林海榕

上海市交通建設(shè)工程管理中心

0 引 言

上海交通建設(shè)工程包括軌道交通、道路（含城市道路和公路）、港口碼頭、航道、航空、鐵路（含國(guó)家鐵路和市域鐵路）、公交基礎(chǔ)設(shè)施等七大類，十四五期間重大交通建設(shè)工程總投資約4 500億元，項(xiàng)目約90項(xiàng)。這類交通項(xiàng)目大多數(shù)為線性工程，建設(shè)周期長(zhǎng)、控制因素多，前期工作是影響工程開工和建設(shè)進(jìn)度的關(guān)鍵。對(duì)前期工作產(chǎn)生重要影響的因素稱為“要素”，分為兩類：資源性要素和制約性要素。按照上海市相關(guān)行業(yè)管理部門等文件規(guī)定[1][2]，土地、水面積、綠地、林地、工程渣土消納和征收安置房源是需要統(tǒng)籌調(diào)配的資源性要素；其他諸如重要管線、重大設(shè)施和環(huán)境保護(hù)等為制約性要素。完善資源性要素生成、儲(chǔ)備、配置[1]，統(tǒng)籌制約性要素與資源性要素等環(huán)節(jié)，是要素保障工作的主要目標(biāo)和任務(wù)。

隨著一系列加強(qiáng)資源性要素管理規(guī)定的出臺(tái)，以及制約性要素對(duì)交通工程建設(shè)影響的日趨加劇，要素保障工作和重要性日漸顯著，需要提高要素保障工作進(jìn)度和精細(xì)化水平，統(tǒng)籌前期要素和工程措施，科學(xué)合理地保障項(xiàng)目實(shí)施。自2021年開始，上海市交通主管部門從全過程系統(tǒng)性推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)的角度，結(jié)合浦東新區(qū)的先行先試經(jīng)驗(yàn)，探索全市交通建設(shè)工程在前期階段開展要素排摸和平衡工作，建立要素排摸清單和平衡實(shí)施細(xì)則，全過程完善要素保障工作。近兩年，已開展50余個(gè)重大交通建設(shè)工程的要素排摸和平衡工作，嘗試在要素保障工作的三個(gè)階段，尤其是專項(xiàng)規(guī)劃階段，解決準(zhǔn)確摸排、高效平衡和有效實(shí)施三個(gè)問題。

1 要素保障的三個(gè)階段目標(biāo)任務(wù)

1.1 摸排規(guī)劃要素，穩(wěn)定選線方案

項(xiàng)目建議書研究階段或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃前，根據(jù)規(guī)劃定位研究選線和主要節(jié)點(diǎn)方案，針對(duì)項(xiàng)目擬征用紅線范圍，結(jié)合規(guī)劃底圖排摸涉及紅、藍(lán)、黃、綠線等規(guī)劃要素，形成規(guī)劃資源性要素清單。對(duì)于永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、軍事用地、重要管線廊道等可能顛覆項(xiàng)目立項(xiàng)的重大要素進(jìn)行避讓，或者針對(duì)顛覆性要素進(jìn)行占補(bǔ)平衡方案比選，提出推薦的選線方案。

1.2 平衡現(xiàn)狀要素，保障方案可行

專項(xiàng)規(guī)劃階段，重點(diǎn)研究現(xiàn)狀資源性要素同制約性要素的銜接平衡。根據(jù)推薦線位方案，開展專項(xiàng)初步調(diào)查和研究。初步調(diào)查地下管線及障礙物、地質(zhì)、土地性質(zhì)和地上構(gòu)筑物權(quán)屬情況，以及結(jié)合相關(guān)行業(yè)圖斑和現(xiàn)狀排摸占林、占綠、占水情況，研究管線搬遷、交通組織、環(huán)境影響、重要設(shè)施交叉的初步原則和方案，進(jìn)一步調(diào)整設(shè)計(jì)和建設(shè)方案，平衡重大現(xiàn)狀資源性要素。通過前期和工程方案合理性比選，形成擬征用紅線范圍、擬臨時(shí)借地范圍、環(huán)境擬影響范圍三個(gè)區(qū)域，按九大類103項(xiàng)[2]形成可平衡實(shí)施的資源性要素清單。

專項(xiàng)規(guī)劃階段，各專項(xiàng)調(diào)研均應(yīng)形成初稿，作為穩(wěn)定線位和用地范圍依據(jù)，也為后續(xù)工程可行性階段方案的可行性和經(jīng)濟(jì)性比選提供支撐。

