徐祥民，高雅

（浙江工商大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310018）

2021年5月下旬，貴州省、四川省和云南?。ㄒ韵潞?jiǎn)稱“云貴川”）各自的人大常委會(huì)分別審議通過(guò)了《赤水河流域保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）和《關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），媒體稱之為“全國(guó)首部地方流域共同立法”，因而也是“地方立法形式的創(chuàng)新”［1］。據(jù)說(shuō)這一“創(chuàng)新”實(shí)現(xiàn)了赤水河環(huán)境保護(hù)“從‘分河而治’到‘共同治理’”［2］的飛躍，甚至回答了“我國(guó)區(qū)域流域保護(hù)的時(shí)代之問(wèn)”，以至于國(guó)家立法機(jī)關(guān)的工作者也希望能從中總結(jié)“可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)”［3］。三省“共同立法”的政治意義無(wú)疑是重大的。中華人民共和國(guó)當(dāng)時(shí)的全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)兩次作出批示，一位副委員長(zhǎng)兩次親臨第一線主持座談會(huì)就是對(duì)其重大意義的有力說(shuō)明［3-4］。相信三省的立法也是在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)樹立的地方環(huán)境保護(hù)立法的典范。2021年3月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《長(zhǎng)江法》）第六條要求“相關(guān)地方根據(jù)需要在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面建立協(xié)作機(jī)制”；后來(lái)頒布的《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《黃河法》）第六條第三款要求“相關(guān)地方根據(jù)需要在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面加強(qiáng)協(xié)作”。云貴川的實(shí)踐既是對(duì)《長(zhǎng)江法》相關(guān)規(guī)定的積極影響，又是《黃河法》相關(guān)規(guī)定的實(shí)踐依據(jù)。那么，如何看待三省的立法實(shí)踐對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的理論和實(shí)踐意義呢？環(huán)境保護(hù)存在著難以克服的自然的環(huán)境單元與人為的行政區(qū)兩者之間的不一致［5］。這既是環(huán)境法學(xué)的理論難題，也是環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐難題。長(zhǎng)江、黃河等大江大河和像赤水河這樣的作為大江大河支流的河流所代表的流域，都是獨(dú)立、完整的環(huán)境單元。對(duì)表現(xiàn)為流域的環(huán)境單元的保護(hù)需要超越行政區(qū)域的限制，將其當(dāng)作一個(gè)整體來(lái)對(duì)待［6］?！坝卸嗌贉荻嗌兖x”的說(shuō)法充分反映了將環(huán)境單元當(dāng)作整體來(lái)對(duì)待的必要性。承認(rèn)環(huán)境單元的整體性，核心要求是將以往的分別 “在江河流域內(nèi)開展環(huán)境保護(hù)”變更為各行政區(qū)以江河流域這個(gè)環(huán)境（流域環(huán)境）為一個(gè)對(duì)象開展保護(hù)?！氨Ｗo(hù)黃河流域環(huán)境的法”應(yīng)當(dāng)是“將黃河流域或黃河流域環(huán)境當(dāng)成一個(gè)環(huán)境單元來(lái)治理的法”，而不是在黃河流域開展環(huán)境保護(hù)的法［7］。同樣保護(hù)赤水河流域環(huán)境的法也應(yīng)當(dāng)是將赤水河流域環(huán)境當(dāng)成一個(gè)環(huán)境單元來(lái)治理的法。云貴川三省的“共同立法”真的結(jié)束了三省對(duì)赤水河的“分河而治”，創(chuàng)造了以赤水河流域環(huán)境為一個(gè)整體的保護(hù)法了嗎？

1 云貴川赤水河立法的“創(chuàng)新”在“四同”

報(bào)紙等媒體向人們傳播了三省“共同立法”的消息，立法、環(huán)保等部門的領(lǐng)導(dǎo)和專家們（以下稱“三省實(shí)踐相關(guān)方面”）通過(guò)報(bào)紙等媒體或立法說(shuō)明等正式文件提供了反映三省“共同立法”實(shí)踐的知識(shí)，學(xué)者們根據(jù)媒體報(bào)道和媒體轉(zhuǎn)錄的正式文件以及他們不同程度地開展的調(diào)查研究，也將三省的實(shí)踐納入時(shí)下另外一個(gè)更顯寬泛的新知識(shí)，即區(qū)域協(xié)同立法［8-11］體系之內(nèi)［12］。這些，來(lái)自三省實(shí)踐相關(guān)方面、媒體、法學(xué)專家的信息，讓人們了解了三省“共同立法”。但是，按照“熟知并非真知”的判斷，這種“了解”不過(guò)是對(duì)三省實(shí)踐的“名稱式的把握”，而非對(duì)世界的“概念式的把握”［13］。僅靠這些“名稱式的把握”，無(wú)法對(duì)三省實(shí)踐的實(shí)踐價(jià)值和理論意義作出合理預(yù)測(cè)和有說(shuō)服力的說(shuō)明。三省實(shí)踐究竟是怎樣的一次立法活動(dòng)呢？

1.1 進(jìn)程性同步的立法活動(dòng)

據(jù)有關(guān)研究者介紹，三省“共同立法”歷時(shí)一年［3］。在這一年里，云貴川三省的立法機(jī)關(guān)、人民政府及其有關(guān)部門，全國(guó)人大常委會(huì)及其辦公廳、全國(guó)人大環(huán)資委等機(jī)關(guān)的有關(guān)人員，赤水河流域4市16縣區(qū)人大、政府和政府有關(guān)部門的相關(guān)人員等完成了眾多媒體所稱的“共同立法”。不過(guò)，真要給三省實(shí)踐一個(gè)概念，也就是爭(zhēng)取獲得對(duì)三省實(shí)踐的“概念式”把握的話，這個(gè)概念不是“共同立法”，而是同步立法，即同步的立法活動(dòng)或同步進(jìn)行的立法活動(dòng)。

最能揭示三省實(shí)踐的“同步”內(nèi)涵的是“四同”這一概括。所謂“四同”即“同一文本，同時(shí)審議，同時(shí)公布，同時(shí)實(shí)施”［1］。

先來(lái)看后“三同”?！顿F州省赤水河流域保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《貴州省條例》）和《貴州省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《貴州省決定》）于2021年5月27日經(jīng)貴州省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議通過(guò)，兩者均于2021年7月1日起施行。按貴州省文件的簡(jiǎn)稱模式，《云南省條例》和《云南省決定》于2021年5月28日經(jīng)云南省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)，兩者均于2021年7月1日起施行?！端拇ㄊl例》和《四川省決定》討論通過(guò)的時(shí)間與云南省的兩份法律文件完全相同，生效時(shí)間與貴州省、云南省的完全相同。三個(gè)省的《赤水河流域保護(hù)條例》是“同時(shí)審議，同時(shí)公布，同時(shí)實(shí)施”的，三個(gè)省的《關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定》也是“同時(shí)審議，同時(shí)公布，同時(shí)實(shí)施”。這三個(gè)“同時(shí)”，非常明顯，都是進(jìn)程性的相同。簡(jiǎn)單說(shuō)就是同步。

實(shí)際上，三省實(shí)踐在進(jìn)程上的同步還不是只有上述“三同”。除“同時(shí)審議，同時(shí)公布，同時(shí)實(shí)施”這“三同”外，在審議之前至少還有“同時(shí)”啟動(dòng)、“同時(shí)”部署。大致說(shuō)來(lái)，三省實(shí)踐起步于2020年6月到8月。以云南省為例。2020年7月11日，成立“云南省赤水河流域保護(hù)立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，啟動(dòng)云南省赤水河流域保護(hù)立法工作”；8月20日，通過(guò)云南省人大常委會(huì)與貴州省、四川省的人大常委會(huì)舉行座談會(huì)的形式，就同步推進(jìn)《赤水河保護(hù)條例》起草達(dá)成一致［14］。

