單飛躍,鄧 然

(上海財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,上海 200433)

近年來,隨著檢察機(jī)關(guān)在刑事合規(guī)領(lǐng)域的實踐探索,企業(yè)合規(guī)(corporate compliance)話題一時間熱鬧無比。冠名“合規(guī)”的指南、指引、指導(dǎo)意見、管理辦法、實施細(xì)則、典型案例等相繼發(fā)布,與之相關(guān)的學(xué)術(shù)研究也因此成為新的寵兒。但美中不足的是,既有研究成果多從刑事法的角度展開,尚未充分注意到合規(guī)在監(jiān)管場景中的應(yīng)用及其潛力(1)陳瑞華教授的判斷較具代表性,他指出:“在行政監(jiān)管領(lǐng)域引入企業(yè)合規(guī)機(jī)制的問題,仍然處于少部分監(jiān)管部門時斷時續(xù)的零星探索階段,既沒有被納入統(tǒng)一的行政法律體系之中,也沒有引起行政法學(xué)界的普遍重視?！眳⒁?陳瑞華.論企業(yè)合規(guī)在行政監(jiān)管機(jī)制中的地位[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(法治論叢),2021(6):1-20.,更缺乏對監(jiān)管合規(guī)(2)環(huán)顧當(dāng)前研究,存在合規(guī)監(jiān)管、合規(guī)性監(jiān)管、合規(guī)型監(jiān)管、行政監(jiān)管合規(guī)、行為合規(guī)監(jiān)管、行政合規(guī)等多種表述用來指稱監(jiān)管階段的合規(guī)建設(shè)。本文用“監(jiān)管合規(guī)”統(tǒng)稱,一方面為與刑事合規(guī)并列,強(qiáng)調(diào)監(jiān)管合規(guī)也是“合規(guī)”的一部分,這是從企業(yè)角度的觀察;另一方面有意凸出“監(jiān)管”的意義:(1)監(jiān)管階段發(fā)生的合規(guī)建設(shè);(2)監(jiān)管者作為市場參與者共同完成的為企業(yè)創(chuàng)造價值的合規(guī)建設(shè);(3)監(jiān)管權(quán)的理想是從干預(yù)轉(zhuǎn)向服務(wù)、從命令轉(zhuǎn)向協(xié)商,強(qiáng)調(diào)合規(guī)是政府與市場相互對話的工具,這是從監(jiān)管者角度的觀察。制度機(jī)理的系統(tǒng)剖析。

2022年4月20日全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的《期貨和衍生品法》恰有監(jiān)管合規(guī)的破局之意,不同于《期貨交易管理條例》等舊法的體例安排,該法另辟蹊徑,旨在適應(yīng)期貨業(yè)和期貨市場“轉(zhuǎn)變?yōu)樾袨楹弦?guī)監(jiān)管的趨勢”[1]。相較于刑事合規(guī),期貨業(yè)的監(jiān)管合規(guī)建設(shè)更為迫切與緊要。為了順利完成向監(jiān)管合規(guī)的轉(zhuǎn)變,合規(guī)激勵作為一種制度誘因也呼之欲出,甚至可以說,激勵的成效在一定程度上決定著轉(zhuǎn)變的進(jìn)程乃至于轉(zhuǎn)變的成敗。

鑒于此,本文聚焦于期貨業(yè)的合規(guī)建設(shè),力圖闡明期貨監(jiān)管合規(guī)的理論意義和實踐價值,論證引入合規(guī)激勵的必要性和充分性,同時針對現(xiàn)行制度提出若干完善建議,以期能對當(dāng)前如火如荼的合規(guī)建設(shè)研究有所裨益。

一、合規(guī)緣起:美國法中的“大企業(yè)不起訴”

追溯詞源,合規(guī)是西語compliance的翻譯,《朗文當(dāng)代高級英語辭典》對其解釋為對規(guī)則、協(xié)議或要求的服從、聽從和遵守[2]。字面意義上的合規(guī)即“符合某種規(guī)范”,其反面不合規(guī)也就是“違反某種規(guī)范”,由此觀之,合規(guī)不過是合法的當(dāng)然推論,二者一寬一窄,均系不證自明之理。然而,這種望文生義卻未能揭示合規(guī)的根源。

歷史上,合規(guī)是商業(yè)監(jiān)管的產(chǎn)物[3]。早在1946年,美國通用公司就率先采用了反壟斷合規(guī)政策,要求公司官員簽署符合反壟斷法開展活動的聲明,但合規(guī)聲明不能作為減輕處罰的依據(jù)。1950年代,電器設(shè)備制造業(yè)的幾家大企業(yè)從事了固定價格、圍標(biāo)和分割市場的行為,美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(U.S.Federal Trade Commission,簡稱FTC)對此除了實施罰金外,還要求一些公司采用反壟斷合規(guī)體系,以絕后患[4]。

隨后的合規(guī)建設(shè)逐步從反壟斷拓展到證券和金融、稅務(wù)、跨國商業(yè)行為等領(lǐng)域。1977年美國《反海外腐敗法》(ForeignCorruptPracticesAct)施行后,合規(guī)又延伸到刑事領(lǐng)域,最終在20世紀(jì)90年代形成了監(jiān)管合規(guī)與刑事合規(guī)并存的局面[5]。在這個過程中,為了促進(jìn)企業(yè)主動從事合規(guī)建設(shè),美國政府采取了廣泛的激勵措施,首先是行政處罰的優(yōu)惠,只要“企業(yè)建立了合規(guī)管理體系,就可以得到行政部門的寬大行政處理”[5]。1991年美國《聯(lián)邦量刑指南》(FederalSentencingGuidelines)正式確認(rèn)了基于合規(guī)計劃的刑罰減免機(jī)制,刑罰優(yōu)惠進(jìn)一步豐富了激勵措施,也使激勵成為嵌入合規(guī)制度的關(guān)鍵一環(huán)。大體上,企業(yè)合規(guī)經(jīng)歷了從自律合規(guī),到監(jiān)管合規(guī),再到刑事合規(guī)的變遷。在合規(guī)激勵的推動下,合規(guī)逐漸上升為企業(yè)與交易者、政府、司法機(jī)關(guān)和社會之間所可能達(dá)成的一種價值共識與行為基準(zhǔn)。

然而,美國法的實踐中只有大企業(yè)才能享受上述優(yōu)惠,換一種通俗的說法就是“大企業(yè)不起訴”(too big to jail),小企業(yè)與合規(guī)實際上并無太多交集。根據(jù)蓋瑞特(Brandon L.Garrett)的統(tǒng)計,2001年至2012年12年間,在以暫緩起訴或不起訴協(xié)議處理的255起公司犯罪案件中,有58%的被告是美國上市公司,包括美國國際公司、美國在線、波音、巴克萊銀行、波音、強(qiáng)生、西維斯醫(yī)藥等各行業(yè)的頭部企業(yè);而在最終定罪的2000多件案件中,上市公司的比例卻只有6%[6]。正如在匯豐銀行延期起訴案中,當(dāng)時的美國司法部長霍爾德(Eric Himpton Holder)向參議院司法委員會解釋道:“如果我們實實在在地提起了刑事指控,那么將對國民經(jīng)濟(jì),甚至世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響”[7]。這背后的考量即是臭名昭著的“大到不能倒”(too big to fail)。大企業(yè)不僅僅是個體法益的載體,同時也攸關(guān)公共法益。類似匯豐銀行這樣的大企業(yè)因其規(guī)模、技術(shù)、資本等優(yōu)勢構(gòu)成了特定產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),一旦被起訴定罪,就不僅僅是涉案企業(yè)的個體災(zāi)難,同時也會波及產(chǎn)業(yè)鏈上眾多無辜的企業(yè)和雇員,甚至?xí)l(fā)國民經(jīng)濟(jì)的震蕩。在此背景下,即使大企業(yè)涉嫌違法違規(guī)行為,執(zhí)法者也不得不投鼠忌器,再給大企業(yè)一次改過自新的機(jī)會(3)“大企業(yè)不起訴”的另一個考慮是起訴大企業(yè)常常得不償失。在美國,司法機(jī)關(guān)起訴大企業(yè)成本高昂,必須投入巨大的人力、物力應(yīng)付曠日持久的取證和訴訟,但勝訴的結(jié)果卻既不利于個別企業(yè)的發(fā)展,也不利于社會發(fā)展。參見:秦策.美國的“大企業(yè)不起訴”政策:法理爭議與前瞻性思考[EB/OL].(2021-11-24)[2023-07-12].https://mp.weixin.qq.com/s/u4-Rse6qH4iQUtzsvcg4TA.,期冀合規(guī)建設(shè)能夠防患于未然。相比之下,小微企業(yè)則無力負(fù)載公共法益,其生死存亡乃是市場的常態(tài),因此美國法中的合規(guī)制度并不適用于小微企業(yè)。

