王江，范昕曼

（1.重慶大學(xué)西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心，重慶 400045； 2.重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400045）

黨的二十大提出人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化的重大命題，作出深入推進(jìn)環(huán)境污染防治的戰(zhàn)略部署，明確了開(kāi)展新污染物治理的具體要求。目前學(xué)界對(duì)新污染物暫無(wú)統(tǒng)一定義，依據(jù)2021年10月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《新污染物治理行動(dòng)方案（征求意見(jiàn)稿）》，新污染物是指新近發(fā)現(xiàn)或被關(guān)注，對(duì)生態(tài)環(huán)境或人體健康存在風(fēng)險(xiǎn)，尚未納入管理或者現(xiàn)有管理措施不足以有效防控其風(fēng)險(xiǎn)的污染物，有毒有害化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)和使用是其主要來(lái)源。國(guó)際上廣泛關(guān)注的典型新污染物包括持久性有機(jī)污染物、內(nèi)分泌干擾物、抗生素和微塑料四類(lèi)。新污染物是生態(tài)環(huán)境和人體健康的重大危險(xiǎn)物質(zhì)［1］，不僅可以直接引致生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)［2-3］，而且能通過(guò)環(huán)境暴露和食物鏈積聚等傳播路徑對(duì)生態(tài)系統(tǒng)中包括人類(lèi)在內(nèi)的各類(lèi)生物產(chǎn)生嚴(yán)重危害［4-6］，引發(fā)致癌、致畸、致突變效應(yīng)［7］。新污染物的危害具有普遍性、潛藏性和遷移性，其來(lái)源廣泛［8］，可微量致害［9］，且能依托生物地球化學(xué)循環(huán)而傳播［10-11］，進(jìn)而拓展在全球尺度上的空間分布［12-13］。

新污染物的治理是國(guó)際社會(huì)普遍面臨的共同難題。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，部分發(fā)達(dá)國(guó)家及國(guó)際組織圍繞該問(wèn)題開(kāi)展了污染現(xiàn)狀調(diào)查、危害評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)及污染物控制等一系列探索性實(shí)踐［14］，并通過(guò)制定國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃、發(fā)布國(guó)家禁令［15］及頒布相關(guān)法案等方式進(jìn)行新污染物治理，但未在法律層面予以明確。中國(guó)雖然早就制定了對(duì)農(nóng)藥、危險(xiǎn)化學(xué)品等特定類(lèi)型新污染物治理的專(zhuān)門(mén)規(guī)則，也加入了以《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》為代表的系列國(guó)際公約，但一直缺乏宏觀層面的系統(tǒng)性治理方案。學(xué)界雖已對(duì)該問(wèn)題予以關(guān)注，論述了將新污染物納入環(huán)境法典以開(kāi)展治理的必要性［16］，提出了新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控在環(huán)境法典中的總體立法思路［17］，但缺乏全面的法律分析。

2022年5月，中國(guó)發(fā)布《新污染物治理行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)方案》），明確了依法治污的工作方針，錨定了立法規(guī)制的重點(diǎn)目標(biāo)，為新污染物治理的法律推進(jìn)作出前瞻部署。新時(shí)代，立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“急用先行”［18］，正如習(xí)近平［19］所言，要研究豐富立法形式，可以搞一些“大塊頭”，也要搞一些“小快靈”，增強(qiáng)立法的針對(duì)性、適用性、可操作性。循此，應(yīng)盡快開(kāi)展新污染物治理的立法工作，以完備的法律規(guī)則體系為中國(guó)新污染物治理提供嚴(yán)密的規(guī)范依據(jù)。基于上述分析，該研究擬以國(guó)家政策描繪的新污染物治理圖景為指引，梳理并揭示中國(guó)新污染物治理面臨的主要法律缺失，并在充分尊重科學(xué)特質(zhì)的基礎(chǔ)上提出完善新污染物治理立法的具體構(gòu)想，服務(wù)于中國(guó)新污染物治理實(shí)踐。

1 新污染物治理立法的應(yīng)然描繪

在政策與法律的關(guān)系上，執(zhí)政黨的政策是制定法律的重要依據(jù)［20］，并對(duì)立法內(nèi)容具有指引作用。在新污染物治理問(wèn)題上，相關(guān)政策可以作為法律的宏觀指導(dǎo)［21］，并為其法律進(jìn)路提供思路導(dǎo)向。中國(guó)新污染物治理呈現(xiàn)出政策先行的特征，各類(lèi)政策指向性明顯、針對(duì)性突出，描繪了新污染物治理立法的應(yīng)然圖景。

1.1 新污染物治理立法宏觀目標(biāo)的標(biāo)定

以習(xí)近平在黨的十九屆五中全會(huì)中明確提出要重視新污染物治理為分水嶺，中國(guó)新污染物治理進(jìn)入了快車(chē)道。2021年11月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》中設(shè)定了“到2025年，新污染物治理能力明顯增強(qiáng)”的目標(biāo)，提出了時(shí)間維度和實(shí)效維度的具體要求?！缎袆?dòng)方案》為新污染物治理工作規(guī)劃了藍(lán)圖，劃定了“以精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污為工作方針”的治理向度，作出“加強(qiáng)法律法規(guī)制度建設(shè)”的路徑指引。

意欲實(shí)現(xiàn)從政策治污到依法治污的轉(zhuǎn)進(jìn)，則需強(qiáng)化新污染物治理的立法工作。首要之義為保障新污染物治理的政策目標(biāo)與立法目的二者之間的契合。換言之，需充分運(yùn)用立法手段將政策層面的宏觀目標(biāo)轉(zhuǎn)化為法律層面的立法目的，并循此展開(kāi)具體規(guī)則的建構(gòu)。立法目的是一部法律法規(guī)中最為核心的條款，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源自一種目的［22］，其承載著法律的價(jià)值目標(biāo)，并指導(dǎo)著具體規(guī)則的構(gòu)設(shè)。從立法技術(shù)層面而言，將國(guó)家開(kāi)展新污染物治理的宏觀目標(biāo)中所提及的法律問(wèn)題進(jìn)行提煉，轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范的語(yǔ)言，讓其能在立法目的條款中予以呈現(xiàn)，是著手鋪設(shè)依法治污路徑最為直接且高效的方式。因此，在開(kāi)展立法工作時(shí)，要注重保持新污染物治理的政策目標(biāo)與立法目的的一致性，將其作為建構(gòu)新污染物治理立法的邏輯起點(diǎn)，進(jìn)而錨定新污染物治理立法的原則性要求與具體性規(guī)則。

