摘要：地方政府投融資平臺一直是各地開展投資建設(shè)活動的重要主體，在地方公共服務和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。然而，多數(shù)平臺公司存在活力不足、效率不高、效益不佳等問題。全面預算管理作為一種先進的管理工具，很早便被應用于企業(yè)運營，但實踐中由于政企責權(quán)利關(guān)系不明確、投資邊界不清晰、管理體系機制不健全等，存在預算管理松散、流于形式、剛性缺乏等一系列問題，導致預算管理效果達不到預期。從地方政府投融資平臺公司全面預算管理應用出發(fā)，以A集團公司為例，探析全面預算管理在優(yōu)化預算資源配置、推動企業(yè)全面發(fā)展中的重要作用。

關(guān)鍵詞：投融資平臺公司；全面預算管理；應用路徑

0引言

地方政府投融資平臺公司（以下簡稱“平臺公司”）是由地方政府注入資本或土地、股權(quán)等資產(chǎn)，為滿足政府投融資需求而設(shè)立的企業(yè)法人，承擔城市建設(shè)、國資運營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)的某種或幾種功能。平臺公司為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化作出了巨大貢獻，同時也積累了不少問題。在當前經(jīng)濟增長、風險防控雙重壓力下，平臺公司面臨新挑戰(zhàn)、新機遇，轉(zhuǎn)型發(fā)展勢在必行。全面預算管理在促進企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略落實、提高企業(yè)整體經(jīng)營效能等方面發(fā)揮重要作用。推進全面預算管理，對于企業(yè)實現(xiàn)戰(zhàn)略目標、提升財務管理水平、提高資金使用效率、防范債務風險等具有重要意義。

1A集團公司經(jīng)營管理中存在的問題

A集團公司成立于1993年，2020年6月完成全民所有制改制并更名，現(xiàn)注冊資本100億元，主體信用等級為AAA級。A集團公司并表范圍包括4家一級子公司及120余家下屬二級和三級子公司。截至2022年末，其資產(chǎn)總額超過2600億元，在職員工近10000人。根據(jù)國企改革相關(guān)部署，A集團公司于2022年進行了戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合。重組后，A集團公司主要承擔現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生服務保障兩大職能，直接管理的21家企業(yè)涵蓋高端智能智造、醫(yī)藥健康養(yǎng)老、商貿(mào)文創(chuàng)會展、數(shù)字科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、鄉(xiāng)村振興發(fā)展六大產(chǎn)業(yè)板塊。A集團公司經(jīng)營管理中存在職能定位模糊、盈利手段單一、投資擴張過快等諸多問題。

1.1職能定位模糊，市場化運作不強，活力不足

改革后，A集團公司將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務等職能剝離出去，聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展主業(yè)，但公司的整體運作思路仍然沿襲了原國資運營主體，即以支持政府投融資為導向，對經(jīng)營性業(yè)務的拓展不足，市場定位模糊。另外，由于A集團公司的出資人是區(qū)財政局，其戰(zhàn)略規(guī)劃、重要人事任命、融資和投資決策、項目建設(shè)、業(yè)務運營等重大事項、重要職能都要上報區(qū)財政局審批，服從行政管理，沒有充分的自主經(jīng)營權(quán)，發(fā)展的積極性和主動性受到很大限制，很難成為真正的市場主體。

1.2盈利手段單一，業(yè)務基礎(chǔ)薄弱，效益不佳

A集團公司本級以開發(fā)建設(shè)政府準入的公益性項目為主，依靠財政返還彌補項目成本，難以培養(yǎng)自身競爭力。A集團公司下屬企業(yè)以商業(yè)運營和產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務為主，涉及六大板塊，行業(yè)跨度大，企業(yè)規(guī)模和歷史背景差異大，營業(yè)收入分化明顯，營業(yè)收入最高超4億元，最低不足1000萬元。這些下屬企業(yè)凈利潤表現(xiàn)參差不齊，盈利企業(yè)數(shù)量有限且多為微利，虧損企業(yè)數(shù)量多且虧損幅度較大，整體盈利能力較差。各下屬企業(yè)普遍缺乏核心競爭力和市場化運營管理經(jīng)驗，盈利模式單一，業(yè)務發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，難以短時間內(nèi)從激烈的市場競爭中脫穎而出，可持續(xù)發(fā)展前景堪憂。