概言之,“大企業(yè)不起訴”其實是迫不得已的選擇,面對綁架公共法益的大企業(yè),執(zhí)法者只能網(wǎng)開一面,希望合規(guī)建設(shè)能夠引導(dǎo)企業(yè)成為“良善公民”。

二、期貨合規(guī)的風(fēng)險動因

美國法上的合規(guī)主要源于公共法益的保護(hù),期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的合規(guī)雖可由此得到解釋,但期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)卻不分大小,均有合規(guī)的必要。我國《期貨和衍生品法》第一條規(guī)定:“為了規(guī)范期貨交易和衍生品交易行為,保障各方合法權(quán)益,維護(hù)市場秩序和社會公共利益……制定本法。”該條點(diǎn)明了期貨業(yè)既涉及個體法益的保護(hù),也與“市場秩序和社會公共利益”密不可分,期貨合規(guī)實屬題中應(yīng)有之義。為了更直觀地說明期貨合規(guī)的緣起,有必要先檢討侵蝕公共法益的雙重風(fēng)險及其特殊意蘊(yùn)。

(一)期貨市場的內(nèi)生風(fēng)險

《期貨和衍生品法》中侵蝕公共法益的風(fēng)險肇始于期貨交易行為?！叭魏稳说男袨?只有涉及他人的那部分才須對社會負(fù)責(zé)。在僅涉及本人的那部分,他的獨(dú)立性在權(quán)利上則是絕對的”[8]。原則上,除非待決行為有“對社會負(fù)責(zé)”的必要,否則便屬于私法自治的范疇,法律無須規(guī)訓(xùn)。期貨交易行為作為商人自治的實踐,又為何必須“對社會負(fù)責(zé)”?

1.期貨交易的法律結(jié)構(gòu)

依《期貨和衍生品法》第四十九條第二款的規(guī)定,期貨交易者從事期貨交易,必須借助期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)建立的交易通道,不得自行從事相關(guān)行為(4)與英美法國家對期貨公司是代理商的定性不同,我國法律確定期貨公司的性質(zhì)為行紀(jì)商,期貨公司從事經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù),接受客戶委托,以自己的名義為客戶進(jìn)行期貨交易,交易結(jié)果由客戶承擔(dān)。參見:中國證監(jiān)會期貨監(jiān)管部.中國期貨市場專題研究[M].北京:中國財政經(jīng)濟(jì)出版社,2000:257-258.。期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)與其相對人是典型的“一對多”的結(jié)構(gòu)(如圖1所示),任何一家期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)都輻射著特定區(qū)域、特定行業(yè)當(dāng)下和未來的不特定交易者。我國現(xiàn)有的150家期貨公司(5)設(shè)立期貨公司須經(jīng)中國證監(jiān)會核準(zhǔn),截至2023年7月,我國總計有150家期貨公司。參見:證監(jiān)會.期貨公司名錄(2023年7月)[EB/OL].(2023-08-04)[2023-08-10].http://www.csrc.gov.cn/csrc/c101920/c1039268/content.shtml.則共同編織了期貨市場的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),并在該網(wǎng)絡(luò)中充當(dāng)交易的樞紐。期貨交易法律結(jié)構(gòu)的特殊性,決定了期貨市場發(fā)現(xiàn)價格、管理風(fēng)險、配置資源等功能的發(fā)揮,更多的是依托期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)來實現(xiàn)。期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)展業(yè)的規(guī)范與否,關(guān)系到期貨交易效率、期貨市場秩序和國家經(jīng)濟(jì)安全,合規(guī)管理也因此成為支撐我國期貨市場穩(wěn)定有序發(fā)展和期貨公司提升國際競爭力的重要課題。結(jié)合《期貨和衍生品法》第七十條期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)持續(xù)性經(jīng)營規(guī)則中合規(guī)管理的規(guī)定,本文所稱的“期貨合規(guī)”,指的是期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的合規(guī),并不包括其他期貨市場參與者從事的合規(guī)建設(shè)。

圖1 期貨交易的結(jié)構(gòu)

另外,期貨市場又是金融市場的重要組成部分,金融市場與實體經(jīng)濟(jì)一虛一實,共同擘畫了國民經(jīng)濟(jì)的基本圖景。在此種意義上講,期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)不僅是期貨市場的樞紐,同時也因虛擬經(jīng)濟(jì)與實體經(jīng)濟(jì)的交融而在國民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)關(guān)鍵位置,牽一發(fā)而動全身。

2.內(nèi)生風(fēng)險的溢出效應(yīng)

一旦個別期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的交易行為違法違規(guī),甚至僅僅是期貨交易者下達(dá)錯誤指令,其引發(fā)的風(fēng)險都極可能溢出交易雙方,通過期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的樞紐作用迅速蔓延到相關(guān)產(chǎn)業(yè),引發(fā)相關(guān)市場震蕩。

期貨業(yè)界一般將期貨分為商品期貨和金融期貨。商品期貨指的是標(biāo)的物為實物商品的期貨合約,主要包括農(nóng)產(chǎn)品期貨、金屬期貨和能源期貨三大類。商品期貨與現(xiàn)貨市場密切聯(lián)動,它最初主要用于期貨交易者從事套期保值對沖自身風(fēng)險,這也是期貨市場被譽(yù)為“管理風(fēng)險的市場”的原因[9]。由于期貨交易實行保證金制度,具有高杠桿性,隨著期貨市場的發(fā)達(dá),商品期貨逐漸淪為商業(yè)投機(jī)的工具,期貨市場又再度演變?yōu)椤爱a(chǎn)生風(fēng)險的市場”。遵循“買者自負(fù)”的原則,由投機(jī)者個人承擔(dān)投機(jī)失敗的風(fēng)險并無疑問,其特殊性就在于這種風(fēng)險幾乎必然蔓延到背后的現(xiàn)貨市場,從而要求不相關(guān)者為投機(jī)者的個人行為買單。

金融期貨是指交易雙方在金融市場上以約定的時間和價格買賣某種金融工具的標(biāo)準(zhǔn)化合約,主要包括外匯期貨、利率期貨和股票指數(shù)期貨(以下簡稱“股指期貨”)三大類。金融期貨的風(fēng)險更為致命,它是在匯率、利率、股票風(fēng)險的基礎(chǔ)上再次疊加風(fēng)險,可稱之為“風(fēng)險之上的風(fēng)險”。滬深300股指期貨就是一個典型的例子。它由滬深市場中規(guī)模大、流動性好的最具代表性的300只證券組成,綜合反映滬深市場上市公司證券的整體表現(xiàn),沿著“股指期貨-證券市場-實體經(jīng)濟(jì)”的路徑,金融期貨的風(fēng)險足以蔓延到整個國民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。

正因如此,期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)不分大小,均因風(fēng)險的“溢出效應(yīng)”牽涉公共法益,進(jìn)而成為合規(guī)建設(shè)的重點(diǎn)關(guān)注對象。與此同時,《期貨和衍生品法》頒布后,期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)種類的增加、業(yè)務(wù)難度的提高、主體身份的豐富和管理規(guī)則的變化,勢必會帶來新的合規(guī)風(fēng)險敞口,對合規(guī)管理提出了更高的要求。

(二)期貨市場的外生風(fēng)險

為了控制期貨市場內(nèi)生風(fēng)險的溢出,促進(jìn)公共法益的增長,期貨市場被有意塑造成一個監(jiān)管主導(dǎo)的市場?！镀谪浐脱苌贩ā凡粌H在第九、十、十一章設(shè)專章規(guī)定了境內(nèi)外監(jiān)督管理,其余的章節(jié)中監(jiān)管手段也隨處可見。監(jiān)管的本意雖然是及時有效地解決市場問題,但實踐卻未必總是盡如人意。正如一位美國官員的批評:“這個過程不是要解決問題,而是要制造問題”[10]。

面對期貨市場瞬息萬變的形勢,“命令-服從”型監(jiān)管難免力有不逮。盡管依法監(jiān)管符合形式法治的要求,但監(jiān)管的目的并非嚴(yán)格落實監(jiān)管規(guī)則,而是致力于紓解期貨風(fēng)險,促進(jìn)期貨市場的健康發(fā)展。一方面,期貨市場是高度專業(yè)的市場,相關(guān)風(fēng)險問題成因復(fù)雜、未來難測,市場外的監(jiān)管者未必能準(zhǔn)確把握問題的關(guān)鍵,不能對癥下藥的監(jiān)管“命令”不僅不能解決問題,反而可能將期貨市場推向深淵。另一方面,期貨市場不是絕對的“惡”,它的健康發(fā)展是國民經(jīng)濟(jì)的重要支撐點(diǎn),監(jiān)管命令強(qiáng)大到一定程度足以消滅風(fēng)險,也必然同時擠壓期貨公司的發(fā)展空間,削減期貨公司的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。期貨監(jiān)管最理想的狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是按照期貨市場的需要進(jìn)行塑造,尊重期貨市場的發(fā)展規(guī)律,而不是任由監(jiān)管者依“法”裁剪期貨市場,使之看起來更符合監(jiān)管命令的要求。