1.2 新污染物治理立法重點(diǎn)方向的引領(lǐng)

《行動(dòng)方案》對(duì)新污染物的治理模式及其實(shí)現(xiàn)路徑分別作出方向性引領(lǐng)，明確了新污染物治理立法應(yīng)遵循的邏輯架構(gòu)與體例安排，指明了法治保障框架下的重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容。在治理模式上，應(yīng)當(dāng)遵循整體性的治理模式，推動(dòng)新污染物治理體系內(nèi)部形成關(guān)聯(lián)性合力。換言之，應(yīng)當(dāng)跳脫出傳統(tǒng)污染治理類(lèi)型單一、區(qū)域局限的治理思路，推動(dòng)治理模式實(shí)現(xiàn)由分散到集中、由點(diǎn)向面的轉(zhuǎn)變，不再僅針對(duì)某一典型類(lèi)型新污染物進(jìn)行零散規(guī)制，而是將新污染物作為一個(gè)整體納入治理范疇。

在實(shí)現(xiàn)路徑上，《行動(dòng)方案》中給出了研究制定“有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理?xiàng)l例”和加強(qiáng)相關(guān)制度銜接的具象指引。一方面，“有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理?xiàng)l例”能對(duì)新污染物治理工作予以系統(tǒng)性的規(guī)范，通過(guò)作出更具針對(duì)性、合理性和科學(xué)性的規(guī)定，為新污染物治理長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供穩(wěn)定保障。在布設(shè)具體內(nèi)容時(shí)，需牢牢把握以有效防范新污染物環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)為核心的關(guān)鍵原則，體現(xiàn)以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主的治理策略。同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)著墨于新污染物的風(fēng)險(xiǎn)防范與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，并強(qiáng)調(diào)對(duì)危害處于優(yōu)先級(jí)的化學(xué)物質(zhì)開(kāi)展詳細(xì)的信息調(diào)查、環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)篩查等措施。此外，還應(yīng)堅(jiān)持“篩、評(píng)、控”和“禁、減、治”的思路，通過(guò)對(duì)有毒有害化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)、使用過(guò)程的嚴(yán)格限制，以及法律責(zé)任倒逼等，實(shí)現(xiàn)對(duì)新污染物的全過(guò)程治理。另一方面，還需在專(zhuān)門(mén)立法的基礎(chǔ)上建構(gòu)完善的新污染物治理法律體系。申言之，新污染物問(wèn)題的解決依賴(lài)于體系內(nèi)相關(guān)法律機(jī)制的有效發(fā)揮，為此，在構(gòu)設(shè)新污染物治理法律規(guī)定的具體內(nèi)容時(shí)要注重相關(guān)法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。因新污染物與農(nóng)藥、獸藥、化妝品等關(guān)聯(lián)密切，在立法上也存在交叉和重疊，因此，要對(duì)如何妥善處理上述制度之間的銜接問(wèn)題予以重點(diǎn)關(guān)注。循此，應(yīng)以有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理法律規(guī)定為軸，審慎有序推進(jìn)相關(guān)法律規(guī)定的修訂。同時(shí)，要重視生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等多部門(mén)協(xié)同參與的跨領(lǐng)域治理協(xié)調(diào)機(jī)制與部門(mén)信息共享機(jī)制的建設(shè)，通過(guò)強(qiáng)化新污染物治理相關(guān)法律法規(guī)間的串聯(lián)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)機(jī)制內(nèi)部的良性互動(dòng)，統(tǒng)籌推進(jìn)新污染物治理工作取得實(shí)效。

1.3 新污染物治理立法具體舉措的安排

《行動(dòng)方案》強(qiáng)調(diào)，對(duì)新污染物應(yīng)實(shí)行全生命周期環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控，開(kāi)展涵括源頭禁止限制、過(guò)程減排、末端治理的全過(guò)程環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控措施。中國(guó)應(yīng)踐行“防-控-治”結(jié)合的治理路線，即，通過(guò)以預(yù)防為基點(diǎn)、以控制為重點(diǎn)、以治理為要點(diǎn)的三端發(fā)力治理方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)新污染物風(fēng)險(xiǎn)源及其危害的全過(guò)程監(jiān)管。在具體舉措層面，《行動(dòng)方案》提出要建立健全以化學(xué)物質(zhì)環(huán)境信息調(diào)查、新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記、有毒化學(xué)品進(jìn)出口環(huán)境管理等為代表的系列制度，進(jìn)而保障治理成效的最大化。

中國(guó)新污染物治理立法應(yīng)參照適用上述思路展開(kāi)。在理念上，秉持以預(yù)防為主、“防-控-治”相結(jié)合的原則；在行動(dòng)上，通過(guò)修改與制定相關(guān)法律制度來(lái)緩釋治理壓力。據(jù)此，應(yīng)為新污染物的預(yù)防、控制、治理三大階段分別配設(shè)合理的制度安排。首先，在預(yù)防階段，應(yīng)厘清新污染物的“使用源”“排放源”和環(huán)境“暴露源”［23］，并在此基礎(chǔ)上對(duì)新污染物的重點(diǎn)類(lèi)型、重點(diǎn)領(lǐng)域及重點(diǎn)區(qū)域予以進(jìn)一步明確。同時(shí)，還應(yīng)推動(dòng)新污染物重點(diǎn)管控清單向新污染物名錄的升級(jí)轉(zhuǎn)化，為后續(xù)階段奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。其次，在控制階段，需注重對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的識(shí)別、篩查及全過(guò)程監(jiān)管，建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及管控制度，并配備相應(yīng)的危害應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。應(yīng)當(dāng)明確，風(fēng)險(xiǎn)源涵括污染源及污染物，在著手控制新污染物危害時(shí)不可偏廢。此外，實(shí)踐表明，新污染物的危害不僅可以依托自然屬性而遷移，還可能伴隨著相關(guān)產(chǎn)品的進(jìn)出口而轉(zhuǎn)移，因此，還需著重細(xì)化有毒有害化學(xué)物質(zhì)進(jìn)出口環(huán)境管理制度的規(guī)定，以減少危害跨區(qū)域傳播的風(fēng)險(xiǎn)。最后，在實(shí)害治理階段，應(yīng)完善各方主體的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、健全評(píng)價(jià)機(jī)制與歸責(zé)機(jī)制，進(jìn)而分階段、分程度地推進(jìn)治理方案，開(kāi)展具有針對(duì)性的治理行動(dòng)，由此合理控制風(fēng)險(xiǎn)范圍，在保障治理成效的同時(shí)控制治理的難度及成本。