“同時(shí)”部署主要表現(xiàn)為三次部署。第一次部署。2020年9月1日，三省人大秘書長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)第一次會(huì)議的部署。此次部署可以稱初步部署。此次部署的內(nèi)容包括“工作清單”“進(jìn)度安排”，其中一項(xiàng)明確要求是“2020年11月底前完成立法任務(wù)”［15］。第二次部署。2021年1月21日云貴川三省赤水河流域保護(hù)共同立法座談會(huì)作出部署。此次部署的主要內(nèi)容可以概括為“三點(diǎn)紀(jì)要”， 其中包括“立法的形式和程序要同步”。第三次部署。2021年4月9日，三省人大秘書長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)第二次會(huì)議作出的部署。主要內(nèi)容可以概括為“六項(xiàng)共識(shí)”，其中包括加快審議通過(guò)各省的《赤水河保護(hù)條例》［16］。“六項(xiàng)共識(shí)”規(guī)定的三省立法任務(wù)的最后完成期限是2021年5月［17］。

三省實(shí)踐就是同時(shí)啟動(dòng)、同時(shí)部署的又在“審議、公布、實(shí)施”上做到了“同時(shí)”的立法活動(dòng)。不管是同時(shí)啟動(dòng)、同時(shí)部署，還是“審議、公布、實(shí)施”“三同時(shí)”，都是進(jìn)程性的同步。不管這樣的同步是只有三個(gè)“同時(shí)”，還是還可以再劃分出或再檢索出五個(gè)“同時(shí)”、八個(gè)“同時(shí)”，都與立法內(nèi)容本身是什么、有什么特點(diǎn)等沒(méi)有必然聯(lián)系。同步立法與同步開會(huì)、同步宣示、同步舉辦本地運(yùn)動(dòng)會(huì)等等都一樣，都只是進(jìn)程上的一致。這種一致既不必然給同時(shí)舉辦的活動(dòng)帶去相同的內(nèi)容，也不必然把甲活動(dòng)或甲地的活動(dòng)的某種品質(zhì)帶給乙活動(dòng)、丙活動(dòng)或乙地的活動(dòng)、丙地的活動(dòng)，或把乙活動(dòng)或乙地的活動(dòng)的某種要素傳遞給甲、丙、丁活動(dòng)或甲、丙、丁地的活動(dòng)。

1.2 “共立”沒(méi)有創(chuàng)造“共法”

媒體對(duì)三省實(shí)踐的報(bào)道有“實(shí)現(xiàn)了從‘聯(lián)動(dòng)’到‘共立’的躍升”之類的評(píng)價(jià)［18］。媒體所稱的“共立”是否就是“共同立法”的特殊規(guī)定性之所在呢？

媒體、三省實(shí)踐相關(guān)方面所說(shuō)的“共立”發(fā)生在上述“同時(shí)部署”的第二次部署之后。此次部署的“三點(diǎn)紀(jì)要”的核心內(nèi)容是“三省共同出臺(tái)”《赤水河保護(hù)決定》（后來(lái)被稱為“共同決定”［19］）。第三次部署的重要安排之一就是成立由三省人員組成的“共同”起草“專班”，由這一個(gè)“專班”起草三省的同一份《決定》文本［16］。這一安排解決的是“‘共’文本”問(wèn)題。2021年5月27日和28日，三省完成了“‘共’文本”“‘共’程序”的“共同決定”制定過(guò)程（同時(shí)走完三省《條例》的制定），創(chuàng)造了由18條組成的“共同決定”，也就是“‘共’文本”的《決定》和三個(gè)省各自的《條例》。

三省“共立”“共同決定”就是三省“共同立法”嗎？簡(jiǎn)言之，“共立”創(chuàng)造出“共法”了嗎？三省實(shí)踐相關(guān)方面認(rèn)為是?！肮餐瑳Q定”的說(shuō)法廣泛出現(xiàn)在三省相關(guān)機(jī)關(guān)所作的起草情況、審議情況等的《說(shuō)明》中。媒體認(rèn)為是。所謂“1+3模式”或“共同決定+條例”模式（“共同決定”+“三地”《條例》）的說(shuō)法［20］，是媒體的一致反映。于是乎，三省實(shí)踐就被定格為“一水連3省，‘一法’治3地”［3］的“‘1+3’共同立法組合”［21］。然而，三省實(shí)踐相關(guān)方面和媒體有效治理“連三省”之“一水”的良好愿望不能代替現(xiàn)實(shí)。三省實(shí)踐并未創(chuàng)造出“一法”，“共同決定”從未出現(xiàn)過(guò)。盡管三省立法機(jī)關(guān)希望把“共同”起草“專班”起草的文本變成三省“共同”的法律，通過(guò)的《決定》不僅條款數(shù)目相同，字?jǐn)?shù)也絲毫不差（正文2580字，含標(biāo)題制定機(jī)關(guān)通過(guò)日期等項(xiàng)2645字），但他們制定的，由他們創(chuàng)造的是真真切切的3部法律，而不是一部法律。三部法律，《云南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定》《貴州省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定》《四川省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定》。這三部法律由三個(gè)不同的立法機(jī)關(guān)即云南省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、貴州省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、四川省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)創(chuàng)制。這三部法律由三個(gè)不同的立法機(jī)關(guān)經(jīng)云南省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議、貴州省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議、四川省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議三個(gè)不同的立法會(huì)議表決通過(guò)。當(dāng)然，三個(gè)不同的立法機(jī)關(guān)的組成人員完全不同。如果仔細(xì)考查或許還會(huì)發(fā)現(xiàn)，三個(gè)不同立法機(jī)關(guān)的不同的立法會(huì)議的表決情況也不相同。

三省實(shí)踐相關(guān)方面付出了“共立”的勞動(dòng)，花費(fèi)了用于“共立”的立法資源，媒體對(duì)三省的“共立”給予了積極的培育和高度的贊許，但三省立法機(jī)關(guān)卻沒(méi)有如他們所愿，如相關(guān)方面和媒體所望的那樣創(chuàng)造出“共法”，而是忠實(shí)地向三省人民貢獻(xiàn)了各自省份的《決定》，就像所有的省級(jí)立法機(jī)關(guān)只能為本省創(chuàng)制條例、決定或其他名稱的地方性法規(guī)那樣。

1.3 多個(gè)立法權(quán)主體可以“共同立法”嗎？

云貴川三省的“共立”沒(méi)有造就“共法”，對(duì)于三省的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)來(lái)說(shuō)，非不為，實(shí)不能也！

三省實(shí)踐是運(yùn)用立法權(quán)的活動(dòng)。立法權(quán)是創(chuàng)制法律規(guī)范，從而也就是用法律形式固定行為規(guī)范的權(quán)力。一國(guó)憲法或用其他法律建立的憲制在設(shè)置立法權(quán)，即賦予某機(jī)關(guān)或某類機(jī)關(guān)以立法權(quán)時(shí)，除了需要通盤考慮立法權(quán)的層級(jí)（縱向）、立法權(quán)的事項(xiàng)范圍（內(nèi)容）之外，必須預(yù)設(shè)除中央立法權(quán)之外的立法權(quán)所固定的行為規(guī)范的效力范圍（橫向），即在多大地域范圍內(nèi)有效。立法權(quán)是同時(shí)具有縱向、橫向、內(nèi)容稟賦的國(guó)家權(quán)力。三省實(shí)踐運(yùn)用的立法權(quán)，在縱向上是地方立法權(quán)，具體說(shuō)是在《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱“《立法法》”）確立的三級(jí)立法權(quán)中的第二級(jí)立法權(quán)；在內(nèi)容上是對(duì)《立法法》第七十二條第一款規(guī)定范圍內(nèi)的事項(xiàng)的立法權(quán)；在橫向上，按《立法法》第七十二條的規(guī)定，是在“本行政區(qū)域”內(nèi)有效的法律規(guī)范的制定權(quán)。云貴川三省的人大常委會(huì)都沒(méi)有權(quán)限制定在“本行政區(qū)域”之外生效的法，不管是叫條例還是叫決定。三省之間的配合不管多么默契，三省制定《條例》和《決定》的進(jìn)程性的“同步”達(dá)到怎樣天衣無(wú)縫的程度，都只能產(chǎn)生出分別在云南、貴州、四川生效的《云南省條例》《貴州省條例》《四川省條例》和《云南省決定》《貴州省決定》《四川省決定》。學(xué)者王春業(yè)［22］曾明確指出：“地方權(quán)力機(jī)關(guān)無(wú)法跨地區(qū)行使立法權(quán)”，地方立法權(quán)只能“在其行政區(qū)域的范圍內(nèi)行使”。湖北省恩施土家族苗族自治州和湖南省湘西土家族苗族自治州同步制定的《酉水河保護(hù)條例》分別稱《恩施土家族苗族自治州酉水河保護(hù)條例》和《湘西土家族苗族自治州酉水河保護(hù)條例》，分別在湖北省恩施土家族苗族自治州和湖南省湘西土家族苗族自治州生效就是這樣的立法案例［23］。

