江天雨

(北京航空航天大學,北京100191)

自1992年我國學術界提出“國家能力”概念,尤其是十八屆三中全會提出“國家治理能力現代化”命題以來,國家能力研究成為中國政治學的顯學。但令人遺憾的是,很多研究是在概念本身上下功夫,把國家能力當成一種“概念”,從技術層面對國家能力進行庖丁解牛式的剖析?；诖?有學者指出,已有的國家能力研究要么“側重結果”,要么“側重過程”并導致“循環(huán)論證”,為此主張以“國家權力”代替“國家能力”。①

國家權力是一種結構性關系,國家能力是一種能動性概念,從國家權力到國家能力是智識上的巨大進步,怎么可以退回到國家權力概念?這并不是說國家權力是一個無用的概念了,而是說在國家權力概念基礎上衍生出來的概念或者理論肯定有其特殊的指稱意義。更重要的是,國家能力事實上服務于治國理政的政治實踐,屬于顯性的政治性問題。對如此具有政治性的概念作“概念術”式的處理,且不說是否提供了有價值的知識增量,其弊端至少是模糊了對重大現實問題的認知。這種越來越技術化的、“條分縷析”式的辨析,即便有知識增量的貢獻,但對于指導政治實踐并無實質性助益。

如何能夠使國家能力研究回歸它的初心,即服務于治國理政的現實需要?對此,有必要回到理論的原初意義,看看國家能力理論的奠基者們是如何闡述和使用這個概念的。如果能大道至簡地勾畫一下國家能力的研究脈絡,我們不難發(fā)現:國家能力成為一種研究問題首先是基于“后發(fā)”國家趕超的需要。國家存在的目的就是解決安全、秩序和發(fā)展等問題,可是二戰(zhàn)后的“國家”居然被政治學拋棄,這才有了后來二十世紀七八十年代呼喚回到常識的“回歸國家學派”;然而,剛剛回歸的“國家”又趕上第三波民主化浪潮,“國家(能力)”再次淹沒在“治理”的洪流中。歷數這一“國家”沉浮的過程,國家能力研究越發(fā)偏離了其發(fā)揮對國家建設實踐的指導價值的初衷,日漸成為解釋性的學術概念。在概念史意義上,國家能力研究則在中國獲得了與其指導政治實踐的重要性相匹配的學術地位。

一、“發(fā)現”國家(能力)

(一)追求經濟發(fā)展的國家能力

現代化是梯次發(fā)生的復線性過程。第一波現代化中受益于兩次工業(yè)革命的英國是彼時最先進的國家,對于當時“后發(fā)”的德國而言,追趕英國、競逐富強是“德國夢”的主要目標。在這一過程中,完全不同于洛克式自由主義的國家主義主導了整個德國思想界,“以國家主義為核心的普魯士精神主要是通過三種方式塑造的,即軍國主義、官僚體制和制定法,它們構成了德國成長中的三位一體的自上而下的制度變遷路徑”[1]。

如何使德國從一個落后的農業(yè)國發(fā)展成為工業(yè)強國,弗里德里?！だ钏固?Friedrich List)率先發(fā)現了“國家”。他認為,亞當·斯密的自由貿易理論“并沒有考慮到國家,它所顧到的,一方面是全人類,另一方面只是單獨的個人”[2],即便自由貿易增加了人類財富總量、在分配時也終是強者得利,因此,德國需要的是務實的國家(國民)經濟學。李斯特直言:“作為我的學說體系中的一個主要特征的是國家。……我的理論體系的整個結構就是以這一點為基礎的?！盵3]李斯特從后進的歐洲國家視角出發(fā),揭示了英國經長期保護主義而成功之道,突出了國家在經濟趕超發(fā)展中的關鍵作用,這既是李斯特國家理論的核心,也是德國工業(yè)由弱變強的秘訣。德國追趕式經濟發(fā)展充分體現了國家主義,這為后發(fā)國家開辟了另一條現代化道路。

在經濟發(fā)展意義上,對于自由主義發(fā)展模式大行其道的歐洲而言,盡管“發(fā)現”國家本身就是一種治國之道的貢獻,但李斯特討論的國家作用主要是“制度保護”,這難以抵擋自由貿易理論的進攻。到了二十世紀五六十年代,后發(fā)國家如何“發(fā)達起來”成為現代化研究的根本問題。當時正值行為主義占絕對主導的時期,因此美國學術界所主導的現代化理論主張在經濟發(fā)展中“祛除國家”。此時,亞歷山大·格申克龍(Alexander Gerschenkron)的“后發(fā)優(yōu)勢論”以“逆行者”的姿態(tài)否定了流行的自由主義學說。

如果說李斯特的國民政治經濟學是先驗性地指導德國應該怎么發(fā)展,那么后來者關于經濟發(fā)展的國家能力研究則是對發(fā)展經驗的理論總結。格申克龍研究歐洲經濟史后指出,經濟發(fā)展沒有現代化理論所主張的統(tǒng)一模式,“落后國家的發(fā)展在幾個十分重要的方面顯示出與先進國家根本不同的傾向”[4]。格申克龍認為,越是發(fā)展晚的國家,其工業(yè)化越可能在某種有組織的指導下進行,制度性手段的重要性越大,國家的作用就越強[5],從而構成后發(fā)優(yōu)勢、實現快速趕超。