1.3 實(shí)施要素保障，推進(jìn)工程建設(shè)

工程可行性研究階段，確定資源性要素占補(bǔ)平衡方案和制約性要素協(xié)調(diào)互動(dòng)方案，確定總體建設(shè)時(shí)序和建設(shè)工期。在項(xiàng)目建設(shè)前期階段，排定要素平衡方案或協(xié)調(diào)方案實(shí)施計(jì)劃，根據(jù)項(xiàng)目總體建設(shè)時(shí)序，科學(xué)確定各年度資源性要素占用需求、重要設(shè)施遷建、重要管線遷建計(jì)劃，保證主體工程總體工期。

2 要素保障的實(shí)踐探索

某軌道交通項(xiàng)目全長(zhǎng)約20 km，均為地下線，設(shè)若干座車站、一處停車場(chǎng)和一座主變電所，建設(shè)期5年。在線位和站點(diǎn)基本穩(wěn)定的前提下，于2022年4月開始進(jìn)行要素排摸，2022年9月基本完成重要要素的平衡，2022年底開工建設(shè)。該項(xiàng)目停車場(chǎng)（含出入場(chǎng)線）設(shè)計(jì)規(guī)模為30停車列檢+3周月檢+1臨修。結(jié)合停車場(chǎng)設(shè)一處地下兩層島式車站，4個(gè)車站出入口和2組風(fēng)亭。

2.1 儲(chǔ)備階段排摸和初步平衡

專項(xiàng)規(guī)劃階段前，通過規(guī)劃圖版，初步排摸土地要素。停車場(chǎng)用地總面積約21.92公頃（含借地），占用永久基本農(nóng)田50.49畝，市管儲(chǔ)備地塊32.2畝。根據(jù)國(guó)家基本農(nóng)田保護(hù)條例，需確保土地利用總體規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田的數(shù)量不減少，需編制基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案。經(jīng)相關(guān)區(qū)統(tǒng)籌，涉及占用永久基本農(nóng)田50.49畝的補(bǔ)劃方案在相關(guān)鎮(zhèn)總體規(guī)劃成果中平衡，穩(wěn)定停車場(chǎng)選址方案（圖1）。

圖1 某軌道交通停車場(chǎng)及車站平面圖

2.2 專項(xiàng)規(guī)劃階段排摸和平衡

2.2.1 前期要素排摸

專項(xiàng)規(guī)劃階段，根據(jù)專項(xiàng)調(diào)查和研究，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、各行業(yè)部門權(quán)屬意見，獲得書面征詢意見后，進(jìn)一步完善前期要素。其中：

水系要素：用地內(nèi)有東西向河道，河口寬15～46 m。

重要管線要素：共涉及1路500 kV和2路220 kV南北向超高壓電力線。

涉房主要要素：動(dòng)遷面積約77 536 m2，6家非居。其中110 kV主變電站需遷改。

占綠要素：占用規(guī)劃綠地5 503 m2。永久占綠2 778 m2，永久占林49.34畝；臨時(shí)占綠31 695 m2，臨時(shí)占林43.39畝。

2.2.2 前期要素平衡

水系要素：為確保填埋河道后周邊水系溝通，在不減少水面積的前提下，河道改移至停車場(chǎng)南側(cè)，納入軌交專項(xiàng)規(guī)劃一并調(diào)整（圖2）。

圖2 占用和改移河道規(guī)劃公示圖

重要管線要素：根據(jù)施工和運(yùn)營(yíng)要求需搬遷500 kV高壓塔并升高220 kV高壓塔，高壓塔在黃線線位上調(diào)整，初步研判不涉及電力黃線調(diào)整，后續(xù)結(jié)合具體技術(shù)方案論證。

110 kV主變需搬遷至紅線外，經(jīng)與相關(guān)區(qū)和電力部門溝通，書面確認(rèn)110 kV主變搬遷選址位置，并納入軌交專項(xiàng)規(guī)劃一并調(diào)整（圖3）。

涉林綠要素：根據(jù)“占一還一”原則，經(jīng)區(qū)規(guī)資部門協(xié)調(diào)，調(diào)整劃居住用地用于林綠用地平衡。

涉及占用現(xiàn)狀綠地、林地要素，在相關(guān)街鎮(zhèn)及綠容部門確認(rèn)數(shù)量的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)單位提交永久占林占綠補(bǔ)建林地、綠地圖斑，完成補(bǔ)建林地綠地圖斑確認(rèn)工作。涉及臨時(shí)占林占綠要素，還待施工單位進(jìn)一步優(yōu)化臨時(shí)借地范圍，配合區(qū)完成苗木臨時(shí)搬遷。

