李斑

（安徽省馬鞍山市當涂縣財政局，安徽 馬鞍山 243000）

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，地方政府債務風險逐漸成為引起社會廣泛關注的問題。地方政府債務風險不僅對當?shù)卣徒?jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負面影響，而且可能對整個國家金融體系和經(jīng)濟穩(wěn)定產(chǎn)生不良影響。因此，如何防范和化解地方政府債務風險已成為當前我國經(jīng)濟研究的重要課題。

一、地方政府債務概述

（一）地方政府債務的成因

1.政府間過度競爭，考核機制不科學

政府間過度競爭和考核機制不科學導致了地方政府債務過高的問題。其原因在于，我國財政體制背景之下，地方政府往往需要通過經(jīng)濟增長來實現(xiàn)政績考核的目標。政府過度追求經(jīng)濟增長，往往會忽略風險控制和財政規(guī)劃的重要性，進而加重了地方政府債務的風險[1]。

此外，地方政府的考核機制也存在問題，過于追求GDP增長的考核機制，加重了地方政府的債務壓力，政府官員的晉升和福利往往與經(jīng)濟發(fā)展和政績有關。因此，為了在政績考核中表現(xiàn)出色，地方政府可能會通過各種方式獲取資金進行投資，這將導致債務負擔的增加。

2.過多的投融資平臺，影響了地方財政工作的規(guī)范性

融資平臺過多實際上也提高了地方政府債務風險。投融資平臺是地方政府為了吸引外部資金，通過設立特殊目的機構(gòu)，進行融資和投資活動的一種手段。在近年來，地方政府為了促進經(jīng)濟發(fā)展和地方財政收入，大量設立投融資平臺，這些平臺往往存在一些問題，影響了地方財政工作的規(guī)范性，導致了地方政府債務的增加和風險的加劇。

3.土地財政，房價調(diào)控反向遏制了財政收入

土地財政是指地方政府通過出讓土地使用權(quán)獲取的財政收入。在我國，由于土地使用權(quán)屬于國家所有，地方政府需要通過招拍掛等方式來出讓土地使用權(quán)，并獲得土地出讓金的收入。由于房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，土地出讓金一直以來都是地方政府財政收入重要來源，甚至一些地方政府的財政收入中，土地出讓金的比重可以達到三分之一甚至更高。

然而，過于依賴土地財政也存在很多問題。一方面，房價的不斷上漲和房地產(chǎn)市場的泡沫化，使得地方政府獲取土地出讓金的難度不斷加大，因為開發(fā)商往往不愿意高價購買土地，導致地方政府的土地出讓收入下降。另一方面，為了抑制房價過快上漲，國家也出臺了一系列房地產(chǎn)調(diào)控政策，例如限購、限貸等。這些政策雖然能夠有效控制房價，但也會導致房地產(chǎn)市場的不景氣，從而影響地方政府的財政收入[2]。

（二）地方政府債務風險內(nèi)涵

地方政府債務風險的概念就是指由于在債務規(guī)模、償債能力、債務結(jié)構(gòu)、政策變化等因素而導致的可能無法按時償還債務本息或出現(xiàn)信用風險的風險。具體來說，地方政府債務規(guī)模過大、債務結(jié)構(gòu)復雜、償債壓力大、政策環(huán)境變化等因素都會增加地方政府債務風險。

地方政府債務風險的存在不僅會對地方政府財政穩(wěn)定性產(chǎn)生影響，而且還可能進一步擴散到金融系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)當中，帶來不穩(wěn)定性。因而對于地方政府債務風險的防范和化解對策就顯得尤為重要。

（三）地方政府債務風險表現(xiàn)形式

地方政府債務風險的表現(xiàn)形式多種多樣，以下是一些常見的表現(xiàn)形式。

一是債務規(guī)模增長過快。地方政府債務規(guī)模過大、增速過快，將對財政壓力產(chǎn)生重大影響，可能導致資金緊張和債務違約。

二是債務結(jié)構(gòu)不合理。地方政府債務結(jié)構(gòu)不合理，主要表現(xiàn)為短期債務占比較高，負債成本較高，還款來源不穩(wěn)定等問題，這些都會對債務償還帶來壓力。

三是債務償還壓力加大。由于地方政府債務規(guī)模擴大、負債成本升高等原因，債務償還壓力越來越大，可能導致償債困難，甚至出現(xiàn)債務違約。

四是債務違約風險增加。如果地方政府無法按時償還債務本息，將可能出現(xiàn)債務違約風險，這將對市場信心和金融穩(wěn)定性產(chǎn)生重大影響。

五是地方政府財政收支矛盾加劇。地方政府債務規(guī)模擴大、財政收入下降等原因，可能導致地方政府財政收支矛盾加劇，增加財政風險。

六是債務融資平臺風險。由于地方政府采用融資平臺進行債務融資，這些平臺存在融資渠道受限、融資成本上升等風險，可能導致平臺債務違約，進而引發(fā)地方政府債務風險。

