楊靜 曹哲

（陸軍勤務(wù)學(xué)院，重慶 401331）

預(yù)算評審制度是指開展預(yù)算編制審核階段，應(yīng)用對應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)體系組織職能部門有關(guān)人員和行業(yè)專業(yè)人士，對各類項目的成立背景、經(jīng)費投入量、效益等展開充分地評估論證，并以此為依據(jù)，提出相應(yīng)評審意見的一類保障機制，它不僅有利于加強財務(wù)管理，而且能夠確保資金的有效利用。

一、預(yù)算評審維度

（一）戰(zhàn)略性評審

戰(zhàn)略性評審是開展預(yù)算評審的核心，可利用資源和經(jīng)費需求存在矛盾是預(yù)算編制中的常見問題。因此在開展預(yù)算編制過程中，一定要丟棄其中的一些內(nèi)容，保留有價值部分。學(xué)者凱伊認(rèn)為，預(yù)算管理工作的核心是將美元分配給某活動，而不是活動的決策基礎(chǔ)[1]。

在以美軍PPBE體系中，專門設(shè)立了總統(tǒng)預(yù)算辦公室和預(yù)算局，以參與對單位預(yù)算的審核。同時還專門制定了計劃目標(biāo)備忘錄，借此來開展計劃審查工作，通過優(yōu)化計劃與預(yù)算的銜接流程，做好審查規(guī)劃工作，來進(jìn)一步提升預(yù)算評審效能。

從邏輯層次上看，編制與規(guī)劃是財務(wù)管理能力要求的集中反映。在財務(wù)管理的過程中，不僅要體現(xiàn)規(guī)劃要求，同時還要做好建設(shè)年度內(nèi)容細(xì)化工作。而預(yù)算是對相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容的直接反映。因此在考察預(yù)算編制合理性的同時，應(yīng)重點做好預(yù)算與規(guī)劃和計劃有效銜接工作。如果相關(guān)的規(guī)劃項目無法得到預(yù)算經(jīng)費支持，不僅會致使其背離預(yù)算目標(biāo)，同時也可能會導(dǎo)致資金浪費。

（二）合規(guī)性評審

預(yù)算與法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)程度是開展預(yù)算評審的基礎(chǔ)。學(xué)者張新認(rèn)為，法治、合法性是政府開展預(yù)算的靈魂，也是政府執(zhí)行預(yù)算的核心。預(yù)算的編制和執(zhí)行，本質(zhì)上就是執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)的過程。

開展合規(guī)性評審的過程中，要求重點針對預(yù)算申報項目的流程、內(nèi)容、論證資料的法律合規(guī)性進(jìn)行審查，這樣一方面可以確保各項預(yù)算內(nèi)容符合《中華人民共和國預(yù)算法》等規(guī)定，另一方面還可以對相關(guān)預(yù)算內(nèi)容的執(zhí)行情況進(jìn)行審查[2]。主要內(nèi)容為經(jīng)費供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)是否明確地突出了分工和金額，各類事業(yè)項目如基本用藥目錄，冬季取暖時間是否符合標(biāo)準(zhǔn)等。

（三）績效性評審

明確的績效目標(biāo)和績效指標(biāo)，可以提升預(yù)算評審效果。美軍的PPBE體系要求美軍國防部要結(jié)合自身實際情況以及年度預(yù)算計劃方案，制定以產(chǎn)出、服務(wù)、水平、結(jié)果為核心的績效指標(biāo)體系。

將其內(nèi)容作為評價預(yù)算請求正當(dāng)性的重要依據(jù)?？紤]到經(jīng)費供需矛盾較大，因此要重點做好財力資源配置工作，確保預(yù)算經(jīng)費的精確性和實用性。在開展預(yù)算評審的過程中，要以績效導(dǎo)向為核心，突出績效目標(biāo)，確?？冃?nèi)容的清晰性、明確性，同時還要對績效指標(biāo)和績效目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化。相關(guān)財務(wù)人員需要在此基礎(chǔ)上對各類預(yù)算項目的預(yù)期績效水平展開科學(xué)分析，在開展績效性評價的過程中，可從兩方面入手。

第一，以過往的歷史數(shù)據(jù)開展績效性評審，相關(guān)部門可以通過分析過往的經(jīng)費開支數(shù)據(jù)以及過往的市場采購價格來分析是否可以用花最少的錢辦更多的事，將錢花在刀刃上。第二，開展預(yù)算評審的過程中，可以同類項目作為績效性評審的核心依據(jù)，對經(jīng)費需求相同的項目開展評審，在滿足當(dāng)期預(yù)算目標(biāo)的功能條件下，用較少的經(jīng)費完成較高的預(yù)算指標(biāo)。

