容 志 陳志宇

(武漢大學(xué),武漢 430072)

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

黨的二十大報(bào)告指出,要完善國家應(yīng)急管理體系,推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化,提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和重大突發(fā)公共事件處置保障能力[1]。作為應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害和維護(hù)公共安全的主要活動,應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分,承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé),擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要使命[2]。同其他公共治理活動不同,應(yīng)急管理的管理對象多,涉及方面廣,治理鏈條長,是典型的跨時(shí)間、跨空間、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域和跨部門的復(fù)雜管理過程。特別是在極端天氣事件、突發(fā)傳染疾病和技術(shù)事故災(zāi)難頻發(fā)的后現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會中,應(yīng)急管理活動既要堅(jiān)持專業(yè)化,又要實(shí)現(xiàn)綜合化;既要因應(yīng)常規(guī)事件,又要化解超常規(guī)、不確定性風(fēng)險(xiǎn);既要體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理,又不能約束于僵化的科層程式,對其結(jié)構(gòu)穩(wěn)固性、功能復(fù)合性以及整體適應(yīng)性有著越來越高的要求?？梢哉f,構(gòu)建集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的現(xiàn)代應(yīng)急管理體系已經(jīng)成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)和要求。

經(jīng)過新中國成立以來70多年的發(fā)展,中國國家應(yīng)急管理體系日趨完善,應(yīng)急管理能力不斷提高,特別是黨的十八大以來,“總體國家安全觀”重要思想正式提出,應(yīng)急管理體制實(shí)現(xiàn)重大變革,《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對管理法》正式修訂,說明中國特色的國家應(yīng)急管理體系的整體框架基本確立,重大基礎(chǔ)性、方向性和原則性問題已經(jīng)形成普遍共識。具體表現(xiàn)在四個(gè)方面:一是價(jià)值理念明確。堅(jiān)持人民至上、生命至上,堅(jiān)持黨對應(yīng)急管理事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全,既發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢,又積極借鑒國外應(yīng)急管理的有益做法,積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。二是要素基本齊備。應(yīng)急管理體系的基本要素,如預(yù)案、機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍、資源、法律、技術(shù),以及社會參與等已經(jīng)具備,“一案三制”主導(dǎo)下綜合應(yīng)急管理系統(tǒng)的基本內(nèi)涵已經(jīng)形成。三是制度逐步成型。正在修訂的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對管理法》對中國特色突發(fā)事件應(yīng)對管理工作的指導(dǎo)思想、領(lǐng)導(dǎo)體制、治理體系、工作原則、工作方針,以及應(yīng)急管理體制都做了系統(tǒng)、全面的闡述和規(guī)定。四是運(yùn)行平滑順暢。經(jīng)歷了2020年新冠肺炎疫情、2021年區(qū)域性洪澇災(zāi)害等考驗(yàn),證明這一基本體系和能力適應(yīng)中國國情,能夠有效應(yīng)對重大自然和社會性災(zāi)害事件。應(yīng)急管理體制機(jī)制總體上運(yùn)行平滑、順暢,經(jīng)受住了各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn),在實(shí)踐中充分展現(xiàn)出自己的特色和優(yōu)勢,新的應(yīng)急管理體制優(yōu)勢正在逐漸釋放,表現(xiàn)出較強(qiáng)的應(yīng)對能力和管理績效。

與此同時(shí),也要看到應(yīng)急管理體系在運(yùn)行與改革過程中還存在不少困難,發(fā)展不平衡不充分問題比較明顯,尤其是基層基礎(chǔ)不實(shí)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足、風(fēng)險(xiǎn)防范不強(qiáng)、社會參與不力等問題比較突出。不平衡主要表現(xiàn)在區(qū)域和部門能力之間不均衡。在應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人員隊(duì)伍、管理水平、精細(xì)化程度、技術(shù)運(yùn)用程度等方面,東部地區(qū)與西部地區(qū)、城市地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)、區(qū)域中心和邊緣地區(qū)、不同部門能力之間都存在明顯的落差。不充分主要表現(xiàn)在全過程應(yīng)急環(huán)節(jié)發(fā)展不健全。應(yīng)急管理的各項(xiàng)工作機(jī)制,包括風(fēng)險(xiǎn)感知、預(yù)防準(zhǔn)備、預(yù)報(bào)預(yù)警和協(xié)同聯(lián)動等還不健全。在世界百年未有之大變局以及中國特色社會主義新時(shí)代背景下,如何更加全面、準(zhǔn)確把握國家應(yīng)急管理體系的結(jié)構(gòu)性和功能性內(nèi)涵?進(jìn)而如何從整體上認(rèn)識國家應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的現(xiàn)狀,辨析其存在的主要短板、瓶頸和不足?從而為下一階段提升國家應(yīng)急管理體系和能力的現(xiàn)代化水平提供基本的分析框架和知識圖景。這些都已經(jīng)成為當(dāng)前國家應(yīng)急管理體系建設(shè)的重大戰(zhàn)略問題,也是擺在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界面前的重大研究課題。

