劉 洱

（內(nèi)蒙古民族大學(xué)法學(xué)與歷史學(xué)院，內(nèi)蒙古 通遼 028000）

地方管理體制是中國古代政治管理體制中極為重要的一環(huán)。督撫制度又是清朝政治制度中十分重要的地方管理體制，它是連接中央與地方的權(quán)力樞紐。督撫的最高行政長官總督與巡撫職能的演變，是清朝對地方治理體系以及治理方式演變的縮影。直隸地區(qū)作為清王朝的核心統(tǒng)治區(qū)域，其督撫的變化具有比較特殊且重要的意義。

早在20 世紀(jì)60 年代趙希鼎先生提出的“總督八項(xiàng)，巡撫六項(xiàng)”，首次將總督與巡撫的職能進(jìn)行非常清晰的分類。此后陸續(xù)有學(xué)者對清代督撫的沿襲和演變進(jìn)行論述。因此本文對順康時(shí)期直隸督撫的演變進(jìn)行詳細(xì)的探討。

一、順治初期直隸地區(qū)各行政長官的沿襲與確立

清政權(quán)建立后，依襲古制，在政治制度方面沿用了明代制度。特別是在清入關(guān)初期，其核心統(tǒng)治的直隸地區(qū)，其最高行政長官在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)都是沿襲明代的督撫制度——將督撫作為一般性的派遣機(jī)構(gòu)，并不常設(shè)。這一制度創(chuàng)立于明永樂年間一直延續(xù)到明朝滅亡，并且明王朝對直隸地區(qū)派遣專門的官員進(jìn)行巡查。例如在英宗時(shí)期派遣右僉都御史去巡撫永平、順天；嘉靖年間為了穩(wěn)定邊關(guān)，又在宣府、大同、山西等地設(shè)立總督，總管軍務(wù)，節(jié)制三地等?？偠脚c巡撫的相繼設(shè)立可以看到明朝對于直隸地區(qū)的關(guān)注與重視，其目的是為了鎮(zhèn)守邊疆，保衛(wèi)國都和巡查地方。這也為清代順康時(shí)期的直隸地區(qū)督撫制度奠定了基礎(chǔ)。

清軍剛?cè)腙P(guān)并在北京建立政權(quán)時(shí)，并沒有完全控制全國，直隸地區(qū)仍然有部分戰(zhàn)事。為了快速穩(wěn)定政局，順治元年（1644），清中央沿襲明制，在直隸地區(qū)先后設(shè)立了4 個(gè)督撫，分別為順天巡撫、保定巡撫、天津總督（巡撫）、宣府巡撫。其中順天第一任巡撫為宋權(quán)，《清史稿》載：“宋權(quán)五月，命巡撫順天如故”。其巡撫駐地為遵化縣，下轄順天、永平二府，為該區(qū)域最高行政長官。保定地區(qū)首任巡撫為王文奎，《清史稿》載：“王文奎七月壬子，巡撫保定”。駐真定府，提領(lǐng)保定、真定、順德、廣平、大名、河間六府。天津總督作為天津地區(qū)最高行政長官設(shè)立于順治元年（1644）六月，駱養(yǎng)性為第一任總督，《清世祖實(shí)錄》載：“令故明太子太傅左都督駱養(yǎng)性，仍以原官總督天津等處軍務(wù)”。宣府地區(qū)首任巡撫為李鑒，《清世祖實(shí)錄》載：“以故明巡撫宣府都察院右僉都御史李鑒仍為原官”。巡撫駐地為宣府鎮(zhèn)，下轄延慶、保安二直隸州。