二、防范與化解地方政府債務的難題

（一）分權(quán)壓力大

分權(quán)壓力大是地方政府債務防范和化解中面臨的一個難題。在我國的政治經(jīng)濟體制中，地方政府擁有較大的財政自主權(quán)，但其財政收入?yún)s很大程度上依賴于中央財政的轉(zhuǎn)移支付，這就給地方政府的債務管理帶來了一定的困難。

一方面，地方政府需要積極推進經(jīng)濟發(fā)展和民生建設工作，而這些都離不開資金投入，所以地方政府往往需要大規(guī)模的舉債。另一方面，由于中央轉(zhuǎn)移支付有限，地方政府的財政收入存在短板，這讓地方政府兌付債務也有一定的困難。這種情況下，地方政府面臨著分權(quán)壓力：既需要推進經(jīng)濟建設，提高民生福祉，又需要控制債務規(guī)模，確保債務兌付能力。這就需要地方政府加強財政管理、規(guī)范債務融資，合理分配財政收入，控制債務規(guī)模，降低財政風險[3]。

（二）平臺市場化轉(zhuǎn)型難度大

部分地方政府會建設一些投融資平臺來完成融資，然而這些平臺存在著諸多問題，比如管理混亂、融資渠道單一、監(jiān)管不力等，這些問題會直接影響平臺公司的發(fā)展和償債能力，導致債務風險不斷升級。因此，平臺市場化轉(zhuǎn)型是地方政府債務防范和化解中面臨的一個重要難題。

三、防范與化解地方政府債務風險的有效對策

（一）加快財政制度改革

1.土地財政改革

在防范和化解地方政府債務風險中，財政制度改革是一個重要的方向。其中，土地財政改革是財政制度改革的一個重要方面，可以幫助地方政府解決部分財政收支不平衡的問題，從而有效防范和化解地方政府債務風險。

目前，地方政府主要通過出讓土地來獲取財政收入，在土地財政改革中，需要改革土地出讓方式，通過招標、拍賣等市場化方式進行土地出讓，從而使土地價格更加合理，減少地方政府靠土地財政來獲取收入的依賴性[4]。

2.政府考核機制改革

政府考核機制是地方政府財政工作的重要監(jiān)管手段之一。為了加強地方政府債務管理和風險防范，需要積極改革政府考核機制，如針對地方政府債務規(guī)模和管理情況進行考核，對債務規(guī)模過大的地方政府進行警示和處罰。另外，政府考核機制也應該關注收支平衡，以提升其償債能力，與此同時也要積極提高地方政府財政收入穩(wěn)定性和多元化，避免過度依賴債務融資。通過改革政府考核機制，可以促進地方政府積極管控債務規(guī)模，這樣就可以將風險控制在一定范圍內(nèi)。

3.推行政府綜合報告制度

推行政府綜合報告制度，可以有效防范地方政府債務風險，同時也可以在一定程度上促進地方政府債務風險的化解政府綜合報告制度是指政府對其在預算執(zhí)行、政策實施、資源利用和環(huán)境保護等方面進行全面、系統(tǒng)、真實、準確的報告，通過公開、透明的信息披露，使社會各方面能夠全面了解政府的工作情況，從而形成輿論監(jiān)督、社會參與和政府自我約束等多重效應。

一方面，政府綜合報告制度能夠強化地方政府的財政公開和透明，使社會各方面能夠全面了解地方政府債務情況，這樣就可以及時發(fā)現(xiàn)管理中存在的問題和風險。另一方面，政府綜合報告制度能夠促進地方政府的自我監(jiān)督和約束，使地方政府更加注重債務管理和風險防范，避免出現(xiàn)過度借債和風險暴露等問題。

（二）科學分配資金，盤活存量債務

1.提升債務資金使用效率，確保收益大于成本

科學分配資金和提升債務資金使用效率可以有效防范化解地方政府債務風險。在實踐中，政府應該通過加強預算管理、嚴格控制借款規(guī)模、加強債務項目管理、加強債務資金使用監(jiān)管等有效途徑，這樣就可以保證債務資金使用效率得到有效提升。

政府在使用債務資金時也應確保收益大于成本，避免使用債務資金進行低效、低回報的項目。政府需要通過合理的投資和運營管理，讓債務項目收益盈利水平都得到維持，提高債務資金使用效率。此外，政府還應根據(jù)債務規(guī)模和債務期限等因素，制定合理的還款計劃，確保還款能力和債務風險可控。

2.設立償債準備金

設立償債準備金是防范與化解地方政府債務風險的一種重要措施。償債準備金是指地方政府按照一定比例提取的用于償還債務的資金儲備。其目的是應對償還債務時可能面臨的風險和壓力，保證債務的及時償還。

設立償債準備金的具體做法是，地方政府在償還債務時，按照規(guī)定比例從當期預算中提取資金，并專門設立償債準備金賬戶進行存儲。償債準備金應由專門的機構(gòu)管理，確保使用合規(guī)、透明、高效。

償債準備金可以提高地方政府償還債務的能力，降低其違約風險，增強債務的可持續(xù)性。同時，設立償債準備金也有助于規(guī)范地方政府的財務管理，防范財政風險。

