李威利 沈大偉

(復(fù)旦大學(xué),上海 200433)

隨著城市基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化推進,城市治理已經(jīng)從治理機制創(chuàng)新到街道行政體制改革,再進一步深入到城市執(zhí)法體制改革的層面。在城市治理中,執(zhí)法權(quán)是政府履行行政職能的基礎(chǔ)。狹義的行政執(zhí)法權(quán)主要指行政機關(guān)依法監(jiān)督行政相對人權(quán)利行使和義務(wù)履行情況,并對違法行為予以行政制裁的活動,包括行政處罰、行政強制、行政檢查等;廣義的行政執(zhí)法權(quán)則泛指行政機關(guān)依法定職權(quán)實施的具有社會管理性質(zhì)的具體行政行為,還包括行政許可、行政指導(dǎo)等。[1]本文從狹義執(zhí)法權(quán)的視角出發(fā),討論近年來城市基層治理中圍繞執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法權(quán)力配置,以及執(zhí)法權(quán)的運行機制等問題而展開的街道行政體制和執(zhí)法權(quán)下沉的基層治理轉(zhuǎn)向。

一、從執(zhí)法權(quán)集中到治權(quán)下沉:城市執(zhí)法體制改革的街道轉(zhuǎn)向

城市管理領(lǐng)域的執(zhí)法體制改革是從構(gòu)建相對集中的行政處罰權(quán)開始的。我國長期實行的是行業(yè)管理下的分別執(zhí)法體制,各“條線”部門按照各自立法規(guī)定和職責(zé)權(quán)限分別掌握本行業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法隊伍,即所謂的“一事立一法、一法設(shè)一權(quán)、一權(quán)建一隊”[2]。針對多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民和執(zhí)法隊伍膨脹等問題,1996年頒布實施《中華人民共和國行政處罰法》,1997年國務(wù)院法制辦同意北京市原宣武區(qū)開展改革試點工作,城市管理領(lǐng)域的相對集中行政處罰權(quán)改革開始試點。改革的主要方向是將與城市管理相關(guān)的、原先由多個部門行使的行政處罰權(quán)交由城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)統(tǒng)一行使。[3]2000年國務(wù)院出臺文件,明確了城市管理領(lǐng)域“綜合行政執(zhí)法”的職能范圍,包括市容環(huán)境、城市規(guī)劃、綠化管理、市政管理、環(huán)境保護、工商管理、公安交通管理等領(lǐng)域的行政處罰權(quán),以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調(diào)整的城市管理領(lǐng)域的其他行政處罰權(quán),即“7+X”。

以“執(zhí)法權(quán)集中”為內(nèi)容的改革主要針對的是執(zhí)法部門“八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”的問題。然而,城市社會治理中還存在另一個問題,即市、區(qū)、街道三級管理機構(gòu)“看得見的管不著、管得著的看不見”的問題[4]。就執(zhí)法權(quán)的配置而言,前者是執(zhí)法權(quán)在橫向部門間的集中整合;后者則是執(zhí)法權(quán)在縱向?qū)蛹夐g的調(diào)整,趨勢是通過推動執(zhí)法職權(quán)和執(zhí)法力量向基層下沉來充實街道一級的基層執(zhí)法能力。就執(zhí)法權(quán)下沉而言,早期改革主要內(nèi)容為執(zhí)法力量的“上減下增”,即減少上級機構(gòu)人員數(shù)量,把人員編制、經(jīng)費放到基層,充實基層執(zhí)法力量。20世紀(jì)90年代中期開始,隨著街道辦事處在基層治理中承接的功能越來越多,擔(dān)負著越來越多的兜底責(zé)任,執(zhí)法權(quán)下沉的重心轉(zhuǎn)變?yōu)?根據(jù)屬地管轄為主、保障效率的原則,將執(zhí)法權(quán)下沉到作為基層治理責(zé)任主體的街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))[5]。