1.3投資擴張過快，資金壓力沉重，效率不高

近年來，A集團公司以持續(xù)滾動的融資支持方式，不斷擴大項目投資，連續(xù)3年年均計劃投資額超過60億元。資金投向主要是交通基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、全域土地整治、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等。不過，投資規(guī)模迅速擴張造成一系列問題。首先，投資規(guī)模與自身現(xiàn)金流嚴重不匹配，投資的計劃性不足，缺乏“以收定支、量入為出”理念，內(nèi)部現(xiàn)金流持續(xù)緊張。其次，以融資促投資，風格激進，公司債務負擔沉重，剛性利息支出壓力大，風險不斷積累。特別是剝離政府融資功能和國資擔保后，公司融資渠道受限，“借新還舊”的方式難以持續(xù)，償還存量到期債務的壓力進一步加大。最后，投資收益水平不高，存在低效甚至無效投資，投入產(chǎn)出不平衡，投資效率也不高。

2A集團公司深化推進全面預算管理實踐

2.1搭建集團公司全面預算管理體系的重要性

2.1.1有助于實現(xiàn)戰(zhàn)略目標，增強公司發(fā)展活力

通常，以企業(yè)戰(zhàn)略為導向是全面預算管理的首義，預算目標則是對戰(zhàn)略目標的實踐解釋。圍繞戰(zhàn)略目標和業(yè)務流程計劃，在企業(yè)中有條不紊地推進全面預算管理，有利于引導各預算責任主體聚焦戰(zhàn)略、專注執(zhí)行、達成績效[1]。平臺公司在轉(zhuǎn)型之際，應注重戰(zhàn)略功能定位與業(yè)務發(fā)展布局，改變以替政府融資為導向的運作思路，嘗試與政府建立市場化的合作機制，逐步從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務等職能中有序退出，提升市場化運作能力。A集團公司的目標定位是“成為多元經(jīng)營、自負盈虧，有一定核心競爭力的市場化綜合性國有資本投資運營平臺”，并根據(jù)需要，承擔產(chǎn)業(yè)培育、民生保障等相關(guān)功能。A集團公司既體現(xiàn)國企的使命擔當，又走好市場化運行的道路，還需要在探索中不斷前行。A集團公司構(gòu)建全面預算管理體系，有助于其實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。

2.1.2有助于提升經(jīng)營管理水平，促進經(jīng)濟效益

全面預算管理旨在全員參與，并在預算理念上達成高度統(tǒng)一，業(yè)務范圍實現(xiàn)全線覆蓋，同時建成全流程跟蹤的綜合管理體系。這有利于員工凝聚共識，在貫穿經(jīng)營、投資、財務等各項活動、各個環(huán)節(jié)，以及企業(yè)組織各項經(jīng)濟活動的事前、事中和事后全過程中，都為實現(xiàn)預算目標而努力，進而推動企業(yè)經(jīng)濟效益提升[2]。全面預算管理可以促使A集團公司提高經(jīng)營管理水平。例如，通過拓展經(jīng)營性業(yè)務、提升運營管理能力等，提高公司經(jīng)營效益，實現(xiàn)公司價值最大化；通過資產(chǎn)注入、自身積累、引入投資等多元化方式，獲取更多、更好的資產(chǎn)資源，做實公司資產(chǎn)，為業(yè)務轉(zhuǎn)型提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.1.3有助于推動投融資活動有序開展，提高運作效率

全面預算管理有利于加強投融資的計劃性，遏制過度投資傾向，推動企業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。目前，A集團公司資金投向主要是城中村拆遷、保障性住房、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，投資規(guī)模與產(chǎn)生的收益無法匹配，債務負擔沉重，資金壓力較大，因此，需要進一步做好資金管控，提高資金投入管理運作的效能。通過平臺全面推進預算管理，A集團公司可嚴格控制預算期內(nèi)的資金運作。例如，原則上不支付預算外項目款項，避免不必要支出；加強投資指導，重點投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和重點項目，增強抗風險能力；保證每個投資項目都有穩(wěn)定的還款來源，重視投入產(chǎn)出比，同時爭取減少政府對公司投資行為的干預，取得自主投資決策權(quán)；把控新增債務規(guī)模和融資方式，降低資金成本，做好資金用款計劃，減少資金閑置；明確投資退出機制，打通資本運作的良性循環(huán)。

