王艷麗 張楓波

【摘 要】 當(dāng)前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度未明確將地方各級人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部列為審計(jì)對象，僅能以兜底條款為依據(jù)對其開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督。根據(jù)體系解釋并結(jié)合中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的系列文件，地方各級人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)屬于“黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部”的范圍。“權(quán)力位階倒掛”“避免重復(fù)審計(jì)”“人大機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督的迫切性不足”等理由均不足以全面、合理地解釋未明確將人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部單列為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對象的制度安排?；谌舜髾C(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)中的重要地位、人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的現(xiàn)實(shí)必要，應(yīng)當(dāng)對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的相關(guān)制度進(jìn)行修改，將地方各級人大機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部明確單列為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)對象。

【關(guān)鍵詞】 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)； 人大機(jī)關(guān)； 審計(jì)對象； 人大主要領(lǐng)導(dǎo)干部

【中圖分類號】 F239? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）21-0049-08

一、問題的提出

在黨的十八屆四中全會提出的“審計(jì)全覆蓋”精神的指導(dǎo)下，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2019年7月印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。《規(guī)定》第四條對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的被審計(jì)對象進(jìn)行了列舉，但未明確單列地方各級人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部。其第四條第一項(xiàng)規(guī)定“地方各級黨委、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、法院、檢察院的正職領(lǐng)導(dǎo)干部或者主持工作1年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部”?！吨袊伯a(chǎn)黨地方委員會工作條例》第二條規(guī)定，地方各級黨委應(yīng)當(dāng)是省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市和自治州，縣（旗）、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)的黨的委員會及其常務(wù)委員會。地方各級人大機(jī)關(guān)雖設(shè)有黨組，其正職領(lǐng)導(dǎo)干部也一般兼任黨組書記，但“黨委”與“黨組”在適用范圍上具有明顯不同，無法被《規(guī)定》第四條第一項(xiàng)中“地方各級黨委”所涵蓋?！兑?guī)定》第四條第二項(xiàng)規(guī)定的“中央和地方各級黨政工作部門”，應(yīng)當(dāng)理解為黨的中央和地方工作部門，如各級黨委組織部、宣傳部等，以及中央和地方各級人民政府的工作部門，如審計(jì)署等，其范圍亦不能涵蓋人大機(jī)關(guān)。

《規(guī)定》第四條第一項(xiàng)和第二項(xiàng)通過文義解釋無法當(dāng)然得出“地方各級人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部屬于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)被審計(jì)對象”的結(jié)論，只能通過第四條第五項(xiàng)的兜底規(guī)定，應(yīng)黨中央和縣級以上黨委的要求對人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督。但如此做法與人大機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)中的重要地位以及與人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部在履職過程中所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)責(zé)任明顯不符。

究竟地方各級人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部是否屬于“黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部”，是否應(yīng)當(dāng)接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督，《規(guī)定》為何未明確將其單列為被審計(jì)對象，是有必要厘清的問題。

二、人大主要領(lǐng)導(dǎo)干部接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)依據(jù)分析

（一）人大主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法理分析

1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度之目的性論

黨的二十大報(bào)告提出“完善黨的自我革命制度規(guī)范體系”的要求，指出：“堅(jiān)持制度治黨，依規(guī)治黨，以黨章為根本，以民主集中制為核心，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力，形成堅(jiān)持真理、修正錯誤，發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差的機(jī)制。健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。推進(jìn)政治監(jiān)督具體化、精準(zhǔn)化、常態(tài)化，增強(qiáng)對‘一把手和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督實(shí)效?！盵1]《規(guī)定》作為黨內(nèi)法規(guī)，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行專門制度安排的目的在于通過對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員任職期間是否堅(jiān)定以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，是否增強(qiáng)“四個意識”、堅(jiān)定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，貫徹新發(fā)展理念等方面開展審計(jì)監(jiān)督，以及在管理公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源，防控重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)開展審計(jì)，以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、作為擔(dān)當(dāng)，確保黨中央令行禁止，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)全面深化改革，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)反腐倡廉，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度通過揭示領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在重大失職瀆職、重大決策失誤、重大損失浪費(fèi)和重大管理漏洞，促進(jìn)其依法用權(quán)、秉公用權(quán)、廉潔用權(quán)，是將有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究的要求落到實(shí)處的關(guān)鍵舉措[2]。2019年1月《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》指出：“中央和地方各級人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)本質(zhì)上都是政治機(jī)關(guān)，旗幟鮮明講政治是應(yīng)盡之責(zé)?！笨梢?，人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部作為黨風(fēng)廉政建設(shè)“第一責(zé)任人”，接受經(jīng)濟(jì)審計(jì)監(jiān)督是應(yīng)有之義。