2015年12月,中央時隔37年再次召開城市工作會議,在“城市工作是一個系統(tǒng)工程”的總體定位下提出“要深入推進城市管理和執(zhí)法體制改革,確保嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。隨后,中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》提出,區(qū)級城市管理部門可以向街道派駐執(zhí)法機構(gòu),推動執(zhí)法事項屬地化管理。文件將執(zhí)法機構(gòu)在市、區(qū)、街道三級中的關(guān)系作了一定描述,要求派駐機構(gòu)業(yè)務(wù)工作“接受市或市轄區(qū)城市管理部門的領(lǐng)導(dǎo),日常管理以所在市轄區(qū)或街道為主”?？梢钥闯?執(zhí)法權(quán)下沉已經(jīng)成為城市基層治理體系的主要方向,但市、區(qū)、街道三級執(zhí)法隊伍的配置和權(quán)限劃分尚不明確。

2019年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》。文件對執(zhí)法權(quán)下沉街道作出了清晰要求和規(guī)定,包括三個方面:一是綜合,即按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán),組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)。二是下沉,即進一步整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作。三是賦權(quán),要求將點多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務(wù)執(zhí)法等權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道,由省級政府統(tǒng)一制定賦權(quán)清單,依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法主體地位”。這實際上明確了街道在城市綜合行政執(zhí)法中的重要地位,實現(xiàn)了城市執(zhí)法體制改革的街道轉(zhuǎn)向,街道可以擁有相對獨立的執(zhí)法隊伍并具有行政執(zhí)法權(quán)。

法律上的進一步突破來自2021年新修訂的《行政處罰法》第二十四條規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況,可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使,并定期組織評估。”這一修訂掃清了原本街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))不具有行政執(zhí)法主體地位的法律障礙,城市管理執(zhí)法權(quán)的綜合和下沉趨勢得以明確。2021年7月,中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確要求,“依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政執(zhí)法權(quán),整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源”。

二、“兜底責(zé)任”的街道體制與城市治理重心的下沉

街道體制在我國城市治理體系中經(jīng)歷了一個逐步強化的過程。新中國成立之初,在城市基層就確立了由街道辦事處和居委會構(gòu)成的街居制管理體制。當(dāng)時,單位制而非街居制是管理基層社會的主要形式,單位對其成員全面負責(zé),形成“國家—單位—個體”三級治理結(jié)構(gòu)。在這一治理結(jié)構(gòu)中,政府的治理對象是單位,單位的治理對象是個體成員[6]。同時,城市單位履行著極其重要的保障職能和供給職能,個人生存和發(fā)展的資源基本上都是從單位中索取[7]。于是,當(dāng)時的街居制主要起著“拾遺補缺”作用,街道辦事處為“3-7人”的規(guī)模很小的派出機構(gòu),居委會僅管理少數(shù)未被單位體系覆蓋的人口。這一體制實際上一直延續(xù)到20世紀(jì)90年代中期。[8]

20世紀(jì)90年代中期兩個方面的重要變革推動了街道體制的變化。一是國有企業(yè)改革。1995年9月,黨的十四屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標(biāo)的建議》對國有企業(yè)改革提出了抓大放小的思路,要求以市場和產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向,搞好大的,放活小的,區(qū)別不同情況,采取改組、聯(lián)合、兼并、股份合作、租賃、承包經(jīng)營和出售等形式,加快國有小企業(yè)改革改組步伐。二是住房制度改革。1993年,國務(wù)院第三次房改工作會議提出了“以出售公房為重點,售、租、建并舉”方針,推進公有住房自有化,進一步推進了各城市公有住房的出售。1994年,《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》要求以貨幣工資分配取代住房實物福利分配,從而開啟了住房商品化的進程。

這兩個方面的改革使得城市中的“下崗待就業(yè)”和“外來務(wù)工”人員不斷增加,從而為城市管理帶來了大規(guī)模的體制外“流動人口”。街道辦事處作為管理“單位體制外人員”的角色不得不被進一步強化。1996年上海率先提出“兩級政府、三級管理”,將街道正式納入城市社會管理的層級結(jié)構(gòu),改革的重要內(nèi)容是在“人、財、物”方面給街道辦事處更多的支持。在這一背景下,街道辦事處原先單位體制下的邊緣性、輔助性角色轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃癯鞘谢鶎又卫碇械念I(lǐng)導(dǎo)核心與責(zé)任主體,街道辦事處作為一級派出機構(gòu)開始承擔(dān)流動社會管理的“兜底”職責(zé)[9]。