2.2構(gòu)建全面預算管理體系的可行性

2.2.1內(nèi)部管理制度較為健全

A集團公司的會計核算、內(nèi)部控制、內(nèi)部審計、績效考核和激勵相關(guān)制度都較為成熟，且預算管理制度出臺也已排上日程。全面預算管理中的編制流程、執(zhí)行控制、分析與報告、組織體系、考評等相關(guān)內(nèi)容都在預算管理制度中有所呈現(xiàn)，這也反向推進了全面預算管理的實施，使其有規(guī)可依、有章可循。

2.2.2管理人員重視全面預算管理

現(xiàn)階段，A集團所在地的區(qū)委區(qū)政府高度重視預算管理工作，多次召開會議做相關(guān)部署。A集團公司高級管理層也多次強調(diào)做好全面預算管理工作，全公司上下預算意識明顯增強，預算管理能力逐步提升，在公司內(nèi)部構(gòu)建全面預算管理體系的可行性大大提高。

2.2.3協(xié)同績效考核同向發(fā)力

近年來，A集團公司經(jīng)營業(yè)績考核體系運作成熟，為績效與預算聯(lián)動打下堅實基礎(chǔ)。A集團公司在考核指標設(shè)計時增加了預算偏離度指標，實現(xiàn)了績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度“雙監(jiān)控”目標。同時，全員預算管理意識的增強也能夠同步加快公司內(nèi)部構(gòu)建全面預算管理體系的步伐。

2.3構(gòu)建全面預算管理體系的應用路徑

2.3.1加強組織保障，建立全方位管理格局

一是加強組織領(lǐng)導。A集團公司預算組織體系尚不健全，董事會（決策機構(gòu)）與各部室和下屬單位（執(zhí)行機構(gòu)）之間缺少中間層級，不利于信息交互和跨部門協(xié)同。平臺公司應建立健全預算組織體系，設(shè)立預算決策機構(gòu)、工作機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)[3]，明確各機構(gòu)的職責權(quán)限、授權(quán)批準程序和工作協(xié)調(diào)機制，確保密切協(xié)作、相互配合，有序推進預算管理工作。

二是加強制度體系建設(shè)。A集團公司預算制度體系尚不完善，僅制定了《預算管理辦法》，還缺少其他配套制度。平臺公司應堅持制度先行，建立“1+N”預算管理制度體系，除了預算管理辦法，還應該匹配置頂調(diào)整制度、分析與報告制度、考評制度和調(diào)整制度等一系列管理辦法，保障全面預算管理落地見效。

三是加強人員保障。A集團公司預算管理相關(guān)人員多為兼職，人員力量配備不充足。平臺公司應強化團隊預算管理力量，提升相關(guān)人員的專業(yè)預算技能，采用多種形式組織全面預算管理宣傳和培訓工作，增強全員預算意識，營造良好的輿論氛圍。

2.3.2突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立全過程管理鏈條

一是預算編制有目標。為解決經(jīng)營自主性弱導致存在戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行不到位的問題，A集團公司應進一步落實政企分開，大力提升企業(yè)自負盈虧、自主市場化運作的權(quán)能和動能，以戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)營目標為導向設(shè)定預算目標，即由董事會按照“戰(zhàn)略目標—年度經(jīng)營目標—預算目標”的路徑層層分解，明確預算目標，各預算執(zhí)行機構(gòu)以預算目標為起點編制預算，通過預算工具牽引戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。

二是預算執(zhí)行有控制。為解決預算控制規(guī)則不明確、預算約束力不足和流于形式等問題，A集團公司應建立差異化管控機制：針對超預算審批事項，執(zhí)行額外的審批流程，根據(jù)權(quán)限規(guī)定的額度分級審核；針對預算外審批事項，嚴格控制，防范風險，若因行政指令等不可控因素必須支出的，應比照超預算審批事項，執(zhí)行最高層級審批。