那么,監(jiān)管命令從何而來呢?在北大法寶數(shù)據(jù)庫,筆者以“期貨”為關(guān)鍵詞在標(biāo)題欄進(jìn)行檢索,限定在“現(xiàn)行有效”的范圍內(nèi),截至2023年8月10日,檢索結(jié)果如表1所示。

表1 廣義的期貨監(jiān)管法律規(guī)范

我國期貨市場是監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)和控制的市場,期貨監(jiān)管規(guī)則體系中存在著大量的管理性規(guī)范。無論是國家還是地方層面的法律規(guī)范,監(jiān)管命令往往源自位階較低的規(guī)范性文件,上千部規(guī)范性文件足以為監(jiān)管者的干預(yù)設(shè)定無限可能,迫使期貨市場從服膺市場規(guī)律轉(zhuǎn)向屈從于監(jiān)管者的命令。并且,除了法律法規(guī)規(guī)定的行為規(guī)范和業(yè)務(wù)規(guī)范,期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)還需要遵守諸多以交易所和行業(yè)協(xié)會管理辦法、實施細(xì)則和指引等形式存在的次級監(jiān)管規(guī)定。由于期貨行業(yè)合規(guī)規(guī)則體系的繁復(fù),期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)違規(guī)概率大是可想而知的。2008年次貸危機(jī)后,美國的金融監(jiān)管呈現(xiàn)逐步加強(qiáng)的趨勢,長達(dá)2319頁的《多德-弗蘭克法案》(Dodd-FrankAct)試圖更全面、深入地介入金融服務(wù)的具體細(xì)節(jié)。美聯(lián)儲前主席艾倫·格林斯潘(Alan Greenspan)對此深惡痛絕,他認(rèn)為監(jiān)管的加強(qiáng)好比對企業(yè)家嘗試新事物的時間和能力征稅,過度監(jiān)管甚至摧毀了美國社會的活力[11]。監(jiān)管如何保持適度,始終是實踐中的難解之謎,需要監(jiān)管者和被監(jiān)管者共同探索。

概括地說,期貨市場同時面臨市場的內(nèi)生風(fēng)險與監(jiān)管帶來的外生風(fēng)險,也正是這兩種風(fēng)險的控制問題,促使期貨合規(guī)成為擺在案頭的必然選擇。期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的合規(guī)不僅僅是其自身發(fā)展的要求,同時也攸關(guān)公共利益,對行業(yè)發(fā)展乃至國民經(jīng)濟(jì)安全影響深遠(yuǎn)。

三、從刑事合規(guī)到監(jiān)管合規(guī)

時下主導(dǎo)中國合規(guī)建設(shè)的刑事合規(guī)無力回應(yīng)期貨市場的雙重風(fēng)險,期貨合規(guī)建設(shè)有必要前移到監(jiān)管階段,將監(jiān)管合規(guī)作為期貨合規(guī)建設(shè)的重心。

(一)刑事合規(guī)的局限

為了貫徹落實黨中央“健全支持民營經(jīng)濟(jì)、外商投資企業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境”的精神,最高人民檢察院要求對于涉嫌犯罪的民營企業(yè)和民營企業(yè)家,“可捕可不捕的不捕,可訴可不訴的不訴”。基于上述精神和要求,各地檢察機(jī)關(guān)積極探索對企業(yè)經(jīng)營過程中引發(fā)的單位犯罪嘗試合規(guī)不起訴,主導(dǎo)中國合規(guī)建設(shè)的刑事合規(guī)由此而起[12]。與之相適應(yīng),目前我國學(xué)術(shù)界從事的合規(guī)研究主要集中在刑事合規(guī)。

但刑事合規(guī)的旨趣與期貨風(fēng)險南轅北轍。首先,刑事合規(guī)重在營商環(huán)境的優(yōu)化,而非風(fēng)險的治理。2021年6月3日,最高人民檢察院舉辦“依法督促涉案企業(yè)合規(guī)管理,將嚴(yán)管厚愛落到實處”新聞發(fā)布會,寄希望于合規(guī)改革能夠護(hù)航民營企業(yè),推動營商環(huán)境水平進(jìn)一步提高。由此可知,當(dāng)前主導(dǎo)我國合規(guī)建設(shè)的刑事合規(guī)與期貨合規(guī)的雙重風(fēng)險以及維護(hù)公共法益的目標(biāo)并無直接關(guān)聯(lián),而是極具中國特色的產(chǎn)物。

其次,由實體企業(yè)提煉的合規(guī)理論無法直接套用在金融企業(yè)上。目前我國學(xué)術(shù)界從事的合規(guī)研究一般傾向于將案件類型鎖定在大型實體企業(yè),例如經(jīng)常提及的德國西門子公司、中興通訊和湖南建工集團(tuán),均屬實體企業(yè)中的頭部企業(yè),這一點(diǎn)與美國法的實踐遙相呼應(yīng)。在本土實踐中,最高人民檢察院推動的刑事合規(guī)走得更遠(yuǎn),合規(guī)的適用范圍已經(jīng)從大企業(yè)延伸到中小微企業(yè),甚至是只有3名員工的企業(yè)也可以適用合規(guī)整改(6)張家港S公司、雎某某銷售假冒注冊商標(biāo)的商品案,參見:最高人民檢察院.關(guān)于印發(fā)《企業(yè)合規(guī)典型案例(第二批)》的通知[EB/OL].(2021-12-15)[2023-04-20].https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202112/t20211215_538815.shtml#2.。但是,截至2023年1月16日,最高人民檢察院印發(fā)的第四批合規(guī)典型案例中,尚無一例典型案例是以非實體企業(yè)為對象。因此,實體企業(yè)與期貨公司分屬虛實兩端,實體風(fēng)險與金融風(fēng)險的機(jī)理迥然不同,不可混為一談。另外,我國金融企業(yè)的合規(guī)建設(shè)遠(yuǎn)在實體企業(yè)之前。早在2006年中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會就率先針對商業(yè)銀行治理問題引進(jìn)了合規(guī)制度(7)2006年10月20日中國銀行業(yè)監(jiān)管管理委員會(已撤銷,現(xiàn)為國家金融監(jiān)督管理總局)印發(fā)的《商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險管理指引》系我國中央立法中第一部關(guān)于合規(guī)的規(guī)范性文件,地方立法中第一部分關(guān)于合規(guī)的規(guī)范性文件是2005年9月9日中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會上海監(jiān)督管理局印發(fā)的《上海銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)合規(guī)風(fēng)險管理機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見》(已失效)。,目前重要的金融立法如《期貨和衍生品法》第七十條、《證券法》第一百三十條、《保險法》第八十五條等均直接引入了監(jiān)管合規(guī)制度。

再次,合規(guī)的“規(guī)”,遠(yuǎn)不止刑法這一個面向,它完整涵蓋了“國家法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準(zhǔn)則和國際條約、規(guī)則,以及公司章程、相關(guān)規(guī)章制度等要求”(8)《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》(國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會令第42號)第三條第一款。,不僅包括國內(nèi)法,也包括國際法;不僅包括硬法,也包括軟法,還包括有別于一般規(guī)范的個別規(guī)范(individual norm)(9)個別規(guī)范(individual norm)是純粹法學(xué)派的代表人物漢斯·凱爾森(Hans Kelsen)創(chuàng)造的術(shù)語,凱爾森認(rèn)為,個別規(guī)范指的是“決定一個人在一個不重復(fù)發(fā)生的狀態(tài)下的行為并從而只對一個特殊場合才有效而且只可能被服從和適用一次”,它主要包括公法的司法裁判、行政行為與私法的法律行為。參見:凱爾森.法與國家的一般理論[M].沈宗靈,譯.北京:中國大百科全書出版社,1996:40.。囿于檢察機(jī)關(guān)追訴犯罪的職能定位(10)《人民檢察院組織法》(2018年修訂)第二條。,上述典型案例中所稱的合規(guī),無非是指合規(guī)于刑法。代表性的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)就此認(rèn)為:“企業(yè)犯罪和企業(yè)合規(guī)是一體兩面,二者都是關(guān)于企業(yè)犯罪和企業(yè)處罰的概念,只不過企業(yè)合規(guī)關(guān)注的是事前防范,而企業(yè)犯罪關(guān)注的是事后制裁”[11]。“企業(yè)合規(guī)是企業(yè)犯罪理念的延伸或者深化,是從事后制裁企業(yè)犯罪向事前預(yù)防企業(yè)犯罪的理念轉(zhuǎn)化”[12]。