但是,新自由主義經濟學卻“踢開梯子”、遮蔽國家的作用,以防后來者通過梯子爬上房頂[6]。受此影響,雖然所有的后發(fā)國家都追求現代化,但真正實現現代化的后發(fā)國家卻少之又少,并主要集中在東亞地區(qū)。具有國家傳統(tǒng)的東亞地區(qū),按照自主認定的常識通過“國家”這把梯子爬上房頂,將理論上的后發(fā)優(yōu)勢轉化為實踐上的發(fā)展型國家,把追求經濟發(fā)展的國家能力推上頂峰。美國學者查默斯·約翰遜(Chalmers Ashby Johnson)認為,現代國家的歷史是國家功能不斷擴大的歷史。他通過研究日本通產省對于日本工業(yè)化的決定性作用,提煉出“發(fā)展型國家”概念,即同時具備國家(執(zhí)政者集團)有強烈的發(fā)展愿望、由國家專門機構主導的經濟發(fā)展、國家與企業(yè)的高度合作等[7]。這種發(fā)展型國家的模式根植于東亞特殊的國家與社會關系、社會結構和傳統(tǒng)文化,高度契合了東亞國家的發(fā)展需要和國家利益。

在遞進的經濟發(fā)展能力理論中,國家能力指導實踐的價值率先得到發(fā)掘,但其內涵絕不會止步于此。比較政治發(fā)展的經驗告訴我們,經濟發(fā)展是政治秩序的產物,沒有穩(wěn)定的政治秩序就不可能實現持續(xù)的經濟發(fā)展。因此,政治秩序不但對后發(fā)國家至關重要,而且對發(fā)達國家也是同等重要的問題:發(fā)展既解決了很多問題,但也帶來了很多問題,比如,貧富分化、移民、種族主義等,這些問題都對既有政治秩序構成了風險挑戰(zhàn)。如何維護政治秩序,成為發(fā)達國家和不發(fā)達國家共同面臨的難題。

(二)解決政治秩序的國家能力

現代化理論的“逆行者”不但有經濟史研究者格申克龍,還有比較政治學家塞繆爾·亨廷頓(Samuel P. Huntington)。亨廷頓認為,具有自主性的、能夠保證政治秩序的政府本身就是合法性的象征,“各國之間最重要的政治分野,不在于它們政府的形式,而在于它們政府的有效程度”[8]。由此將國家之于現代化的作用從如何實現經濟發(fā)展升階到如何維護政治秩序的更高層面,進一步彰顯了國家能力尤其是統(tǒng)治能力在政治現實中的重要性。

亨廷頓根據比較政治發(fā)展的研究指出,不論發(fā)達世界還是不發(fā)達國家,最需要的都是自主性的政府組織以及由其履行統(tǒng)治能力而產生的政治秩序,而“缺乏自主性的政治組織和政治程序就是腐敗的”[9]?，F代化理論假設“經濟援助促進經濟發(fā)展,而經濟發(fā)展又促進政治穩(wěn)定”[10],但這顛倒了現代性和穩(wěn)定性的真實關系,并導致了發(fā)展中國家的普遍性衰敗。對于大多數后發(fā)國家而言,在短短幾十年甚至幾年內面臨著現代化任務的多線推進,促使傳統(tǒng)的政治體制快速變革或解體,同步帶來政治參與的迅速擴大。亨廷頓認為,在這樣社會勢力復雜且利害關系縱橫交錯的社會里,急劇的社會分化遠遠超出了公共政策能夠處理的范疇,進入到“統(tǒng)治能力”這樣一個更為底層邏輯的層面:如果不能建立強有力的國家、首先讓國家具有統(tǒng)治能力,就無法形成有序的社會秩序、進行社會整合,也就無法形成政治共同體,更談不上建構公共政策過程中的國家能力,經濟發(fā)展、社會改革和民主參與可能最終導向社會分裂和政治動蕩。因此,對于后發(fā)國家而言,國家在現代化進程中最重要的能力,不是調節(jié)經濟發(fā)展和利益分配的工具性能力,而是能夠在分散、組織薄弱、多重社會勢力參政的社會中整合社會意識、建立統(tǒng)一權威的能力。也就是說,國家是否具有政治制度化的能力,才是廣大發(fā)展中國家現代化的首要議題。

盡管政治秩序如此重要,二戰(zhàn)后新獨立的后發(fā)國家卻鮮見穩(wěn)定的政治秩序或強大政府。為什么政治秩序難以維持?喬爾·米格代爾(Joel S. Migdal)對此做出了分析和回答。在米格代爾看來,“國家能力包括滲入社會的能力、調節(jié)社會關系、提取資源,以及以特定方式配置或運用資源四大能力。強國家是能夠完成這些任務的國家,而弱國家則處在能力光譜的低端”[11]。國家能力有強弱之分,因此“將國家(能力)視為當然的危險是:我們假設國家無論何時何地都有實現其領導者們意圖的潛力或能力,而忽視了國家在不同社會中扮演的角色往往不同”[12]。