2 新污染物治理立法的實(shí)然剖探

2.1 新污染物治理立法的現(xiàn)有基礎(chǔ)

當(dāng)前，以《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）為統(tǒng)領(lǐng)，以《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境保護(hù)法》）、相關(guān)法律和行政法規(guī)為支架［24］，以國(guó)際條約為輔助的中國(guó)新污染物治理的法律框架已初具雛形。

《憲法》在法秩序中占據(jù)核心與統(tǒng)攝地位［25］，雖然未直接就新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題展開(kāi)規(guī)定，但暗含對(duì)新污染物實(shí)施治理的關(guān)鍵指示，為新污染物治理提供了堅(jiān)實(shí)的憲法根基。

其一，生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)含新污染物治理的理念旨?xì)w。生態(tài)文明建設(shè)是實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)、國(guó)家大事［26］，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的總體改善是生態(tài)文明建設(shè)亟待達(dá)成的重要目標(biāo)。2018年，“生態(tài)文明入憲”進(jìn)一步明示了國(guó)家對(duì)環(huán)境問(wèn)題的高度關(guān)切，并昭示著對(duì)環(huán)境開(kāi)展一體化保護(hù)和實(shí)施系統(tǒng)治理的重要性。全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)需啃下污染防治這塊“硬骨頭”，開(kāi)展新污染物治理既是對(duì)生態(tài)文明理念的貫徹，也是國(guó)家開(kāi)展環(huán)境系統(tǒng)治理決心的落實(shí)。

其二，“美麗中國(guó)”涵攝新污染物治理的價(jià)值意蘊(yùn)。判斷環(huán)境美不美，污染治理成效是重要指標(biāo)之一，《行動(dòng)方案》中提出“提升美麗中國(guó)建設(shè)水平”的治理目標(biāo)，這與《憲法》在序言中提出把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的國(guó)家目標(biāo)相契合?！懊利愔袊?guó)”作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的具象要求之一，既蘊(yùn)含著人民群眾對(duì)理想生活環(huán)境的追求，也展現(xiàn)出公民享有在健康而良好的環(huán)境下生活的權(quán)利［27］。國(guó)家應(yīng)充分回應(yīng)人民群眾對(duì)生活環(huán)境的健康之虞，對(duì)新污染物實(shí)施治理則是對(duì)“美麗中國(guó)”意涵的深化貫徹與實(shí)踐闡發(fā)。

其三，環(huán)保責(zé)任條款賦予國(guó)家新污染物治理的職責(zé)。《憲法》第26條明確規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，該條具有國(guó)家目標(biāo)條款的規(guī)范效力，應(yīng)解釋為國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)在憲法上的確立并對(duì)所有國(guó)家公權(quán)力構(gòu)成約束［28］。同時(shí)，《憲法》第89條通過(guò)授權(quán)性規(guī)范將污染防治的職責(zé)進(jìn)一步拓展并落實(shí)。據(jù)此，環(huán)境保護(hù)與污染防治既是國(guó)家之權(quán)力亦為國(guó)家之義務(wù)，國(guó)家承載著人民對(duì)綠水青山美好環(huán)境之愿景，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)回應(yīng)憲法賦予的職責(zé)，推進(jìn)新污染物治理工作是契合憲法規(guī)定的必然選擇。

《環(huán)境保護(hù)法》中明示并強(qiáng)調(diào)了污染防治和保障公眾健康的重要地位，這與《行動(dòng)方案》中提出的“提升健康中國(guó)建設(shè)水平”的治理目標(biāo)相映射，為新污染物治理提供了充分的環(huán)境“基本法”理?yè)?jù)。首先，從立法定位來(lái)看，《環(huán)境保護(hù)法》誕生源于人為活動(dòng)所帶來(lái)的環(huán)境污染和破壞，污染防治不僅是傳統(tǒng)意義上環(huán)境法調(diào)整的核心領(lǐng)域［29］，時(shí)至今日，該法的主要功能和重點(diǎn)任務(wù)仍落腳于此。其次，從立法目的來(lái)看，《環(huán)境保護(hù)法》第1條中明確提出了“保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康”，該立法目的直接賦予了對(duì)新污染物開(kāi)展治理，以保障公眾健康的應(yīng)然使命。再次，觀其法律原則，《環(huán)境保護(hù)法》第5條明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)應(yīng)實(shí)行“預(yù)防為主、綜合治理”的原則，將預(yù)防原則置于污染物治理的語(yǔ)境下，可析出預(yù)防污染物帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)威脅既是展開(kāi)污染物治理的關(guān)鍵步驟，更是環(huán)境保護(hù)的必然舉措。最后，探其具體規(guī)則，該法第39條明確了國(guó)家保障公眾健康的義務(wù)性條款，并強(qiáng)調(diào)需采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病。該法第48條則提出，在生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷(xiāo)售、使用、處置化學(xué)物品和含有放射性物質(zhì)的物品時(shí)應(yīng)防止污染環(huán)境。上述條文涵括了合理保護(hù)生存環(huán)境、切實(shí)維護(hù)公眾健康的高度價(jià)值追求，為“健康中國(guó)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)構(gòu)設(shè)了具化路徑。新污染物治理作為“健康中國(guó)”建設(shè)的重要著力點(diǎn)亦在《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)范的“射程”之內(nèi)，推進(jìn)新污染物治理的應(yīng)然使命內(nèi)含于《環(huán)境保護(hù)法》之中。