社會變遷帶來城市治理責(zé)任向街道層面的下移,街道治理責(zé)任的強化又進一步帶來新的“權(quán)責(zé)不一致”問題,這構(gòu)成了以街道辦事處為中心的“治權(quán)下沉”的背景。我國行政體系的最顯著特點之一是“職責(zé)同構(gòu)”,即在政府間關(guān)系中,從中央到地方各個層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致[10]。而在相對一致的縱向結(jié)構(gòu)設(shè)置中,市、區(qū)、街道三級管理的機構(gòu)、部門數(shù)量又逐級減少。這意味著管理和執(zhí)法權(quán)的“上寬下窄”,部分職權(quán)由上一級政府以“條”的方式管理,下一級街道并不具備,這就進一步帶來了基層治理中的條塊矛盾。

基層治理中的這種條塊矛盾,在“責(zé)”的方面表現(xiàn)為相互推諉,而在“權(quán)”的方面則表現(xiàn)為在歷次街道改革中各部門追求自身的部門利益和職權(quán)的強化。街道更強調(diào)“以塊為主”和屬地管理,要求重心下移并加強對“條條”機構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán);而上級各職能部門則強調(diào)行業(yè)管理的專業(yè)性和對基層的控制力,要求權(quán)力上收并加強對“塊塊”的監(jiān)管考核權(quán)。因此,在歷次街道體制改革中呈現(xiàn)出條塊之間的反彈博弈循環(huán),即從“塊”對“條”的整合強化到“條條”部門重新上收權(quán)力,再到“塊塊”加強整合的循環(huán)[11]。

為了解決街道體制中“權(quán)責(zé)倒置”的問題,在過去歷次城市管理的體制機制創(chuàng)新和改革中,采取了幾個方面的補救措施:第一,向基層賦能。包括向街道下沉更多人、財、物的資源,賦予更多管理權(quán)限,或在條塊關(guān)系中賦予街道更多統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)。但在給基層賦能的同時,往往伴隨著下壓更多職責(zé),導(dǎo)致街道仍然處于不堪重負的境地。這又會進一步導(dǎo)致街道引入“主動增能”的對策,即調(diào)整逐利導(dǎo)向,街道將大量精力用于經(jīng)濟創(chuàng)收,以充實自身的治理資源。第二,給基層減負。即減少和調(diào)整部分由街道承擔(dān)的職責(zé)。但這又往往伴隨著上收相應(yīng)的職權(quán),導(dǎo)致資源向“條條”部門集中,最終仍然難以擺脫“責(zé)大于權(quán)”的問題。同時,這也會導(dǎo)致街道引入“主動減負”的對策,即選擇性執(zhí)行。街道對于代理成本低而代理收益高的事務(wù)積極執(zhí)行,對于吃力不討好的事務(wù)則以“不出大事”為目標(biāo)。第三,加強黨建整合。通過街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)的基層黨組織強化對基層治理資源的統(tǒng)合能力。比如,上海自2002年構(gòu)建“1+3”街道社區(qū)黨建模式以來,至今仍然保留著行政黨組的設(shè)置。行政黨組負責(zé)街道和上級派駐機構(gòu)黨建工作,派駐執(zhí)法機關(guān)是其中的當(dāng)然成員。這一機制逐漸從單純負責(zé)黨建工作演變?yōu)閰f(xié)調(diào)街道與“條條”部門之間關(guān)系的重要平臺,街道則通過召開行政黨組例會,有效加強了對派駐機構(gòu)尤其是基層執(zhí)法力量的整合[12]。第四,利用非正式機制。街道在實際工作中還采用一些非正式機制來爭取“條條”機構(gòu)的支持,最典型的就是街道依靠與駐街機構(gòu)負責(zé)人之間的人情關(guān)系和“面子”,爭取“條條”的支持配合或聯(lián)合執(zhí)法。這使得基層治理中的條塊協(xié)作呈現(xiàn)出人格化的特征,即那些更有“人脈資源”的街道領(lǐng)導(dǎo)能爭取到更多“條條”資源。