2.人大主要領(lǐng)導(dǎo)干部屬于“黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部”

“黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部”作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)被審計(jì)對象，對于“黨政”中的“政”，有如下四種理解：其一，是指享有和行使國家公權(quán)力的國家政權(quán)組織，即《憲法》第三章“國家機(jī)構(gòu)”所規(guī)定的享有和行使國家公權(quán)力的國家機(jī)關(guān)；其二，是指依職權(quán)行使國家公權(quán)力的國家政權(quán)組織和依授權(quán)行使準(zhǔn)國家公權(quán)力的人民團(tuán)體、社會團(tuán)體等社會組織；其三，是指作為行政主體的國家行政機(jī)關(guān)和作為準(zhǔn)行政主體的政府外各類從事公共行政的組織；其四，是指作為行政主體的國家行政機(jī)關(guān)，包括政府各職能部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)[3]。在公共管理視野下，當(dāng)代中國公共管理主體是廣義政府，它由國家性質(zhì)黨組織與憲法意義上的國家行政機(jī)構(gòu)構(gòu)成[4]。2017年3月，時任中紀(jì)委書記王岐山指出：“在中國歷史傳統(tǒng)中，‘政府歷來是廣義的，黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)以及法院和檢察院，在廣大群眾眼里都是政府?！盵5]可見“黨政”中的“政”是廣義的概念，其具體內(nèi)涵與外延應(yīng)當(dāng)視具體的規(guī)范性文件而定。筆者通過檢索“中國政府網(wǎng)”的政策數(shù)據(jù)庫，檢索中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的標(biāo)題中含有“黨政”字樣的規(guī)范性文件，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，除《規(guī)定》外的12份規(guī)范性文件中所針對的“黨政”的范圍大致可分為兩類：

（1）適用主體為黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，以及工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位及領(lǐng)導(dǎo)人員。這類規(guī)范性文件如表1所示。

（2）適用主體范圍僅為縣級以上地方各級黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員。這類規(guī)范性文件見表2。

由表2可知，對于中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的對黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員自我約束、自我管理性質(zhì)的規(guī)范性文件，“黨政”應(yīng)當(dāng)作廣義解釋，即包含各級黨委及其部門、人大、政府及其部門、政協(xié)、司法、監(jiān)察等機(jī)關(guān)以及工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位。而對于由中央賦予地方黨政機(jī)關(guān)特定領(lǐng)域的特定職責(zé)，基于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與行政首長負(fù)責(zé)制要求的規(guī)范性文件，“黨政”被界定為縣級以上地方各級黨委和政府。結(jié)合中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)文件的特點(diǎn)，《規(guī)定》作為黨和國家在全國范圍內(nèi)針對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的一項(xiàng)顯著帶有自我約束、自我監(jiān)督性質(zhì)的制度文件，人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)屬于“黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部”。

3.人大領(lǐng)導(dǎo)干部履職過程中產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)責(zé)任

《規(guī)定》將經(jīng)濟(jì)責(zé)任定義為：領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，對其管轄范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署，推動經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展，管理公共資金、國有資源，防控重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)?！兑?guī)定》第十七條、十八條分別對地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部、黨政工作部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、法院、檢察院、事業(yè)單位和人民團(tuán)體等單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行了列舉，具體如表3。