國(guó)家已在諸多法律法規(guī)中對(duì)新污染物治理問(wèn)題進(jìn)行了明確表態(tài)，這既展現(xiàn)了對(duì)該問(wèn)題的高度重視，又為新污染物治理的詳細(xì)制度安排提供了基礎(chǔ)性支撐。一則，在法律層面，相關(guān)規(guī)定為新污染物治理構(gòu)設(shè)了具體安排。其一，國(guó)家在大氣污染防治領(lǐng)域?qū)π挛廴疚镏卫碜鞒雒鞔_規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《大氣污染防治法》）直指持久性有機(jī)污染物的預(yù)防與控制，在第79條中規(guī)定了向大氣排放持久性有機(jī)污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的達(dá)標(biāo)排放之義務(wù)。其二，國(guó)家在生物安全領(lǐng)域也對(duì)新污染物治理有所提及。抗生素既是藥物中的常見(jiàn)成分，也是新污染物的典型種類(lèi)，《中華人民共和國(guó)生物安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《生物安全法》）第33條則明述了國(guó)家對(duì)抗生素藥物的安全使用和嚴(yán)格管理之職責(zé)。上述條文均可視為新污染物治理的規(guī)則支撐。二則，在行政法規(guī)層面可窺見(jiàn)部分與新污染物治理有間接關(guān)聯(lián)的規(guī)定?！痘瘖y品監(jiān)督管理?xiàng)l例》第55條提出，應(yīng)當(dāng)根據(jù)科學(xué)研究的發(fā)展對(duì)化妝品的原料實(shí)施動(dòng)態(tài)管控，大多數(shù)化妝品原料中含有微塑料成分，據(jù)此，《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》中的相關(guān)規(guī)定構(gòu)成新污染物治理的間接依據(jù)。同樣，農(nóng)藥與化學(xué)品中也存在大量的新污染物成分，《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第16條、第30條與《監(jiān)控化學(xué)品管理?xiàng)l例》第1條中的管理性規(guī)定也能成為新污染物治理的關(guān)聯(lián)理?yè)?jù)，并為新污染物治理立法提供技術(shù)、方法和經(jīng)驗(yàn)上的鋪墊。

國(guó)際公約既為新污染物治理搭建了國(guó)際合作框架，也為中國(guó)新污染物治理提供了參考借鑒。新污染物治理問(wèn)題關(guān)乎全球環(huán)境質(zhì)量的未來(lái)發(fā)展，中國(guó)作為世界大國(guó)，先后加入了以《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》《關(guān)于汞的水俁公約》《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》等為代表的系列公約，推動(dòng)并踐行新污染物的國(guó)際共治理念。公約中所提出的加強(qiáng)化學(xué)品管理、管制新型農(nóng)藥和工業(yè)化學(xué)品的生產(chǎn)和使用、控制和管理危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移和處置等措施，能為中國(guó)新污染物治理國(guó)內(nèi)法的細(xì)化規(guī)定提供具有可行性的參照方案。

2.2 新污染物治理立法的主要缺失

從國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法的立法現(xiàn)狀來(lái)看，開(kāi)展新污染物治理已有一定的法律基礎(chǔ)。但與實(shí)現(xiàn)新污染物治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)相對(duì)照，現(xiàn)行法律仍存在如下缺失。

其一，立法輻射范圍有限，難以承載上位法所賦予的治理要求。《憲法》與《環(huán)境保護(hù)法》均彰顯了對(duì)新污染物實(shí)施全面治理的合理期待。然而，現(xiàn)行立法普遍缺乏整體性視野，所能涵蓋的治理范圍較為狹隘，導(dǎo)致治理時(shí)往往面臨“無(wú)法可參”的尷尬。一方面，從治理類(lèi)型來(lái)看，現(xiàn)行規(guī)定僅能覆蓋少部分的典型新污染物，如《大氣污染防治法》中僅對(duì)持久性有機(jī)污染物有所提及，《生物安全法》中則僅就抗生素作出規(guī)定。可見(jiàn)，現(xiàn)行立法均是以單類(lèi)新污染物之危害為出發(fā)點(diǎn)提出應(yīng)對(duì)策略，對(duì)其他類(lèi)型的新污染物治理的相關(guān)內(nèi)容卻付之闕如。且可以預(yù)見(jiàn)的是，伴隨著科技的日新月異，新污染物的類(lèi)型會(huì)日趨廣泛，屆時(shí)，條文指向的局限性與新污染物類(lèi)型的廣闊性之間的矛盾則會(huì)更加尖銳。另一方面，從治理環(huán)節(jié)來(lái)看，現(xiàn)行規(guī)定聚焦于新污染物治理的個(gè)別環(huán)節(jié)中。現(xiàn)行規(guī)定對(duì)新污染物的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防階段予以了著重關(guān)注，并兼顧了新污染物監(jiān)管階段的需求，卻忽視了新污染物危害治理這一關(guān)鍵步驟。以《大氣污染防治法》與《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》為例，二者均是以法律義務(wù)作為威懾并開(kāi)展源頭管控以達(dá)到預(yù)防危害的效果，再如《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》和《監(jiān)控化學(xué)品管理?xiàng)l例》則是通過(guò)監(jiān)控農(nóng)藥與化學(xué)品的生產(chǎn)、使用而達(dá)到控制危害的效果，但尚無(wú)面向新污染物危害治理而展開(kāi)的具象規(guī)定?，F(xiàn)行立法未對(duì)如何治理的重要問(wèn)題予以規(guī)范，致使新污染物規(guī)范環(huán)節(jié)斷鏈，阻斷了新污染物問(wèn)題的徹底解決。

其二，立法系統(tǒng)性匱乏，欠缺與同位法和關(guān)聯(lián)法的融貫銜接。法律治理體系的縱向延伸與橫向融貫是形成體系性合力的前提。其中，縱向延伸是指在制定新污染物治理相關(guān)法律法規(guī)時(shí)需充分考量法律體系的完整性與層次性，合理安排相關(guān)規(guī)范的位階與比重；橫向融貫是指開(kāi)展新污染物治理工作應(yīng)充分考量污染治理的系統(tǒng)性，不僅要依靠直接關(guān)聯(lián)規(guī)范，還需與污染防治體系下的其他相關(guān)法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。然而，現(xiàn)行規(guī)范卻無(wú)法滿足上述要求，一方面，與同屬污染防治體系下的同位法相較，新污染物的相關(guān)法律規(guī)范發(fā)展程度嚴(yán)重滯后。迄今為止，國(guó)家層面既未頒布以新污染物為調(diào)整對(duì)象的立法，也未在相關(guān)法律中就該問(wèn)題予以專(zhuān)章或?qū)９?jié)規(guī)定，涉及新污染物的規(guī)定只散見(jiàn)于少數(shù)法律法規(guī)的個(gè)別條文中，且規(guī)定的內(nèi)容分散而單薄、相互之間存在割裂，未形成綜合性的法律框架。另一方面，新污染物的治理需求尚未全面融貫于污染防治法律體系中?？v覽中國(guó)現(xiàn)行各污染防治單行法，僅有《大氣污染防治法》對(duì)新污染物之危害予以回應(yīng)，而新污染物對(duì)水體、土壤等環(huán)境要素的危害尚未引起足夠重視，未被納入相應(yīng)污染防治法律之管理范疇。即使是與新污染物關(guān)聯(lián)密切的各條例，也是以農(nóng)藥、化妝品、化學(xué)品等物質(zhì)之危害為出發(fā)點(diǎn)展開(kāi)的規(guī)定，無(wú)法明確、直接地展現(xiàn)新污染物治理的重要內(nèi)涵。加之，既有的規(guī)范內(nèi)容之間未形成有效的關(guān)聯(lián)與銜接。雖均是以解決新污染物問(wèn)題為核心目標(biāo)，但各法律法規(guī)在具體內(nèi)容上卻明顯各有側(cè)重，部分側(cè)重于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與監(jiān)管，部分則側(cè)重于對(duì)人體健康的防護(hù)，并在此基礎(chǔ)上作出涉及科技、醫(yī)學(xué)、環(huán)境等不同領(lǐng)域的法律安排，法律法規(guī)及其條文之間缺乏協(xié)同效應(yīng)，尚未實(shí)現(xiàn)立法資源的有效整合。