中國(guó)法學(xué)界不少學(xué)者都注意到立法權(quán)的地域性與經(jīng)濟(jì)社會(huì)等事務(wù)跨區(qū)域合作對(duì)共同規(guī)則的需要之間的矛盾。比如，葉必豐［24］全面考查了中國(guó)“區(qū)域合作的現(xiàn)有法律依據(jù)”；劉松山［25］專題討論了“區(qū)域協(xié)同立法面臨的合憲合法性困境”；宋方青等［26］思考過(guò)可否用田納西流域管理局模式、州際契約模式等彌補(bǔ)地方立法權(quán)地域限制缺陷的問(wèn)題。不管學(xué)者們提出的解決辦法是爭(zhēng)取建立“人大授權(quán)的協(xié)同模式”［27］，還是設(shè)立處于省級(jí)立法機(jī)關(guān)之上的“協(xié)同立法工作委員會(huì)”［28］，抑或是由中央立法創(chuàng)設(shè)類似“區(qū)域地方立法委員會(huì)、區(qū)域行政立法委員會(huì)”的區(qū)域性立法主體［29］，等等，他們都接受或明確闡述了一條基本原理，即地方立法權(quán)所創(chuàng)制規(guī)則的效力范圍僅只是“本行政區(qū)域”。由上海市立法機(jī)關(guān)制定的《上海市港口條例》的適用范圍跨越上海市和浙江省，但該項(xiàng)立法卻不是地方立法權(quán)制定適用于“本行政區(qū)域”之外的法律規(guī)范的例證，因?yàn)樗鼘?shí)際上是以國(guó)務(wù)院授權(quán)為根據(jù)的委托立法［30］。

2 保護(hù)赤水河流域環(huán)境的“共同”事務(wù)

三省實(shí)踐的三省外參加者、媒體樂(lè)于將三省實(shí)踐稱為“共同立法”，重要的理由或者誘因是三省面對(duì)一條共同的河流、同一個(gè)流域環(huán)境，面對(duì)流域環(huán)境長(zhǎng)期遭受損害這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，是中國(guó)許多江河流域環(huán)境、湖泊（流域）環(huán)境、海域（流域）環(huán)境，常常也都是跨行政區(qū)的環(huán)境單元，普遍面臨找不到有效的地方立法救治方案的困局。人們?cè)敢饪吹饺?shí)踐已經(jīng)找到治理流域環(huán)境的有效或比較有效的方法這樣的結(jié)果。面對(duì)已經(jīng)“病得不輕”的“長(zhǎng)江病”，習(xí)近平［31］對(duì)沿江省自治區(qū)直轄市的“‘謀一域’居多”“‘謀全局’不足”的批評(píng)，充分反映了對(duì)流域環(huán)境實(shí)施整體保護(hù)的急迫性。人們希望云貴川三省能創(chuàng)造出可以有效保護(hù)赤水河流域環(huán)境的方法，為長(zhǎng)江流域環(huán)境、黃河流域環(huán)境、渤海海域環(huán)境等環(huán)境單元的保護(hù)樹立“可復(fù)制”的典范。然而，三省實(shí)踐沒(méi)有使由三省外參加者、媒體等表達(dá)的隱藏在“時(shí)代之問(wèn)”背后的時(shí)代熱望變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。如果說(shuō)地方立法權(quán)無(wú)法在域外產(chǎn)生效力還只是對(duì)法理的認(rèn)識(shí)問(wèn)題、對(duì)憲制制度規(guī)定性的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，那么，三省實(shí)踐存在的更突出的不足是沒(méi)有摸準(zhǔn)“時(shí)代熱望”中的時(shí)代任務(wù)。

2.1 流域環(huán)境保護(hù)的共同任務(wù)

在當(dāng)代海洋法中存在兩類事務(wù)，即海洋共同事務(wù)和海洋共有事務(wù)。前者是世界各國(guó)的更多的是發(fā)生在人類共有海洋區(qū)域中的共同事務(wù)，而后者是世界各國(guó)普遍存在各自在本國(guó)管轄海域?qū)嵤┑氖聞?wù)［32］。與此相類似，在海域環(huán)境、流域環(huán)境等超出單一行政區(qū)管轄范圍或單一國(guó)家主權(quán)范圍的環(huán)境單元（以下忽略超出單一國(guó)家范圍的環(huán)境單元）中的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，可以劃分為環(huán)保共同事務(wù)和環(huán)保共有事務(wù)。環(huán)保共同事務(wù)是環(huán)境單元整體的事務(wù)，比如長(zhǎng)江已經(jīng)到了“‘無(wú)魚’等級(jí)”［31］的生態(tài)損害和漁業(yè)資源損害防治事務(wù)；環(huán)保共有事務(wù)是環(huán)境單元所在各行政區(qū)普遍存在的事務(wù)，比如城市污水集中處理。處理這兩類事務(wù)需要不同的法，需要直接規(guī)制目標(biāo)不同的兩個(gè)類型的法［33-34］。

經(jīng)過(guò)幾十年的建設(shè)，中國(guó)環(huán)境保護(hù)法，作為一個(gè)法律部門的環(huán)境保護(hù)法，已經(jīng)逐步得到完善。尤其是用以處理各地環(huán)保共有事務(wù)的法律規(guī)范、相關(guān)制度等，其科學(xué)性、系統(tǒng)性、完整性等都得到了明顯的提高。在已經(jīng)建立了幾十部環(huán)境保護(hù)法之后，之所以還要制定《長(zhǎng)江法》《黃河法》等流域、區(qū)域環(huán)境保護(hù)法，不是因?yàn)槿鄙僭陂L(zhǎng)江流域、黃河流域、其他相關(guān)區(qū)域或海域等適用的污染防治法、資源損害防治法、生態(tài)損害防治法、自然地理環(huán)境損害防治法，而是因?yàn)槿鄙侔验L(zhǎng)江流域、黃河流域、其他相關(guān)區(qū)域或海域當(dāng)作一個(gè)環(huán)境單元、一個(gè)“病”體來(lái)治理的法［35］。有學(xué)者認(rèn)為開展區(qū)域協(xié)同立法的必要性之一是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的法資源供給不足［36］。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，這種不足只存在于或更突出地存在于環(huán)保共同事務(wù)處理法方面。

流域環(huán)境保護(hù)的任務(wù)主要是處理流域環(huán)保共同事務(wù)，流域環(huán)境保護(hù)法建設(shè)的任務(wù)主要是建設(shè)流域環(huán)保共同事務(wù)處理法，赤水河流域環(huán)境保護(hù)留給云貴川三省的立法建設(shè)任務(wù)是建立把赤水河流域當(dāng)作“一條河”來(lái)治理的法，而不是在“一條河”的不同河段分別開展環(huán)境保護(hù)工作的法。

2.2 三省實(shí)踐沒(méi)有建立起流域環(huán)保共同事務(wù)處理法

被稱為“共同立法”的三省實(shí)踐，總體上說(shuō)，在對(duì)赤水河環(huán)保共同事務(wù)的處理上，沒(méi)有取得太多值得列數(shù)的制度建設(shè)成就。作為三省實(shí)踐結(jié)晶的三省《條例》和三省《決定》與《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》等“在赤水河流域適用的法”相比，沒(méi)有根本性差別。

2.2.1 2021年《貴州省條例》和2011年《貴州省條例》的比較

在云貴川三省中，在三省實(shí)踐之前就制定了赤水河環(huán)境保護(hù)條例的只有貴州省。簡(jiǎn)單對(duì)比作為三省實(shí)踐創(chuàng)造物的《貴州省條例》（2021年）和三省實(shí)踐之前頒布實(shí)施的《貴州省條例》（2011年）就會(huì)發(fā)現(xiàn)，三省實(shí)踐創(chuàng)造的新條例沒(méi)有為實(shí)現(xiàn)“共同立法”目的而增添新內(nèi)容或修改原有內(nèi)容。