《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十條第四項(xiàng)賦予縣級以上的地方人大常委會“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)……工作的重大事項(xiàng)和項(xiàng)目”的權(quán)力；第五十四條第二款第三項(xiàng)規(guī)定，主任會議有權(quán)決定是否將議案和決定草案、決議草案提請常務(wù)委員會全體會議表決，對暫不交付表決的，提出下一步處理意見。對于鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大雖不設(shè)常委會，但第十八條第三款規(guī)定由主席團(tuán)主席、副主席負(fù)責(zé)開展日常工作?？梢姡h級以上地方各級人大常委會在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在地方層面將黨和國家的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策以地方性立法的形式予以落實(shí)，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任中“貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署，推動經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展”在立法層面的表現(xiàn)。此外，人大常委會、主席團(tuán)作為開展日常工作的機(jī)構(gòu)，其辦公、活動的經(jīng)費(fèi)源自財(cái)政撥款，在履行法定職責(zé)的同時，因開展工作的需要，其自身也承擔(dān)著管理公共資金、國有資產(chǎn)的職能。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容以領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)為重點(diǎn)，《規(guī)定》第四十條、第四十一條分別對領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)直接責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的情形進(jìn)行了列舉①，如“在經(jīng)濟(jì)活動中落實(shí)有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)和遵守廉潔從政規(guī)定情況”，審計(jì)的重點(diǎn)關(guān)注被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部、班子成員是否存在違反中央八項(xiàng)規(guī)定及其實(shí)施細(xì)則精神等問題，是否存在違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)、違規(guī)持股、違規(guī)兼職取酬、違規(guī)從事有償中介活動、超標(biāo)準(zhǔn)配備辦公用房和用車等問題[1]。結(jié)合地方各級人大機(jī)關(guān)職權(quán)及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部的重要作用來看，在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的過程中亦不能絕對杜絕承擔(dān)法定責(zé)任的行為發(fā)生。人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)、推動人大機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作的開展，無論是履行法定職責(zé)還是開展日常工作的過程中，無可避免地會與《規(guī)定》中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容產(chǎn)生重合。

（二）人大主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)理論分析

“受托責(zé)任觀”是審計(jì)的基礎(chǔ)理論之一，即在所有權(quán)與使用權(quán)分離的現(xiàn)代經(jīng)營管理模式下，委托人將資產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)授予受托人，受托人接受托付后即應(yīng)承擔(dān)所托付的責(zé)任[6]。在國家層面，依據(jù)“國家所有即全民所有”的社會主義公有制，國家機(jī)關(guān)作為公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源的受托管理人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源的保值、增值的義務(wù)，就資金使用情況接受人民的監(jiān)督。在“受托責(zé)任觀”的指導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目的就是檢查受托人即單位負(fù)責(zé)人對經(jīng)濟(jì)活動的合規(guī)、績效和控制等方面的實(shí)現(xiàn)情況[6]，在國家審計(jì)層面，公共受托責(zé)任觀是推動經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的根本動因[7]。人大機(jī)關(guān)接受人民的委托，作為國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)行使立法權(quán)，在國家機(jī)關(guān)中具有重要地位，其主要領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。2021年10月，習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上針對新時代人大立法工作格局的建設(shè)，提出“要加強(qiáng)黨對立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法工作格局[8]。人大及其常委會是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下推動落實(shí)地方性立法工作的主要承擔(dān)者，人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部是在統(tǒng)籌本地區(qū)年度立法規(guī)劃、將黨和國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略部署以地方性立法的形式予以落實(shí)等方面的重要推進(jìn)者，其在地方經(jīng)濟(jì)事業(yè)的發(fā)展中所發(fā)揮的作用不容忽視。對公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源以及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任開展審計(jì)監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)“審計(jì)全覆蓋”要求的具體路徑，亦是踐行公共受托責(zé)任觀的要求。但是，對于人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，實(shí)踐中則較為少見。筆者通過審計(jì)署及各省、市審計(jì)機(jī)關(guān)官網(wǎng)統(tǒng)計(jì)近10年對人大領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的情況，僅有湖北省鐘祥市、福建省廈門市、湖南省鷹潭市以及青海省海西州等地對人大常委會秘書長開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，可見現(xiàn)實(shí)中對人大領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)并未形成常態(tài)。根據(jù)人民主權(quán)原則，人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部對所作的決議、公布的地方性法規(guī)是否符合國家戰(zhàn)略規(guī)劃，是否迎合區(qū)域發(fā)展目標(biāo)承擔(dān)必要的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)通過必要的監(jiān)督方式接受黨和人民的監(jiān)督，不能以人大常委會（主席團(tuán)）秘書長代替人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

三、《規(guī)定》未單列人大的主要原因與再審視

《規(guī)定》未明確將人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部單列為被審計(jì)對象，如此規(guī)定，其背后自然有為制定者所認(rèn)可的緣由，而究其緣由，主要有三個方面：一是避免權(quán)力倒掛；二是避免重復(fù)審計(jì)，節(jié)約審計(jì)資源；三是接受審計(jì)監(jiān)督的迫切性不足。這些原因能否成為不將人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)單列為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對象的合理依據(jù)，有必要進(jìn)一步審視。