在現實的大多數發(fā)展中國家,社會控制并非大量集中于國家,權威的運行高度碎片化,正如米格代爾所說:“國家的斗爭可能涉及多個方面:和家庭爭奪教育和社會化的規(guī)則,和種族群體爭奪領土,和宗教組織爭奪認可婚姻的權力。”[13]對于很多第三世界國家而言,根植于歐洲傳統(tǒng)的韋伯式的強國家僅停留在理想類型層面,而現實中卻是強社會中的弱國家能力[14]。

這一論斷來自米格代爾對發(fā)展中國家社會結構的觀察和理解,“如果我們想理解國家的特性和能力——它們?yōu)槠涿癖娭朴喴?guī)則的能力及生存政治在其他議程項目中的重要性程度,我們必須著眼于社會結構”[15]。發(fā)展中國家被殖民主義歷史所塑造的碎片化社會結構,決定了很少有國家有能力建立起集權化的政治以及高度統(tǒng)一的社會,而現代性政治的一個特征就是權力由部落化走向中心化或集權化。遺憾的是,在很多發(fā)展中國家,國家能力實在太脆弱,導致國家轉型失去了方向、公共政策也得不到執(zhí)行,現代化建設舉步維艱。因此,連曾經鼓吹“歷史終結論”的弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)也不得不重新審視政治發(fā)展的現實困境,進而呼喚強國家(能力)。

福山的“歷史終結論”主張代議制民主是人類歷史上最好的、也是最終的政府形式。這一論斷的隱藏前提是在西方發(fā)達國家發(fā)展歷程中早已將政府的存在視為理所當然,以至于“忘記它們有多重要、重建它們有多難、缺乏基本政治制度的世界會有多大的不同”[16]。事實上,國家所提供的保障和服務不應被視為“理所當然”,市場經濟和富裕并不能脫離國家所提供的產權、法治、基本政治秩序而自動出現。在許多發(fā)展中國家,經濟自由化的改革在沒有合適政治制度框架的前提下根本無法達成目標,現實中諸多國家的民主制根本無法提供“負責有效的政府、及時高效滿足民眾需求的服務”,缺乏有效的政治制度正是窮國貧弱的根源。

對此,福山只能又回到政治秩序這個根本問題上,更為關注國家(即政治制度)的重要性,認為優(yōu)良的政治秩序必須包含強國家、法治和民主問責三大要素[17],即成功的政治模式是這三者的平衡。一方面,福山一反自由主義理論倡導限制或削弱國家的論調,認為國家構建應成為發(fā)展中國家最重要的議程,相稱的強國家(能力)是經濟發(fā)展和社會民主的前提。另一方面,福山也提出,國家能力不同于國家權力[18],前者比后者更重要。在這兩個維度所建立的坐標里,最理想的國家是“小而強”的,即國家權力范圍有限、國家能力強大有效。他坦言,“今天最成功的非西方國家,正是那些與西方接觸之前已擁有完整本土制度的地方”[19],而外部力量對于國家構建所需要的制度創(chuàng)設非但幫助有限、還可能造成破壞[20],故只有少數社會內部具有對制度的強勁內需并打造自身政體制度、因地制宜使用制度的社會,才能獲得國家建構的成功。

二、國家(能力)的“祛除”、“回歸”與再消失

通過前文論述,我們能夠清楚地認識到國家(能力)之于現代化發(fā)展的重要性,但其對政治實踐的指導性價值在國際學術界卻沒有得到與之相匹配的重視,甚至遭到“祛除”。

受行為主義革命的影響,在二十世紀五六十年代的美國社會科學中,國家更多的是一個假想概念而不需要解釋。在行為主義政治學浪潮里,社會和個人成為政治學研究主流的主題。以阿爾蒙德(Gabriel A. Almond)為代表的發(fā)展政治學者,以帕森斯(Talcott Parsons)的社會學研究方法為基礎,把國家抽象為具有輸入、輸出功能的一種政治系統(tǒng),從這種籠統(tǒng)性概念的角度理解和衡量國家能力,國家被“政治系統(tǒng)”所取代,與國家相伴的國家權力、制度結構、國家能力等話題也隱去不見。在這一理論之下,衡量政治發(fā)展現代化與否的維度就不再立足于“國家”,而是要去衡量履行各項功能的結構分化的程度。這種看法消解了國家作為自主性的、獨特的權威組織的地位和角色,從而事實上以“政治科學”的方式主張了帶有濃厚西方中心主義色彩的現代化目標。