先來(lái)看2011年的《貴州省條例》和2021年《貴州省條例》的總體情況（表1）。

表1 《貴州省條例》2021年與2011年文本章條情況對(duì)照表

《貴州省條例》（2021年）的《附則》章僅有一條，規(guī)定生效時(shí)間。對(duì)本論題來(lái)說(shuō)，可以忽略。先后頒布的兩條例的“法律責(zé)任”章也不會(huì)有能對(duì)本論題產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的內(nèi)容?！顿F州省條例》（2021年）和《貴州省條例》（2011年）均有《文化傳承與保護(hù)》章（第五章）?？紤]到文化保護(hù)和環(huán)境保護(hù)屬于兩類事務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)文化和環(huán)境兩類對(duì)象的保護(hù)需要遵循不同的規(guī)律，為展開針對(duì)環(huán)境保護(hù)的研究可以對(duì)這一章置而不論。在留待繼續(xù)討論的五章中，除《貴州省條例》（2021年）新增的“跨區(qū)域聯(lián)合保護(hù)”章外，其他四章條款數(shù)多少的差距為1。靠這一條的增減無(wú)法完成從非“共同立法”向“共同立法”的飛躍。如此說(shuō)來(lái)，幫助《貴州省條例》（2021年）完成“共同立法”使命的玄機(jī)只有可能埋藏在“跨區(qū)域聯(lián)合保護(hù)”章。然而，檢看一下“跨區(qū)域聯(lián)合保護(hù)”章的11條便可明了，該章并沒(méi)有幫助云貴川三省人民解決赤水河流域環(huán)境保護(hù)中的三省共同事務(wù)問(wèn)題。

大致說(shuō)來(lái)，《貴州省條例》（2021年）“跨區(qū)域聯(lián)合保護(hù)”11個(gè)條文共涉及12項(xiàng)事務(wù)。這12項(xiàng)事務(wù)可以簡(jiǎn)化為：①共同建立赤水河流域聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制（第六十四條）；②將赤水河流域保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，編制相關(guān)規(guī)劃與鄰省溝通、協(xié)商（第六十五條）；③完善橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制（第六十六條）；④突發(fā)環(huán)境事件預(yù)警、信息通報(bào)、協(xié)同控制（第六十七條）；⑤協(xié)同加強(qiáng)監(jiān)測(cè)能力、監(jiān)測(cè)體系和信息系統(tǒng)建設(shè)，共享監(jiān)測(cè)信息（第六十八條）；⑥協(xié)同加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)（第六十九條）；⑦跨行政區(qū)污染協(xié)商（協(xié)調(diào)）處理（第七十條）；⑧協(xié)同推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)、紅色旅游、康養(yǎng)服務(wù)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展（第七十一條）；⑨協(xié)同加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和污染聯(lián)防聯(lián)控（第七十二條）；⑩執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作聯(lián)合（第七十三條第一款）；?司法協(xié)作（第七十三條第二款）；?人大監(jiān)督協(xié)作（第七十四條）。在這12項(xiàng)事務(wù)中，第⑩??項(xiàng)雖與環(huán)境保護(hù)有關(guān)，但都不是直接作用于環(huán)境的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，更不要說(shuō)環(huán)保共同事務(wù)了。第⑧項(xiàng)中的“生態(tài)農(nóng)業(yè)”雖然與環(huán)境保護(hù)有關(guān)，但《貴州省條例》（2021年）規(guī)定的作為與“紅色旅游、康養(yǎng)服務(wù)等”并列的“產(chǎn)業(yè)”的“生態(tài)農(nóng)業(yè)”并無(wú)明確的“為了保護(hù)環(huán)境”的指向，表達(dá)的并不是保護(hù)環(huán)境的國(guó)家意志。其余8項(xiàng)事務(wù)，雖屬于環(huán)保事務(wù)，但大多都是環(huán)保共有事務(wù)，如第②項(xiàng)中的“將赤水河流域保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，第⑥項(xiàng)所在條款規(guī)定的“加強(qiáng)對(duì)取水、排污、捕撈、采礦、采砂取土、傾倒垃圾、占用河道和岸線等行為的監(jiān)管”等。與常規(guī)立法對(duì)本地環(huán)保事務(wù)的規(guī)定不同的是，《貴州省條例》（2021年）在相關(guān)規(guī)定中表達(dá)了本省與鄰省“協(xié)同”“聯(lián)合”“共同”等的意向。如第②項(xiàng)所在條款有“加強(qiáng)與鄰省同級(jí)人民政府的溝通和協(xié)商，做好相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和規(guī)劃措施的相互銜接”（第六十五條第二款）的規(guī)定。這種表達(dá)沒(méi)有改變相關(guān)事務(wù)是各省在赤水河流域不同區(qū)段分別實(shí)施的環(huán)保事項(xiàng)的特性。該條例中的“協(xié)同”“聯(lián)合”“共同”等也說(shuō)明，相關(guān)事項(xiàng)是本地事項(xiàng)。因?yàn)槭潜镜厥马?xiàng)所以才需要與鄰地“協(xié)同”“聯(lián)合”“共同”實(shí)施。

在作了如上的刪減之后，《貴州省條例》（2021年）“跨區(qū)域聯(lián)合保護(hù)”章（四川省、云南省的《條例》的“跨區(qū)域聯(lián)合保護(hù)”章也一樣）涉及的赤水河環(huán)境保護(hù)的三省共同事務(wù)主要有如下3項(xiàng)：第一，“赤水河流域聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制”（在第①項(xiàng)）；第二，“橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制”（在第③項(xiàng)）；第三，“跨行政區(qū)污染處理”（在第⑦項(xiàng)）。

環(huán)境保護(hù)法，在并不是很長(zhǎng)的成長(zhǎng)歷史上已生長(zhǎng)出兩個(gè)基本分支，即環(huán)境保護(hù)事務(wù)法（比如水污染防治法、礦產(chǎn)資源保護(hù)法等）和環(huán)境保護(hù)手段法（比如環(huán)境稅法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法等）。這兩個(gè)基本分支都由眾多的行為規(guī)范構(gòu)成。污染防治法規(guī)范、礦產(chǎn)資源保護(hù)法規(guī)范等構(gòu)成環(huán)境保護(hù)事務(wù)法規(guī)范體系，環(huán)境稅法規(guī)范、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)范等構(gòu)成環(huán)境保護(hù)手段法規(guī)范體系［37］。按照環(huán)境保護(hù)法的現(xiàn)有內(nèi)部結(jié)構(gòu)，在“跨區(qū)域聯(lián)合保護(hù)”章12項(xiàng)事務(wù)中，只有“跨行政區(qū)污染處理”這一項(xiàng)屬于環(huán)境保護(hù)事務(wù)法——與具體的防治或保護(hù)對(duì)象直接相關(guān)的法律規(guī)范組成的規(guī)范系統(tǒng)［38］。值得提及的是，就這僅有的一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)事務(wù)法規(guī)定，卻沒(méi)有進(jìn)入三省“共同決定”（見(jiàn)下文）。

2.2.2 三省《決定》與《貴州省條例》（2021年）“跨區(qū)域聯(lián)合保護(hù)”12項(xiàng)事務(wù)的比較

有三省“共同決定”之稱的《決定》是否對(duì)處理赤水河環(huán)境共同事務(wù)作了更多的規(guī)定呢？對(duì)《貴州省條例》（2021年）“跨區(qū)域聯(lián)合保護(hù)”12項(xiàng)事務(wù)和《決定》的18條做一下比較便可見(jiàn)端的。