由于清政權(quán)建立之初，戰(zhàn)事不斷。據(jù)《清世祖實(shí)錄》載：“則狡賊出沒總督可調(diào)遣各鎮(zhèn)兵馬合力會剿，或扼其前、或截其后。剿有全局，賊無遁路，息盜安民，肅清畿輔，事不繁而功甚大疏入從之”。從這一條史料可以看到，由于直隸地區(qū)因裁撤保定巡撫，導(dǎo)致直隸部分地區(qū)出現(xiàn)管轄真空，直隸地區(qū)出現(xiàn)管理的混亂，盜賊頻發(fā)，百姓不堪其擾。所以需要整合職能，快速剿匪，穩(wěn)定社會。而總督可以調(diào)遣兵馬，剿滅匪患，有時(shí)可以扼殺盜賊在其攪擾百姓之前，有時(shí)可以再其掠奪之后防止其逃跑將其截殺，這樣可以保證盜賊沒有任何退路，安撫百姓，保證清朝京畿要地安定。因此，在沿襲明代督撫制度的基礎(chǔ)上，清朝于順治元年（1644）又設(shè)立宣大總督，《清世祖實(shí)錄》載：“壬辰，擢吏部員外郎吳孳昌為都察院右僉都御史，總督宣大、山西等處軍務(wù)兼管巡撫事。”從這則史料中我們可以看到，宣大首任總督為吳孳昌，總管宣大、山西等地，駐山西大同鎮(zhèn)，下轄宣府鎮(zhèn)和山西。而在順治六年（1651）設(shè)立直隸山東三省總督，《清史稿》載：“六年八月，起授兵部尚書，兼右副都御史，總督直隸、山東、河南三行省”。三省總督由位高權(quán)重之人擔(dān)任，所轄直隸、山東與河南的懷慶、衛(wèi)輝、彰德三府。據(jù)《清世祖實(shí)錄》載：“但慎推威望大臣，重其事權(quán)舉直隸、山東、及河南懷慶、衛(wèi)輝、彰德三府、悉歸統(tǒng)轄”。

另外，設(shè)立直隸山東山西三省總督的另一個(gè)原因，據(jù)《清史稿》載：“巡撫保定諸府，提督紫金諸關(guān)，兼領(lǐng)海防。盜發(fā)榆圓，為大名諸縣害”。從本則史料可以看出，山東瀕臨渤海與黃海，海防空虛，關(guān)隘眾多，而清兵剛?cè)腙P(guān)并未完全統(tǒng)一全國，直隸地區(qū)仍有戰(zhàn)事，急需一名軍政大員鎮(zhèn)守，總督總領(lǐng)三地一切軍政事物，為地區(qū)最高行政長官，提領(lǐng)紫金諸關(guān)，保衛(wèi)邊防與海防，打擊盜賊與拱衛(wèi)京師。

二、順治時(shí)期對直隸地區(qū)各督撫調(diào)整的過程

順治時(shí)期對直隸地區(qū)的督撫調(diào)整復(fù)雜繁瑣，下面分別從督撫本身變化與直隸地區(qū)整體督撫的變化通過時(shí)間順序進(jìn)行系統(tǒng)論述。

（一）順天巡撫

順天巡撫于順治元年（1644）設(shè)立。但因剛?cè)胫鞅本形赐耆瓶鼐┏?，北京城東部還有大量土匪與盜賊，社會動蕩不安。而密云又是京城東部的主要地區(qū)，所以兵部左侍郎劉余祐“以京東土寇竊發(fā)，請移順天巡撫駐密云?！边@樣，同年七月，順天巡撫駐地移到密云縣。順治六年（1651）、順治十五年（1658），又先后裁撤天津巡撫、宣大總督，將其所屬河間府、宣府鎮(zhèn)及延慶、保安二州劃歸順天巡撫管轄，至此可以看出隨著清代對于直隸地區(qū)最高行政長官的調(diào)整，順天巡撫管轄范圍一直在擴(kuò)大。但到順治十八年（1661），因設(shè)立直隸總督，順天巡撫被裁撤。

（二）保定巡撫

順治元年（1644）設(shè)立，同年，因直隸地區(qū)又設(shè)立天津巡撫，將其所屬河間府劃歸天津巡撫管轄。順治六年（1651）清中央首次將保定巡撫裁撤，其所屬地由直隸、山東、河南三省總督將其兼管。到了順治十五年（1658），直隸、山東、河南三省總督張懸錫降職，之后順治時(shí)期一直再未有該職位。所以清代為了填補(bǔ)該事件出現(xiàn)的直隸地區(qū)的管理真空，于是復(fù)設(shè)保定巡撫。順治十八年（1661），裁順天巡撫。順天巡撫所管轄順天、永平、河間三府及延慶、保安二州和宣府鎮(zhèn)統(tǒng)歸由保定巡撫管轄。