（一）避免權(quán)力倒掛

有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)《憲法》第九十一條、第一百零九條之規(guī)定，我國國家審計(jì)模式為行政模式，審計(jì)權(quán)作為行政監(jiān)督權(quán)，在位階上屬于行政權(quán)的下位權(quán)力，審計(jì)機(jī)關(guān)在對于位階上高于行政機(jī)關(guān)的立法機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)時，存在權(quán)力倒掛問題[9]。因此，《規(guī)定》第四條未明確將人大機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人列為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的被審計(jì)對象，可能出于權(quán)力位階的考量，對高于行政機(jī)關(guān)的立法機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人開展經(jīng)濟(jì)審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)獨(dú)立性與權(quán)威性難以保證，轉(zhuǎn)而采用兜底條款。若確有需要對人大機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，則由黨中央或者地方黨委提出，以黨的領(lǐng)導(dǎo)的形式提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的權(quán)力位階。筆者認(rèn)為該理由實(shí)則是對我國國家審計(jì)理論產(chǎn)生了誤解，對傳統(tǒng)國家審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)產(chǎn)生了混淆，需要進(jìn)行必要的澄清。

首先，我國國家審計(jì)不存在權(quán)力位階倒掛的問題，審計(jì)機(jī)關(guān)依法有權(quán)對人大機(jī)關(guān)開展審計(jì)監(jiān)督。依據(jù)人民主權(quán)原則，國家主權(quán)與國家治理權(quán)的分離產(chǎn)生了國家審計(jì)，法律成為國家審計(jì)開展的唯一依據(jù)[10]。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為國家審計(jì)的一部分，也在法律的框架下實(shí)施?！秾徲?jì)法》第十八條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算情況以及其他財(cái)政收支情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！睂Ρ取稇椃ā返诰攀粭l，《審計(jì)法》將被審計(jì)對象表述為“本級各部門（含直屬單位）”。而此處的“本級各部門”不僅指政府的各組成部門。如果《審計(jì)法》將被審計(jì)對象定義為政府的組成部門，其應(yīng)當(dāng)沿用《憲法》第九十一條中“國務(wù)院各部門”的表述，將其定義為“本級政府各部門”，但《審計(jì)法》采用的是“本級各部門”這一表述，意味著《審計(jì)法》對被審計(jì)對象的范圍進(jìn)行了擴(kuò)展。參照我國《預(yù)算法》第七條的規(guī)定，其也采用了“本級各部門”的表述：“地方各級一般公共預(yù)算包括本級各部門（含直屬單位，下同）的預(yù)算和稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算”。而以江蘇省人大公布的《江蘇省人大常委會辦公廳2022年度部門預(yù)算公開》為例，其預(yù)算來源顯示為“一般公共預(yù)算撥款收入”②，由此可見，《預(yù)算法》中的“本級各部門”指的是與預(yù)算部門同級的各部門單位，包括人大機(jī)關(guān)。根據(jù)體系解釋，《審計(jì)法》中的“本級各部門”也應(yīng)當(dāng)指與本級審計(jì)機(jī)關(guān)同級的各部門單位，包括同級人大機(jī)關(guān)。由于我國國家審計(jì)的監(jiān)督范圍是對“兩個收支”的審計(jì)[11]，監(jiān)督財(cái)政收支包含了監(jiān)督財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行情況，《審計(jì)法》第十八條對《憲法》第九十一條做了擴(kuò)大解釋，而《審計(jì)法》修訂通過意味著立法機(jī)關(guān)認(rèn)同該種擴(kuò)大解釋。全國人大常委會法工委也曾就“本級各部門”的范圍進(jìn)行了明確界定：“本級各部門是指與審計(jì)機(jī)關(guān)同級的根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定作為一個預(yù)算單位，列入國家預(yù)算，接受財(cái)政撥款的部門。其具體范圍包括：（1）本級政府組成部門；（2）國家權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等；（3）作為預(yù)算單位的其他機(jī)關(guān)、組織，如作為預(yù)算單位的社會團(tuán)體、群眾組織等；（4）各部門的直屬單位，主要是指審計(jì)機(jī)關(guān)的本級各部門利用國家財(cái)政撥款建立的事業(yè)單位，如政府組成部門建立的科研、出版、培訓(xùn)、檢測機(jī)構(gòu)等?！盵12]可見審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對人大機(jī)關(guān)開展審計(jì)監(jiān)督工作。