三、以治理為中心:街道體制改革的職責(zé)明確與機構(gòu)調(diào)整

前述調(diào)整“條塊”關(guān)系的四項機制都具有較強的非正式制度特征。它主要依托于兩方面邏輯:一是權(quán)力置換。為了“對上爭取”,街道以自己掌握或者可以影響到的資源作為籌碼,通過資源轉(zhuǎn)換換取“條條”機構(gòu)的配合,尤其是換取基層治理中急需的執(zhí)法權(quán),從而實現(xiàn)條塊合作[13]。朱健剛將這種條塊之間通過討價還價的談判以及依靠人情面子達成的權(quán)力互助互惠的共同權(quán)力過程,概括為“對話性權(quán)力”,街道只能通過“對話”的方式來克服因條塊分割而導(dǎo)致的基層行政資源碎片化[14]。二是權(quán)變合作主義。為了“對下整合”,街區(qū)基層行政組織會以資源交換為基礎(chǔ),與社會團體、居民自治組織乃至個人居民締結(jié)不同程度的非制度合作關(guān)系[15]?？梢钥吹?在過去的改革創(chuàng)新中,主要關(guān)注的是街道治理資源的總量不足問題,而隨著國家治理體系現(xiàn)代化的不斷深入,街道體制改革開始更加關(guān)注解決“條塊矛盾”帶來的結(jié)構(gòu)失衡問題。

十八屆三中全會以來,隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的提出,城市治理的街道管理體制開始了新一輪改革。改革的目標(biāo)是進一步做強街道,推動治權(quán)下沉,解決基層社會管理中街道作為一級管理機構(gòu)“責(zé)大權(quán)小”的問題。其中心內(nèi)容是城市管理的執(zhí)法權(quán)。不過,執(zhí)法權(quán)下沉的前提是職責(zé)明確,因此新一輪改革首先推動街道辦事處的職能明晰化、聚焦化。在改革實踐中,各地都明確了街道辦事處以“治理”為中心的職能定位,并對街道的部門設(shè)置和資源配置進行相應(yīng)調(diào)整。這一改革主要包括三個方面:

第一,明確街道職能的“主責(zé)主業(yè)”。街道辦事處一直以來主要承擔(dān)區(qū)縣政府賦予的派出職能,主要包括五個方面:一是發(fā)展,承擔(dān)一部分的招商引資、稅收落地、推動發(fā)展的職能;二是管理,既包括馬路商鋪、商務(wù)樓宇,也包括居住區(qū)的房屋和人口的管理職能;三是自治,作為地方政府和社會的銜接段,指導(dǎo)居民自治組織推進居民自治;四是服務(wù),承擔(dān)直接面對城市居民的基本公共服務(wù);五是安全,既承擔(dān)綜治、調(diào)解、信訪等安全職能,也通過司法所等派駐機構(gòu)承擔(dān)部分的法治功能。隨著流動人口和房屋管理在城市管理中越來越重要,上述職能中以“居住地”為中心的治理職責(zé)越來越強化。2013年黨的十八屆三中全會以后,聚焦主責(zé)主業(yè)抓好基層社會治理,成為街道職能調(diào)整的重點內(nèi)容。一方面,取消街道經(jīng)濟職能,如上海市《關(guān)于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的意見》規(guī)定:“取消街道招商引資職能及相應(yīng)考核指標(biāo)和獎勵,街道經(jīng)費支出由區(qū)政府全額保障”;另一方面,以“治理”為中心,明確街道的主責(zé)主業(yè)是“公共管理、公共服務(wù)、公共安全”。2019-2022年間,北京、上海、廣州、天津、成都等地陸續(xù)修訂街道辦事處條例,在法律上明確了街道辦事處的“三公”定位。不過,這并不意味著街道職責(zé)的減輕,街道職能界定的聚焦和明晰雖然破解了街道之前面臨的職能泛化、精力分散困境,使街道可以專注于主責(zé)主業(yè),但也強化了其在“三公”領(lǐng)域的“兜底”責(zé)任。