《決定》18條，除具有立法目的特征的第一條、關(guān)于加強(qiáng)環(huán)保和環(huán)保法宣傳教育、關(guān)于依法懲處違法者和履職有缺陷者的3條外，與《貴州省條例》（2021年）“跨區(qū)域聯(lián)合保護(hù)”12項(xiàng)事務(wù)相比，相同或相近者10條，缺2條，新增5條。新增5條所規(guī)定的事務(wù)可概括為：①立法協(xié)作（第三條）；②環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)（第七條）；③水資源管理（第十一條）；④經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型（第十二條）；⑤自然保護(hù)地體系建設(shè)（第十三條）。不管是新增的，還是已規(guī)定在《條例》“跨區(qū)域聯(lián)合保護(hù)”章中的事務(wù)，《決定》18條規(guī)定的屬于赤水河流域環(huán)境保護(hù)共同事務(wù)的一共有如下5項(xiàng)（以在18條中出現(xiàn)的先后為序）：①赤水河流域聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制（第二條）；②赤水河流域地方生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)（第七條）；③水資源管理（第十一條）；④自然保護(hù)地體系建設(shè)（第十三條）；⑤橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制（第十四條）。按上述關(guān)于環(huán)境保護(hù)事務(wù)法和環(huán)境保護(hù)手段法的劃分，這5項(xiàng)共同事務(wù)中只有兩項(xiàng)，即第③項(xiàng)水資源管理和第④項(xiàng)自然保護(hù)地體系建設(shè)屬于環(huán)保共同事務(wù)。《決定》是否為推行赤水河流域環(huán)境保護(hù)的這2項(xiàng)環(huán)境保護(hù)事務(wù)法下的共同事務(wù)作好準(zhǔn)備了呢？

先來(lái)看對(duì)“水資源管理”事項(xiàng)的規(guī)定?！稕Q定》第十一條規(guī)定：“三省共同在赤水河流域?qū)嵭凶顕?yán)格的水資源管理制度，強(qiáng)化水資源剛性約束，遵循節(jié)水優(yōu)先、以水定需、量水而行的原則，嚴(yán)格控制用水總量，全面提高用水效率和重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率，并嚴(yán)格進(jìn)行考核”。對(duì)照一下《中華人民共和國(guó)水法》的相關(guān)規(guī)定便可知曉，在這一條中，從整體上而不是各省分別地管理赤水河流域水資源的具有行為規(guī)范特征的規(guī)定只有“控制用水總量”。該條規(guī)定的“控制用水總量”與“實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度”的規(guī)定一樣，都是既無(wú)制度保障也無(wú)規(guī)范指引的空泛話語(yǔ)。

再來(lái)看對(duì)“自然保護(hù)地體系建設(shè)”的規(guī)定?！稕Q定》第十三條規(guī)定的“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”中的“自然保護(hù)地”雖一定是從自然空間中圈劃出來(lái)的一定平面空間，但自然保護(hù)地的覆蓋范圍本質(zhì)上是由大自然“決定”的，因而其范圍常常都是與行政區(qū)不一致的。以赤水河為依托的“自然保護(hù)地體系”或“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”建設(shè)，有可能是云貴川三省的共同事務(wù)。實(shí)際上也應(yīng)當(dāng)確信其為云貴川三省的共同事務(wù)，因?yàn)樗辉瀑F川三省立法機(jī)關(guān)通過(guò)的法律文件普遍接受。那么，《決定》為那可能跨越云貴川三省管轄范圍的自然保護(hù)地體系建設(shè)作了怎樣的安排呢？《決定》為此所作的準(zhǔn)備可以概括為在《決定》中出現(xiàn)次數(shù)最多的一個(gè)詞，即“協(xié)同”。前已述及，“協(xié)同”地做某事就是在各自省內(nèi)分別地做某事時(shí)與鄰省保持協(xié)同，即相一致、相扶持，同步、同頻?！皡f(xié)同”開展的事項(xiàng)依然是各自獨(dú)立開展的事項(xiàng)。“協(xié)同”地建設(shè)自然保護(hù)地就是在各自省內(nèi)開展自然保護(hù)地建設(shè)，只不過(guò)需要與鄰省相一致、相扶持，與鄰省保持同步、同頻。規(guī)定在《決定》中的“協(xié)同”建設(shè)，可能的前景是：對(duì)出自國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)立法的、中央人民政府命令的，或由立法、中央人民政府命令規(guī)定的某個(gè)上級(jí)組織決定的建設(shè)計(jì)劃的“協(xié)同”執(zhí)行，而不是彼此觀望，甚至“這岸保護(hù)那岸破壞”［39］。

2.3 赤水河流域環(huán)境保護(hù)亟待實(shí)施的共同事務(wù)

三省實(shí)踐，不管是同時(shí)發(fā)布的《條例》，還是專門編制的《決定》，沒(méi)有取得把赤水河流域環(huán)境當(dāng)作整體來(lái)對(duì)待的明顯的制度建設(shè)成就，被賦予“共同決定”頭銜的《決定》也沒(méi)有為推行赤水河流域環(huán)境保護(hù)共同事務(wù)作好準(zhǔn)備，顯然不是因?yàn)槌嗨恿饔颦h(huán)境保護(hù)沒(méi)有共同事務(wù)需要處理。

赤水河流域環(huán)境是典型的以水為“生命線”的自然環(huán)境。沿著水這條“生命線”稍微花一點(diǎn)考察的功夫便可發(fā)現(xiàn)，水不僅是牽連著整個(gè)流域環(huán)境單元的“生命線”，而且是一條亟須得到維護(hù)的“生命線”。在水這條“生命線”上至少有如下6個(gè)節(jié)點(diǎn)，也就是6項(xiàng)環(huán)境保護(hù)事務(wù)或6個(gè)方面的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，需要當(dāng)作流域整體事務(wù)也就是流域內(nèi)多個(gè)行政區(qū)的共同事務(wù)來(lái)處理。

2.3.1 水資源量供求關(guān)系調(diào)整

作為環(huán)境損害的水資源減少或水資源短缺，是自然和人類需要兩者間供求關(guān)系上自然不能滿足人類需要的狀態(tài)，而不是水絕對(duì)量的有與無(wú)或多與少。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水的需要的不斷增長(zhǎng)，赤水河流域出現(xiàn)了水資源供不應(yīng)求的環(huán)境損害，且這種損害有愈演愈烈的趨勢(shì)。任曉冬等［40］的研究表明，“赤水河流域工業(yè)進(jìn)程”和“城市化進(jìn)程的加快”“對(duì)赤水河水量的利用逐步加大”，而需要量的持續(xù)增長(zhǎng)必然導(dǎo)致供不應(yīng)求。水量供不應(yīng)求的最突出、最直觀的表現(xiàn)是“生態(tài)用水不足”。據(jù)代堂剛等［41］所做研究，“赤水河干流河道生態(tài)基流保證率為87.2%”“生態(tài)流量保證率”明顯“偏低”。

赤水河流域水資源供不應(yīng)求的矛盾顯然不是剛剛被發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。2011年頒布實(shí)施的《貴州省條例》確定的包含“前提”“優(yōu)先”和“兼顧”的水資源分配原則，即以“滿足城鄉(xiāng)居民生活用水”為“前提”“堅(jiān)持生態(tài)用水優(yōu)先”“兼顧”農(nóng)業(yè)、工業(yè)、航運(yùn)等的“需要”（第四十八條）的原則，充分說(shuō)明水資源供應(yīng)不足已經(jīng)不是新萌發(fā)的矛盾。

2.3.2 水污染防治、水清潔度保持或提高

赤水河享有“美酒河”之美譽(yù)，而這一美譽(yù)的維護(hù)需要赤水河保持良好水質(zhì)，即拒絕工業(yè)污染和城鄉(xiāng)生活污染的（免受污染的）水質(zhì)，不歡迎異常攜帶泥沙、其他生物和非生物物質(zhì)的（清潔度高的）水質(zhì)。不管是要獲得免受污染的水，還是想消費(fèi)清潔度高的水，對(duì)作為長(zhǎng)江重要供水支流的赤水河來(lái)說(shuō)，都不再是一件容易的事。僅就免受污染的水而言：一方面，從污染源看，不管是云南段，還是貴州段、四川段，都存在嚴(yán)重的工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源污染、城鄉(xiāng)生活污染；另一方面，從水質(zhì)測(cè)量情況看，赤水河干流斷面水質(zhì)雖然可以達(dá)到“三類水功能區(qū)要求”“但較20世紀(jì)五六十年代Ⅰ類水質(zhì)已下降許多”［42］。