（三）天津總督（巡撫）

順治元年（1644）設(shè)立，同年“十月甲子罷”總督駱養(yǎng)性遭罷免。但是為了填補(bǔ)該地區(qū)因?yàn)椴贸房偠匠霈F(xiàn)的權(quán)力真空，在十月又設(shè)立了天津巡撫“升都察院副理事官雷興為右副都御史巡撫天津等處。”同時(shí)其另一個(gè)設(shè)立原因據(jù)《清史稿》載：“順治元年十月，命以右副都御史巡撫天津。李聯(lián)芳、張成軒為亂滄州、南皮間，興與總兵婁光先帥師討之。成軒等將遁出海，師已扼?？?，乃驚潰，投水死者強(qiáng)半。興復(fù)遣兵捕治，斬渠宥協(xié)，盜盡散?！备鶕?jù)這條史料可以得知，當(dāng)時(shí)清兵剛?cè)腙P(guān)，直隸地區(qū)局勢沒有完全穩(wěn)定下來，出現(xiàn)許多盜賊和起義——李聯(lián)芳、張成軒起義，導(dǎo)致直隸地區(qū)戰(zhàn)事頻發(fā)，所以命右副都御史雷興天津巡撫和總兵婁光先帶領(lǐng)兵馬討伐，平定叛亂。在清朝強(qiáng)有力的打擊下，叛軍潰不成軍，之后雷興又派遣兵馬打擊盜賊，維護(hù)直隸地區(qū)穩(wěn)定。天津巡撫駐天津衛(wèi)，下轄原保定巡撫所屬河間府。順治六年（1649），裁天津巡撫，所屬轄區(qū)域由順天巡撫管轄。

（四）宣府巡撫

順治元年（1644）設(shè)立。順治九年（1652）被裁撤，將宣府巡撫所轄范圍歸于宣大總督管轄。

（五）宣大總督

順治元年（1644）設(shè)立，順治九年（1652）裁撤宣府巡撫，并將其所屬延慶、保安二直隸州劃歸宣大總督管轄。順治十三年（1656），設(shè)立山西總督。山西地區(qū)不再歸宣大總督管轄，同年“令順天巡撫兼之”。清中央開始其部分職權(quán)歸于順天巡撫。順治十五年（1658），裁撤宣大總督?！笆迥瓴茫ㄐ罂偠剑┤薄?。將其所屬宣府鎮(zhèn)，與延慶、保安二州劃歸順天巡撫管轄。

三、順治時(shí)期裁撤直隸地區(qū)各督撫的原因

通過梳理我們可以看到順治時(shí)期直隸地區(qū)的督撫設(shè)立數(shù)量眾多且變更頻繁，出現(xiàn)了轄區(qū)與職能相互重疊，各總督與巡撫相互推諉的復(fù)雜情況。因此清中央陸續(xù)對部分總督與巡撫進(jìn)行裁撤，其裁撤原因?yàn)橐韵氯c(diǎn)。

（一）提高行政辦事效率，加強(qiáng)中央集權(quán)

順治時(shí)期在直隸地區(qū)多行政長官的出現(xiàn)，造成的主要影響就是，官員眾多出現(xiàn)行政辦事效率低下，所以清中央為了提高辦效率開始合并各官員。例如順治六年（1651）清中央首次將保定巡撫裁撤，其所屬地由直隸河南山東三省總督將其兼管。裁撤原因據(jù)《清世祖實(shí)錄》所載：“禮科右給事中姚文然奏言，北直接壤山東河北一帶。盜賊日熾，商賈不前，耕桑失時(shí)。兵到，則東剿西遁，兵撤，則勾連復(fù)起，臣熟籌其故。由地勢接連兩省，兵馬各有分疆撫在巡無調(diào)總鎮(zhèn)之事權(quán)而總鎮(zhèn)亦無越境窮追之剿法，是以狡賊得東西躲閃，緩天誅?！?/p>