在冷戰(zhàn)的背景下,這種科學主義的方法將美國的區(qū)域經驗描述為一種普遍的發(fā)展進程,很大程度上回應了美蘇在第三世界進行爭奪的現實需要,彼時美國的比較政治學委員會認為這種方法“特別有利于研究新興國家轉型中的系統(tǒng)”。然而,遵循著這一現代化指南的很多第三世界國家卻陷入政治失序、經濟衰退的境地,于是在20世紀60年代,發(fā)生了所謂的“民主化回潮”,諸多選擇自由民主政治道路的國家紛紛轉向追求具有統(tǒng)治能力的政治秩序。面對這一局面,白魯恂(Lucian W. Pye)就已然在其政治發(fā)展理論中提出了權威政府的能力問題。他指出,政治發(fā)展需要解決由經濟社會領域現代化所造成的五項危機,其中,在解決了政治認同危機之后,人們才會對政治系統(tǒng)有一致的看法、并對政府權威有相同的期待,在此基礎上,政府機構決策和執(zhí)行能力的增長正是政治發(fā)展的體現。這一觀點事實上已將政治發(fā)展與作為國家代言人的政府的能力勾連起來。

社會科學研究終歸不能忽視現實需要。正如西達·斯考克波(Theda Skocpol)所言:“一直以來,比較社會科學研究中的主流理論范式對于將國家看作一種制度組織或是潛在的自主行為體并不重視,‘國家’概念也極少出現在研究當中。”[21]而這已限制了對政治現實的解釋力?；貧w國家學派重點考察了“國家的自主性和能力”,認為國家自主性是作為對特定領土和人口主張其控制權的組織(即國家)將其意志和目標不受社會集團或階級的影響而轉化為現實的能力[22]。斯考克波認為,只要國家的行政組織和強制組織存在,都具有擺脫支配階級直接控制的潛在自主性,但自主性的強弱取決于國家與政治上最有權力而且被動員起來的集團的關系[23]。斯考克波以此為出發(fā)點來研究幾次大革命,指出國家自主性的喪失正是革命得以“發(fā)生(happen)”而非“制造(making)”的自變量。因此,在斯考克波看來,作為國家自主性的國家能力,首先是“主權完整和國家對特定領土的穩(wěn)定的行政—軍事控制,是一切執(zhí)行政策之國家能力的前提條件。除此之外,忠誠且有技能的官員與豐富的財政資源是國家有效追求各類目標的基礎。因此毫不奇怪,國家建設的歷史就是集中構筑這些國家權力的普遍性源泉”[24]。

基于這些常識性道理,斯考克波直言不諱地指出,不再需要一種翻新的關于“國家”的理論,“與其在晦澀而抽象的概念辯論中糾纏不清”,不如對國家的歷史、社會結構以及跨國關系等重大議程進行因果規(guī)律的堅實立論,從而回答國家在革命和改革中的作用、國家所追求的社會和經濟政策,以及國家在政治沖突和議程上的影響等方面的問題[25]。

“國家”在20世紀70年代的回歸,正是美國在國際政治、經濟競爭當中感到巨大壓力的時間節(jié)點上,因此國家作為行為主體和在政治、經濟、社會多個領域有影響力的制度結構,重新獲得了重視。國家的“回歸”將國家中心主義的解釋應用于后發(fā)國家,也用于反觀英美自身。其中,對國家能力的研究建立在國家自主性的研究基礎上,既結合了新馬克思主義對主導階級與自主性的關注,又結合了行為主義研究中關注行動者和行動過程的研究方法,探尋實施國家政策的官員如何實現其目標、哪些因素影響了國家能力的形成,將國家能力與普遍的經濟社會環(huán)境相結合,形成國家能力在主權完整、財政汲取和調度等方面具有普遍意義的維度,也從國家能力的不均衡性出發(fā)集中關注特定的政策領域。

然而,雖然國家“回歸”了,但由于行為主義、理性選擇主義在西方政治學中的壓倒性優(yōu)勢地位,國家(能力)更多是作為一種解釋性的學術概念,而非實現善治績效的實踐性指南,國家能力研究呈現“概念”研究傾向。因此不難理解,自20世紀80年代后期“公民社會”概念再度流行,國家也再度消失了。

后來,對“第三部門”“志愿組織”的推崇與公民社會理論合流,都重視強調非政府組織作為治理主體和權利維護者的作用,將國家干預過多視為發(fā)展中國家經濟衰退的主因,只有扶持非政府組織發(fā)展、發(fā)揮社會力量才能實現有效治理,如羅伯特·帕特南(Robert D.Putnam)主張通過社會資本克服集體行動的困境、使社會強大起來,形成“強社會”塑造下的“強國家”[26]。這些研究相當于又回到社會中心主義的路徑,也為治理理論的興起提供了價值基礎,本質上是倡導去國家化、去政府化、主張社會權利和個人權利的政治轉型。在自由民主政治學和新自由主義經濟學的雙重推動下,否定統(tǒng)治和政府作用的“治理理論”開始流行。