最后,由于刑法的備位性,刑事合規(guī)也應(yīng)當(dāng)充當(dāng)合規(guī)建設(shè)的最后一道防線。犯罪行為一般是違法行為的深化,如果涉案行為不能穿透監(jiān)管法等前置法的屏障,其行為評價在前置法階段就已結(jié)束,根本不會落到刑法的規(guī)整范圍。剝離前置法階段的合規(guī),無疑忽視了企業(yè)面臨的法律風(fēng)險所具有的累積性,也使企業(yè)失去了在違法行為尚未質(zhì)變的場合進(jìn)行補(bǔ)救的機(jī)會。刑事合規(guī)當(dāng)然有助于“再給企業(yè)一次機(jī)會”,但在前置法階段增加一道監(jiān)管合規(guī)的屏障,無疑能夠為企業(yè)提供更多改過自新的機(jī)會,也使企業(yè)有機(jī)會在問題初起時就開展合規(guī)整改,防止積弊日久最終養(yǎng)成大患。同時,鑒于刑法系針對前置法規(guī)整無效的行為進(jìn)行二次調(diào)整,即使企業(yè)的經(jīng)營行為合規(guī)于刑法,也仍然不能避免行政處罰的風(fēng)險。刑事合規(guī)是合規(guī)建設(shè)的最后一道防線,如果涉案企業(yè)無法在這個階段完成合規(guī)整改,也就等于宣判了這個企業(yè)死刑。如果在此之前增加一道監(jiān)管合規(guī)的屏障,涉案企業(yè)就可以在監(jiān)管階段及時糾正,避免最壞的結(jié)果發(fā)生。

就期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)行為而言,一旦落入刑法的規(guī)整范圍,實際上公共法益已經(jīng)被侵蝕或者面臨被侵蝕的風(fēng)險,這時候才啟動合規(guī)整改,可謂是為時已晚。我們必須承認(rèn),在合規(guī)知識的生產(chǎn)和傳播過程中,刑事法領(lǐng)域的學(xué)者扮演著重要角色,刑事合規(guī)也是當(dāng)前合規(guī)最活躍的領(lǐng)域。但如果我們將合規(guī)定位為企業(yè)治理(包括金融企業(yè)的治理)的關(guān)鍵一環(huán),就必須全面檢討企業(yè)提出的合規(guī)需求,洞明刑事合規(guī)的局限性,認(rèn)知監(jiān)管場景中合規(guī)的應(yīng)用及其潛力。

(二)期貨監(jiān)管合規(guī)的規(guī)范構(gòu)造

針對刑事合規(guī)的局限,監(jiān)管合規(guī)的建設(shè)正當(dāng)其時。本文所謂的“監(jiān)管合規(guī)”,可作如下解釋:(1)監(jiān)管合規(guī)的核心是“合規(guī)激勵”,力爭將期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)不合規(guī)的問題在監(jiān)管階段予以解決,避免進(jìn)入更嚴(yán)重的刑事階段。(2)合規(guī)的“規(guī)”,既包括針對不特定多數(shù)人反復(fù)適用的一般規(guī)范,也包括期貨監(jiān)管者與期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)就違法違規(guī)行為達(dá)成的個別規(guī)范,正如丹尼爾·索科爾(D.Daniel Sokol)所言,期貨合規(guī)應(yīng)當(dāng)“因人而異”,而不是千篇一律[13]。(3)“監(jiān)管”是合規(guī)場景的界定,監(jiān)管合規(guī)是監(jiān)管者、被監(jiān)管者乃至第三方共同參與的針對違法違規(guī)行為的矯正和預(yù)防機(jī)制,區(qū)別于檢察官主導(dǎo)的針對犯罪行為的合規(guī)整改。

合規(guī)理念引入我國期貨監(jiān)管已有若干年。當(dāng)前,我國期貨市場管理法律法規(guī)已經(jīng)把企業(yè)合規(guī)納入公司治理的框架之中,要求期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)設(shè)立首席風(fēng)險官和合規(guī)審查部門,建立健全合規(guī)管理制度,并逐步擴(kuò)展至期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu),成為組織評估行為的主導(dǎo)范式(11)2023年3月24日,中國證監(jiān)會印發(fā)的《期貨公司監(jiān)督管理辦法(征求意見稿)》在第五十六條和第五十九條中新增期貨公司分支機(jī)構(gòu)合規(guī)管理規(guī)定,對期貨公司分支機(jī)構(gòu)的合規(guī)管理崗位、合規(guī)管理人員、合規(guī)檢查和合規(guī)報告作出要求。參見:證監(jiān)會.關(guān)于就《期貨公司監(jiān)督管理辦法(征求意見稿)》公開征求意見的通知[EB/OL].(2023-03-24)[2023-04-23].http://www.csrc.gov.cn/csrc/c101981/c7397662/content.shtml.。然而,合規(guī)管理制度的建立僅是第一步,如何釋放企業(yè)合規(guī)的價值,促進(jìn)合規(guī)機(jī)制的有效落實才是關(guān)鍵[14]。從規(guī)范層面上看,現(xiàn)行期貨監(jiān)管法中的合規(guī)激勵規(guī)范呈現(xiàn)出分散性、模糊性和片面性的特點(diǎn),制度構(gòu)成極不完整,在實體激勵和程序激勵方面均有不足。

1.期貨監(jiān)管法中合規(guī)激勵規(guī)范的表達(dá)與構(gòu)成

監(jiān)管者對期貨合規(guī)的關(guān)切肇始于國有企業(yè)從事境外期貨套期保值業(yè)務(wù),為了回應(yīng)相關(guān)問題,合規(guī)管理逐漸嵌入到監(jiān)管規(guī)范中,并在實踐中日趨成熟(12)2001年證監(jiān)會《國有企業(yè)境外期貨套期保值業(yè)務(wù)管理制度指導(dǎo)意見》(證監(jiān)期貨字〔2001〕29號)通過“合規(guī)經(jīng)理”和“合規(guī)檢查報告”的制度設(shè)計,加強(qiáng)規(guī)范國有企業(yè)境外期貨套期保值業(yè)務(wù)。2002年證監(jiān)會修訂《期貨經(jīng)紀(jì)公司管理辦法》與《期貨經(jīng)紀(jì)公司高級管理人員任職資格管理辦法》中新設(shè)“合規(guī)審查部門”“合規(guī)審查部門負(fù)責(zé)人”“合規(guī)審查報告”制度,可以被視為我國期貨市場監(jiān)管法上引入企業(yè)合規(guī)的開端。2007年證監(jiān)會《期貨公司管理辦法》《期貨公司董事、監(jiān)事和高級管理人員任職資格管理辦法》與2008年《期貨公司首席風(fēng)險官管理規(guī)定(試行)》中的“首席風(fēng)險官”是在《期貨交易管理條例》明確期貨公司為金融機(jī)構(gòu)屬性的基礎(chǔ)上,對合規(guī)負(fù)責(zé)人制度的深化和職能的明晰,并納入期貨公司高級管理人員之列,提高了其的獨(dú)立性與權(quán)威性,標(biāo)志著我國期貨行業(yè)正式進(jìn)入全面合規(guī)體系建設(shè)時代。2009年證監(jiān)會《期貨公司分類監(jiān)管規(guī)定(試行)》把“持續(xù)合規(guī)狀況”作為期貨公司分類的評價指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)之一,引導(dǎo)期貨公司保持合規(guī)經(jīng)營。2022年頒布的《期貨和衍生品法》將“合規(guī)管理”作為期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)持續(xù)性經(jīng)營規(guī)則的組成部分,在法律層面明確了期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的合規(guī)管理義務(wù)與期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管合規(guī)職責(zé)。。目前,我國期貨市場的監(jiān)管合規(guī)已經(jīng)形成了融合懲戒型、信息型、信用型、激勵型多種監(jiān)管類型,兼具強(qiáng)制合規(guī)、合規(guī)檢查、合規(guī)報告、合規(guī)評價、合規(guī)激勵多種措施的復(fù)合格局。其中,合規(guī)激勵是指在違法違規(guī)行為發(fā)生后,監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過與企業(yè)達(dá)成行政和解協(xié)議或者給予寬大行政處罰等方式,推動企業(yè)建立有效的合規(guī)計劃[5]41,85。合規(guī)激勵規(guī)范是監(jiān)管合規(guī)規(guī)范的重要組成部分,通過識別、篩選和梳理期貨市場監(jiān)管法律法規(guī)中的合規(guī)激勵規(guī)范,可以觀察合規(guī)激勵機(jī)制嵌入期貨市場監(jiān)管的路徑以及其在監(jiān)管合規(guī)中的定位。

