政府自利的放權行為，推進“放管服”改革順利進展，并取得更好成效。