治理理論誕生于20世紀90年代初,彼時世界銀行的經濟學家們根據對南撒哈拉沙漠9個國家的政府失能、無效治理的研究,提出應該以非政府組織為主要形式的社會力量將政府取而代之?；谙嗤枷氲摹叭蛑卫怼薄獜娬{公民組織在全球化運動中的主體性、主導性作用,則主張“無統(tǒng)治的治理”,標榜全球治理的“無政府”性質[27]。同樣是在20世紀90年代,以新自由主義學說為依據的“華盛頓共識”希望通過“釋放和鼓勵私有市場的辦法得到問題最有效率的解決”[28],主張推動以新自由主義、市場原教旨主義為核心的策略在發(fā)展中國家實施。盡管后來英國工黨的上臺推出了“第三條道路”,希望通過國家與社會、政府與市場的合作平衡,達成更好的社會治理,但在政策層面上其實仍不脫離新自由主義的主軸,依然致力于構建以西方核心價值觀為基礎的全球治理機制。可見,治理理論與新自由主義的理念共享了價值內核,基于美國社會“志愿組織”的傳統(tǒng),認為社會本身具有治國理政的自發(fā)能力,可以通過去國家化的方式實現治理,“國家能力”自然也就無從談起了。

不過,事實上去國家化的“治理理論”并沒有讓以南撒哈拉沙漠地區(qū)為代表的發(fā)展中國家變得更好[29]。究其原因,是廣大亞非拉國家深陷在原有的社會結構中,社會控制權威碎片式分布于社會群體而非國家手中,即米格代爾所說的“強社會中的弱國家”。但米格代爾沒有更深入探討的是,這些“弱國家”缺乏權威的重要原因之一是它們受到世界體系的結構性影響,從而形成從歷史到現實、從政治到經濟的依附性地位,更加難以擺脫被外部勢力干預、被內部力量俘獲的命運。在此情況下,如果以治理理論作為行動指南,本就尚未被組織起來的國家卻要“去國家化”,那么這些國家不就又回到原始性的部落化狀態(tài)了嗎?

對此,亨廷頓在大半個世紀前的判斷仍不過時:歐洲和北美現代化歷程中形成的理論觀念,即“(美國人)所想的不是如何去創(chuàng)造權威和集中權力,而是如何限制權威和分散權力”[30],這種觀念在發(fā)展中國家的推廣不僅無法帶來政治發(fā)展,反而引發(fā)政治衰敗,其中非洲和南美已經淪為社會勢力直接相互作用、以公權謀取私利、缺乏普遍權威和政治共識的普力奪社會[31],而這種觀念在21世紀則形成普遍性的“無效治理”和“無效民主”。與此形成鮮明對比的是,國家能力理論在中國得到一貫重視并因此形成“中國之治”。

三、以中國為中心的國家能力研究

“國家”猶如空氣一樣重要,但在西方政治學那里居然命運多舛,根本原因在于洛克式自由主義塑造的社會中心主義理論體系的主宰性,以至于在德國興起的國家主義理論體系也只能是補充性的;而法西斯主義及其失敗又進一步否定了國家主義理論的合法性,這一歷史背景使得強調個人權利的行為主義政治學和理性選擇主義政治學大行其道——“國家”先是被“政治系統(tǒng)”所取代,后又消失在“治理”潮流中。對此,我們無法給出簡單的肯定性或否定性評價,畢竟社會科學理論研究置身在歷史文明傳統(tǒng)之中。也正是因為這個道理,對國家尤其是國家能力的研究在中國學術界從不缺位——哪怕是在“治理”洪流滾滾之際。

中國的國家能力研究自始便高度服務于國家現代化建設的實踐主題并對政治實踐產生影響,尤其是在“推進國家治理體系和治理能力現代化”被納入全面深化改革的總目標后,涌現出了大量在國家治理命題之下的國家能力研究,直接服務于國家治理能力的學理化。這凸顯出中國的國家能力研究的一大顯著特征:國家能力的研究議程和國家的政治議程密切相連,國家能力議題往往是由國家根據政治實踐的需要率先提出。因此,國家能力是理解中國現代國家建設的重要切入點,新中國70多年的現代化建設史是我們研究國家能力理論的富礦。

對此至少有兩點需要注意。首先,中國的國家能力并非狹義地指“忠誠且有技能的官員”即官僚體系所擁有的自主性能力,而是由國家性質的黨組織與憲法意義上的國家行政機構組成的廣義政府所擁有和行使的國家能力[32]。這意味著作為執(zhí)政黨的中國共產黨和國家機構圍繞著共同目標、同處于一個治理結構中,形成一個統(tǒng)合化的國家能力主體。在這種中國特色的“國家”(state)概念下,國家能力并非僅指行政決策含義上的中觀能力,而是包含強政治屬性。