其三，立法可及性不足，無(wú)法負(fù)荷新污染物治理的實(shí)踐需要。法律制度應(yīng)源于現(xiàn)實(shí)需求并反哺于實(shí)踐，但就中國(guó)新污染物治理而言，二者間仍存在較大錯(cuò)位，進(jìn)而引致立法可及性的欠缺。具言之，法律的可及性立足于立法的針對(duì)性和可適用性?xún)蓚€(gè)維度。一方面，現(xiàn)行法律缺乏針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)。中國(guó)的新污染物治理工作開(kāi)展時(shí)間較短，盡管近些年相關(guān)部門(mén)積極推進(jìn)新污染物治理的規(guī)范化建設(shè)，但現(xiàn)行規(guī)范多是作出的原則性宣示，未進(jìn)階為明確、具體的規(guī)范設(shè)計(jì)。如《大氣污染防治法》中僅作出防止污染環(huán)境的義務(wù)性規(guī)定，在《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》中則只是提出了需對(duì)新污染物進(jìn)行管控，但對(duì)新污染物危害的預(yù)防機(jī)制、監(jiān)測(cè)機(jī)制、治理機(jī)制等配套制度付之闕如，無(wú)法滿足實(shí)踐中對(duì)新污染物實(shí)施全過(guò)程治理的要求。另一方面，已有的相關(guān)制度不具備可適用性。目前，危險(xiǎn)化學(xué)品目錄制度、禁限用農(nóng)藥名錄制度、化學(xué)品使用管理制度等已在《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》及《監(jiān)控化學(xué)品管理?xiàng)l例》等法規(guī)的基礎(chǔ)上得以構(gòu)設(shè)。但從涵攝范圍來(lái)看，新污染物與化學(xué)品、農(nóng)藥之間當(dāng)屬交叉關(guān)系，這便意味著在新污染物治理問(wèn)題上，不宜參照適用上述制度。

3 完善新污染物治理立法的構(gòu)想

3.1 補(bǔ)足新污染物治理的單行法律規(guī)范的缺失

完善現(xiàn)有的單行法律規(guī)范以解決新污染物治理的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題，是從根本上應(yīng)對(duì)新污染物危害和克服治理工作中重難點(diǎn)問(wèn)題的需要。一方面，有毒有害化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)和使用作為新污染物的主要來(lái)源，對(duì)其實(shí)行立法回應(yīng)利于解決當(dāng)下新污染物治理工作中突出、棘手的問(wèn)題。另一方面，制定處于統(tǒng)領(lǐng)地位的“有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理?xiàng)l例”不僅能為依法治污的工作方針規(guī)劃出具體路徑，還對(duì)提升新污染物治理的戰(zhàn)略地位、確保新污染物治理工作的有序開(kāi)展具有重要意義。據(jù)此，應(yīng)厘清“有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理?xiàng)l例”制定的重點(diǎn)問(wèn)題并構(gòu)設(shè)出其基本框架，以改變現(xiàn)行立法在問(wèn)題應(yīng)對(duì)上的被動(dòng)局面。

制定“有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理?xiàng)l例”應(yīng)以充分遵循下述原則性要求為前提：一是要把準(zhǔn)規(guī)制范圍。目前，我國(guó)已就化學(xué)物質(zhì)的管理出臺(tái)了系列行政法規(guī)，涵蓋農(nóng)藥、危險(xiǎn)化學(xué)品、易制毒化學(xué)品等領(lǐng)域。有毒有害化學(xué)物質(zhì)與上述物質(zhì)在范圍上存在交叉，因此需明晰立法邊界、增強(qiáng)條例的針對(duì)性，以避免重復(fù)立法。二是要貫徹全過(guò)程全要素管理的立法理念。在條例中應(yīng)充分體現(xiàn)科學(xué)系統(tǒng)管控有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的思維脈絡(luò)，針對(duì)有毒有害化學(xué)物質(zhì)在生產(chǎn)-使用-管理全過(guò)程中存在的危害外溢風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)設(shè)應(yīng)對(duì)機(jī)制，以保障條例內(nèi)容的完整性。

在結(jié)構(gòu)上，條例應(yīng)遵循總則-分則-附則的大框架；在內(nèi)容上，要將新污染物的科學(xué)特質(zhì)與國(guó)家政策指示嵌套于其中。

首先，總則部分應(yīng)當(dāng)涵括立法目的和立法原則兩項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。立法目的既是立法宗旨的集中體現(xiàn)，也是立法價(jià)值取向的直接表達(dá)。條例以加強(qiáng)有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理為核心、以嚴(yán)格控制有毒有害化學(xué)物質(zhì)危害為重點(diǎn)、以保護(hù)生態(tài)環(huán)境和保障公眾健康為皈依，其立法目的應(yīng)當(dāng)表述為：為了加強(qiáng)有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，預(yù)防和控制有毒有害化學(xué)物質(zhì)危害，保障人民群眾健康，保護(hù)環(huán)境，制定本條例。立法原則是制定和實(shí)施新污染物治理法律規(guī)范和制度的基本遵循。應(yīng)對(duì)有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)需以源頭防控為重點(diǎn)，因此要遵循風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與風(fēng)險(xiǎn)管控原則。