其次，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不同于一般的國家審計(jì)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)并不聚焦“兩個收支”，而是側(cè)重于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，落實(shí)習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)的“從嚴(yán)治黨必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)”的要求?！兑?guī)定》第七條指出，審計(jì)委員會辦公室、審計(jì)機(jī)關(guān)依規(guī)依法獨(dú)立實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。該條確立了我國經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施的主體為審計(jì)委員會和審計(jì)機(jī)關(guān)，體現(xiàn)了黨對審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，對地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督，與權(quán)力位階無關(guān)。因此，以避免權(quán)力倒掛為由解釋未將地方各級人大機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部單列為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的被審計(jì)對象，不具有合理性。

（二）避免重復(fù)審計(jì)，節(jié)約審計(jì)資源

對于《規(guī)定》未將人大機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人明確單列為被審計(jì)對象，另一可能的原因是認(rèn)為地方黨委或者黨的工作部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部同時兼任地方人大機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，這樣的規(guī)定可避免重復(fù)審計(jì)，以節(jié)約審計(jì)資源[13]。對該項(xiàng)理由筆者亦不敢茍同。

首先，地方黨委或者黨的工作部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部兼任地方人大機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的情況并不具有普遍性。目前各省級黨委及黨的工作部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部兼任同級人大常委會主任還較為普遍，僅北京、天津、上海、重慶4個直轄市以及廣東、西藏、新疆人大常委會主任由非本級黨委或黨的工作部門主要領(lǐng)導(dǎo)人員的其他人員擔(dān)任。但在全國333個地級市（含地區(qū)、自治州、盟）中，僅有50個地級市的人大常委會主任由黨委或黨的工作部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部兼任，占比約為15%③，可見，兼任并不具有普遍性。

其次，即使各地人大機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部由同級黨委或黨的工作部門的主要領(lǐng)導(dǎo)兼任，也不能得出對于人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部無需作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的被審計(jì)對象，無需在《規(guī)定》中單列的必然結(jié)論。原因在于，地方各級黨委書記、黨的工作部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任與人大機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任并非完全重合。以地方各級黨委書記為例，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第十條的規(guī)定，常委會在全會閉會期間行使黨的地方委員會職權(quán)，主持經(jīng)常工作。其主要責(zé)任之一即為對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等重要問題做出決定。第十一條規(guī)定，“黨委書記主持黨的地方委員會的全面工作，組織常委會活動，協(xié)調(diào)常委會委員的工作，對黨委工作負(fù)主要責(zé)任。”而地方各級人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，在于全面領(lǐng)導(dǎo)本級人大常委會開展工作，在地方立法上對全面貫徹落實(shí)黨和國家以及本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略部署負(fù)主要責(zé)任，管理與本級人大常委會有關(guān)的公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源，以及不得利用人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的特殊身份在經(jīng)濟(jì)活動中為自身謀取不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益，不得違反黨風(fēng)廉政建設(shè)以及廉潔從政的要求等。不同職位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任重點(diǎn)不同，地方各級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部與人大機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)容上并不完全重合，不能因兼職情形的存在就可免于對其作為人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

（三）接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督迫切性不足

審計(jì)實(shí)務(wù)界多持該觀點(diǎn)。筆者通過在審計(jì)實(shí)務(wù)界調(diào)研發(fā)現(xiàn)，審計(jì)部門大多認(rèn)為，人民代表大會作為代議機(jī)關(guān)行使國家立法權(quán)，其更多的是體現(xiàn)作為一個平臺的作用，人大常委會、主席團(tuán)在閉會期間代行部分人大職權(quán)，其本質(zhì)上依然是代議機(jī)關(guān)。從權(quán)力運(yùn)行上看，議事權(quán)的運(yùn)作需要相應(yīng)的行政管理支撐，地方人大常委會主任既是地方人大常委會的管理者，也是議事單位的組成人員，議事單位的組成人員是其本質(zhì)角色，其行政管理者的角色應(yīng)當(dāng)輔助于其議事單位組成人員的角色[14]，即人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部作為代議機(jī)關(guān)的一員，對其立法者身份的評價應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于行政管理者身份的評價。作為立法機(jī)關(guān)的組成人員，人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部對于貫徹黨的經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署，管理公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源的權(quán)限不比地方各級黨委、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、法院、檢察院的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，針對人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)沒有如此迫切，故沒有必要將其單列為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的被審計(jì)對象。筆者認(rèn)為，對此有以下兩點(diǎn)可待商榷：