目前關(guān)于應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的研究主要分為三種路徑:一是歷史變遷及形態(tài)發(fā)展研究。學(xué)術(shù)界對我國應(yīng)急管理體系發(fā)展歷程大致可劃分為三階段說[3]、四階段說[4][5][6]和六階段說[7]。劃分節(jié)點(diǎn)往往選擇新中國成立、改革開放、2003年、2012年、2018年等標(biāo)志性年份或者“非典”“一案三制”“應(yīng)急管理部成立”等標(biāo)志性事件。無論學(xué)者將其分為多少階段,其背后的原因都指向了特定的突發(fā)事件及其引發(fā)的反思和重要的制度體系變革。二是“問題—對策”研究。圍繞應(yīng)急管理準(zhǔn)備機(jī)制欠缺、預(yù)案演練與實(shí)用性不足、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制遲緩、指揮機(jī)制不暢、信息披露機(jī)制不及時(shí)、部門責(zé)任與協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、應(yīng)急力量與物資準(zhǔn)備不充分等問題展開討論。為應(yīng)對以上問題,學(xué)界分化成法律優(yōu)化與組織優(yōu)化兩大流派,探索應(yīng)急管理系統(tǒng)和能力結(jié)構(gòu)性均衡的可行路徑。三是模式與經(jīng)驗(yàn)提煉研究。回顧百年歷程,學(xué)者們總結(jié)出中國應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心優(yōu)勢,總體上從縱向走向橫向、從虛體走向?qū)嶓w[8],經(jīng)歷了從行政管控走向風(fēng)險(xiǎn)治理的發(fā)展階段[9],部門結(jié)構(gòu)規(guī)模呈現(xiàn)螺旋式上升趨勢[10],是一種不斷綜合化的路徑[11],呈現(xiàn)出控制性放權(quán)與綜合性協(xié)調(diào)兩種趨勢[12],整體上表現(xiàn)為“彗星—彗尾”狀的發(fā)展結(jié)構(gòu)[13]。

應(yīng)該說,現(xiàn)有研究成果基本覆蓋了應(yīng)急管理的多個(gè)層面和維度,已經(jīng)較為充分和飽滿。但從系統(tǒng)論的角度看,單純的“要素”或“過程”角度仍不足以管窺國家應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的全貌。對于復(fù)雜系統(tǒng)來說,要素優(yōu)化和過程健全還只能提供基礎(chǔ)架構(gòu),而基于要素相對互動關(guān)系的結(jié)構(gòu)調(diào)適往往才是整體功能得以發(fā)揮的關(guān)鍵。本文力圖從結(jié)構(gòu)性均衡這一視角切入相關(guān)討論,為國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化提供更為整體性和綜合性的認(rèn)知路徑。在這一思路下,第二、三部分將提出一個(gè)關(guān)于國家應(yīng)急管理體系的整合性分析框架,剖析該系統(tǒng)功能得以展開的四種重要結(jié)構(gòu);第四部分基于這一理論框架,結(jié)合多案例,對當(dāng)前我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的結(jié)構(gòu)性失衡問題進(jìn)行分析,揭示出制約整體功能發(fā)揮的短板、瓶頸和不足;針對這種失衡,第五部分提出了進(jìn)一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升效能的可行路徑和政策建議。