（三）中央財政轉(zhuǎn)移支付力度要加大，不能光靠地方政府自力更生

中央財政轉(zhuǎn)移支付是中央政府向地方政府提供的一種財政資金支持，旨在緩解地方政府財政困難、推進地方經(jīng)濟發(fā)展、保障基本民生等。

中央財政轉(zhuǎn)移支付可以有效地讓地方政府財政壓力得到緩解，以縮減舉債需求。如果地方政府缺乏資金支持，就會借貸來填補財政缺口，進而增加債務風險。而中央財政轉(zhuǎn)移支付的又能進一步彌補地方政府收支不平衡。

（四）對平臺公司管理工作進行優(yōu)化

1.規(guī)范平臺公司融資渠道與方式，防止平臺債務暴雷由政府托底

規(guī)范平臺公司融資渠道，也是避免平臺債務暴雷的重要舉措之一，具體可以采取以下對策。

第一，完善平臺公司的融資管理制度，建立風險評估、審批、監(jiān)管和風險應對機制，提高融資管理水平和能力；第二，加強對平臺公司的監(jiān)管，規(guī)范其融資行為，防范其違規(guī)融資行為，避免債務規(guī)模的不合理增長；第三，優(yōu)化平臺公司的融資結(jié)構(gòu)，減少短期融資，增加中長期融資，避免債務集中到短期內(nèi)到期的情況，提高債務的可持續(xù)性；第四，引導平臺公司多元化融資，通過發(fā)行股票、債券等市場化方式融資，減少對銀行貸款等傳統(tǒng)融資方式的依賴，提高融資的多樣性和靈活性。

2.轉(zhuǎn)變政府債務，推進平臺公司轉(zhuǎn)型

積極轉(zhuǎn)變政府債務、推進平臺公司轉(zhuǎn)型，也能有效防范化解地方政府債務風險。在過去，地方政府往往通過平臺公司進行融資，積累債務。而平臺公司本身又常常依賴于政府，借助政府背書等方式獲得更多融資。這樣的做法反而會導致平臺債務和地方政府債務關聯(lián)起來，一旦出現(xiàn)問題，就可能導致債務風險的爆發(fā)。

為了避免這種風險，可以通過中轉(zhuǎn)變政府債務的方式，將平臺公司債務轉(zhuǎn)化為地方政府債務，從而規(guī)避平臺公司風險，保障地方政府債務的安全。此外，政府還可以通過推進平臺公司轉(zhuǎn)型，減少其對政府的依賴，提高其自我融資能力，從而降低債務風險的發(fā)生概率。

3.提高平臺公司自身造血能力，減輕政府壓力

提高平臺公司自身造血能力是防范和化解地方政府債務風險的重要舉措之一。平臺公司應該提高自身盈利能力，通過自身的盈利支撐債務償還和發(fā)展，減輕政府財政壓力。具體措施可以包括加大自主創(chuàng)新力度，提升技術和產(chǎn)品競爭力，擴大市場份額，優(yōu)化業(yè)務結(jié)構(gòu)和資本結(jié)構(gòu)等。

此外，平臺公司還應該通過吸引社會資本和市場化融資等方式，增加自身的融資渠道和融資方式，減輕政府債務承擔的壓力。同時，政府應該通過引導和支持平臺公司的自主創(chuàng)新和發(fā)展，提升其自身的造血能力，并為其提供合理的政策和資金支持，推動平臺公司向市場化、專業(yè)化、高效化方向轉(zhuǎn)型。這樣可以有效防范和化解地方政府債務風險，促進地方經(jīng)濟的健康發(fā)展。

（五）立足本地特色，落實開源與節(jié)流政策

立足本地特色，落實開源與節(jié)流政策，是防范和化解地方政府債務風險的一項重要舉措。這一措施旨在通過挖掘本地優(yōu)勢資源，發(fā)揮地方經(jīng)濟潛力，促進經(jīng)濟發(fā)展，增加地方財政收入，降低地方政府債務風險。

在開源方面，地方政府可以通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展具有本地特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，吸引更多的投資和人才，增加地方財政收入。此外，地方政府還可以通過拓展民生服務業(yè)，提高公共服務水平，促進社會和諧穩(wěn)定，從而促進經(jīng)濟社會發(fā)展。

在節(jié)流方面，地方政府可以通過精簡行政機構(gòu)，壓減非必要開支，嚴格控制債務規(guī)模和債務用途，降低債務負擔和風險。另外，地方政府還可以通過推進節(jié)能減排、環(huán)保治理等措施，降低生態(tài)環(huán)境風險，提高地方經(jīng)濟的可持續(xù)性和競爭力。

四、結(jié)束語

在過去幾年中，隨著經(jīng)濟增長放緩和地方政府投資的大幅增加，地方政府債務風險不斷加劇。地方政府采用多種方式籌措資金，包括債券發(fā)行、融資平臺和土地出讓等方式，然而這些方式都存在著諸多問題和風險，例如政府對融資平臺的擔保、土地財政依賴過度等問題。只有通過一系列有力的措施，才能有效地防范和化解地方政府債務風險，保障經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。