中國的國家能力研究有別于更重視“強度”而輕視國家性質和政治屬性的“概念”研究,而是將中國共產黨在中國社會中的政治地位和能動性作用納入其中,尤其關注其在道路選擇、方向把握等涉及政治判斷的強政治屬性問題上所不可替代的角色,并強調黨的制度是制度效能的重要來源,比如有學者提出“政黨-國家能力”,在中國政治結構基礎上建構國家能力理論[33]。亨廷頓就曾指出,對于發(fā)展中國家而言,政黨是政治制度化、有效社會動員的主要工具[34],是構成國家能力的基礎。中國在19世紀中后期到20世紀中期的強敵入侵和內戰(zhàn)進程中,最終依靠逐步成長的列寧式政黨完成了革命與建政的重大任務,黨在革命中的領導權也轉化為國家的制度基礎。中國的國家能力建設不能脫離政黨中心主義路徑的歷史經驗,因此已有理論中的國家能力類型有些是難以歸類和衡量的,比如執(zhí)行力概念放在中國式廣義政府條件下不能完全解釋國家能力;強制力往往普遍被等同于武裝力量,在指標體系上以軍費、軍隊規(guī)模等衡量,但從我國的經驗看,“黨指揮槍”的有效性實際是作為“強制力”載體的軍隊能否發(fā)揮國家能力的關鍵性因素。

其次,對中國國家能力的既有研究,更多是橫截面的、快照式的,但中國國家建設中的國家能力建設,是一種自覺建構和自然生成過程的統(tǒng)一,中國的國家建設呈現出明顯的時代變遷。因此,研究中國的國家能力需要在歷時性角度下結合情境性要素。事實上,中國從站起來、富起來到強起來的時代進程,具有歷史制度主義政治學方法論所說的“時間性”(Timing)。

對此,本文結合中國國家能力建設的實踐性特征和時代主題,提出從國家主權能力、國家治理能力和國家安全能力三個層次縱覽中國國家能力建設和與之相伴的研究歷程。這三個維度都是復合型的國家能力,和現有的國家能力研究將國家能力越分越細化、甚至按照功能來無限劃分國家能力的趨向相反的是,它們都是整合性的國家能力,是對應的時代主題下具有概括性的核心國家能力。這解決了一個問題,即在進行比較研究時,由于不同領域的國家能力強弱不一,往往很難甄選哪種國家能力才能夠真正判斷這一時期的所謂國家“強弱”;而如果從時間性維度上看,國家能力這一依次建設的、具有內在邏輯關系的復雜工程,在相應的歷史時段具有對應的關鍵任務和關鍵環(huán)節(jié),其次序性(sequence)不可混淆。如果從指標上來看,則是多個維度的次級能力共同構成每一個時期的、指向國家現代化建設核心需要的國家能力,比如,主權能力即一國政權對外擺脫依附、對內塑造權威的能力,它的評價指標中囊括了強制能力、財政汲取能力、制度整合能力等多重在新中國建立之初克服內外部權威性缺失問題的能力,相比于其他方面的能力需要,此時“主權能力”可以作為時代主題下核心的國家能力。換言之,只要主權能力不弱,就可以初步奠定新興國家邁向現代化的基礎。后續(xù)的國家治理能力、國家安全能力亦是如此,都是這類指向時代性的復合概念。

這從國家能力維度為中國現代國家建設的成就提供了解釋,中國正是通過時序性、整體性的國家能力建設獲得了現代國家建設的成就。這啟發(fā)我們,國家能力研究尤其是對后發(fā)國家的國家能力研究,只有置于具體的政治發(fā)展語境和歷史邏輯下才有意義。

第一,國家主權能力。無論是早發(fā)達的西方國家還是發(fā)展中國家,經濟社會發(fā)展的前提都是完整主權的建立和鞏固,這意味著國家必須首先獲得主權能力。主權能力是國家獨立于外部勢力、滲透社會、樹立權威的能力。沒有主權能力,國家就會對外形成依附、對內受制于“強社會”,這是許多發(fā)展中國家難以發(fā)展起來的根本政治原因。

如何把中國重新組織起來,恢復完整主權和穩(wěn)定的政治、社會秩序,是新中國國家能力建設的首要任務,也是在這一層面上,中國得以擺脫米格代爾所言“弱國家”的命運。為此,新政權開展了全方位的社會革命,通過打擊地方勢力、外國勢力和文化改造等,成功地實施了政治統(tǒng)治,從根本上解決了舊中國一盤散沙的分散型權威結構。可以說,如果從主權獨立和內部政治集中的維度看,直到中華人民共和國的建立才真正標志著中國現代國家能力建構的開始。

對此,徐勇等學者指出,中國共產黨是實現政治整合的核心力量,這揭示了中國現代國家能力建設的政黨中心主義路徑。新中國建立后,在政權下鄉(xiāng)的同時,中國共產黨的組織開始全國性地向農村地區(qū)延伸,通過合作社和人民公社體制將黨的支部由行政鄉(xiāng)一直延伸到村莊和生產單位,在土地改革中突破宗族制度和宗法觀念,使國家權力滲入鄉(xiāng)土社會[35],從而將歷史上一直分散且外在于政治體系的農民變?yōu)橛薪M織的政治力量并使之成為政權的穩(wěn)定基礎[36]。對于當時絕大多數人口聚居于廣大鄉(xiāng)村土地的國家而言,國家權威和制度深入到鄉(xiāng)村基層,這是中國歷史上不曾有過的政治社會結構的重大變革。