其次，分則應(yīng)由風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)管控、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督和法律責(zé)任四部分組成。其一，風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)圍繞有毒有害化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)展開(kāi)。在該環(huán)節(jié)，相關(guān)主體需堅(jiān)持審慎原則，依法建立風(fēng)險(xiǎn)防范的管理制度，并配備風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)篩查等工作機(jī)制從根源遏制危害生成。其二，風(fēng)險(xiǎn)管控應(yīng)以有毒有害化學(xué)物質(zhì)的使用環(huán)節(jié)為切入。政府主管部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)有毒有害化學(xué)物質(zhì)的安全使用指導(dǎo)工作，規(guī)范使用行為。環(huán)保部門(mén)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)使用過(guò)程中有關(guān)環(huán)境保護(hù)與污染防治的技術(shù)指導(dǎo)。其三，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督應(yīng)以規(guī)定政府主管部門(mén)職責(zé)為抓手。一方面，主管部門(mén)需建立健全風(fēng)險(xiǎn)信息收集機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，再結(jié)合科學(xué)認(rèn)識(shí)對(duì)有毒有害化學(xué)物質(zhì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)層級(jí)劃分，并依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)確定對(duì)企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查的頻率和范圍。另一方面，主管部門(mén)應(yīng)對(duì)有毒有害化學(xué)物質(zhì)的處理、進(jìn)出口等進(jìn)行嚴(yán)格限定，并輔之以強(qiáng)制性淘汰機(jī)制與限制使用機(jī)制。此外，主管部門(mén)還需建設(shè)有風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制，即根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況制定風(fēng)險(xiǎn)事件、突發(fā)事件的處置預(yù)案。其四，法律責(zé)任部分則應(yīng)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)、企業(yè)單位、社會(huì)公眾等多元責(zé)任主體在違反條例時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任條件與責(zé)任形態(tài)。如，對(duì)于違反規(guī)定的企業(yè)單位，可以視情況對(duì)其施以約談、罰款、限期整改或市場(chǎng)禁入等處罰措施。

最后，附則部分則應(yīng)對(duì)該條例的技術(shù)性事項(xiàng)作出補(bǔ)充規(guī)定。

3.2 推動(dòng)新污染物治理規(guī)則入典以實(shí)現(xiàn)體系性融貫

環(huán)境法的法典化已成為必然趨勢(shì)，學(xué)界公認(rèn)環(huán)境法的適度法典化是符合中國(guó)客觀條件和現(xiàn)實(shí)需要的合理路徑［30］。編纂環(huán)境法典旨在通過(guò)對(duì)環(huán)境法規(guī)范的識(shí)別和提取、解釋和補(bǔ)充，進(jìn)而形成一部符合法治要求的體系化法律文本［31］。在此背景下，對(duì)污染防治編開(kāi)展具體構(gòu)設(shè)時(shí)不僅要對(duì)已有的污染防治法律法規(guī)進(jìn)行科學(xué)整理，還需針對(duì)污染防治領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定［32］。推動(dòng)新污染物治理入典既是時(shí)代賦予的嶄新命題，亦是實(shí)現(xiàn)新污染物治理法律體系內(nèi)部融貫的寶貴契機(jī)。基于此，在推進(jìn)新污染物治理立法工作時(shí)應(yīng)充分考量環(huán)境法典的編纂要求，以此為前提合理編排篇章脈絡(luò)和具體內(nèi)容，進(jìn)而作出恰當(dāng)?shù)娜氲浒才拧?/p>

在環(huán)境污染防治編的章節(jié)設(shè)置層面，應(yīng)設(shè)計(jì)“新污染物污染防治”專(zhuān)章（節(jié)）。目前，學(xué)界認(rèn)為應(yīng)通過(guò)平移各污染防治單行法律主要內(nèi)容的方式完成污染防治編的填充［33］。在現(xiàn)有的污染防治法律體系框架下，各污染防治單行法的立法依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一，既有以環(huán)境要素作為立法依據(jù)，也有以特殊有毒有害物質(zhì)作為立法依據(jù)［34］。新污染物的科學(xué)研究表明，新污染物與其他污染物當(dāng)屬平級(jí)關(guān)系，且無(wú)論參照適用何種立法依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，新污染物防治立法與其他污染防治法之間應(yīng)為同等位階基礎(chǔ)上的并列關(guān)系?；诖耍瑧?yīng)當(dāng)在環(huán)境法典污染防治編項(xiàng)下設(shè)立“新污染物污染防治”專(zhuān)章（節(jié)）作為解決新污染物問(wèn)題的創(chuàng)新規(guī)定。對(duì)新污染物賦以專(zhuān)章（節(jié)）規(guī)定的權(quán)限，一是可以承載短時(shí)期內(nèi)對(duì)新污染物治理實(shí)施立法補(bǔ)缺的需要，并為未來(lái)新污染物范疇的擴(kuò)張預(yù)留適度的立法創(chuàng)造空間；二是以專(zhuān)章（節(jié)）為界限足以展現(xiàn)國(guó)家對(duì)新污染物與其他污染物的嚴(yán)格區(qū)分，如此則能避免與其他污染防治法的內(nèi)容產(chǎn)生掣肘，造成體系內(nèi)部的割裂。

在具體內(nèi)容的安排上，應(yīng)實(shí)現(xiàn)新污染物治理在污染防治編中的協(xié)調(diào)表達(dá)。一方面，需持續(xù)推進(jìn)新污染物治理的立法完善工作?！坝卸居泻瘜W(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理?xiàng)l例”理應(yīng)是“新污染物污染防治”專(zhuān)章（節(jié)）中的重點(diǎn)內(nèi)容，而有毒有害化學(xué)物質(zhì)雖在新污染物中占據(jù)“大塊頭”，但不能直接將新污染物限縮于有毒有害化學(xué)物質(zhì)的范疇，還需兼顧考慮新污染物種類(lèi)不斷擴(kuò)展的特點(diǎn)，僅將“有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理?xiàng)l例”中的內(nèi)容填充入“新污染物污染防治”專(zhuān)章（節(jié)）難以滿足治理需求。因此，章節(jié)內(nèi)部還需形成以條例為重點(diǎn)、其他相關(guān)法律法規(guī)為補(bǔ)充的周延的法律治理體系，方能實(shí)現(xiàn)內(nèi)部規(guī)范的同頻共振，并為達(dá)成新污染物綜合治理目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)保障。另一方面，要保障“新污染物污染防治”專(zhuān)章（節(jié)）與污染防治編項(xiàng)下其他規(guī)范的協(xié)調(diào)融貫。進(jìn)言之，需以以下兩方面為抓手，一是加強(qiáng)多部門(mén)的法律聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的通力合作。新污染物涉及的行業(yè)廣泛、關(guān)聯(lián)的環(huán)境要素眾多，需生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等多部門(mén)跨界協(xié)同治理，保障相關(guān)法律法規(guī)間的內(nèi)部互通。對(duì)此，可在《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》《大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等法律法規(guī)及司法解釋中增加促進(jìn)新污染物全過(guò)程治理、跨領(lǐng)域轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)防范、權(quán)責(zé)關(guān)系協(xié)調(diào)等相關(guān)內(nèi)容［35］，或是設(shè)置引致條款，以引向其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，進(jìn)而形成新污染物跨領(lǐng)域治理的規(guī)范合力。二是修正關(guān)聯(lián)條例間存在的矛盾與錯(cuò)位。以“有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理?xiàng)l例”為藍(lán)本，對(duì)于《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《監(jiān)控化學(xué)品管理?xiàng)l例》中存在的與其重疊的部分進(jìn)行同步刪改，避免因修改稽延而導(dǎo)致立法內(nèi)容重復(fù)。此外，還應(yīng)對(duì)照國(guó)家基于新污染物治理而實(shí)施的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)作出同步修訂，以破除法律規(guī)定間的矛盾與沖突，避免銜接失當(dāng)。