合規(guī)激勵規(guī)范散見于《期貨和衍生品法》《證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)及其工作人員廉潔從業(yè)規(guī)定》《期貨公司分類監(jiān)管規(guī)定》《期貨公司首席風(fēng)險官管理規(guī)定》等多個位階的規(guī)范性文件之中。通過對法律文本的梳理,可以總結(jié)出現(xiàn)行合規(guī)激勵規(guī)范的基本特點(diǎn):(1)激勵規(guī)范分散。目前尚無一部專門針對期貨合規(guī)制定的規(guī)范性文件,甚至沒有專門的章節(jié),激勵規(guī)范往往通過“有效合規(guī)管理+有利監(jiān)管待遇”或“積極合規(guī)整改+有利監(jiān)管待遇”的形式嵌套在其他規(guī)范之中。(2)激勵授權(quán)分層設(shè)置。期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)推動整改的可以從寬處理,期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)主動整改的應(yīng)當(dāng)從寬處理。(3)激勵對象多元。除期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)外,還包括中國證監(jiān)會核準(zhǔn)從事期貨業(yè)務(wù)的其他機(jī)構(gòu),以及首席風(fēng)險官個人。(4)激勵類型包括實體激勵和程序激勵,前者包括合規(guī)免責(zé)和合規(guī)從寬兩種形態(tài),后者則是以合規(guī)承諾換取寬大處理的制度[15]。(5)激勵方法靈活多樣。寬大處理可表現(xiàn)為“從輕、減輕處理或免予追究責(zé)任”“解除有關(guān)措施”“不予扣分、減半扣分或加回分”“中止或終止調(diào)查”等多種方式,根據(jù)具體情況靈活適用。

2.實體激勵的局限性

建立合規(guī)體系是期貨業(yè)經(jīng)營的硬性要求,因此,合規(guī)激勵的重心不在于單純建立合規(guī)管理體系,而在于維護(hù)合規(guī)管理體系的有效運(yùn)行,唯有“有效合規(guī)體系”和事后的“積極合規(guī)整改”才能作為換取寬大處理的前提。遺憾的是,分散的實體激勵規(guī)范嚴(yán)重制約了激勵功能的聚焦,主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

第一,顯性激勵規(guī)范的局限性。(1)激勵范圍有限?！蹲C券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)及其工作人員廉潔從業(yè)規(guī)定》第二十四條規(guī)定:“證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)通過有效的廉潔從業(yè)風(fēng)險管理,主動發(fā)現(xiàn)違反本規(guī)定的行為,并積極有效整改,落實責(zé)任追究,完善內(nèi)部控制制度和業(yè)務(wù)流程,及時向中國證監(jiān)會報告的,依法免于追究責(zé)任或者從輕、減輕處理?！痹摋l規(guī)定通過對有效合規(guī)管理的具象分解,重申了有效的合規(guī)管理機(jī)制可作為寬大處理的條件,值得肯定。但該條規(guī)定僅適用于廉潔從業(yè)風(fēng)險管理領(lǐng)域,屬于個性激勵而非共性激勵,范圍過窄。(2)激勵力度有限。2019年修訂的《期貨公司分類監(jiān)管規(guī)定》第二十一條在分類評價制度層面確立了期貨市場監(jiān)管法律機(jī)制中的合規(guī)激勵。其中,第二十一條第一款將對采取監(jiān)管措施時不予扣分的條件從原來的“完成整改并通過驗收”擴(kuò)展為“消除風(fēng)險隱患、完善內(nèi)部管理、完成規(guī)范整改”,豐富了整改的內(nèi)容,使有效合規(guī)整改和不予扣分之間建立了條件關(guān)聯(lián)。第二十一條第二款在之前主動上報則減半扣分情形的基礎(chǔ)上,增加了“合規(guī)管理制度健全且有效執(zhí)行”可以加回扣分的規(guī)定,強(qiáng)化了合規(guī)管理的健全性和有效性在評分上的積極作用。此種激勵用于分類評價等級,向市場警示怠于合規(guī)的風(fēng)險,屬于“社會聲譽(yù)型激勵”。然而,分類評價結(jié)果雖然和期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)種類增減、交易資格升降以及保障基金的繳納比例等掛鉤,但并未與處理的從輕從寬之間建立直接的對應(yīng)關(guān)系,內(nèi)含的是降級而非處罰邏輯,僅是避免了二次制裁。作為同樣設(shè)置了公司分類監(jiān)管制度的證券行業(yè),早在2008年印發(fā)《證券公司合規(guī)管理試行規(guī)定》時,便在第二十五條中設(shè)計了證券公司合規(guī)免責(zé)、合規(guī)從寬兩種形態(tài)以及公司合規(guī)負(fù)責(zé)人盡職免責(zé)的合規(guī)激勵機(jī)制,并在2017年證監(jiān)會《證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法》第三十六條中得到了繼承和細(xì)化。與證券領(lǐng)域直接責(zé)任減免的合規(guī)激勵機(jī)制相較,期貨監(jiān)管合規(guī)中的社會聲譽(yù)型激勵屬于一種間接性激勵,激勵力度有所不足。

第二,隱性激勵規(guī)范尚有解釋的空間。期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)如果違反持續(xù)性經(jīng)營規(guī)則,依《期貨和衍生品法》第七十三條的規(guī)定,期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)先責(zé)令其限期改正,對逾期未改正的可以進(jìn)一步采取限制措施,并根據(jù)期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)后續(xù)的整改情況決定最終處理結(jié)果。期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)經(jīng)整改并通過驗收的,解除限制措施;整改無效的,期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有權(quán)采取撤銷其部分或者全部期貨業(yè)務(wù)許可、關(guān)閉其分支機(jī)構(gòu)、限制資金和人員權(quán)利等措施。“責(zé)令限期改正”僅僅是一種風(fēng)險的提示,有賴于期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的主動作為方可落實[16],第七十三條相關(guān)措施的臨時性旨在推動期貨公司積極開展合規(guī)建設(shè),更傾向于矯正、挽救而非制裁的目的,體現(xiàn)了合規(guī)激勵的糾正意圖和寬恕思想[17]。不過,該條款采用的是“改正”“整改”這類包容性很強(qiáng)的概括性用語,且未對其作出實質(zhì)性界定。何種情形可以視為合規(guī)整改,需要結(jié)合關(guān)聯(lián)條款加以釋明。即使結(jié)合相關(guān)條款確認(rèn)第七十三條的激勵性作用,但體系解釋的歧義與不確定性,都足以挫傷期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)從事合規(guī)的積極性。

3.程序激勵尚付闕如

《期貨和衍生品法》第一百一十二條引入了當(dāng)事人承諾制度,更為細(xì)致的《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實施規(guī)定》和《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實施規(guī)定》雖未提及“合規(guī)”二字,但監(jiān)管部門在實踐中已將“增加合規(guī)檢查”作為可采取的具體承諾措施[18]。由于程序規(guī)范上的不完整,有學(xué)者就認(rèn)為當(dāng)事人承諾制度既沒有把建立合規(guī)管理制度作為承諾前提,也沒有把完善合規(guī)管理制度納入承諾表意,更沒有在承諾履行中為公司進(jìn)行合規(guī)整改設(shè)置合理的考驗期和持續(xù)的監(jiān)督機(jī)制[19]。當(dāng)事人承諾制度具有合規(guī)激勵的外觀,但并沒有較為完整地引入企業(yè)合規(guī)的激勵機(jī)制,成為合規(guī)激勵本土構(gòu)建的制約因素[5]206。

反觀刑事合規(guī)的激勵,企業(yè)合規(guī)不起訴改革已經(jīng)在制度上實現(xiàn)了突破和發(fā)展。檢察機(jī)關(guān)對于涉嫌犯罪的企業(yè),之所以將其納入合規(guī)考察的對象,除了這些企業(yè)認(rèn)罪認(rèn)罰、配合調(diào)查并采取補(bǔ)救挽損措施之外,還因為這些企業(yè)提出了合規(guī)整改方案,作出了建立或者改進(jìn)合規(guī)管理體系的承諾[12]。從《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機(jī)制的指導(dǎo)意見(試行)》,到《涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)、評估和審查辦法(試行)》,刑事合規(guī)激勵制度在第三方監(jiān)督評估機(jī)制、有效合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等方面不斷完善,同時也在改革試點(diǎn)過程中完成了重大單位涉罪案件分案處理等領(lǐng)域的突破。我國以證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度為代表的行政監(jiān)管激勵,遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于刑事激勵。

(三)期貨監(jiān)管合規(guī)的實踐檢視

實踐中,期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)因不合規(guī)問題頻繁遭遇處罰。對近三年中國證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)作出的行政處罰決定書和行政監(jiān)管措施決定書進(jìn)行分析,可以發(fā)現(xiàn)存在以下問題。