如果“美酒河”不滿足于Ⅲ類水質(zhì)，防治污染的路要走很遠(yuǎn)很遠(yuǎn)，遵義市所屬習(xí)水縣編制的《習(xí)水縣赤水河流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃（2021—2030）》或許能說(shuō)明這一點(diǎn)。該規(guī)劃提出“以環(huán)境容量確定產(chǎn)能”［43］的要求，意味著：在接納污染物的環(huán)境容量不足時(shí)必須犧牲“產(chǎn)能”。在需要發(fā)展的時(shí)代，在需要加快發(fā)展速度的地區(qū)，不痛下決心是不會(huì)同意犧牲產(chǎn)能的。

2.3.3 漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和生物多樣性保護(hù)

赤水河既為沿河人民蘊(yùn)藏了豐富的漁業(yè)資源［44］，也為長(zhǎng)江流域乃至整個(gè)世界保存了珍稀的甚至特有的生物物種，因此，它既是沿河漁民的生計(jì)來(lái)源，又在“生物多樣性保護(hù)”中居于“不可替代的重要地位”［45］。然而，赤水河越來(lái)越?jīng)]有能力擔(dān)當(dāng)資源來(lái)源和生物多樣性寶庫(kù)的使命。黎良等［46］的研究結(jié)論說(shuō)明，“高強(qiáng)度的捕撈給當(dāng)?shù)佤~類資源的恢復(fù)造成了相當(dāng)大的壓力”。早已采取的要求漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的措施是對(duì)漁業(yè)資源供不應(yīng)求的負(fù)責(zé)任的政策回應(yīng)。學(xué)者們則一再以自己的研究成果為根據(jù)向?qū)W界、向政府和社會(huì)發(fā)出加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)的呼吁。學(xué)者陳蕾等［47］強(qiáng)調(diào)，“赤水河已有十幾種動(dòng)植物受到威脅，高于全國(guó)平均水平”。

一方面，赤水河流域在整個(gè)長(zhǎng)江流域生物多樣性保護(hù)中處于十分重要的地位；另一方面，該流域生物多樣性受到的威脅比其他流域還要嚴(yán)重，這就使得赤水河流域生物多樣性保護(hù)任務(wù)超常的繁重。在云貴川“共同立法”之前，貴州省的立法機(jī)關(guān)早已承擔(dān)起這項(xiàng)環(huán)境保護(hù)任務(wù)?！顿F州省條例》（2011年）第四十九條要求“赤水河流域縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門”“加強(qiáng)流域珍稀特有魚類保護(hù)，定期對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)漁業(yè)資源進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估”；要求漁業(yè)行政主管部門“在赤水河流域魚類及其他水生動(dòng)物重要產(chǎn)卵場(chǎng)、越冬場(chǎng)、索餌場(chǎng)、洄游通道劃定禁漁區(qū)或者劃段設(shè)置常年禁漁區(qū)”；宣布將“珍稀特有魚類保護(hù)區(qū)”“作為常年禁漁區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)”。

2.3.4 水電資源合理開發(fā)利用

赤水河河水落差大、中上游河段河道窄，蘊(yùn)藏著豐富的水能資源。一方面，分散的多點(diǎn)開花的水電資源開發(fā)會(huì)降低開發(fā)效率，造成資源浪費(fèi)；另一方面，水電資源開發(fā)會(huì)在已有的生活用水、生態(tài)用水、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水和航運(yùn)用水等多種用水需要之外增加新的用水項(xiàng)目，從而給水資源分配帶來(lái)困難。如何化解水電資源開發(fā)與對(duì)以水生生物為中心的生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)兩者之間的矛盾已經(jīng)成為赤水河流域環(huán)境保護(hù)的亟待解決的難題［41，48］。

2020年9月，云南省昭通市將“生態(tài)修復(fù)”列為赤水河治理保護(hù)“三大任務(wù)”之一，而修復(fù)“生態(tài)”的具體任務(wù)之一是“拆除并完成生態(tài)修復(fù)小水電站17座”［49］。2021年12月，習(xí)水縣發(fā)布《習(xí)水縣赤水河流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃（2021—2030）》，將“持續(xù)推進(jìn)小水電清理整改”列為規(guī)劃任務(wù)，要求在2023年“完成赤水河干流及主要支流區(qū)域內(nèi)的小水電清理整改工作”［43］。這由不同地方分別采取的相同的措施，反映了水電資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)之間矛盾的普遍性。

2.3.5 養(yǎng)護(hù)航道、保護(hù)河道河岸河流自然形態(tài)

江河的河道、河岸、河流等的自然形態(tài)也是環(huán)境保護(hù)的重要保護(hù)對(duì)象，因?yàn)檎墙拥淖匀恍螒B(tài)決定了通航潛力的大小，正是江河的自然形態(tài)為各種動(dòng)物、植物、微生物以及由他們構(gòu)成的生物群落、生態(tài)系統(tǒng)提供了物理支撐，正是江河的不同自然形態(tài)，包括不同河段、不同支流等的不同的自然形態(tài)為生物多樣性的培育提供了物理的、生物和非生物物質(zhì)的條件。在這個(gè)意義上，對(duì)江河自然形態(tài)，大自然億萬(wàn)年演化形成的江河形態(tài)的保護(hù)，對(duì)于江河流域環(huán)境來(lái)說(shuō)，是最根本的保護(hù)。

赤水河流域環(huán)境需要開展“最根本”層次的保護(hù)。云南省發(fā)展改革委負(fù)責(zé)制定的《赤水河流域（云南段）保護(hù)治理與綠色高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》注意到，“河道岸線亂占亂建、亂采亂堆等問(wèn)題突出”［50］。學(xué)者吳金明等［51］的研究表明，“河道取沙使長(zhǎng)期自然演化而形成的特殊河流地形、地質(zhì)、水文條件改變，從而影響魚類的棲息和繁殖”。貴州省立法機(jī)關(guān)對(duì)開展“最根本”層次的保護(hù)早已形成明確認(rèn)識(shí)?！顿F州省條例》（2011年）第四十八條第二款規(guī)定：“禁止在赤水河干流和珍稀特有魚類洄游的主要支流進(jìn)行水電開發(fā)、攔河筑壩等影響河流自然流淌的工程建設(shè)活動(dòng)” 。

2.3.6 植被保持和適度擴(kuò)大，水土流失和石漠化防治

江河流域環(huán)境中的水是江河與以風(fēng)雨為典型表現(xiàn)形式的氣候、氣象的對(duì)話，是在表象上只不過(guò)是水的流淌通道的江河與其整個(gè)匯水區(qū)域，與這個(gè)區(qū)域的地形地貌以及它的所生所長(zhǎng)所蓄所藏等的大合唱。江河的根長(zhǎng)在匯水區(qū)，江河的品質(zhì)，包括對(duì)于人類的服務(wù)功能，是由匯水區(qū)養(yǎng)成的。江河流域環(huán)境保護(hù)重在保護(hù)那送出“源頭活水”的匯水區(qū)。這是習(xí)近平一再?gòu)?qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)三江源的保護(hù)的重要原因之一。赤水河流域環(huán)境的匯水區(qū)向河道提供“源頭活水”的能力已經(jīng)受到嚴(yán)重?fù)p害。陳蕾等［47］研究發(fā)現(xiàn)，“流域內(nèi)上游地區(qū)森林覆蓋率已從1950年的35%左右下降到現(xiàn)在的20%左右”。張清靜等［42］的研究顯示，從1993年以來(lái)的跨世紀(jì)的十多年中，赤水河流域部分地區(qū)水土流失面積從47.7%增至67.6%，其損害結(jié)果是 “石漠化土地面積不斷擴(kuò)大”。

江河流域環(huán)境保護(hù)之所以需要樹立整體環(huán)境觀，之所以需要把流域當(dāng)作整體來(lái)對(duì)待，根本的原因在于利用江河的人們只需要從江河里提取水，撈取魚蝦，開發(fā)江河的水能資源、航運(yùn)資源等，只將江河里可以提取的水、可撈取的魚蝦、可開發(fā)的能源資源等視為環(huán)境，只想在排除對(duì)自己取水、捕魚、發(fā)電等的妨礙的限度內(nèi)采取所謂環(huán)保措施。云貴川“共同立法”，為保護(hù)赤水河環(huán)境而為的“共同立法”，需要解決的是如何調(diào)動(dòng)生產(chǎn)生活于赤水河流域的人們的力量，保護(hù)那“源頭活水”，保護(hù)那“養(yǎng)成”江河“品質(zhì)”的江河匯水區(qū)，包括讓江河源地區(qū)大地綠裝更綠，更寬大舒展，讓這類地區(qū)的石漠化程度降低再降低。