由此，完成涉及的林、綠、水、房、地的重要要素排摸和初步平衡工作，達(dá)到專項(xiàng)規(guī)劃公示和批復(fù)要求，也為后續(xù)工程可行性研究和投資測(cè)算奠定了基礎(chǔ)。

2.2.3 要素保障安排

項(xiàng)目建設(shè)落實(shí)要素平衡方案是要素工作的關(guān)鍵。在工可批復(fù)后，本項(xiàng)目啟動(dòng)要素平衡落實(shí)工作。其中：

土地方面，涉及市管儲(chǔ)備地塊32.2畝土地轉(zhuǎn)性工作。按照土地管理部門的流程，計(jì)劃2023年8月完成全線農(nóng)轉(zhuǎn)用結(jié)案，10月完成土地轉(zhuǎn)性手續(xù)，需要市（區(qū)）規(guī)資部門在同年8月前統(tǒng)籌落實(shí)相應(yīng)的劃撥和土地指標(biāo)。

林綠搬遷，根據(jù)建設(shè)單位管線遷改年度計(jì)劃，先行搬遷管線遷改范圍內(nèi)的綠化，其余列入2024年度建設(shè)或搬遷計(jì)劃。

重要管線遷改，工程范圍內(nèi)的一路500 kV高壓塔改移和升高二路220 kV高壓塔，需建設(shè)單位進(jìn)一步對(duì)接電力部門，在2023年完成電力設(shè)計(jì)和報(bào)批程序，2024年完成前期準(zhǔn)備，協(xié)商列入2024年和2025年度電力割接計(jì)劃，尤其是500 kV高壓塔改移割接計(jì)劃。

根據(jù)工程可行性批復(fù)的市區(qū)兩級(jí)政府分工原則，紅線內(nèi)及紅線外臨時(shí)借地前期動(dòng)拆遷騰地、紅線外遷建工程（110 kV變電站、河道改移）由區(qū)負(fù)責(zé)。該項(xiàng)目紅線外遷建工程均需由區(qū)另行立項(xiàng)審批，在軌交工程主體實(shí)施前完成原有設(shè)施及河道廢除。在軌交工程工可批復(fù)后，相關(guān)區(qū)啟動(dòng)遷建工程設(shè)計(jì)前期工作，其中110kV 變電站已于2023年5月完成遷建招標(biāo)采購(gòu)工作，計(jì)劃2024年完成遷建。河道改移計(jì)劃2023年內(nèi)完成審批手續(xù)，列入2024年鎮(zhèn)級(jí)河道建設(shè)計(jì)劃。

在機(jī)制上，行業(yè)管理部門于2023年初已將以上的要素保障計(jì)劃納入軌交年度建設(shè)計(jì)劃白皮書，明確責(zé)任主體、年度目標(biāo)，作為年度考核依據(jù)，確保年度計(jì)劃實(shí)施。上述要素實(shí)施計(jì)劃后，將保障2024年該停車場(chǎng)（含車站）主體土建工程具備實(shí)質(zhì)性開工建設(shè)條件。

3 優(yōu)化要素保障的建議

3.1 需在紅線內(nèi)外同步規(guī)劃，分階段實(shí)施

為保證后續(xù)建設(shè)連續(xù)施工需求，在專項(xiàng)規(guī)劃階段，需要將交通建設(shè)工程本體（包括附屬設(shè)施）引起紅線外的重要水系路網(wǎng)調(diào)整、重要林綠平衡、重要設(shè)施遷建、重要管線調(diào)整等要素方案同步研究，同步規(guī)劃，分步實(shí)施，甚至先于實(shí)施，有利于提高本體項(xiàng)目的可行性，縮短前期工程周期。

3.2 需同步開展專項(xiàng)規(guī)劃和工程可行性專項(xiàng)研究

專項(xiàng)規(guī)劃批復(fù)是后續(xù)用地選址、工可批復(fù)等流程的重要依據(jù)。將要素的排摸和平衡作為選線專項(xiàng)規(guī)劃階段的事項(xiàng)之一，其中將部分工程可行性研究的內(nèi)容提前到專項(xiàng)規(guī)劃階段，專項(xiàng)規(guī)劃研究需要與工程可行性編制同步開展。