1.不合規(guī)問題相對集中

不合規(guī)問題主要集中在兩個方面:(1)合規(guī)管理體系存在缺陷,內(nèi)部控制制度不盡完善。具體表現(xiàn)為包括三會運(yùn)作不規(guī)范、風(fēng)險監(jiān)管指標(biāo)不達(dá)標(biāo)、反洗錢管控不到位、關(guān)聯(lián)交易管理不到位、居間人展業(yè)管理不到位、評估和監(jiān)測業(yè)務(wù)合規(guī)風(fēng)險不到位以及工作人員經(jīng)營管理和執(zhí)業(yè)行為不合規(guī)等。(2)首席風(fēng)險官、合規(guī)部門以及合規(guī)管理人員沒有嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定和認(rèn)真履行職責(zé)。具體表現(xiàn)為定期報告和重大事項報告存在瑕疵、合規(guī)部門承擔(dān)與合規(guī)管理相沖突的其他職責(zé)、合規(guī)專員參與營銷工作等。上述問題反映了強(qiáng)制合規(guī)模式下期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)合規(guī)管理的“形式化”問題。

2.不合規(guī)的法律后果往往是非行政處罰性的監(jiān)管措施

作為采取更正式、更嚴(yán)厲的行政處罰前發(fā)出的警告和通知,監(jiān)管措施有助于提高行政執(zhí)法效率,及時矯正相關(guān)不合規(guī)問題。針對期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的違法違規(guī)行為,期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法建立了遞進(jìn)式使用執(zhí)法工具的層次結(jié)構(gòu):對于期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)違反期貨市場管理法律法規(guī)的,證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)對其采取責(zé)令改正、監(jiān)管談話、出具警示函、責(zé)令定期報告等措施;對于期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)被責(zé)令改正且逾期未改正,或者其行為嚴(yán)重危及該期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)行、損害交易者合法權(quán)益的,或者涉嫌嚴(yán)重違法違規(guī)正在被國務(wù)院期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)調(diào)查的,證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)依照《期貨和衍生品法》第七十三條、《期貨交易管理條例》第五十五條對其采取措施或按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行處罰。在此種懲戒模式中,期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)怠于合規(guī)的程度,采取從低干預(yù)性監(jiān)管措施到強(qiáng)限制性監(jiān)管措施,對期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)予以制裁。期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)違規(guī)行為主要采取以責(zé)令改正和出具警示函為主的監(jiān)管措施,而行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度雖然在立法上得到了確立,并已配備相應(yīng)的實施辦法和實施規(guī)定,但始終沒有案件能夠落地,多元化糾紛解決方式?jīng)]有被運(yùn)用。

3.監(jiān)督管理措施與合規(guī)整改存在嚴(yán)重的割裂

其一,根據(jù)《證券期貨市場監(jiān)督管理措施實施辦法(試行)》中有關(guān)“警示函”和“責(zé)令改正”的定義及其實施程序的規(guī)定,實施機(jī)構(gòu)出具警示函或責(zé)令改正的,既應(yīng)當(dāng)指明當(dāng)事人存在的風(fēng)險狀況或者違法違規(guī)事實,同時還應(yīng)當(dāng)要求當(dāng)事人關(guān)注經(jīng)營風(fēng)險,采取風(fēng)險防范或者控制措施,并在規(guī)定的時限內(nèi)提交書面報告等。責(zé)令改正的,決定書還應(yīng)當(dāng)載明改正事項、時限和要求。但在實踐中,部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在采取出具警示函和責(zé)令改正的監(jiān)督管理措施時,決定書中僅是告知理由和依據(jù),并未在內(nèi)容上要求期貨公司采取措施加以改正和定期報告。在決定書存在疏漏的情形下,期貨公司應(yīng)當(dāng)采取何種措施是不明確的,出具警示函和責(zé)令改正僅起到了提示作用,補(bǔ)救、改正和防范功能被弱化和忽視,導(dǎo)致制度實施與制度價值追求脫節(jié),監(jiān)管效果大打折扣。

其二,在包含整改和報告要素的決定書中,均是按照先限期整改、后提交報告的順序,整套流程完成通常限定在20—30個工作日內(nèi)。然而,參照《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機(jī)制的指導(dǎo)意見(試行)》第十一條和第十二條的規(guī)定,合規(guī)整改應(yīng)當(dāng)先由涉案企業(yè)制定合規(guī)整改計劃,后由第三方組織審查后根據(jù)具體情況確定合規(guī)考察期限,以免擠壓涉案企業(yè)的整改時間,不利于合規(guī)整改的有效開展。由此可見,一般整改和合規(guī)整改在流程和內(nèi)容上均具有明顯差別,二者不能等同視之。

其三,期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在發(fā)出責(zé)令改正監(jiān)督管理措施的決定書時,通常只是責(zé)令期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)限期整改并提交書面整改報告,僅有部分載明會根據(jù)整改情況組織檢查驗收。雖然期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)提出了期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制和提升合規(guī)水平的要求,但也只是泛泛而談,使得合規(guī)整改成為了一項模糊和寬泛的指令。多家期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)一年多次和連續(xù)多年持續(xù)違規(guī)的案例說明,目前的企業(yè)整改還停留在“表面整改”和“書面整改”狀態(tài)。

4.分類評價中合規(guī)信息披露的不足

我國期貨市場的期貨公司分類評價制度是結(jié)合經(jīng)營業(yè)績及合規(guī)狀況對期貨公司打分排名,并從優(yōu)至劣劃為5類11個級別的過程,評價結(jié)果主要用于期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管。2020年、2021年和2022年受到監(jiān)管措施、行政處罰的期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)在對應(yīng)年份的分類評價結(jié)果中大多都被評級為C類或者D類,這與評價標(biāo)準(zhǔn)中“持續(xù)合規(guī)”的結(jié)果導(dǎo)向邏輯相關(guān)聯(lián)。根據(jù)《期貨公司分類監(jiān)管規(guī)定》(2022修正)第十一條規(guī)定:“期貨公司持續(xù)合規(guī)狀況主要根據(jù)期貨公司在評價期內(nèi)發(fā)生的違規(guī)行為,證券期貨行業(yè)自律組織采取的紀(jì)律處分,中國證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)采取的監(jiān)管措施、行政處罰,或者司法機(jī)關(guān)采取的刑事處罰進(jìn)行評價?！币虼?作為分類指標(biāo)之一的持續(xù)合規(guī)狀況只針對合規(guī)效果。目前,期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對期貨公司分類結(jié)果的公示僅限于公司名稱和對應(yīng)評級,并沒有對加減分進(jìn)行詳細(xì)披露。由于評價指標(biāo)的多元化和公示內(nèi)容的簡單化,無法在評價結(jié)果的基礎(chǔ)上判斷是否存在適用合規(guī)有效不扣分、少扣分或加回分的合規(guī)激勵的情形。

分類評價機(jī)制在一定程度可以被視為是一種“滾動式最佳實踐規(guī)則”(rolling best-practices rulemaking),通過一系列指標(biāo)評估各公司的表現(xiàn)并擇選出優(yōu)秀的同行經(jīng)驗作為范本公布,使得監(jiān)管期望從單一的靜態(tài)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)模式轉(zhuǎn)向?qū)⑿袠I(yè)標(biāo)準(zhǔn)與最佳實踐相結(jié)合模式,是一種流動的監(jiān)管結(jié)構(gòu)[20]。在“滾動式最佳實踐規(guī)則”制度中,監(jiān)管機(jī)構(gòu)最主要的作用是識別、匯總和反饋行業(yè)參與者的經(jīng)驗,專注于分享那些合規(guī)措施大大超出或嚴(yán)重低于合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的信息,使得面臨同類挑戰(zhàn)的同行參與者能夠利用經(jīng)驗并從中受益或吸取教訓(xùn)。其優(yōu)勢在于使監(jiān)管機(jī)關(guān)和被監(jiān)管實體之間建立持續(xù)的對話關(guān)系,監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以把最佳做法的信息傳遞給其他行業(yè)參與者,其他行業(yè)參與者可以參照相關(guān)經(jīng)驗,對自身合規(guī)管理制度進(jìn)行增量修改,節(jié)約公司資源[20]。我國期貨公司分類評價制度并沒有完全發(fā)揮改善行業(yè)行為、激勵期貨公司不斷改進(jìn)的良性競爭作用,期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)目前只是作為評審員,并未把期貨公司有效合規(guī)管理與積極合規(guī)整改換取評分獎勵的信息向行業(yè)和市場披露。更好的合規(guī)代表著更小的損失風(fēng)險,分類評價制度中期貨公司合規(guī)信息的具體披露有助于提高合規(guī)管理的透明度,為資本市場提供必要的信息,便于市場參與者能夠根據(jù)合規(guī)管理的質(zhì)量對期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)進(jìn)行區(qū)分。反過來,合規(guī)信息披露也會激勵期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)主動改進(jìn)其的合規(guī)管理體系,換取評分獎勵,提高聲譽(yù),進(jìn)而形成良性循環(huán)。在當(dāng)前期貨市場合規(guī)信息的披露上,分類評價實踐中公示內(nèi)容有限,在釋放合規(guī)制度價值、發(fā)揮合規(guī)激勵作用上效果不明。