第二,街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革調(diào)整。街道辦事處在法律和文件層面主要職能的調(diào)整,必然帶來街道組織架構(gòu)的改革和內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整。2013年以后,全國主要城市都通過街道體制改革的形式重組組織架構(gòu),如上海的“6+2”、廣州的“6+1”、北京的“6部門+1隊+1中心”、天津的“1委+8辦+3中心”、成都的“5+X”模式,等等(見表1)?？梢钥闯?盡管理念表述和機構(gòu)數(shù)量略有不同,機構(gòu)設(shè)置的原則和內(nèi)涵卻基本一致。在街道領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)層面,基本形成“黨工委+紀(jì)工委”的體制;在內(nèi)設(shè)機構(gòu)層面,采取“部門辦公室+事業(yè)單位+執(zhí)法機構(gòu)”的模式。具體而言,部門辦公室主要分為四類:一是服務(wù)街道領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的綜合辦公室,即黨政辦;二是負責(zé)基層黨建和黨群工作的部門,即黨建辦、黨群辦等;三是根據(jù)街道“三公”定位設(shè)置的部門,即公共管理辦公室、公共服務(wù)辦公室、公共安全辦公室;四是結(jié)合地區(qū)工作差異,各地基本對自設(shè)機構(gòu)留出一定空間,即允許設(shè)若干個增設(shè)機構(gòu)。街屬事業(yè)單位中,主要根據(jù)街道具備的服務(wù)功能設(shè)置若干中心,其中普遍設(shè)立的是社區(qū)事務(wù)中心、網(wǎng)格管理中心、黨群中心,根據(jù)不同情況個性化設(shè)立的其他中心還有衛(wèi)生服務(wù)中心、生活服務(wù)中心、社會組織孵化中心、綜治中心、城建中心、文化中心、退役軍人事務(wù)中心等。除部門辦公室和事業(yè)單位以外,街道一級基本都有一支執(zhí)法隊伍,但執(zhí)法隊伍的隸屬管理各有不同,有的為派駐機構(gòu),有的為雙重管理,有的為街道隸屬。

表1 各地街道體制改革中的職能定位與機構(gòu)設(shè)置

第三,街道辦事處的權(quán)責(zé)清單制度。街道內(nèi)設(shè)部門在改革中進一步調(diào)整以后,一個明顯的變化是,街道內(nèi)設(shè)部門與區(qū)縣政府各部門不再“一一對口”,這使得街道能更有效地集中資源承擔(dān)“兜底”治理職責(zé)。但是,上級條線部門也有可能不再受“對口管理”的約束,向街道下達具體的行政管理事項和職責(zé)。因此,街道體制改革中常常配套制定街道辦事處的職責(zé)清單,以預(yù)防街道的職能泛化,并一定程度上為街道減負。2019年修訂的《北京市街道辦事處條例》規(guī)定,建立街道辦事處職責(zé)清單制度,未經(jīng)市、區(qū)人民政府批準(zhǔn),街道辦事處不承擔(dān)市、區(qū)人民政府工作部門下達的其他職責(zé)。成都市也提出,厘清權(quán)責(zé)邊界,編制并公布街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))權(quán)力清單和責(zé)任清單,厘清權(quán)責(zé)邊界。權(quán)責(zé)清單制度常常與規(guī)范事權(quán)下放準(zhǔn)入聯(lián)系在一起。天津市規(guī)定,本市建立街道辦事處職責(zé)清單制度,應(yīng)當(dāng)由市和區(qū)人民政府工作部門落實的工作職責(zé),不得轉(zhuǎn)交給街道辦事處。

在這個體制改革過程中,相對統(tǒng)一的“部門+中心+執(zhí)法隊伍”的街道體制開始形成。街道辦事處作為一個派出機構(gòu),在實踐中開始有了一定權(quán)限范圍內(nèi)的“審批(中心)”“管理(部門)”“執(zhí)法(綜合執(zhí)法隊伍)”機構(gòu)和職能。原先區(qū)縣政府才具備的“審管執(zhí)”一體化機制,在作為派出機構(gòu)的街道辦事處初具雛形,這既是城市管理中治理重心下移的一個應(yīng)對,也反映了街道體制不斷強化的基本趨勢。