二、復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與效能

復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)(CAS)是復(fù)雜性與系統(tǒng)研究的主要對象,被許多科學(xué)家稱為“21世紀(jì)的科學(xué)”[14]。隨著經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的飛速發(fā)展,人類社會已經(jīng)耦合成為典型的復(fù)雜巨系統(tǒng),突發(fā)事件的發(fā)生發(fā)展也呈現(xiàn)出明顯的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)特征。在這種情況下,復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論引發(fā)了社會科學(xué)研究者的廣泛關(guān)注。米勒(Jonny H.Miller)等認(rèn)為,“復(fù)雜系統(tǒng)”(complex system)不同于“復(fù)合系統(tǒng)”(complicated system)之處在于:后者的各種構(gòu)成要素之間保持著一定程度的獨(dú)立性,而前者的各要素之間具有較強(qiáng)的依賴性,在這類系統(tǒng)中,移除某個(gè)要素對系統(tǒng)行為所產(chǎn)生的破壞程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過該特定要素的具體內(nèi)涵[15]。復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)兼具秩序和混沌,處于完全控制和雜亂無章之間,其復(fù)雜行為是由許多獨(dú)立的甚至相當(dāng)簡單的單元相互作用形成的。每個(gè)復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)都具有某種動力,這種動力使最簡單的、底層的規(guī)則能夠產(chǎn)生出諸如演化、涌現(xiàn)、自組織和自適應(yīng)等復(fù)雜行為[16]。

在米勒看來,當(dāng)各要素之間的依賴性變得十分重要時(shí),復(fù)雜系統(tǒng)便產(chǎn)生了。某種意義上說,這里的相互依賴關(guān)系正可以歸屬于系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)問題?！敖Y(jié)構(gòu)”的本意就是事物自身各種要素之間相對穩(wěn)定的關(guān)聯(lián)和作用方式,包括構(gòu)成事物要素的數(shù)量比例、排列次序、結(jié)合方式和形態(tài)變化。可以說,結(jié)構(gòu)視角是認(rèn)識和理解復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)內(nèi)在規(guī)律的一把鑰匙,復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的三個(gè)基本原則都與結(jié)構(gòu)問題息息相關(guān):一是整體性原則。由于復(fù)雜系統(tǒng)是非線性系統(tǒng),傳統(tǒng)的疊加規(guī)律失效,因此不能采用把研究對象分成若干小系統(tǒng)分別進(jìn)行研究,然后進(jìn)行疊加的辦法,而只能從總體上把握整個(gè)系統(tǒng)的行為與規(guī)律[17]。這個(gè)“整體”其實(shí)就是結(jié)構(gòu)化的要素集成。二是動態(tài)性原則。復(fù)雜系統(tǒng)必然是動態(tài)系統(tǒng),隨著時(shí)間變化,系統(tǒng)的形態(tài)也必然隨之發(fā)生改變,而支撐這種形態(tài)變化的內(nèi)在因素必然是某種結(jié)構(gòu)化的力量。這種力量既要保證系統(tǒng)基本面貌不發(fā)生顛覆性變革,又要在應(yīng)對外在沖擊時(shí)釋放一定程度的彈性,從而保證系統(tǒng)在動態(tài)變化中有效運(yùn)轉(zhuǎn)并發(fā)揮特定的功能。三是宏觀微觀相統(tǒng)一原則。系統(tǒng)的宏觀變動往往來自組成系統(tǒng)的一些元素的微小變化,因此需要研究系統(tǒng)的微觀機(jī)制。但由于非線性特點(diǎn),又不能將系統(tǒng)簡單分解,必須將宏觀和微觀相統(tǒng)一[18]。顯然,不從結(jié)構(gòu)著手必然無法實(shí)現(xiàn)宏觀和微觀的統(tǒng)一。