3.3 構(gòu)建新污染物治理的關(guān)鍵法律制度

在設(shè)計(jì)新污染物治理的關(guān)鍵法律制度（圖1）時(shí)，需以充分遵循傳統(tǒng)污染治理“事前預(yù)防、事中控制、事后治理”的邏輯共識(shí)為前提，要以深刻認(rèn)識(shí)到新污染物的普遍性、隱藏性及遷移性的特征及其相較于傳統(tǒng)污染物的更高治理難度為基點(diǎn)，并以適度參考美國(guó)、歐盟及日本對(duì)化學(xué)物質(zhì)實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)篩查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分類(lèi)管控的域外經(jīng)驗(yàn)［36］為輔助。據(jù)此可知，新污染物名錄制度是開(kāi)展新污染物治理的基礎(chǔ)，新污染物風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管控制度是實(shí)現(xiàn)危害預(yù)防和控制的核心制度，有毒有害化學(xué)物質(zhì)進(jìn)出口環(huán)境管理制度是控制新污染物危害傳播的重點(diǎn)制度，新污染物環(huán)境修復(fù)制度是滿足治理需求的保障性制度。同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確，新污染物治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，預(yù)防、控制、治理階段緊密聯(lián)系、互相影響，因此，上述關(guān)鍵制度應(yīng)連貫運(yùn)用于新污染物治理的各個(gè)階段，并輻射新污染物治理的全過(guò)程。

圖1 新污染物治理的關(guān)鍵法律制度

3.3.1 建構(gòu)新污染物名錄制度

新污染物名錄制度是開(kāi)展新污染物風(fēng)險(xiǎn)管控及治理的重要基礎(chǔ)。中國(guó)對(duì)新污染物的研究尚處初步階段，而隨著對(duì)化學(xué)物質(zhì)環(huán)境和健康危害的認(rèn)識(shí)深入與環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)的發(fā)展，被識(shí)別出的新污染物數(shù)量和種類(lèi)可能還會(huì)持續(xù)增加［37］。名錄制度作為新污染物種類(lèi)實(shí)時(shí)變動(dòng)與危害風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)的重要風(fēng)向標(biāo)，不僅有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)新污染物的精準(zhǔn)規(guī)制，而且能緩和法律的穩(wěn)定性與新污染物種類(lèi)及其危害的不確定性之間的差異，以最大限度實(shí)現(xiàn)對(duì)新污染物的全面管控。在具體的制度安排上，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下三方面：其一，基于風(fēng)險(xiǎn)管理理念，建立新污染物危險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)。將新污染物對(duì)環(huán)境或人體危害性的強(qiáng)弱、使用量、生物蓄積量等指標(biāo)作為主要的分類(lèi)依據(jù)，以該分類(lèi)為基礎(chǔ)，再結(jié)合科學(xué)的評(píng)估體系確認(rèn)某類(lèi)新污染物是否列入名錄［38］。其二，名錄清單可以在適度參照中國(guó)已加入的《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》《關(guān)于汞的水俁公約》等國(guó)際公約的基礎(chǔ)上進(jìn)行擬定，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接壤更利于實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)對(duì)新污染物的共同治理。其三，應(yīng)附設(shè)“新污染物候選名錄”?？蓪⑸形幢幻鞔_認(rèn)證，但確有可能引發(fā)環(huán)境危機(jī)與健康風(fēng)險(xiǎn)的物質(zhì)列入候選名錄中，在未來(lái)名錄修訂時(shí)優(yōu)先考慮列入該類(lèi)物質(zhì)，以便捷名錄信息的及時(shí)更新，保障新污染物名錄與司法實(shí)踐需求的契合。

3.3.2 完善新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管控制度

預(yù)防性制度是應(yīng)對(duì)新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的核心法律制度。在環(huán)境法面臨科學(xué)技術(shù)不確定性的背景下，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則應(yīng)運(yùn)而生，該原則強(qiáng)調(diào)采取預(yù)防行動(dòng)不必以確鑿的科學(xué)驗(yàn)證為前提，以盡可能地減少因科學(xué)的不確定性而導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題［39］。當(dāng)下關(guān)于新污染物的科學(xué)研究缺乏確定性，而其損害風(fēng)險(xiǎn)卻具有不可逆轉(zhuǎn)性，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的指引下構(gòu)設(shè)新污染物的預(yù)防性制度正當(dāng)其時(shí)。目前中國(guó)已在污染防治領(lǐng)域項(xiàng)下的諸多法律法規(guī)中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度及風(fēng)險(xiǎn)管控制度作出明確表述，法律制度需保持開(kāi)放性，并應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地根據(jù)新情況調(diào)整具體規(guī)范，故而應(yīng)將新污染物置入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管控制度的涵攝范圍，以實(shí)現(xiàn)源頭防控。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管控的前提和基礎(chǔ)。新污染物風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度應(yīng)注重環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估多元主體之間的協(xié)作，形成以專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)、公眾為輔助的評(píng)估模式。新污染物之危害的潛伏期較長(zhǎng)，僅依靠科學(xué)技術(shù)的評(píng)價(jià)體系容易忽略對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)價(jià)值判斷［40］，從而延誤風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防時(shí)機(jī)。公眾具有主觀性，具備敏銳捕捉到自身身體狀況與環(huán)境質(zhì)量變化的能力，并能對(duì)新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的變化作出及時(shí)、直接的反饋。因此，在新污染物問(wèn)題上，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅需參照科學(xué)結(jié)論，還應(yīng)考量相關(guān)的公眾建議，讓公眾感知亦應(yīng)成為判斷其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要因素［41］。風(fēng)險(xiǎn)管控既是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論的落實(shí)，更是實(shí)現(xiàn)污染預(yù)防的必然環(huán)節(jié)。完善風(fēng)險(xiǎn)管控制度應(yīng)從管控標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)兩個(gè)方面著手。一方面，應(yīng)完善新污染物環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。立法中應(yīng)明確與新污染物污染指標(biāo)、危害邊界相貼合的環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，且該標(biāo)準(zhǔn)要綜合考量新污染物所附著的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)以及大氣、水、土壤等環(huán)境要素的承載能力。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管技術(shù)的研發(fā)與運(yùn)用。新污染物分布廣、危害擴(kuò)散快，對(duì)新污染物實(shí)施監(jiān)管需擺脫傳統(tǒng)的區(qū)域化監(jiān)管思路，充分運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等數(shù)字化技術(shù)，拓展危害信息與監(jiān)管要求的共享渠道，可對(duì)水、大氣、土壤等關(guān)聯(lián)環(huán)境要素的污染情況采取動(dòng)態(tài)監(jiān)控措施，以實(shí)現(xiàn)對(duì)新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的智能管控。