四、期貨合規(guī)激勵制度的優(yōu)化路徑

打造一個規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的期貨市場,必須具備制度完善、監(jiān)管有力和合規(guī)有效三個支撐點(diǎn)[21]。服務(wù)于有效合規(guī)的建設(shè),針對上述問題,結(jié)合域外經(jīng)驗,可以從以下路徑對現(xiàn)行制度進(jìn)行優(yōu)化。

(一)向回應(yīng)型監(jiān)管轉(zhuǎn)化

我國的期貨監(jiān)管模式有必要從壓制型監(jiān)管向回應(yīng)型監(jiān)管轉(zhuǎn)化。傳統(tǒng)上監(jiān)管者與被監(jiān)管者是單向的“命令-服從”關(guān)系,被監(jiān)管者被定義為國家干預(yù)行為的受體。壓制型監(jiān)管在初期要求期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)廣泛建立合規(guī)管理制度時發(fā)揮了重要作用,通過法定義務(wù)和執(zhí)法行動確保目標(biāo)行業(yè)公司積極參與,防止合規(guī)動機(jī)不強(qiáng)的公司逃避合規(guī)義務(wù)。然而,在壓制型監(jiān)管合規(guī)模式下,合規(guī)管理的常態(tài)化需要依托持續(xù)性的外部壓力,期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)合規(guī)效果過度依賴事后對違法違規(guī)行為的制裁,受到執(zhí)法資源配置和執(zhí)法力度把控的困擾,受到企業(yè)管理者和員工有限理性和認(rèn)知偏見的約束。期貨監(jiān)管合規(guī)如果僅是在合規(guī)管理的制度外殼下對違規(guī)行為進(jìn)行處罰,與傳統(tǒng)的“嚴(yán)刑峻罰”監(jiān)管模式無異,反而會以合規(guī)的名義給期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)套上更多枷鎖。

期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)受制于執(zhí)法資源的有限性,可能選擇性執(zhí)法、機(jī)械性執(zhí)法,而期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)在面對監(jiān)管時可能會表現(xiàn)出的高度防御性,使得合規(guī)管理制度在很大程度上被用于應(yīng)對監(jiān)管而非自我改造。回應(yīng)型監(jiān)管合規(guī)模式會革新監(jiān)管理念和調(diào)整監(jiān)管工具,既不與任何特定的執(zhí)法策略綁定,也不將懲戒作為首選的控制方法,而是強(qiáng)調(diào)多種執(zhí)法策略和控制工具并行和交互[22]。其特點(diǎn)在于監(jiān)管者和被監(jiān)管實體之間的合作基調(diào)和問題導(dǎo)向,對預(yù)期結(jié)果和實施過程進(jìn)行持續(xù)評估與修正,對合規(guī)信息進(jìn)行交流、匯集和反饋,并形成正向循環(huán)。由此可見,回應(yīng)型監(jiān)管合規(guī)提倡的一種高度對話和動態(tài)協(xié)作的框架,使期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)與期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)通過互動一起構(gòu)建合規(guī)問題的解決方案,并提供一個促進(jìn)持續(xù)合規(guī)的支持結(jié)構(gòu)[23]。回應(yīng)型監(jiān)管合規(guī)模式更加貼合我國期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)之間規(guī)模差別大、合規(guī)水平參差不齊的現(xiàn)狀,通過合作而非對抗,潛在地減少執(zhí)法和合規(guī)成本。

監(jiān)管合規(guī)應(yīng)當(dāng)是一種市場友好型、企業(yè)合作型及政府回應(yīng)型的市場監(jiān)管模式,其核心理念在于激勵、合作和諒解[24]。合規(guī)激勵作為監(jiān)管和管理之間、社會目標(biāo)和組織運(yùn)作之間的關(guān)鍵接口,是一種溫和而非侵入性、交互而非單向度、影響選擇而非直接干預(yù)、提供機(jī)會而非施加義務(wù)、主動合作而非被動接受的方式,使企業(yè)從合規(guī)中受益并長期參與其中,進(jìn)而把合規(guī)規(guī)范整合到企業(yè)行為中。期貨市場風(fēng)險監(jiān)管的目標(biāo)是保證市場的有效性、保障各方合法權(quán)益和控制系統(tǒng)性風(fēng)險[25]。作為外部推動和內(nèi)部需求相結(jié)合的產(chǎn)物,合規(guī)激勵的交互性和協(xié)商性有助于維護(hù)期貨市場風(fēng)險監(jiān)管的公平性,合規(guī)激勵的靈活性和補(bǔ)救性有助于實現(xiàn)期貨市場風(fēng)險監(jiān)管的效率性,合規(guī)激勵的回應(yīng)性和促進(jìn)性有助于保障期貨市場風(fēng)險監(jiān)管的安全性,從而引導(dǎo)期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)從被動合規(guī)轉(zhuǎn)向主動合規(guī),以一種更符合社會公共利益的方式開展經(jīng)濟(jì)活動,同時分擔(dān)期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任,使得監(jiān)管重心從發(fā)現(xiàn)公司內(nèi)部不當(dāng)行為轉(zhuǎn)向以監(jiān)督和評估期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)合規(guī)管理制度的有效性上。監(jiān)管合規(guī)在充分貫穿回應(yīng)型監(jiān)管模式基本理念的基礎(chǔ)上,要從根本上完善合規(guī)激勵相關(guān)制度,確保良好合規(guī)的公司得到獎勵。只有這樣,才能進(jìn)一步促進(jìn)期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)對合規(guī)管理制度的優(yōu)化,實現(xiàn)合規(guī)管理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(二)制定合規(guī)管理指引

期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)在設(shè)計、實施和改進(jìn)合規(guī)管理制度時的指導(dǎo)來源是不充分和碎片化的,一方面無法從現(xiàn)有法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范中提取出合規(guī)管理標(biāo)準(zhǔn)和程序控制規(guī)則(13)盡管我國期貨領(lǐng)域早在2007年便以行政法規(guī)的形式要求期貨公司設(shè)立首席風(fēng)險官和合規(guī)審查部門,建立合規(guī)管理制度,但時至今日,無論是行政監(jiān)管層面還是行業(yè)自律層面,都未發(fā)布專門的合規(guī)指引。根據(jù)對地方證監(jiān)局和期貨業(yè)協(xié)會官網(wǎng)檢索可知,雖然有地方證監(jiān)局頒布了期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的合規(guī)管理指引(如吉林證監(jiān)局制定的《吉林轄區(qū)期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)合規(guī)管理工作指引》),但也僅是零星探索,大部分轄區(qū)并未形成地方性的合規(guī)管理指引。雖然中國期貨業(yè)協(xié)會起草了《期貨風(fēng)險管理公司內(nèi)部控制指引(征求意見稿)》《中國期貨業(yè)協(xié)會會員單位反洗錢工作指引》,但沒有形成統(tǒng)領(lǐng)性、基準(zhǔn)性、系統(tǒng)性的行業(yè)合規(guī)管理指引。;另一方面監(jiān)管合規(guī)實踐中也缺乏對提升合規(guī)水平的具體行政指導(dǎo),造成“泛合規(guī)化”下合規(guī)職責(zé)的邊界不清和合規(guī)整改的標(biāo)準(zhǔn)缺乏。合規(guī)管理制度建設(shè)和維護(hù)是一項復(fù)雜且艱巨的系統(tǒng)工程,如果僅依托行業(yè)實踐與執(zhí)法活動累積經(jīng)驗,填補(bǔ)開放式合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的空白和衡量監(jiān)管機(jī)構(gòu)的預(yù)期,這無疑是低效率和高成本的。因此,期貨監(jiān)管合規(guī)需要合規(guī)管理指引作為前端向?qū)?解決合規(guī)管理規(guī)范“始于抽象且終于抽象”的自我循環(huán)。