以上是沿水這條線簡(jiǎn)單梳理出的幾項(xiàng)影響赤水河流域整體的從而也就是云貴川三省“共同”的環(huán)境保護(hù)事務(wù)。這些顯然不是赤水河流域環(huán)境保護(hù)“共同事務(wù)”的全部。如果確信這6項(xiàng)事務(wù)是赤水河流域環(huán)境保護(hù)亟待處理的“共同事務(wù)”，那么，只能不無(wú)遺憾地說(shuō)，三省“共同立法”對(duì)這些“共同事務(wù)”的處理，并未取得值得夸耀的成就。

3 運(yùn)用行政權(quán)處理“一條河”環(huán)境保護(hù)“共同事務(wù)”的立法方案

在法理上，多個(gè)立法主體的“共立”無(wú)法創(chuàng)造“共法”；從對(duì)立法成果的品鑒看，三省“共同立法”也沒(méi)有創(chuàng)造太多可用于處理赤水河環(huán)境保護(hù)云貴川三省“共同事務(wù)”的成果，這是否說(shuō)明在多行政區(qū)環(huán)境保護(hù)共同事務(wù)的處理上不存在地方立法權(quán)的立法空間呢？答案是否定的。

3.1 環(huán)境的整體性與環(huán)境總行為控制

環(huán)境保護(hù)中的環(huán)境，包括赤水河流域環(huán)境、京津冀及周邊地區(qū)近年常遭霧霾打擊的大氣環(huán)境、國(guó)寶大熊貓適宜的生存繁衍區(qū)域那樣的環(huán)境等等［52］，其最突出的特點(diǎn)是整體性。它大不同于由環(huán)衛(wèi)工人維護(hù)的城市環(huán)境衛(wèi)生中的環(huán)境。后者可以把一條街道分成東中西等若干段，把一個(gè)廠區(qū)按前院、后院、車間、倉(cāng)庫(kù)交由具體的環(huán)衛(wèi)工人負(fù)責(zé)，被分開的不同區(qū)段可以出現(xiàn)不同的衛(wèi)生結(jié)果；前者不可切割，整個(gè)京津冀及周邊地區(qū)共處一個(gè)大氣環(huán)境，整個(gè)華北地區(qū)共居于同一個(gè)正在遭受水位下降的地下水環(huán)境之中。環(huán)境的整體性決定了環(huán)境保護(hù)，地理空間跨行政區(qū)的自然環(huán)境的保護(hù)，只有立足于全局的安排才能產(chǎn)生保護(hù)的實(shí)效。城市環(huán)衛(wèi)工作可以“自掃門前雪”，因?yàn)檎l(shuí)掃誰(shuí)家門前清。環(huán)境保護(hù)的局部努力無(wú)法實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量好轉(zhuǎn)，邯鄲鋼鐵集團(tuán)公司即使整體歇業(yè)，停止一切排污活動(dòng)，也無(wú)法為其廠區(qū)充注更清潔的空氣，更不要說(shuō)驅(qū)走京津冀及周邊地區(qū)的霧霾；蘭州市即使完全停止從黃河提水，也無(wú)法保證黃河下游常年不斷流。

環(huán)境的整體性決定了，環(huán)境保護(hù)法治理環(huán)境的更加有效的管理手段不是調(diào)整單一行為人的行為，而是控制環(huán)境總行為，即足以造成比如在水資源供求關(guān)系中環(huán)境的供給能力不能滿足人類需要（供不應(yīng)求）緊張局面的總需要（“求”）?！吨腥A人民共和國(guó)漁業(yè)法》中的總捕撈量、《中華人民共和國(guó)森林法》中的總采伐量、《中華人民共和國(guó)土地管理法》實(shí)現(xiàn)真正意義上的最嚴(yán)格保護(hù)的“基本農(nóng)田”保護(hù)制度和耕地總量控制制度等背后都實(shí)際上存在一個(gè)總行為［53］。直接決定環(huán)境質(zhì)量好壞的是影響一定環(huán)境單元的總行為，而非在某個(gè)環(huán)境單元中生產(chǎn)生活的個(gè)人的個(gè)體行為。控制住了總捕撈量、總采伐量、總排放量、總提水量，也就是控制住了造成這些總量的總行為，就解決了維護(hù)或增強(qiáng)漁業(yè)資源、森林資源再生能力，維持或提高水質(zhì)、空氣質(zhì)量的問(wèn)題。

在已經(jīng)制定了幾十部環(huán)境保護(hù)法之后，為保護(hù)流域環(huán)境、海域環(huán)境、其他環(huán)境單元環(huán)境而制定的專門法，應(yīng)當(dāng)著力解決環(huán)境總行為控制問(wèn)題，就像在實(shí)施《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》的同時(shí)制定實(shí)施的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》等主要控制相關(guān)省市大氣污染物排放總量或大氣污染物減排總量，而不是抄錄或變相抄錄《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》相關(guān)條款那樣［54］。

從三省實(shí)踐產(chǎn)生的法律文件中可以讀出環(huán)境整體性認(rèn)識(shí)，但這些法律文件沒(méi)有賦予環(huán)境整體性認(rèn)識(shí)以指導(dǎo)地位。三省的《條例》《決定》使用了總量控制之類的語(yǔ)詞，但總體上不是總行為控制法，而是“細(xì)化”的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》等。

3.2 環(huán)境總行為控制制度下的行為主體和責(zé)任主體

分析貫徹總行為控制原理的法（姑且稱為總行為控制法）中的法律關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)行為主體與責(zé)任主體合一的安排。以《貴州省條例》（2011年）的相關(guān)規(guī)定為例：規(guī)定實(shí)行主要污染物“排放總量控制制度”；第三十四條第三款的規(guī)定，“赤水河流域”（實(shí)際上是赤水河流域貴州省段）“縣級(jí)以上人民政府”是行為主體?！案鶕?jù)省人民政府下達(dá)的總量控制指標(biāo)，將主要水污染物排放總量控制指標(biāo)分解落實(shí)到排污單位，并向社會(huì)公布”，這是行為主體應(yīng)為之事。按同一條第四款規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府”也是責(zé)任主體，承擔(dān)不利后果的責(zé)任意義上的主體。按該條的規(guī)定，第一，對(duì)沒(méi)有完成“主要水污染物排放總量控制”任務(wù)，即實(shí)際排放總量“超出控制總量控制指標(biāo)”的“市、縣”（也就是市縣人民政府），省人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門有權(quán)“責(zé)令”其“限期削減污染物排放量”；第二，被“責(zé)令”的市縣人民政府如果“逾期仍未達(dá)到總量控制指標(biāo)要求”，則所在市縣“不得新建、擴(kuò)建向流域內(nèi)排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目”?！安坏眯陆?、擴(kuò)建向流域內(nèi)排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目”是首先由相關(guān)市縣人民政府承受的不利后果。

在理論上，總行為控制是防治環(huán)境損害的有效方法?！顿F州省條例》（2011年）這個(gè)事例則說(shuō)明，地方立法完全可以將總行為控制原理轉(zhuǎn)化為具體的法律制度。這項(xiàng)具體法律制度的基本構(gòu)件包括行為主體、責(zé)任主體、行為和責(zé)任主體的包括運(yùn)用國(guó)家力量、選擇處理與行政相對(duì)人關(guān)系的方式等在內(nèi)的職權(quán)。其中前兩項(xiàng)構(gòu)件已經(jīng)出現(xiàn)在《貴州省條例》（2011年）之中。如此建構(gòu)的環(huán)境總行為控制制度的直接約束對(duì)象是行政機(jī)關(guān)，而不是公民、法人和其他組織。