（四）防險性評審

防范風(fēng)險損失是開展預(yù)算評審的核心任務(wù)。例如，美軍在開展預(yù)算評審工作的過程中，會重點通過分析預(yù)算項目潛藏的可能性風(fēng)險來開展各項工作。

考慮到編制主體容易受到個人能力、素質(zhì)、外部條件等因素的制約，可能會對正常的預(yù)算執(zhí)行工作產(chǎn)生負(fù)面影響[3]。第一，道德風(fēng)險。部分預(yù)算主體為追求自身利益，利用信息不對稱等因素，在預(yù)算申報的過程中，違背戰(zhàn)斗力生成最優(yōu)目標(biāo)，對實際的經(jīng)費配置效率產(chǎn)生了負(fù)面影響。第二，技術(shù)風(fēng)險。若預(yù)案編制人員未能做好能力水平、人才隊伍等項目的指標(biāo)論證工作，盲目針對某一項目投入經(jīng)費，不僅難以實現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)，同時還會導(dǎo)致經(jīng)費流失。

二、當(dāng)前預(yù)算評審工作存在的不足

（一）預(yù)算評審理念存在偏差

當(dāng)前，我國依然采用傳統(tǒng)的財務(wù)管理觀念，在一定程度上制約了預(yù)算評審工作的有效開展，預(yù)算評審依然存在評審理念創(chuàng)新性不足的問題，具體如下。

第一，我國在資金配置與預(yù)算審查中，過分強調(diào)“供應(yīng)”與“投入”，忽視了“威脅”與“能力”；與此同時，一些編制者在編制預(yù)算時，過于注重對預(yù)算指標(biāo)的合理分配，沒有開展建設(shè)計劃、預(yù)算安排相匹配的審查工作，造成了預(yù)算需求的盲目擴張，以及項目的重復(fù)建設(shè)等問題，從而對預(yù)算評審工作造成了一定的影響。第二，現(xiàn)行的預(yù)算審計制度，還是按照原來的審計方式進(jìn)行合規(guī)審計。在編制預(yù)算時，一些部門將是否存在資金違規(guī)使用作為績效評估的一個指標(biāo)，但并未從績效評估的角度對預(yù)算進(jìn)行評估。

（二）預(yù)算評審機制存在缺陷

以美國的國防預(yù)算評審工作為例，主要通過構(gòu)建以國家高層為核心，專職機構(gòu)為骨干，協(xié)調(diào)機構(gòu)為支撐的預(yù)算評審制度，對比后發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行采用的預(yù)算評審機制流暢度不足，具體如下。

第一，未能有效界定財政預(yù)算內(nèi)容和范疇。開展預(yù)算編制工作的過程中，負(fù)責(zé)編制的部門未能緊密貼合當(dāng)下的各類法律法規(guī)制度，也沒有做好新納入預(yù)算范疇項目內(nèi)容的審查工作，特別是事業(yè)部門在開展預(yù)算審核工作的過程中，側(cè)重點各有差異。預(yù)算工作整體性和協(xié)同性欠缺，事業(yè)部門未能結(jié)合實際情況制定明確的預(yù)算實施計劃。相關(guān)部門在編制預(yù)算指標(biāo)和執(zhí)行預(yù)算時，未能很好地將二者有機地結(jié)合起來。同時，在分配評審任務(wù)時，不能統(tǒng)籌全局，不能對參與的評審人員的工作職責(zé)進(jìn)行明確，這在一定程度上影響了預(yù)算評審的質(zhì)量和效率。

第二，評價不能從細(xì)節(jié)層面出發(fā)。當(dāng)前，我國預(yù)算評價指標(biāo)多為定性分析，沒有形成統(tǒng)一的評價體系。評價的方法較為過于單一，尤其是在評估預(yù)算編制效率時，精確性匱乏，對之后的預(yù)算執(zhí)行工作產(chǎn)生阻礙。

（三）預(yù)算評審能力存在短板

預(yù)算編制和企事業(yè)單位的預(yù)算編制存在很大差異，前者非常重視預(yù)算編制時間節(jié)點和時效性。

在編制預(yù)算的過程中，留給預(yù)算評審的時間非常少，在一定程度上增加了預(yù)算評審主體的工作難度。隨著單位建設(shè)項目和建設(shè)任務(wù)的不斷增加，相關(guān)工作人員的工作量也隨之增加[4]?！皟缮蟽上隆狈绞绞秦斦A(yù)算編制的核心原則，各項內(nèi)容都有明確的時間節(jié)點，但是傳統(tǒng)的預(yù)算信息傳遞和內(nèi)容整合需要占據(jù)財務(wù)人員大量的時間，增加了相關(guān)人員的工作壓力。