從《清世祖實(shí)錄》的記載可以看出，當(dāng)時(shí)的直隸地區(qū)盜賊眾多，地區(qū)混亂，社會動蕩，商人在此無法正常經(jīng)營，同樣百姓的耕田也經(jīng)常被掠奪與踐踏。而當(dāng)時(shí)直隸地區(qū)由于地勢原因接連山東與河北兩省，兩個(gè)省沒有統(tǒng)一的行政長官，保定巡撫沒有調(diào)兵權(quán)利，而有兵權(quán)的總督卻無法越境剿匪與打擊盜賊，從而導(dǎo)致每次官兵姍姍來遲。官兵到時(shí)，盜賊東躲西逃，官兵離開時(shí)，盜賊又出來破壞。嚴(yán)重危害了直隸地區(qū)的安定和京畿與皇宮的安全。所以急需裁撤巡撫，整合職能，設(shè)立總督，提高中央對直隸地區(qū)的控制，加強(qiáng)中央集權(quán)。

順治十八年（1661），清中央設(shè)立直隸總督，首任總督為苗澄，《清圣祖實(shí)錄》載：“以都察院左副都御史苗澄，為直隸總督?！备鶕?jù)前文闡述，直隸總督與順天府的職能與轄區(qū)相互重合。所以為了提高行政辦事效率，將順天巡撫裁撤，順天巡撫所管轄順天、永平、河間三府及延慶、保安二州和宣府鎮(zhèn)統(tǒng)歸由保定巡撫管轄?！俄樚旄尽份d：“直隸已設(shè)總督故裁去順天巡撫，順天等處地方著保定巡撫兼管”，至此直隸事務(wù)皆由保定巡撫管轄。這一時(shí)期的直隸地區(qū)的最高行政長官只剩直隸總督與保定巡撫，標(biāo)志著順治時(shí)期中央對直隸地區(qū)的控制達(dá)到頂峰，中央集權(quán)得以加強(qiáng)。

（二）削減地方開支

順治時(shí)期直隸地區(qū)的實(shí)行多行政長官制度還有一個(gè)重要的問題：官員設(shè)置太多導(dǎo)致出現(xiàn)冗官局面，因此清中央開始裁撤部分巡撫，削減中央開支，以裕國家經(jīng)費(fèi)。例如順治六年（1649）清中央分別裁撤了保定巡撫和天津巡撫。據(jù)《清世祖實(shí)錄》載：“若仿江南、川、湖、陜西之例，即將真保巡撫改為總督衙門，其標(biāo)兵、官吏廨宇公費(fèi)，一毫不煩另措。”由這條史料可以得出裁撤保定巡撫除去上文所述原因外還有一個(gè)重要因素就是——縮減經(jīng)費(fèi)。而天津巡撫裁撤也是如此，《清世祖實(shí)錄》載“裁天津、鳳陽、安徽巡撫、巡江御史天津餉道等官、以裕國家經(jīng)費(fèi)之用”，減少中央開支，補(bǔ)充國家經(jīng)費(fèi)；到了順治九年（1652），清中央以“戶部以錢糧不敷”為由，整合官員，裁撤宣府巡撫。

（三）伴隨著督撫長官的降職而被裁撤

在順治時(shí)期直隸地區(qū)督撫長官經(jīng)常被皇帝貶黜，之后其所對應(yīng)的官職一般不再設(shè)立，督撫的職能及轄區(qū)由其他的督撫代管。

到了順治十五年（1658），順治將時(shí)任直隸山東河南三省總督張懸錫連降三級，原因是：“張懸錫，系朕特簡，畀以總督三省重任。即有錯(cuò)誤屈抑情節(jié)，皆當(dāng)陳奏，聽候鑒裁，何至遽爾刎頸。殊失大臣之體，本當(dāng)罷黜，但念其素行清謹(jǐn)，姑著降三級調(diào)用?！庇蛇@條史料得出總督張懸錫因故有失大臣的體面。在此之后一直到康熙皇帝登基時(shí)，直隸、河南、山東三省總督并未再次設(shè)立。

綜上所述，清代順治時(shí)期的直隸地區(qū)的督撫演變，經(jīng)歷了一個(gè)由多行政長官向單一行政長官演變的過程，順治年間為了更好管理直隸地區(qū)防止戰(zhàn)事與保衛(wèi)邊關(guān)，沿襲明代的督撫制度先后在直隸地區(qū)設(shè)立了六大督撫，但是伴隨著中央集權(quán)的加強(qiáng)與縮減經(jīng)費(fèi)清中央逐漸將其裁撤，并在順治末年形成“一督一撫”的政治格局，并為之后康熙時(shí)期的單一行政長官制度與雍正時(shí)期直隸總督的的確立奠定了基礎(chǔ)。