三是預算完成有評價。A集團公司按季開展預算執(zhí)行分析，但預算分析的深度和成果應用還不夠。該公司應建立預算執(zhí)行分析評價制度，通過報告、會議、調(diào)研等多種形式，及時分析和評價預算執(zhí)行情況，找出預算執(zhí)行差異形成的原因，針對性地提出對策建議，提高預算管理對業(yè)務的控制能力[4]。

2.3.3強化激勵約束，建立全覆蓋管理體系

一是建立預算考核機制。A集團公司尚未實施全面預算考核，影響了預算管理作用的發(fā)揮。該公司應建立全面預算考核機制，將預算安排與績效指標設(shè)定掛鉤，將預算考核結(jié)果與政策調(diào)整掛鉤，為企業(yè)實施獎懲和激勵提供依據(jù)，切實提高資源配置效率和使用效益，促進企業(yè)績效提升。

二是強化預算責任制。A集團公司普遍存在預算主體責任意識不強的問題，不利于預算績效的提升。平臺公司應進一步落實預算主體責任，公司整體預算績效與集團主要負責人掛鉤，部門和單位的預算績效對應部門和單位主要負責人，項目預算績效問責項目負責人，切實做到“花錢必問效，無效必問責”。

三是實現(xiàn)全方位考核。A集團公司的全面預算考核內(nèi)容應至少涵蓋兩個方面：預算目標完成情況和預算工作組織情況。該公司應以預算目標完成情況為核心，以預算工作組織情況為補充，既評價各預算執(zhí)行機構(gòu)的工作業(yè)績，又評價預算管理工作機構(gòu)的工作質(zhì)量。通過全方位考核，加強對全面預算管理各環(huán)節(jié)、全流程的監(jiān)督，有助于實現(xiàn)預算目標。

2.3.4推進技術(shù)驅(qū)動，建立一體化預算系統(tǒng)

一是夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。A集團公司子公司數(shù)量多，行業(yè)跨度大，不同企業(yè)之間的數(shù)據(jù)格式、口徑不一致，數(shù)據(jù)傳輸不及時，不利于預算數(shù)據(jù)的精準性。平臺公司應利用信息技術(shù)手段，如預算管理系統(tǒng)的網(wǎng)絡報表體系和靈活、方便的報表定義機制、數(shù)據(jù)上報和數(shù)據(jù)接受機制等，實現(xiàn)數(shù)據(jù)口徑從上到下的一致性，建立數(shù)據(jù)標準，解決上下級之間的數(shù)據(jù)傳輸問題。

二是打通“信息孤島”。A集團公司業(yè)務系統(tǒng)、會計系統(tǒng)和辦公系統(tǒng)相互獨立、無法交互，不利于預算數(shù)據(jù)采集和交叉核對。該公司應利用預算管理系統(tǒng)開放的數(shù)據(jù)接口功能，實現(xiàn)從會計信息系統(tǒng)或業(yè)務系統(tǒng)提取數(shù)據(jù)、與電子表格無縫連接、以文本的方式導出和引入各種數(shù)據(jù)等，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與流通。

三是提高整合效率。A集團公司預算表單復雜，數(shù)據(jù)源于多個職能部門和子公司。該公司應利用預算管理系統(tǒng)高效的匯總、審核、分析和數(shù)據(jù)挖掘功能，實現(xiàn)數(shù)據(jù)填報從上到下層層靈活擴展，數(shù)據(jù)上報從下到上層層自動裁減和過濾，提高上級部門匯總和審核預算表的效率和準確性。

3結(jié)語

平臺公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展是一個需要長期探索的過程。在新的發(fā)展階段，平臺公司要結(jié)合地方實際和平臺現(xiàn)狀，統(tǒng)籌謀劃，直面經(jīng)營管理過程中存在的問題，抓住新機遇，迎接新挑戰(zhàn)。平臺公司可高效利用全面預算這一工具，走上可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展軌道，為地方經(jīng)濟發(fā)展繼續(xù)貢獻力量。

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收稿日期：2023-03-16

作者簡介：

韓金蓉，女，1992年生，本科，會計師，主要研究方向：全面預算管理。