3.3 地方立法機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的方案

人民代表大會(huì)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的權(quán)力機(jī)關(guān)地位、立法權(quán)對(duì)于行政權(quán)的支配權(quán)地位決定了地方立法可以為實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目的去運(yùn)用行政權(quán)，包括約束行政權(quán)、規(guī)定行政任務(wù)、支持行政權(quán)開展工作等等。為實(shí)現(xiàn)有效處理赤水河流域環(huán)境保護(hù)“共同事務(wù)”的目的，三省地方立法可以采用運(yùn)用行政權(quán)（也就是以行政權(quán)為規(guī)范對(duì)象）的立法措施。這里所說(shuō)“運(yùn)用行政權(quán)”包括對(duì)政府及其職能部門規(guī)定任務(wù)、提出要求，比如設(shè)定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)；也包括為行政權(quán)的運(yùn)行提供支持，比如許多立法都規(guī)定了的將相關(guān)行政事務(wù)“納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”。

處理赤水河流域環(huán)?！肮餐聞?wù)”的單一省份立法對(duì)行政權(quán)的運(yùn)用，可以運(yùn)用以下在已有立法中已經(jīng)有所體現(xiàn)的兩種方式。

3.3.1 要求或授權(quán)同級(jí)或下級(jí)人民政府參與流域共同事務(wù)處理

要求或授權(quán)同級(jí)或下級(jí)人民政府參與流域共同事務(wù)處理就是地方立法機(jī)關(guān)以立法的方式對(duì)同級(jí)或下級(jí)人民政府提出要求或作出授權(quán)。地方立法采用這種方式可以獲得《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的支持。依照該法第六條第二款的規(guī)定，各級(jí)人民政府均負(fù)有對(duì)“本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量”的責(zé)任（地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任）。地方立法機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)或下級(jí)人民政府提出保護(hù)環(huán)境的要求或作出相關(guān)授權(quán)符合《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定。由環(huán)境的整體性所決定，對(duì)地理范圍大于行政區(qū)的環(huán)境單元，地方政府無(wú)法使本行政區(qū)“獨(dú)善其身”。與相鄰行政區(qū)采取“共同”行動(dòng)處理與相鄰行政區(qū)間的環(huán)?！肮餐聞?wù)”是擔(dān)負(fù)起責(zé)任的有效辦法。地方立法機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)處理跨行政區(qū)環(huán)境單元環(huán)?！肮餐聞?wù)”的重要立法方法就是要求（也就是命令，立法行文可表述為“應(yīng)當(dāng)”）本級(jí)或下級(jí)人民政府參與環(huán)?！肮餐聞?wù)”處理。為便于政府執(zhí)行這一“要求”，地方立法機(jī)關(guān)可以賦予地方政府履行責(zé)任的權(quán)力（建設(shè)性權(quán)力［55］），比如授權(quán)政府與相鄰政府簽訂處理環(huán)?！肮餐聞?wù)”的協(xié)議。

在三省“共同立法”中實(shí)際上存在這種立法安排。比如共同《決定》第十四條對(duì)“橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制”的處理就有對(duì)“省人民政府”與其他兩省“協(xié)商制定”“補(bǔ)償協(xié)議”的授權(quán)。不過(guò)，云貴川三省立法機(jī)關(guān)沒(méi)有將這種做法當(dāng)作地方立法權(quán)運(yùn)用行政權(quán)處理與鄰省間環(huán)?！肮餐聞?wù)”的一種法律方法，比如，三省立法機(jī)關(guān)沒(méi)有運(yùn)用這種方法處理上述“水污染防治、水清潔度保持或提高”“漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和生物多樣性保護(hù)”“水電資源合理開發(fā)利用”等“共同事務(wù)”。

3.3.2 補(bǔ)強(qiáng)上級(jí)人民政府、上級(jí)人民政府相關(guān)職能部門及其所屬流域管理機(jī)構(gòu)處理流域共同事務(wù)的規(guī)劃、計(jì)劃、行動(dòng)方案等的效力

跨行政區(qū)環(huán)境單元的“共同事務(wù)”往往也就是上級(jí)人民政府或其相關(guān)職能部門有責(zé)任實(shí)施管理的事務(wù)。比如黃河水量分配，也就是“水資源量供求關(guān)系調(diào)整”，既是黃河流域各省自治區(qū)直轄市的共同事務(wù)，也是國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院水行政主管部門、國(guó)務(wù)院水行政主管部門所屬黃河水利委員會(huì)有責(zé)任采取管理措施的重大事務(wù)。水利部編制黃河可供耗水量分配及非汛期水量調(diào)度計(jì)劃［56］就是對(duì)此類重大事務(wù)的處理。在上級(jí)人民政府或其有關(guān)職能部門已經(jīng)以規(guī)劃、計(jì)劃等形式對(duì)相關(guān)“共同事務(wù)”做出處理時(shí)，地方立法機(jī)關(guān)可以對(duì)來(lái)自上級(jí)人民政府或其職能部門的規(guī)劃、計(jì)劃等作補(bǔ)強(qiáng)性立法處理，比如要求本級(jí)或下級(jí)政府在本行政區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃，為執(zhí)行相關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃制定詳細(xì)的實(shí)施辦法。用實(shí)例來(lái)說(shuō)，赤水河流域三省立法機(jī)關(guān)可以要求本級(jí)或下級(jí)政府嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)水利部批復(fù)的《赤水河流域水量分配方案》（水資源［2016］255號(hào)）。

這種補(bǔ)強(qiáng)處理并非多余的立法表達(dá)。如果說(shuō)下級(jí)人民政府執(zhí)行上級(jí)政府及其職能部門決定的義務(wù)來(lái)自處理上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的下級(jí)服從上級(jí)原則（《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第69條第2款［57］），那么，地方立法機(jī)關(guān)的立法補(bǔ)強(qiáng)措施則給上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決定增加了立法的強(qiáng)制力。在地方立法機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)和下級(jí)政府提出執(zhí)行上級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)劃、計(jì)劃的要求之后，地方政府對(duì)原初只是出于上級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)劃、計(jì)劃的執(zhí)行就具有了雙重的義務(wù)，即執(zhí)行上級(jí)行政機(jī)關(guān)決定的義務(wù)和執(zhí)法本級(jí)或上級(jí)地方立法機(jī)關(guān)的立法的義務(wù)。

4 結(jié)語(yǔ)

在云貴川三省實(shí)施“共同立法”的當(dāng)年，川渝兩省市在稍后的幾個(gè)月里也實(shí)施了同類的立法活動(dòng)。2021年11月25日，四川省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議通過(guò)《嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，于2022年1月1日生效；重慶市第五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的決定》，于2022年1月1日生效。此舉既說(shuō)明重慶市等地立法機(jī)關(guān)對(duì)云貴川“經(jīng)驗(yàn)”的認(rèn)同，也反映了不同省自治區(qū)直轄市對(duì)實(shí)現(xiàn)“共建、共治、共管”［58］環(huán)?！肮餐聞?wù)”，或?qū)Α八鷳B(tài)共建水環(huán)境共保”［59］的立法需要。這說(shuō)明處理跨行政區(qū)的流域環(huán)?！肮餐聞?wù)”是所有處于這樣的流域環(huán)境中的地方立法機(jī)關(guān)的普遍需要。云貴川三省、重慶市的實(shí)踐面對(duì)的棘手問(wèn)題都是如何處理跨行政區(qū)的流域環(huán)保“共同事務(wù)”。由于地方立法機(jī)關(guān)不能為保護(hù)流域環(huán)境制定在本轄區(qū)以外實(shí)施的法律規(guī)范，他們要運(yùn)用地方立法權(quán)處理超出本轄區(qū)的流域環(huán)?！肮餐聞?wù)”只能另尋出路。地方立法機(jī)關(guān)要求本轄區(qū)同級(jí)或下級(jí)人民政府，或授權(quán)這些政府與同處一個(gè)流域的或其他類型的環(huán)境單元的同級(jí)政府為處理環(huán)?！肮餐聞?wù)”開展合作就是最好的出路。地方立法機(jī)關(guān)要求本轄區(qū)同級(jí)或下級(jí)人民政府積極執(zhí)行上級(jí)人民政府、上級(jí)人民政府職能部門及其所屬流域管理機(jī)構(gòu)等保護(hù)跨行政區(qū)流域環(huán)境的規(guī)劃、計(jì)劃、行動(dòng)方案等，也是運(yùn)用地方立法權(quán)處理跨行政區(qū)環(huán)境單元環(huán)保事務(wù)的有效路徑。