建議在專項(xiàng)規(guī)劃階段，將土地和地上構(gòu)筑物權(quán)屬預(yù)調(diào)查、管線搬遷和管線綜合、環(huán)境影響、用地緊張區(qū)域初步交通組織方案等專項(xiàng)研究也作為專項(xiàng)規(guī)劃研究的依據(jù)，提高專項(xiàng)規(guī)劃研究經(jīng)費(fèi)，設(shè)立交通建設(shè)工程前期研究資金，項(xiàng)目立項(xiàng)后轉(zhuǎn)入項(xiàng)目成本。

3.3 建立林綠水等資源性要素年度統(tǒng)籌理念

在要素平衡方案確定的前提下，項(xiàng)目工程可批復(fù)后，要素方案落地實(shí)施成為影響后續(xù)交通建設(shè)工程施工的關(guān)鍵因素。交通建設(shè)工程是指標(biāo)的使用單位，建設(shè)單位在專項(xiàng)規(guī)劃、工程可行性階段，盡可能通過優(yōu)化設(shè)計(jì)方案、施工措施減少占用資源。在此基礎(chǔ)上，提出年度資源使用計(jì)劃，以便行業(yè)管理部門統(tǒng)籌年度指標(biāo)建設(shè)計(jì)劃，以滿足當(dāng)年度或下一年度指標(biāo)配置。

另一方面，由主體工程引起的紅線外配套建設(shè)工程，其涉及的資源性要素指標(biāo)也應(yīng)納入主體工程年度統(tǒng)籌范圍內(nèi)。指標(biāo)的配置和建設(shè)需納入交通建設(shè)工程配套建設(shè)計(jì)劃，與交通建設(shè)工程主體同步規(guī)劃，提前建設(shè)。

3.4 統(tǒng)籌周邊區(qū)域交通規(guī)劃和建設(shè)

鐵路（國(guó)鐵和市域鐵路）、高速公路、城市快速路、軌道交通、內(nèi)河Ⅳ級(jí)以上高等級(jí)航道的建設(shè)，以及由此形成的保護(hù)區(qū)將對(duì)區(qū)域交通形成阻隔，將降低路網(wǎng)通達(dá)性，容易形成“近在咫尺，繞行數(shù)里”的出行窘境。上海市和區(qū)交通主管部門已通過兩輪區(qū)區(qū)對(duì)接（斷頭路）項(xiàng)目建設(shè)，打通總投資額約468億元的108條道路，解決了行業(yè)短板。在要素保障機(jī)制上應(yīng)加強(qiáng)重大交通基礎(chǔ)設(shè)施工程配套道路及其配套設(shè)施規(guī)劃，在重大交通基礎(chǔ)設(shè)施工程規(guī)劃設(shè)計(jì)階段應(yīng)將周邊路網(wǎng)、公交配套、慢行交通配套規(guī)劃一并考慮，同步規(guī)劃、分步實(shí)施或同步建成，避免產(chǎn)生新的短板。

4 結(jié) 語

統(tǒng)籌調(diào)配資源性要素、協(xié)調(diào)制約性要素，都是要素保障工作的主要目標(biāo)和任務(wù)，決定著項(xiàng)目前期工作的質(zhì)量、進(jìn)度，也影響現(xiàn)場(chǎng)真正實(shí)質(zhì)性開工。與要素相關(guān)的前期騰地、管線搬遷、占補(bǔ)平衡落地等工作存在持續(xù)周期長(zhǎng)、涉及部門多、溝通協(xié)調(diào)難等問題，本文以某軌道交通項(xiàng)目為例，介紹了林綠、管線、土地等要素排摸、平衡和保障的具體措施、效果，以及配套的管理措施。最后，在近期上海重大交通建設(shè)工程實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出繼續(xù)優(yōu)化要素保障的四項(xiàng)建議。

近幾年，隨著政府審批制度改革的推進(jìn)，在上海市區(qū)各部門的緊密配合下，部分重大交通建設(shè)工程實(shí)現(xiàn)當(dāng)年立項(xiàng)當(dāng)年開工?？茖W(xué)合理設(shè)計(jì)和施工周期是保障工程質(zhì)量安全前提之一，按照“功能導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向”的原則，滿足各要素管理和權(quán)屬部門的要求，仍需要改變交通建設(shè)管理的理念和機(jī)制，加強(qiáng)設(shè)計(jì)前期工作深度和精度，提前聚焦要素保障的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高要素保障工作質(zhì)量和效率，推動(dòng)上海市交通工程建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。