預(yù)算項目的變動與更新，對預(yù)算管理人員的專業(yè)與技術(shù)水平的要求越來越高。但是，當(dāng)前我國財政部門的總體實力還比較薄弱，沒有形成預(yù)算評審監(jiān)督合力。有少數(shù)財務(wù)人員和審計人員對相關(guān)專業(yè)知識還不夠了解，事業(yè)部人員對現(xiàn)有的財政法律政策了解程度不足。

三、全面加強預(yù)算評審工作的措施

（一）以四化建設(shè)為導(dǎo)向，重塑預(yù)算評審目標(biāo)

預(yù)算評審目標(biāo)是預(yù)算工作的基礎(chǔ)也是條件。參與財政預(yù)算評審的相關(guān)人員要分析預(yù)算評審中暴露的突出問題，并以此為基礎(chǔ)做好預(yù)算評審目標(biāo)重塑工作，可通過以下幾種方式。

第一，對財政預(yù)算進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化審查。預(yù)算編制人員要通過各種渠道、各類方式提升預(yù)算評審工作質(zhì)量和效率，做好預(yù)算評審結(jié)果的高效率管理、組織實施和應(yīng)用工作，確保預(yù)算評審工作有序開展，更好地做好服務(wù)工作。

第二，要依法對財政預(yù)算進(jìn)行審查。為了對預(yù)算評審法規(guī)制度進(jìn)行進(jìn)一步的完善，要對預(yù)算評審內(nèi)容、評審主體、評審指標(biāo)以及評審方式、評審結(jié)果反饋等問題進(jìn)行明確的規(guī)定，并使預(yù)算評審與有關(guān)的法律法規(guī)相銜接。

第三，實行財政預(yù)算審核的信息化。在進(jìn)行預(yù)算審查時，要充分運用現(xiàn)代信息化手段，對預(yù)算審查信息管理系統(tǒng)的功能進(jìn)行擴展和補充，借助信息化工具，持續(xù)提升預(yù)算審查決策工作的質(zhì)量。

第四，規(guī)范預(yù)算審核工作。為了進(jìn)一步健全預(yù)算審查的組織制度，必須對有關(guān)審查制度進(jìn)行優(yōu)化與改進(jìn)。通過建立統(tǒng)一的預(yù)算審查辦法，預(yù)算審查工作從常規(guī)的預(yù)算審查向常規(guī)的預(yù)算審查轉(zhuǎn)變，從而不斷地提高和提高預(yù)算審查質(zhì)量。

（二）以四庫建設(shè)為核心，夯實預(yù)算評審基礎(chǔ)

開展預(yù)算培訓(xùn)的過程中，一定要以四庫為基礎(chǔ)為支撐，具體內(nèi)容如下。

第一，必須建立和完善評估專家隊伍。專家?guī)斓慕⒛軌蛟趯＜覍忛喅绦颉⒄邔忛?、?jīng)濟審閱、效益審閱等方面，明確經(jīng)費審閱的責(zé)任，保證了預(yù)算評審工作的公平公正。

第二，要完善財政預(yù)算項目庫。在進(jìn)行預(yù)算審查時，要圍繞“零基礎(chǔ)預(yù)算”這一中心，對各個單位的預(yù)算條目進(jìn)行優(yōu)化、改進(jìn)，運用“滾動管理”的方法，明確僅對列入“專項庫”的項目進(jìn)行預(yù)算審查的必要性。

第三，建立合理的消耗數(shù)據(jù)庫。為了進(jìn)一步提高經(jīng)費需求的預(yù)測效率，在開展預(yù)算評審時，要按照現(xiàn)行的經(jīng)費一體化標(biāo)準(zhǔn)建立數(shù)據(jù)采集報告制度，收集并歸納各類保障經(jīng)費的數(shù)據(jù)，建立相應(yīng)的數(shù)學(xué)模型來測算消耗數(shù)據(jù)。

第四，完善資產(chǎn)資料庫，全面貫徹預(yù)算與資產(chǎn)相結(jié)合的內(nèi)容，以口徑預(yù)算為中心，將資產(chǎn)列入預(yù)算，一是能夠降低資金的浪費概率，防止資源空耗；二是能夠有效地對資源進(jìn)行可視化的管理。

（三）以四全建設(shè)為重點，優(yōu)化預(yù)算評審系統(tǒng)

預(yù)算評審工作受評審對象、因素、評審流程、實施結(jié)果、評審反饋等因素影響，具有綜合性強、難度大、涉及面廣等特征。為實現(xiàn)預(yù)算評審體系和要素的有效銜接，要做好以下幾方面工作。