第一，人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部不能等同于人大機(jī)關(guān)本身。人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部首先是國家公職人員，其次才是立法機(jī)構(gòu)的組成人員。領(lǐng)導(dǎo)干部具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)，是全面依法治國的關(guān)鍵，在很大程度上決定著全面依法治國的方向、道路、進(jìn)度[15]。習(xí)近平總書記指出：“領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力都是黨和人民賦予的，領(lǐng)導(dǎo)干部使用權(quán)力，使用得對不對，使用得好不好，當(dāng)然要接受黨和人民監(jiān)督”[16]，對領(lǐng)導(dǎo)干部開展全方位的監(jiān)督，促使其公正用權(quán)、依法用權(quán)、為民用權(quán)、廉潔用權(quán)是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)這一制度設(shè)立的應(yīng)有之義。人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部雖然是依法行使立法權(quán)的主體之一，但是絕不能因其具有立法者的屬性就疏于對其開展監(jiān)督，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，其作為行使國家立法權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部，較之于其他國家公職人員，應(yīng)當(dāng)接受更為系統(tǒng)、嚴(yán)格的監(jiān)督。

第二，地方各級人大主要領(lǐng)導(dǎo)干部接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督有現(xiàn)實(shí)需求。根據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委官網(wǎng)通報(bào)的數(shù)據(jù)，僅2022年1月至2月間，接受中央紀(jì)委和國家監(jiān)委紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查的人大機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部就有20人之多④。通過裁判文書網(wǎng)等數(shù)據(jù)庫檢索自黨的十八大以來與地方各級人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)的刑事案例共計(jì)401件，其中貪污賄賂犯罪293件，占比73%。具有較大影響力的案件如原江西省人大副主任史文清案，公訴機(jī)關(guān)指控：“2003年至2020年5月，被告人史文清利用擔(dān)任哈爾濱市委副書記、副市長，中共江西省委常委、贛州市委書記，江西省人大常委會副主任等職務(wù)上的便利，為有關(guān)單位和個人在融資貸款、國有土地使用權(quán)取得、工程承攬等方面提供幫助，直接或通過親屬收受他人財(cái)物共計(jì)折合人民幣1.95億余元?！雹?/p>

此外，在與人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)的刑事案件中，絕大多數(shù)的國家公職人員在擔(dān)任人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部之前，均有在其他崗位擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)歷。如程茂紅等受賄、貪污、高利轉(zhuǎn)貸案中，被告人程茂紅于2013至2016年間，利用其擔(dān)任浙江省建德市人大常委會主任的職務(wù)便利，為多家公司設(shè)環(huán)保項(xiàng)目審批、房地產(chǎn)項(xiàng)目土地交付、漂流項(xiàng)目開發(fā)、家屬就學(xué)就業(yè)、違章建筑問題處理等事項(xiàng)提供幫助⑥。在諸葛慧艷受賄案中，公訴機(jī)關(guān)指控：“2003年至2018年，被告人諸葛慧艷利用擔(dān)任浙江省龍某縣代縣長、縣長、縣委書記、衢州市副市長、市委常委、宣傳部部長、市人大常委會副主任等職務(wù)便利，為有關(guān)單位和個人在企業(yè)落戶、項(xiàng)目審批、減免處罰、職務(wù)晉升、調(diào)整、工作安排等事項(xiàng)上謀取利益”。⑦通過以上案件可以看出，對地方各級人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是十分必要的。即使如審計(jì)部門認(rèn)為，人大機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任領(lǐng)域所涉及的職權(quán)并不如其他部門突出，但是人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部也可能憑借其人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的身份以及以往其他崗位任職經(jīng)歷實(shí)施斡旋、濫用職權(quán)等違紀(jì)違法行為。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要是針對主要領(lǐng)導(dǎo)干部開展的監(jiān)督活動，其重點(diǎn)在于監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部個人，而非領(lǐng)導(dǎo)干部所任職的機(jī)關(guān)。人大雖為代議機(jī)構(gòu)，但人大機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部作為國家公職人員，對其進(jìn)行全方位的監(jiān)督十分必要且迫切。當(dāng)然，也可能有論者會質(zhì)疑：在我國現(xiàn)有的監(jiān)督體系下，依靠司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督方式對人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部是否足以起到良好的監(jiān)督作用，是否有必要通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的方式對其開展監(jiān)督？誠然，通過司法監(jiān)督，違紀(jì)違法的人大主要領(lǐng)導(dǎo)干部均得到了法律上應(yīng)有的懲罰，但是，司法監(jiān)督屬于被動監(jiān)督，在發(fā)現(xiàn)違法線索的前提下司法機(jī)關(guān)才會介入，無法起到事前監(jiān)督的預(yù)防作用。社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督雖然能為司法監(jiān)督提供線索，但是存在較大的信息不對稱，也難以達(dá)到常態(tài)化監(jiān)督的效果。對于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不能僅依靠一種或幾種監(jiān)督形式，而是要形成以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督等主要監(jiān)督方式相互貫通的系統(tǒng)化監(jiān)督體系。其中，審計(jì)監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是對公權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行主動監(jiān)督的一種方式。習(xí)近平總書記曾指出：“審計(jì)就好像體檢，不僅是為了查病，更是為了治已病、防未病?！盵2]對人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部開展常態(tài)化的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督，除了發(fā)現(xiàn)、解決已存在的問題，更能夠?qū)撛诘膯栴}起到積極的預(yù)防作用。強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理監(jiān)督，確保黨中央令行禁止是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目的，人大在我國國家機(jī)構(gòu)中地位顯著，人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)責(zé)任方面所要接受監(jiān)督的必要性與迫切性并不低于地方各級黨委、政府、監(jiān)委、法院及檢察院等機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部。因此，接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督的迫切性不足等理由也不具有說服力。