基于期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)在期貨市場的功能定位、期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)合規(guī)管理的現(xiàn)狀以及期貨行業(yè)監(jiān)管合規(guī)的發(fā)展態(tài)勢,有必要由期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)牽頭,以部門規(guī)章的效力層級,制定針對期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的專門化合規(guī)管理指引,為期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)提供遵守既定規(guī)則的制度依據(jù)、行動指南以及激勵和約束機(jī)制,引導(dǎo)和協(xié)助期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)建構(gòu)一種有秩序的合規(guī)體系。合規(guī)管理指引作為“合規(guī)之規(guī)”,其制定必須謹(jǐn)慎開展,如果規(guī)則過于詳細(xì),可能會陷入僵化的命令與控制的誤區(qū)。而過于寬泛的標(biāo)準(zhǔn),又可能導(dǎo)致期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)走向兩種極端,要么在合規(guī)項目上過度投資,要么試圖規(guī)避所有規(guī)則[26]。在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容方面,可以在參照國內(nèi)外金融行業(yè)既有合規(guī)管理指引體例和吸收我國期貨領(lǐng)域監(jiān)管合規(guī)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,明確期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)合規(guī)管理的價值共識與行為基準(zhǔn),包括目的、定義、范圍、合規(guī)風(fēng)險評估、合規(guī)職責(zé)分配、合規(guī)機(jī)制運(yùn)行、合規(guī)文化培育、監(jiān)督管理與法律責(zé)任等核心要素,賦予合規(guī)管理指引針對性、具體性、激勵性和約束性。其中,激勵性是通過在監(jiān)督管理章節(jié)中設(shè)置專門的合規(guī)激勵條款,明確有效合規(guī)管理免責(zé)與積極合規(guī)整改從寬制度的認(rèn)定規(guī)則,在合規(guī)管理指引層面奠定激勵基調(diào)。在具體合規(guī)激勵條款的設(shè)計上,可以參照美國商品期貨交易委員會(U.S.Commodity Futures Trading Commission,簡稱CFTC)執(zhí)法手冊中的民事罰款指引和合規(guī)計劃評估指南中的相關(guān)規(guī)定,根據(jù)預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、補(bǔ)救、合作的程度所對應(yīng)的不同情況采取相應(yīng)的寬大處理措施,在實現(xiàn)培養(yǎng)市場合規(guī)文化目標(biāo)的同時,確保執(zhí)法行動的一致性和透明度(14)美國商品期貨交易委員會(U.S.Commodity Futures Trading Commission,簡稱CFTC)是美國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之一,作為一個獨(dú)立的機(jī)構(gòu),主要職責(zé)和作用是負(fù)責(zé)監(jiān)管商品期貨、期權(quán)和金融期貨、期權(quán)市場。美國商品期貨交易委員會執(zhí)法司(Commodity Futures Trading Commission Division of Enforcement,簡稱DOE)在2020年發(fā)布了《民事罰款指引》(Civil Monetary Penolty Guidance) 和《與執(zhí)法事項相關(guān)的合規(guī)計劃評估指南》(Guidance on Evaluation Compliance Programs in Connection with Enforcement Matters),并納入該司的執(zhí)法手冊之中,其中與合規(guī)激勵相關(guān)的主要條款:(1)6.8民事罰款指引部分有關(guān)“減輕及加重情節(jié)”中明確提出“試圖補(bǔ)救、歸還受害者資金或努力改善合規(guī)計劃”都屬于減輕處罰的行為,具體取決于(具體考量因素)補(bǔ)救的主動性和及時性、合規(guī)計劃的存在性和有效性、不當(dāng)行為的影響和應(yīng)對等。(2)第七節(jié)“自我報告、合作和補(bǔ)救的考慮”開篇提出美國商品期貨交易委員會鼓勵個人和公司自行舉報、合作和補(bǔ)救,以促進(jìn)調(diào)查和相關(guān)的執(zhí)法行動,對應(yīng)的回報是美國商品期貨交易委員會不采取執(zhí)法行動或減少與執(zhí)法行動有關(guān)的指控或制裁。。

需要注意的是,合規(guī)管理指引在確保合規(guī)管理制度完整性的同時,并未制約期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)在設(shè)計專項合規(guī)方案時的靈活性和創(chuàng)造性。在合規(guī)指引中“合規(guī)主線”的把握、“合規(guī)紅線”的警示和“合規(guī)防線”的激勵下,期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)可以結(jié)合自身規(guī)模、經(jīng)營情況、主營業(yè)務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo),開發(fā)針對重點(diǎn)領(lǐng)域的更具體、更具有操作性的專項合規(guī)方案,滿足每個組織不同的合規(guī)建設(shè)和合規(guī)整改需求。

(三)強(qiáng)化合規(guī)信息披露

在期貨監(jiān)管合規(guī)機(jī)制中,期貨公司分類評價制度不僅可以作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)重視持續(xù)合規(guī)狀況的信號,還可以作為傳遞合規(guī)激勵機(jī)制實施效果的信息渠道。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以有目的地利用所接收到的信息,在披露具體分?jǐn)?shù)加減事項的基礎(chǔ)上,創(chuàng)建和發(fā)布期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)實現(xiàn)有效合規(guī)管理的最佳做法和以合規(guī)整改換取寬大處理的典型案例,使其他行業(yè)參與者從制度經(jīng)驗和應(yīng)對措施中學(xué)習(xí),提高整個行業(yè)的合規(guī)性。期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)分類評價制度的透明化和動態(tài)化改造,有助于合規(guī)激勵效果的顯性化,使得推動企業(yè)合規(guī)管理的不再是單一的監(jiān)管壓力。期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)合規(guī)信息不具有競爭敏感性,如若要求披露的合規(guī)信息確有競爭敏感性,可以向期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)申請豁免披露。合規(guī)披露將期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)合規(guī)管理的成效信息作為一種合規(guī)保證,從僅限于期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的二元監(jiān)管視角,擴(kuò)展到涵蓋經(jīng)營機(jī)構(gòu)內(nèi)外及受到合規(guī)影響的所有參與者。合規(guī)公開環(huán)境的創(chuàng)建,有助于促進(jìn)期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)合規(guī)管理的實質(zhì)改變,不止于短期內(nèi)落實合規(guī)管理的形式要求,而是持續(xù)性地保持合規(guī)努力,使得合規(guī)價值真正滲入企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營治理中。

與此同時,分類評價制度中由期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)分類監(jiān)管評審委員會評選出的最佳實踐也可以被合規(guī)管理指引吸收,使得最佳實踐方法與合規(guī)管理指引的監(jiān)管任務(wù)協(xié)調(diào)一致,多條路徑達(dá)到合規(guī)目標(biāo)。通過不同監(jiān)管工具之間的互聯(lián)互通互補(bǔ),有助于避免期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)過度字面化地應(yīng)用指引規(guī)則而造成“紙面上的合規(guī)”,實現(xiàn)合規(guī)價值的內(nèi)部化,把合規(guī)滲透到企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)、管理制度和業(yè)務(wù)流程之中。

(四)健全行政和解制度

由于當(dāng)事人承諾制度的具體內(nèi)容無法為《期貨和衍生品法》第一百一十二條這一單一條款所容納,需要配套相關(guān)細(xì)則加以補(bǔ)充和解釋,這也為當(dāng)事人承諾制度的合規(guī)化改造提供了嵌入空間和推廣通道。通過修改《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實施辦法》和《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實施規(guī)定》中的部分條款,把合規(guī)要件以適用前提、承諾事項以及確定承諾金額的影響因素的形式攝入到具體實施細(xì)則中,以使涉案期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)為完成承諾事項、更有效地遵守期貨市場管理規(guī)定而升級合規(guī)計劃。因為當(dāng)事人承諾制度規(guī)則在證券和期貨領(lǐng)域適用上的貫通性,對該制度的改造可以同時完成兩大市場合規(guī)激勵機(jī)制的聯(lián)動升級。

期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在與當(dāng)事人簽署承諾認(rèn)可協(xié)議時,應(yīng)當(dāng)詳細(xì)說明合規(guī)是如何影響決定中止調(diào)查、終止調(diào)查和確定承諾金數(shù)額的,同時為當(dāng)事人合規(guī)整改承諾設(shè)定合理考察期限和驗收評估機(jī)制,并予以公告。由于配套實施辦法和實施規(guī)定中已經(jīng)明確細(xì)化了當(dāng)事人承諾制度的基本流程、適用范圍和監(jiān)督制約機(jī)制,消除了可能造成不確定性的自由裁量權(quán),在合規(guī)要件組合納入后,可以確保合規(guī)激勵制度在以期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)為主體的當(dāng)事人間平等適用。但在承諾具體事項的設(shè)計上,合規(guī)整改的有效性要和期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的風(fēng)險、業(yè)務(wù)、規(guī)模、經(jīng)營狀況相適應(yīng),符合相稱性原則,保障事后合規(guī)企業(yè)回歸市場的能力。同時,無論是實體激勵還是程序激勵,都應(yīng)當(dāng)在合規(guī)評估上更加審慎,警惕“合規(guī)欺詐”,防范期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)使用空洞的合規(guī)管理系統(tǒng)騙取合規(guī)激勵的可能性。目前當(dāng)事人承諾制度的評估和驗收是由期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部審核,并未引入第三方監(jiān)督評估?？梢越梃b檢察機(jī)關(guān)改革的經(jīng)驗,由期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)委派第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)或人員擔(dān)任合規(guī)監(jiān)管人,協(xié)助其對涉案期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)合規(guī)整改和合規(guī)體系建設(shè)情況進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和報告,確保合規(guī)結(jié)果的獨(dú)立性、專業(yè)性和有效性。