黨的十九屆四中全會將我國國家治理體系和治理能力界定為中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景之下,從深化改革和突破瓶頸的操作實(shí)踐出發(fā),把制度體系等同于治理體系的核心要件和主要內(nèi)容,既是必要的,也具有現(xiàn)實(shí)操作性。但從理論上來說,國家治理體系并不僅僅等同于制度體系,應(yīng)該包括更多的要素?！掇o?！穼Α绑w系”的定義為:“若干有關(guān)事物互相聯(lián)系、互相制約而構(gòu)成的一個(gè)整體?！盵19]按照這一思路,我們可以將國家應(yīng)急管理體系概括為三方面的內(nèi)容:一是由若干的事物(預(yù)案、機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍、資源、法律、技術(shù)等)組成;二是事物間相互聯(lián)系、相互制約(制度影響、制約主體,主體影響、制約資源等);三是應(yīng)急管理作為系統(tǒng)性的整體來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)(預(yù)案、機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍、資源、法律、技術(shù)等必須有機(jī)均衡的組合才能使應(yīng)急管理體系發(fā)揮最優(yōu)效能)。應(yīng)急管理能力則一般認(rèn)為是國家實(shí)力(宏觀)、政府部門效能(中觀)和應(yīng)急管理人員職業(yè)素養(yǎng)(微觀)三個(gè)層面,即三個(gè)層次不同主體應(yīng)對突發(fā)公共事件時(shí)所表現(xiàn)出的解決問題的效果[20]。因此,從學(xué)理上來看,國家應(yīng)急管理體系不僅僅包括國家應(yīng)急管理制度,還包括行為、資源、主體、規(guī)范等要素,是一個(gè)整體性的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

可以說,國家應(yīng)急管理體系是一個(gè)典型的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)。首先,應(yīng)急管理是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)。它涉及多災(zāi)種、多部門、多主體、多層級和多環(huán)節(jié)。在這一系統(tǒng)中,各環(huán)節(jié)之間相互連接,環(huán)節(jié)間需要聯(lián)動支持,不少環(huán)節(jié)貫穿過程始終,不同環(huán)節(jié)還存在較大差異。在應(yīng)急管理中不僅多部門對應(yīng)多災(zāi)種,多環(huán)節(jié)又對應(yīng)多部門,既要職責(zé)明確,又要合作聯(lián)動。其次,應(yīng)急管理是一個(gè)適應(yīng)系統(tǒng)。應(yīng)急管理面臨著常態(tài)應(yīng)急和非常態(tài)應(yīng)急兩種狀態(tài),風(fēng)險(xiǎn)類型不同、風(fēng)險(xiǎn)程度不同、響應(yīng)級別不同,需要不斷適應(yīng)變化,快速切換。除此之外,應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)類型的邊界模糊,面對風(fēng)險(xiǎn)可以是具體的安全管理,也可能是全社會參與的超常規(guī)事件應(yīng)對,需要合理合規(guī)的調(diào)試應(yīng)急活動。最后,應(yīng)急管理是一個(gè)學(xué)習(xí)系統(tǒng)。風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害不斷變化,突發(fā)事件推動著制度變遷[21],體系與能力建設(shè)是“從災(zāi)難中學(xué)習(xí)”并不斷推進(jìn)其跳躍式升級演進(jìn)的過程。

正因?yàn)閼?yīng)急管理系統(tǒng)的復(fù)雜性,我們需要在更宏觀的層面思考應(yīng)急管理體系建設(shè)。根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義觀點(diǎn),系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)決定其功能,功能反映結(jié)構(gòu),功能發(fā)揮以一定的結(jié)構(gòu)為前提和基礎(chǔ)。面對復(fù)雜的巨系統(tǒng),穩(wěn)定、優(yōu)化、合理的結(jié)構(gòu)才能確保系統(tǒng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。本質(zhì)上說,“一案三制”就是一個(gè)結(jié)構(gòu)與功能高位整合的系統(tǒng),在這一系統(tǒng)中,既解決了應(yīng)急管理過程管理的問題,又解決了制度建設(shè)和工作方法的問題[22]。因此,結(jié)構(gòu)問題不僅是剖析應(yīng)急管理復(fù)雜巨系統(tǒng)的重要問題,還是應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要問題。