四、響應(yīng)型、調(diào)用型和轉(zhuǎn)隸型:街道執(zhí)法權(quán)下沉的不同模式

街道辦事處的機構(gòu)調(diào)整和執(zhí)法體制改革常常同步而行。一方面,在機構(gòu)設(shè)置的調(diào)整中,必須同步考慮執(zhí)法機構(gòu)的定位、職權(quán)和管理體制問題;另一方面,街道機構(gòu)調(diào)整中以治理為中心的職責(zé)部門調(diào)整,也為執(zhí)法權(quán)下沉的實踐奠定了基礎(chǔ)。執(zhí)法體制改革和執(zhí)法權(quán)下沉方面,基本的共識是:第一,由于街道辦事處承擔(dān)明確的兜底責(zé)任,無論法律或權(quán)限上是否有障礙,必須讓街道具備實質(zhì)上的執(zhí)法能力;第二,街道執(zhí)法權(quán)的載體主要是城管隊伍,在區(qū)政府各個有執(zhí)法權(quán)的職能部門中,城管應(yīng)該在基層治理中發(fā)揮更明確作用;第三,以城管執(zhí)法隊伍為載體,在街道層面進一步推進執(zhí)法權(quán)的集中,基層治理問題的復(fù)合性使得街道要盡可能避免“分條線”的執(zhí)法隊伍,推進“綜合類”執(zhí)法。

從上述各城市的探索看,主要有三類模式:

第一,響應(yīng)型治權(quán)下沉。2013年以后,配合街道體制改革而推進執(zhí)法權(quán)下沉的早期探索是“吹哨報到”機制,主要做法是:不改變執(zhí)法力量的隸屬與管理權(quán),仍然采取執(zhí)法隊伍的派駐體制,但增加街道在具體事件發(fā)生時對各條線執(zhí)法隊伍的綜合協(xié)調(diào)和現(xiàn)場指揮權(quán)。2014年,北京在石景山區(qū)探索“大城管模式”,全區(qū)9個街道分別成立社會治理綜合執(zhí)法指揮中心,包括公安、消防、城管等在內(nèi)的8個部門,每個部門都派兩名工作人員常駐街道,在街道實施聯(lián)合執(zhí)法。2014年,上海的改革也采取同樣的模式,上海主要依托“12345”市民熱線和網(wǎng)格化派單機制,在街鎮(zhèn)成立網(wǎng)格化綜合管理中心,以城管為骨干,聯(lián)合市場監(jiān)管、房管等與城市綜合管理密切相關(guān)的派駐執(zhí)法隊伍,形成執(zhí)法聯(lián)動工作機制。值得注意的是,響應(yīng)型治權(quán)下沉并不改變執(zhí)法隊伍的隸屬和管理關(guān)系,而是通過綜合協(xié)調(diào)增強街道針對具體事件的現(xiàn)場指揮權(quán)?！艾F(xiàn)場”感非常重要,北京主要通過“一門式”綜合執(zhí)法指揮中心,上海主要通過“一網(wǎng)式”網(wǎng)格化派單考核機制來保證派駐執(zhí)法隊伍對街道“吹哨”的響應(yīng)。成都則通過在街道設(shè)立“基層綜合行政執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組”來實現(xiàn)響應(yīng)機制。當(dāng)然,在響應(yīng)型模式中,也嘗試對一些非正式執(zhí)法管理力量進行了下沉,如上海規(guī)定職能部門派駐到街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類輔助人員(包括各條線的網(wǎng)格監(jiān)督員、城管協(xié)管員、社區(qū)保安隊員、勞動保障監(jiān)察協(xié)管員等),按照屬地化管理原則,全部納入街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員管理體系,由街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排使用。

第二,調(diào)用型治權(quán)下沉。響應(yīng)型執(zhí)法隊伍的改革實際上主要是協(xié)調(diào)而非下沉,在基層社會治理中,各城市越來越注意到執(zhí)法隊伍進一步下沉的必要性,因此開始推動執(zhí)法隊伍的屬地管理模式。所謂屬地管理,就是暫不改變執(zhí)法隊伍的隸屬權(quán),但賦予街道對執(zhí)法隊伍的直接管理權(quán)。成都市采用了這一模式,《成都市賦予鎮(zhèn)(街道)對部門派出機構(gòu)工作考核權(quán)和主要負責(zé)人任免建議權(quán)的實施方案》規(guī)定,“除明確要求實行派駐體制的公安派出所、人民法庭、司法所等機構(gòu)外,其余職能部門設(shè)在鎮(zhèn)(街道)的派出機構(gòu)原則上實行屬地管理”。上海2016年以后的街道執(zhí)法體制改革中也曾采用屬地管理模式,即“區(qū)屬街管街用”。問題在于,如何在不改變隸屬關(guān)系的前提下保證街道直接管理權(quán)呢?實踐中,主要是加強街道對執(zhí)法隊伍的“工作考核權(quán)”和“人事任免建議權(quán)”。如成都規(guī)定街道對派駐機構(gòu)的評價不低于考核權(quán)重的50%,同時人事任免由街道提出動議,主要負責(zé)人調(diào)整時必須征求街道黨工委意見。上海規(guī)定,除人事任免和工作考核權(quán)以外,區(qū)城管局在人員經(jīng)費、工作經(jīng)費、專項經(jīng)費使用方面必須與街道會商,同時車輛、設(shè)備等資產(chǎn)管理直接移交街道。在其他城市的實踐中,街道還可以通過調(diào)整派駐執(zhí)法人員的黨組織關(guān)系、“人頭費”“年終述職”等機制,實現(xiàn)街道的屬地的管理權(quán)?！皡^(qū)屬街管街用”實行的是執(zhí)法機構(gòu)的雙重管理體制,即隸屬關(guān)系和名義執(zhí)法權(quán)歸屬區(qū)縣,但日常管理和現(xiàn)實執(zhí)法權(quán)歸屬街道。