第一，要做到全面評審；開展預(yù)算評審工作的過程中，需要從規(guī)劃計劃、財務(wù)等方面入手，在不同評審主體的幫助和介入下，充分發(fā)揮評審主體價值和功能，明確各部門人員工作職責(zé)，從而形成評審合力，提高預(yù)算評審的質(zhì)量。

第二，要做到預(yù)算審查的目標(biāo)全面覆蓋；把各單位的賬戶經(jīng)費都納入預(yù)算評審范圍，并以此為依據(jù)進(jìn)行分層分類評審，及時找出影響預(yù)算評審效率的低效項目。為降低評審費用，也可將規(guī)范性資金的預(yù)算內(nèi)容作為不優(yōu)先評審的對象。

第三，全面落實預(yù)算審查制度。在預(yù)算評審的過程中，不僅要提出相應(yīng)的預(yù)算需求環(huán)節(jié)，還要對預(yù)算方案進(jìn)行監(jiān)督和管理，還需要對部分預(yù)算項目進(jìn)行論證，并根據(jù)實際情況調(diào)整預(yù)算環(huán)節(jié)。

第四，全面應(yīng)用預(yù)算審查成果。在進(jìn)行預(yù)算評審時，要注重對經(jīng)費的投入產(chǎn)出、評審與決策的關(guān)系進(jìn)行分析，并據(jù)此制定相應(yīng)的激勵約束措施。

（四）以矩陣式評審為核心，不斷完善評審組織

在實施矩陣審查的過程中，也就是在預(yù)算審查組織中，將每一層的管理效能都發(fā)揮到最大。同時要讓財務(wù)部門、審計部門、事業(yè)部門、專家部門形成合力，通過構(gòu)建分層次、分行業(yè)的預(yù)算評審機制，來開展預(yù)算評審工作，同時還要聯(lián)合第三方進(jìn)行評審。為確保預(yù)算評審工作的客觀性，可以依托現(xiàn)有的預(yù)算評審專家?guī)?，以院校、科研所等機構(gòu)為核心，專門培養(yǎng)和挑選出開展預(yù)算評審的第三方機構(gòu)[5]。這類機構(gòu)具有較強的獨立性，不容易受到其他關(guān)系和因素的影響，同時還可以確保預(yù)算評審工作的公正性、公平性。

除此之外，這類部門中的相關(guān)工作人員為專職人員，由其負(fù)責(zé)開展預(yù)算評審工作，可以大幅度提升預(yù)算評審質(zhì)量和效率。另外，還可以采用聯(lián)合評審模式，各個部門要專門成立對應(yīng)的聯(lián)合評審小組，通過發(fā)揮部門之間的人員優(yōu)勢來形成評審合力。

（五）做好嵌入式評審，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程

開展預(yù)算評審的過程工作中，可以通過對業(yè)務(wù)流程進(jìn)行再造優(yōu)化，將預(yù)算評審融入整體的預(yù)算管理體系中，將預(yù)算評審工作和其他財務(wù)管理工作有效銜接。

具體流程如下：第一，相關(guān)部門如需上報經(jīng)費需求，需要提供附帶的認(rèn)證材料及經(jīng)費需求測算資料等文件，評審人員需根據(jù)相關(guān)文件開展工作。第二，上級部門審查資料的過程中，要應(yīng)用零基預(yù)算審查方法。經(jīng)審查，確定預(yù)算內(nèi)容與政策、法律法規(guī)相矛盾，或資料證明不充分時，予以取消。第三，實施財政預(yù)算案。在進(jìn)行預(yù)算評審時，可采用聯(lián)合評審小組和第三方評審機構(gòu)相結(jié)合的方法，使其具有科學(xué)性、合理性和等效性。第四，在審查結(jié)果的基礎(chǔ)上，對部分已提出的預(yù)算案進(jìn)行進(jìn)一步的優(yōu)化和修改，并對本年度的預(yù)算數(shù)額和預(yù)算加以明確。

四、結(jié)束語

十八大以來，我黨一直堅持從思想作風(fēng)、工作作風(fēng)、戰(zhàn)斗作風(fēng)和生活作風(fēng)入手，不斷推進(jìn)財經(jīng)管理的改革工作，預(yù)算評審工作作為財經(jīng)管理的重要組成部分，其科學(xué)性和合理性會直接影響各項工作的開展。因此一定要做好相關(guān)的預(yù)算評審體系建設(shè)工作，開展預(yù)算評審工作時，可從四化、四庫以及四全建設(shè)工作入手，提升評審質(zhì)量，同時還要對預(yù)算評審流程進(jìn)行優(yōu)化，重塑預(yù)算評審維度，不斷提升預(yù)算評審質(zhì)量。