站起來并不意味著立得住,這也是二戰(zhàn)后新獨立的后發(fā)國家必須面對和解決的難題,即如何擺脫不利于自身發(fā)展的世界體系所導致的依附性束縛。在戰(zhàn)爭與革命的時代主題下,由于“落后就要挨打”的危機意識和外部西方強國的敵視壓力,獨立自主一直是新中國進行“抗美援朝”等軍事和外交斗爭的重心,這使得主權能力建設始終處于中國國家能力建設的優(yōu)先議程,并為后續(xù)的國家能力建設打下堅實基礎。

第二,國家治理能力。自20世紀70年代末期經濟建設成為社會主義現代化的中心任務,中國的現代國家能力建設隨之進入一個新的階段。改革開放初期,中央政府的財政汲取能力急劇下降,嚴重制約了國家的宏觀政策調節(jié)能力。在這種背景下,王紹光和胡鞍鋼提出國家能力由汲取財政能力、宏觀調控能力、合法化能力以及強制能力四種能力要素構成,并典型表現為政府(尤其是中央政府)在實現發(fā)展目標時從社會中汲取資源的能力即稅收能力[37]。一石激起千層浪,1994年推行的分稅制改革不僅使得中央財政收入占比迅速提升,還進一步理順了中央與地方關系、強化了國家的經濟發(fā)展能力。

到了世紀之交,改革二十多年后積累的社會矛盾激增,當時流行的觀點包括合法性危機、制度崩潰論等。對此,徐湘林指出,轉型危機是世界性的,轉型危機并不意味是合法性危機,更可能是國家治理能力的危機,轉型危機的不同后果完全視于國家能否調適其治理能力[38]。這一研究發(fā)現,率先引出了國家治理能力命題。伴隨后來官方提出“國家治理現代化”,國家能力概念在中國就適時地轉化為國家治理能力,成為學術研究的熱點。

國家治理相比于“國家統(tǒng)治”“社會管理”是一種新的政治理念,有人將其視為國家能力的新發(fā)展階段[39],在此視角下分析國家治理能力的內涵和影響因素[40],也有人根據國家治理現代化的發(fā)展進程,提出新的國家能力領域②。還有學者立足國家權力內涵嘗試建構國家治理能力的要素體系,如楊光斌提出了由體制吸納力、制度整合力和政策執(zhí)行力所構成的關于國家治理能力的一般理論[41],這一方面增強了對國家治理能力進行比較研究的可操作性,另一方面建立起范式性理論以引導這一時代性主題。另外,中國國家能力在政策制定、尤其是產業(yè)政策的制定與執(zhí)行上表現突出,也得到學術界的高度關注。其中,路風關于中國高鐵技術升級的研究[42],極大地增進了人們對中國作為“超級發(fā)展型國家”的認識;周黎安以“行政發(fā)包制”為代表的研究,對基于中國國家內部結構復雜性而產生的豐富國家能力形態(tài)進行闡釋,在不同治理領域、產業(yè)領域的國家能力闡釋中引入地方政府要素[43];還有學者對中國特色的重大決策機制如舉國體制、共識型決策的研究[44],闡釋了中國政府做出復雜決策能力背后的實踐邏輯。

第三,國家安全能力。隨著黨和國家事業(yè)進入全面建設社會主義現代化強國的新時代,我國發(fā)展環(huán)境面臨深刻復雜的變化。對此,習近平總書記指出:“隨著我國社會主要矛盾變化和國際力量對比深刻調整,我國發(fā)展面臨的內外部風險空前上升,如果發(fā)生重大風險又扛不住,國家安全就可能面臨重大威脅?！盵45]對中國這樣一個“后發(fā)趕超”的社會主義大國而言,面對西方守成大國的全方位戰(zhàn)略打壓,只有統(tǒng)籌發(fā)展和安全才能長治久安,至此“國家安全能力現代化”命題在黨的二十大報告中應時而出。中國的國家安全觀尤為強調其內涵和外延的“總體性”,其中,“以政治安全為根本”表明政治安全“是國家安全的生命線”[46],我國需要不斷提高包括政權安全、制度安全、意識形態(tài)安全在內的政治安全能力。

隨著國家政治議程的推出,中國學界關于國家能力的學術研究很快集中到黨和國家所關心的內容上來,呈現出跟隨國家政策議題并服務于治國理政、解決現實問題的明顯傾向。這不僅僅體現在前述的將國家能力理論與治理理論有機結合、糅合了源自歷史文化和實踐經驗的國家治理能力上,更體現在國家安全、“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”日益上升為治國理政的重要議題,總體性的國家安全能力進而受到學界關注?？梢哉f,國家安全能力是國家治理能力在新時代主題下的升級,是從應對不同領域風險挑戰(zhàn)的能力拓展出國家能力研究的新議程③。有學者指出,防范化解重大風險是中國現代國家政治的內在要求和基本職能,是國家存在和發(fā)展的前提性責任,并將國家能力研究引入歷史政治學視野[47]。還有學者將國家能力理論研究推向“高階政治”的更高維度,即探究前提性的國家能力,并提出“政治認知力”概念④,形成對偏重工具理性的國家治理能力在時代語境下的超越。從中可見,隨著國家發(fā)展議程逐步“升階”,中國國家能力研究呈現出從追求以治理績效為直接目標的“善治”向追求“長治久安”的根本性目標的系統(tǒng)升級,正所謂“治術”必須服務于“治道”,其內在關聯是“致治”的歷史文化傳統(tǒng)。