第三,轉(zhuǎn)隸型治權(quán)下沉。隨著街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法體制改革的深入,許多城市開始賦予街鎮(zhèn)對執(zhí)法隊伍的法定管理權(quán),開始將區(qū)縣所屬的執(zhí)法隊伍直接下沉街道,由街道直接隸屬。如北京“吹哨報到”機制的后續(xù)改革中,進一步采取了城管隊伍的“轉(zhuǎn)隸”模式,將各區(qū)城管執(zhí)法分隊全部轉(zhuǎn)隸至街道,由原先區(qū)城管執(zhí)法局統(tǒng)一管理調(diào)整為以街道辦事處為主進行管理,人員編制全部劃入街道,由街道管理[16]。上海市的改革略有不同,2014年就率先探索房辦、綠化市容部門和執(zhí)法權(quán)向街道的直接下沉,城管執(zhí)法隊伍在經(jīng)歷了2016的“區(qū)屬街管街用”后,在市城管執(zhí)法局推動下,于2021年開始實現(xiàn)“街屬街管街用”,人員編制、干部管理、工作考核、經(jīng)費預(yù)算、人員培養(yǎng)等全部由街道管理。天津市的改革措施更為徹底,2013年就在全市15個街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))試點開展街鎮(zhèn)行政執(zhí)法授權(quán)工作,將執(zhí)法權(quán)下放授權(quán)到街鎮(zhèn),建立一支隊伍管到底的模式;2014年天津制定《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》,規(guī)定組建隸屬于街鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法大隊,人、財、物、編全部下沉到街鎮(zhèn)。需注意的是,北京與天津模式略有不同,北京雖然實現(xiàn)了城管隊伍的街道隸屬,但其行使的仍是區(qū)級城管執(zhí)法部門的行政處罰權(quán),而天津明確街道辦事處可以以自身名義行使行政處罰權(quán)。廣州市在2020年的改革中,也采用了這一更徹底的模式,《廣東省人民政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告》明確,由鎮(zhèn)街負責(zé)重點實施自然資源和規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)保護、市場監(jiān)督、衛(wèi)生健康、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村治理、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣使用等方面的行政處罰。