其實(shí),應(yīng)急管理的結(jié)構(gòu)問題已經(jīng)引起了部分學(xué)者的注意,并在理論上得到了一定的闡述。例如,張海波最早提出了應(yīng)急管理全過程均衡這一“新議題”[23]。應(yīng)急管理全過程任何一個(gè)關(guān)鍵階段的缺失或弱化都可能導(dǎo)致應(yīng)急管理實(shí)踐的重大失敗,造成不可逆轉(zhuǎn)的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失或社會失序。隨后,有學(xué)者從制度、主體和文化三個(gè)維度探討了體系建設(shè)出現(xiàn)的行動延遲、錯(cuò)位或滯后問題[24]。事實(shí)上,應(yīng)急管理體系和能力的非均衡問題并不僅僅存在于個(gè)別要素的遲滯或全過程結(jié)構(gòu)(風(fēng)險(xiǎn)—災(zāi)害—危機(jī))不均衡,還存在于空間結(jié)構(gòu)(頂層—中層—基層)、部門結(jié)構(gòu)(專業(yè)—協(xié)調(diào)—綜合)、跨域結(jié)構(gòu)(政府—市場—社會)之中。正如奈姆·卡普庫(Naim Kapucu)所言:“我們或許過于傳統(tǒng)地關(guān)注應(yīng)急管理的縱向結(jié)構(gòu)了,這是一個(gè)缺乏靈活性并以指揮和控制為導(dǎo)向的準(zhǔn)備、反應(yīng)和恢復(fù)系統(tǒng),然而在重大災(zāi)害面前,我們不得不思考更多維度的結(jié)構(gòu)性合作問題?！盵25]

三、國家應(yīng)急管理體系的四維結(jié)構(gòu)框架

從內(nèi)在來看,體系的本質(zhì)特征在于其整體性,是要使各個(gè)子系統(tǒng)科學(xué)地整合以結(jié)構(gòu)最優(yōu)實(shí)現(xiàn)“整體最優(yōu)”[26]。各子系統(tǒng)主要包括應(yīng)急管理制度、應(yīng)急管理主體和應(yīng)急管理資源。除此之外,各要素系統(tǒng)的比例組合也會影響結(jié)構(gòu)的“整體最優(yōu)”。因此,結(jié)構(gòu)性問題主要是指要素比例、制度銜接、主體關(guān)系和資源配置等問題。從外在來看,結(jié)構(gòu)性問題是指外在形態(tài)和實(shí)際運(yùn)行的問題。相應(yīng)地,立足科層結(jié)構(gòu)、應(yīng)急特征和應(yīng)急活動實(shí)際,應(yīng)急管理的結(jié)構(gòu)性問題又包括橫向、縱向、過程和網(wǎng)絡(luò)四個(gè)方面(如圖1)。

第一,應(yīng)急管理體系的橫向結(jié)構(gòu)。橫向結(jié)構(gòu)是從左右這個(gè)維度出發(fā),主要考慮科層組織部門之間和外部跨域之間的問題。所謂應(yīng)急管理體系的橫向結(jié)構(gòu)就是指政府部門之間、平級政府之間、黨政軍之間的關(guān)系及其互動。一是部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動。一方面,應(yīng)急管理部門與其他部門間的職責(zé)邊界是否清晰決定著應(yīng)急管理活動分工協(xié)作是否順暢,包括應(yīng)急、公安、衛(wèi)生三大應(yīng)急部門和氣象、交通、自然資源、水利等協(xié)調(diào)聯(lián)動部門的關(guān)系和職責(zé)界定。另一方面,應(yīng)急管理活動涉及面廣、關(guān)聯(lián)部門多,以牽頭部門為主的多部門參與的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以有效發(fā)揮統(tǒng)籌功能。二是平級政府間協(xié)作。重大安全風(fēng)險(xiǎn)具有明顯的跨界性,可以超越行政邊界的范圍,給屬地管理帶來巨大壓力,需要政府間協(xié)作支持。同級政府間協(xié)作包括信息共享、預(yù)防救援、隊(duì)伍支持、資源調(diào)配等方面。三是黨政軍分工協(xié)同。應(yīng)急管理是復(fù)雜性和全局性的安全建設(shè),黨政軍相關(guān)部門是國家應(yīng)對重特大突發(fā)事件的中堅(jiān)力量,依賴黨委、政府、人民解放軍、人民武裝警察部隊(duì)、國家綜合性消防救援隊(duì)伍的有效配合。應(yīng)急管理橫向結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的功能是理順統(tǒng)和分的關(guān)系,有機(jī)整合各方面的資源力量,協(xié)調(diào)聯(lián)動,形成合力,避免碎片化。