四、人大主要領(lǐng)導(dǎo)干部接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施框架

若地方各級人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，如何落到實(shí)處也是需要思考的問題，筆者認(rèn)為《規(guī)定》的現(xiàn)有框架依然適用。針對地方各級人大機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)施，主要應(yīng)明確由誰審計(jì)、如何審計(jì)、審計(jì)什么等問題。首先，由誰審計(jì)。《規(guī)定》第六條確立了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)管轄權(quán)的劃分原則，明確規(guī)定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)按照干部管理權(quán)限劃分審計(jì)管轄權(quán)，當(dāng)存在干部管理權(quán)限與財(cái)政財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系不一致、不統(tǒng)一的情況時，則由對領(lǐng)導(dǎo)干部具有管理權(quán)限的部門與同級審計(jì)機(jī)關(guān)共同確定實(shí)施審計(jì)的審計(jì)機(jī)關(guān)。具體到地方人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部，如省級人大常委會主任作為中管干部，其干部管理權(quán)限在中央組織部，省級人大常委會作為省一級的預(yù)算單位，對其開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，應(yīng)當(dāng)由中央組織部和審計(jì)署共同確定審計(jì)的實(shí)施主體，并報(bào)中央審計(jì)委員會討論通過，宜由審計(jì)署直接組織實(shí)施。其次，如何審計(jì)。對于具體開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，應(yīng)當(dāng)在審計(jì)委員會的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，制定年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)計(jì)劃，由審計(jì)委員會辦公室、審計(jì)機(jī)關(guān)依照《規(guī)定》第四章所規(guī)定的有關(guān)審計(jì)實(shí)施具體程序和內(nèi)容開展監(jiān)督工作，至于具體審計(jì)流程和實(shí)施過程應(yīng)當(dāng)與其他領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)一致，在此不多贅述。最后，審計(jì)內(nèi)容。對地方各級人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，其審計(jì)內(nèi)容可以參照《規(guī)定》第十七條，從“（1）貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署情況；（2）地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定、執(zhí)行和效果情況；（3）重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策、執(zhí)行和效果情況；（4）財(cái)政財(cái)務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范情況，民生保障和改善情況，生態(tài)文明建設(shè)項(xiàng)目、資金等管理使用情況，以及在預(yù)算管理中執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定情況；（5）在經(jīng)濟(jì)活動中落實(shí)有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任和遵守廉潔從政規(guī)定情況；（6）以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況；（7）其他需要審計(jì)的內(nèi)容”等方面具體展開。依據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》賦予地方各級人大及其常委會（主席團(tuán)）的職責(zé)，地方各級人大機(jī)關(guān)作為“四套班子”之一，與地方黨委、政府共同作為區(qū)域的綜合管理單位，其主要領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)著區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定執(zhí)行、保障和改善民生等職責(zé)。因此，《規(guī)定》第十七條針對地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容，對地方各級人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部同樣適用；同時，還應(yīng)當(dāng)充分考慮人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)的職能特點(diǎn)，結(jié)合對領(lǐng)導(dǎo)干部管理監(jiān)督需要、履職特點(diǎn)和地方重大事項(xiàng)等因素，確定其主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的具體內(nèi)容。