3.3.3 細(xì)化有毒有害化學(xué)物質(zhì)進(jìn)出口環(huán)境管理制度

有毒有害化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)和使用是新污染物的主要來(lái)源，對(duì)其開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管控是新污染物治理工作的重要著力點(diǎn)。中國(guó)正致力于打造雙循環(huán)的全新格局，國(guó)內(nèi)外經(jīng)貿(mào)交織、往來(lái)密切。在此背景下，強(qiáng)化對(duì)有毒有害化學(xué)物質(zhì)的進(jìn)出口管理既是中國(guó)合理應(yīng)對(duì)新污染物危害之遷移性、減少新污染物輸入型危害的必要之舉，也是中國(guó)作為化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)和使用大國(guó)所應(yīng)有的國(guó)際擔(dān)當(dāng)。

一方面，主管部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)有毒有害化學(xué)物質(zhì)的進(jìn)口登記程序。以新污染物名錄為參照，篩選需高度關(guān)注的化學(xué)品清單，對(duì)可能存在風(fēng)險(xiǎn)的有毒有害化學(xué)物質(zhì)實(shí)施更為嚴(yán)苛的進(jìn)口標(biāo)準(zhǔn)，并輔之以更為精細(xì)的信息登記程序。在登記之后，還需相關(guān)部門(mén)強(qiáng)化對(duì)上述重點(diǎn)關(guān)注的有毒有害化學(xué)物質(zhì)的流向?qū)嵤┒讨芷诘谋O(jiān)督管理。而針對(duì)首次進(jìn)口的有毒有害化學(xué)物質(zhì)，為防范新污染物危害的潛藏性，應(yīng)額外設(shè)置首次進(jìn)口的申報(bào)制度，適當(dāng)拔高合格標(biāo)準(zhǔn)并施以更為精密的檢測(cè)程序。

另一方面，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)有毒有害化學(xué)物質(zhì)的出口監(jiān)督工作，實(shí)施分級(jí)管理制度。即，可依據(jù)有毒有害化學(xué)物質(zhì)的危害外溢風(fēng)險(xiǎn)將其劃分為安全、一般和危險(xiǎn)三個(gè)等級(jí)，并逐級(jí)提高出口安全標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)一般和危險(xiǎn)等級(jí)的有毒有害化學(xué)物質(zhì)，還需進(jìn)一步細(xì)化出口安全保障程序，以嚴(yán)格防控有毒有害化學(xué)物質(zhì)在儲(chǔ)運(yùn)過(guò)程中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

此外，新污染物問(wèn)題已成為全球性問(wèn)題，因此，在制定有毒有害化學(xué)物質(zhì)進(jìn)出口標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，不僅要充分考慮中國(guó)對(duì)有毒有害化學(xué)物質(zhì)管控能力的上限，同時(shí)還需加強(qiáng)與其他國(guó)家的溝通和交流，盡量縮小各國(guó)有毒有害化學(xué)物質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之間的差異。同時(shí)，中國(guó)還應(yīng)保證有毒有害化學(xué)物質(zhì)進(jìn)出口管制清單的透明化與及時(shí)更新，以進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)新污染物污染風(fēng)險(xiǎn)的防控能力。

3.3.4 優(yōu)化新污染物環(huán)境修復(fù)制度

新污染物環(huán)境修復(fù)制度是對(duì)污染損害事故發(fā)生后的補(bǔ)救處理制度，對(duì)被污染的環(huán)境要素實(shí)施修復(fù)，是避免危害進(jìn)一步擴(kuò)散、重現(xiàn)環(huán)境價(jià)值的應(yīng)然選擇。在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)著重對(duì)以下內(nèi)容進(jìn)行表述：第一，明確環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)以適應(yīng)未來(lái)利用為價(jià)值導(dǎo)向［42］，綜合考量新污染物產(chǎn)生危害的閾值、被污染的環(huán)境要素的危害承載力，擬定合理的環(huán)境修復(fù)目標(biāo)值作為檢驗(yàn)環(huán)境修復(fù)效果的硬性指標(biāo)。第二，確立環(huán)境修復(fù)規(guī)劃。基于新污染物危害的遷移性，污染事故發(fā)生區(qū)域內(nèi)的所有環(huán)境要素都可能存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，因此，需在考量各環(huán)境要素的受損程度、自修復(fù)能力、修復(fù)的預(yù)期成本等因素的基礎(chǔ)上作出分階段、分批次、分先后的規(guī)劃安排，以便有序開(kāi)展修復(fù)工作。第三，構(gòu)設(shè)環(huán)境修復(fù)歸責(zé)機(jī)制。要合理安排修復(fù)主體，環(huán)境修復(fù)的責(zé)任安排以誰(shuí)污染誰(shuí)治理原則為基準(zhǔn)，兼顧考慮到新污染物危害往往需要長(zhǎng)期積聚方能顯現(xiàn)，可以適當(dāng)?shù)厮菁凹韧詳U(kuò)大責(zé)任主體，以期實(shí)現(xiàn)更合理的責(zé)任分配。第四，實(shí)行修復(fù)評(píng)估機(jī)制。在責(zé)任人完成修復(fù)活動(dòng)后，需開(kāi)展政府主導(dǎo)、公眾參與的效果評(píng)估工作對(duì)修復(fù)效果進(jìn)行核驗(yàn)檢查，對(duì)于長(zhǎng)期性的修復(fù)工程，則需開(kāi)展階段性、周期性的檢查工作，以保障能徹底去除環(huán)境要素中留存的新污染物危害。