各城市的執(zhí)法權(quán)下沉的現(xiàn)實情況要更為復(fù)雜,在某一城市中常常會出現(xiàn)兩種或者三種機制的混合形式。導(dǎo)致混合形式出現(xiàn)的原因,主要是三個影響變量:一是條線執(zhí)法權(quán)區(qū)分的影響。區(qū)縣政府部門中,擁有許多不同的執(zhí)法權(quán)限,包括規(guī)劃、土地、人社、稅收、城建、城管、房辦、綠化、環(huán)保、文化、公安、交通、消防、市場監(jiān)督、水務(wù)等方面,不同執(zhí)法權(quán)與基層城市治理的相關(guān)度不同。在街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革中,哪些執(zhí)法隊伍應(yīng)該下沉,哪些執(zhí)法權(quán)應(yīng)該下沉,哪些部門的執(zhí)法權(quán)應(yīng)該部分下沉,目前都沒有理論和法律的定論。在實踐中,目前比較明確的是城管、房辦、綠化市容執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法力量的下沉,因此多數(shù)城市采用了屬地管理的模式。同時,街道處理復(fù)雜治理事項時,為了給予其他執(zhí)法權(quán)的充分支持,北京、上海、成都等城市針對綜合管理中的復(fù)雜問題,都保留了“吹哨報到”的響應(yīng)機制。并且,部分城市在城管隊伍轉(zhuǎn)隸街道時,要求同步掛有綜合執(zhí)法中隊和城市管理執(zhí)法中隊兩塊牌子。二是不同改革周期的影響。執(zhí)法權(quán)下沉的改革在各個城市中常常是分步進行的。如上海自2014年以來,既嘗試了網(wǎng)格管理中心的“響應(yīng)式”模式,也探索了“區(qū)屬街管街用”的模式,目前又在進一步推進城管隊伍的“街屬街管街用”。北京在推動城管執(zhí)法隊伍轉(zhuǎn)隸街道的同時,仍然保留了前期實體化綜合執(zhí)法平臺的機制,即“1+5+N”模式:1個城管執(zhí)法隊為主體,加上公安、消防、交通、工商、食藥等5個部門常駐,房管、規(guī)劃國土、園林、文化等部門專人隨叫隨到[17]。三是區(qū)縣自主性的影響。由于執(zhí)法權(quán)下沉的改革常常采用“試點—推廣”的模式,因此在一個城市范圍內(nèi),治權(quán)下沉模式在不同區(qū)縣也可能有所不同,如成都、上海都賦予區(qū)縣自主探索不同執(zhí)法權(quán)下沉機制的權(quán)力。

五、結(jié)論

街道作為上承地方政府、下接居民社區(qū)的樞紐,在城市基層治理中承擔(dān)著日益重要的職責(zé)。通過不同城市街道執(zhí)法權(quán)下沉機制的對比,可以發(fā)現(xiàn)街道綜合行政執(zhí)法體制改革的趨勢性特征:第一,執(zhí)法隊伍管理體制和執(zhí)法權(quán)限范圍調(diào)整二者之間具有聯(lián)動關(guān)系。在執(zhí)法體制改革中,執(zhí)法隊伍管理權(quán)屬的“下沉”和執(zhí)法權(quán)限的“綜合”是總體趨勢,但在實踐中二者均有實現(xiàn)程度的不同,執(zhí)法隊伍有“區(qū)屬區(qū)管街用”“區(qū)屬街管街用”“街屬街管街用”等不同情況,城管執(zhí)法隊伍轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合執(zhí)法隊伍的權(quán)限清單變化也有幅度不同,二者之間的分化組合構(gòu)成了現(xiàn)實中城市執(zhí)法權(quán)下沉的不同模式。第二,執(zhí)法權(quán)下沉將帶來街道辦事處法律定位的進一步討論。20世紀(jì)80年代以來,街道作為區(qū)縣政府的派出機構(gòu),其管理職責(zé)、權(quán)限、資源都在持續(xù)擴充中。隨著幾輪街道體制改革,街道辦事處實際上已經(jīng)成為具有實際城市管理權(quán)的一級管理機構(gòu)。而隨著街道進一步擁有實質(zhì)上和名義上的行政執(zhí)法權(quán),街道在城市管理中的“類政府”趨勢將進一步增強,街道作為“派出機構(gòu)”的法律定位將引發(fā)進一步討論。第三,執(zhí)法權(quán)下沉將進一步引發(fā)區(qū)縣與街鎮(zhèn)之間的地方治理分權(quán)。執(zhí)法隊伍實現(xiàn)“街屬街管街用”,必然帶來街道綜合執(zhí)法隊(城管執(zhí)法中隊)與區(qū)縣城管執(zhí)法大隊之間的執(zhí)法權(quán)限劃分問題。為了解決這一問題,天津、廣州等城市率先探索了執(zhí)法權(quán)限清單目錄制度。基層政府和上級政府之間的執(zhí)法權(quán)限劃分,會進一步影響和改造單一制國家結(jié)構(gòu)形式中的中央與地方關(guān)系。而首先發(fā)生在街道和區(qū)縣政府間,以執(zhí)法權(quán)為核心內(nèi)容的地方治理分權(quán),將可能逐步推動層級政府的科學(xué)化管理和城市管理的法治化進程。