五、結(jié)論

《規(guī)定》由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)，屬于全國范圍內(nèi)針對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的一項(xiàng)自我管理、自我監(jiān)督的規(guī)范性文件，其制定目的是為了強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理監(jiān)督，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為，確保黨中央令行禁止。經(jīng)過法律體系解釋和實(shí)證分析，地方各級人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部屬于《規(guī)定》中所指的“黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部”，其作為國家公職人員，具有代議機(jī)關(guān)組成人員與本單位行政管理者的雙重性。無論是在履行憲法、法律規(guī)定的立法、監(jiān)督等職責(zé)還是開展日常工作的過程中，均會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督。理論界與實(shí)務(wù)界解釋《規(guī)定》未明確將地方各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部單列為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對象的原因，均存在局限性，不能全面、合理、準(zhǔn)確、充分地解釋這一現(xiàn)象。黨的二十大報(bào)告指出：“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，必須有一支政治過硬、適應(yīng)新時代要求，具有領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)能力的干部隊(duì)伍。”經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果及整改情況是作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免、獎懲的重要參考。為全面構(gòu)建“集中統(tǒng)一，全面覆蓋，權(quán)威高效”的審計(jì)監(jiān)督體系，落實(shí)“全面從嚴(yán)治黨必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這一關(guān)鍵少數(shù)”的要求，應(yīng)當(dāng)將地方各級人大機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部明確單列為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)對象，建議將《規(guī)定》第四條第一項(xiàng)修改為：“地方各級黨委、人大、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、法院、檢察院的正職領(lǐng)導(dǎo)干部或者主持工作1年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部”。

【參考文獻(xiàn)】

［1］ 習(xí)近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告［M］.北京：人民出版社，2022：65-66.

［2］ 中央審計(jì)委員會辦公室，審計(jì)署.《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》釋義［M］.北京：中國時代經(jīng)濟(jì)出版社，2019：22，23，

53-54.

［3］ 秦前紅，張曉瑜.論黨政聯(lián)合發(fā)文的制度屬性［J］.中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)，2021，25（4）：5-13.

［4］ 陳國權(quán)，盧志朋.廣義政府：當(dāng)代中國公共管理主體及其雙重性［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2023，20（1）：1-9.

［5］ 王岐山.構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗體制 提高執(zhí)政能力 完善治理體系［N］.人民日報(bào)，2017-03-06（004）.

［6］ 龐潔.受托責(zé)任觀下的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)：對象、評價和控制［J］.會計(jì)之友，2012（14）：18-19.

［7］ 劉更新，許富榮.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)推動審計(jì)基本理論的四大創(chuàng)新［J］.會計(jì)之友，2012（10）：17-19.

［8］ 習(xí)近平.在中央人大工作會議上的講話［J］.求是，2022（5）：4-9.

［9］ 魏昌東.中國國家審計(jì)權(quán)屬性與重構(gòu)［J］.審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2010，25（2）：35-36.

［10］ 程乃勝.國家審計(jì)全覆蓋視域中的我國審計(jì)法律制度之完善［J］.法學(xué)評論，2016，34（4）：41-46.

［11］ 程乃勝.論《審計(jì)法》的修改與完善［J］.江海學(xué)刊，2020（6）：248-253.

［12］ 全國人大法工委.中華人民共和國審計(jì)法釋義［M］.北京：法律出版社，2006：24.

［13］ 王慧.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)創(chuàng)新與發(fā)展研討會綜述［J］.審計(jì)研究，2019（2）：35-38.

［14］ 王龍飛.議事結(jié)構(gòu)視角下的地方人大常委會行政化問題研究——基于S省市縣兩級人大的實(shí)證考察［J］.上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2020，37（5）：70-81.

［15］ 陳訓(xùn)秋.堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”［J］.中國法學(xué)，2021（3）：5-17.

［16］ 中共中央文獻(xiàn)研究室.十八大以來重要文獻(xiàn)選編（上）［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014：136.