可以認為,中國學者關于中國國家能力的研究比國外學術界的相關研究有著更直接的效果,那就是對政治實踐和公共政策具有直接的影響,國家能力研究真正發(fā)揮了對現實進行觀照的價值。比較而言,國外大多數關于國家能力研究的學術意義大于實踐價值,即便是米格代爾對“強社會中的弱國家”的發(fā)現,也只是發(fā)現而已,“回歸國家”也主要是學術研究范疇。在學術意義上,中國國家能力研究的不足是沒能對國外、尤其是發(fā)展中國家的國家能力進行深度的案例研究,從而限制了中國學術界的國際對話能力。

結語

在歷時維度上厘清國家能力的前世今生,我們就能明白,國家能力是指向治國理政的實踐性概念,而非純學理的概念研究;同時,以現實為觀照的國家能力理論必然是一種實踐性知識或因時因地的語境性知識,而不是一般性的泛泛而談的空洞知識。這一學術發(fā)現,不僅讓我們需要重新回到國家能力研究的初衷,而且在學術路徑上解釋了從行為主義政治學到治理理論所呈現出的西方主流政治學議程之下,國家能力研究為何呈現出技術化、概念化的研究傾向。

相對而言,中國的國家能力研究始終立足于本國經濟社會發(fā)展的歷史階段,或是提出相關議題、進行概念形塑和引導國家議程;或是在國家提出階段性發(fā)展議題后,對其進行學理闡釋和學術研究,通過對中國實踐經驗的理論化,形成一般性范式乃至觀念,從而反哺政治實踐。一方面,這源自中國作為后發(fā)國家實現趕超式發(fā)展的需要:從19世紀后期起,國家富強成為近現代秉持不同觀念的中國政治家們共同的追求[48],有識之士和廣大人民也渴求通過追尋強大國家而捍衛(wèi)國家主權、維護社會穩(wěn)定,中國共產黨的革命及隨后的國家能力建設則正是對這一目標的踐行。

另一方面,中國政治具有與生俱來的“致治”傳統(tǒng)[49],中國國家能力的建設建立在對“歷史國家”的繼承和對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文明的現代性轉化之上。傳統(tǒng)中國的政治共同體立足于“治”,關心治人、治道、治術,將政治生活中處理眾人之事的目標、理想和方法結合起來,這種傳統(tǒng)也延續(xù)到當代的政治生活中來,比如體現在中國共產黨的群眾路線中,要求黨主動深入民眾,極大地提升了政黨整合、動員社會力量的能力,并轉化為有助于實現政策目標的國家能力,這與西方的“政治參與”極為不同,這便是埋藏在中國土壤下的新的知識增長點。

從歷史政治學的范疇來說,這一“致治”傳統(tǒng)賦予了現代中國獨特的國家能力研究路徑,這提醒我們,面對中國這一具有豐富后發(fā)國家超越式發(fā)展經驗和悠久政治文化傳統(tǒng)的文明政治體,中國國家能力理論的建構不應是抽象的,而是理論與實踐的互動、歷史與邏輯的統(tǒng)一,這對構建中國自主的社會科學知識體系也具有啟發(fā)性意義。國家能力的概念史光譜告訴我們,中國歷史文化和政治實踐是發(fā)掘政治理論的不竭源泉。

注釋：

①參見耿曙、陳瑋:《發(fā)展型國家:理論淵源與研究進展》,《中國政治學》2019年第2期,第175—194頁;耿曙、王穎穎:《發(fā)展研究中的“國家能力解釋”——論證邏輯的陷阱及其超越》,《社會學評論》2022年第2期,第29—47頁。

②如有學者認為在信息科技等科技領域發(fā)展背景下,會對國家治理形成挑戰(zhàn)并對國家能力產生結構性重塑,因此提出拓展相應的國家能力。參見侯利文:《國家能力與大數據:邁向一種信息維度的國家理論》,《學習與實踐》2021年第7期,第63—72頁;樊鵬:《新技術時代國家治理的新方向》,《人民論壇》2020年第2期,第80—83頁。

③風險挑戰(zhàn)之下不同國家的國家能力將導向不同結果,國家安全議題之下處理風險挑戰(zhàn)的要求對國家能力建設和研究都提出了新要求,如有學者提出“災難政治學”并分析國家能力在災難中產生的異質性后果。參見黃種濱、孟天廣:《災難政治學:災難治理及其異質性效應》,《探索與爭鳴》2022年第4期,第54—64頁。

④楊光斌教授在2017年提出“政治認知力”是國家治理能力的前提性指標,保障了國家治理體系和治理能力建設的方向性,避免大國犯顛覆性錯誤,這已然是對國家安全能力超越一般國家治理能力的論述。參見楊光斌:《實現國家治理現代化的關鍵是什么》,《人民論壇》2017年第25期,第25—27頁。