第二,應(yīng)急管理體系的縱向結(jié)構(gòu)?？v向結(jié)構(gòu)是從上下這個(gè)維度出發(fā),主要考慮科層組織內(nèi)部層級之間的問題。所謂應(yīng)急管理體系的縱向結(jié)構(gòu)是指應(yīng)急管理活動及其關(guān)系在政府組織層級間的形態(tài),包括上層-中層-基層之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系,涉及兩個(gè)方面。一是分級負(fù)責(zé),即層級間的任務(wù)體系和關(guān)系體系。中央層面主要負(fù)責(zé)組織編制國家應(yīng)急總體預(yù)案和規(guī)劃,指導(dǎo)各地區(qū)各部門應(yīng)對突發(fā)事件工作,推動應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和完善,側(cè)重總體動員協(xié)調(diào)和整體規(guī)劃;省市層面重在落實(shí)國家應(yīng)急制度、政策措施,統(tǒng)籌地區(qū)規(guī)劃、組織人才隊(duì)伍,做好上層與下層之間的上傳下達(dá)和相互銜接;基層主要是屬地管理,及時(shí)做好第一響應(yīng),負(fù)責(zé)社會面的組織動員。二是分級響應(yīng)。分級響應(yīng)的目的既是為了在基層滅早滅小,防止事態(tài)擴(kuò)大,避免機(jī)構(gòu)臃腫,也是為了根據(jù)災(zāi)害的級別,動用不同的資源和力量,分級儲備,避免過度響應(yīng)。分級響應(yīng)規(guī)定著各級各類災(zāi)害事故的響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、程序和步驟,也規(guī)定著動員范圍和限度。應(yīng)急管理縱向結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的功能是上下聯(lián)動,既發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一指揮的作用,也有效實(shí)現(xiàn)基層兜底的功能。

第三,應(yīng)急管理體系的過程結(jié)構(gòu)。過程結(jié)構(gòu)是從程序這個(gè)角度出發(fā),主要考慮應(yīng)急管理活動程序之間的問題。應(yīng)急管理包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個(gè)階段,又細(xì)分為準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩、響應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)六個(gè)環(huán)節(jié)[27],是一個(gè)接續(xù)性過程,構(gòu)成應(yīng)急管理的一個(gè)生命周期。所謂應(yīng)急管理體系的過程結(jié)構(gòu)就是指過程環(huán)節(jié)之間的能力和關(guān)系。一是環(huán)節(jié)間能力結(jié)構(gòu)。應(yīng)急管理能力的效能是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體系價(jià)值訴求的有力保障,應(yīng)急管理體系中的人民中心、總體安全、維護(hù)社會穩(wěn)定等價(jià)值理念需要應(yīng)急管理能力來達(dá)成。應(yīng)急管理過程中的準(zhǔn)備能力、預(yù)警能力、防災(zāi)能力、救援能力、回應(yīng)能力均衡發(fā)展是應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。二是環(huán)節(jié)間關(guān)系結(jié)構(gòu)。應(yīng)急管理過程環(huán)環(huán)相扣,需要環(huán)節(jié)間邊界清晰、主體明確和轉(zhuǎn)換順暢。比如,準(zhǔn)備和預(yù)防、預(yù)防和救援、預(yù)警和響應(yīng)、處置和救援以及學(xué)習(xí)與全過程之間的關(guān)系。三是環(huán)節(jié)間聯(lián)動結(jié)構(gòu)。應(yīng)急管理過程并非線性的,而是螺旋交叉推進(jìn)的。各環(huán)節(jié)之間相互連接、相互轉(zhuǎn)換,環(huán)節(jié)間往復(fù)聯(lián)動、相互支撐。應(yīng)急管理過程結(jié)構(gòu)的功能既要發(fā)揮應(yīng)急響應(yīng)和救援能力,也要充分發(fā)揮準(zhǔn)備、預(yù)防、回應(yīng)和學(xué)習(xí)的應(yīng)急功能。

第四,應(yīng)急管理體系的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是從主體這個(gè)角度出發(fā),主要考慮應(yīng)急管理中的互動參與的問題。應(yīng)急管理體系是一個(gè)由政府和其他各類社會組織構(gòu)成的應(yīng)對突發(fā)事件的整合網(wǎng)絡(luò)[28],包括多元主體、多個(gè)要素和多重關(guān)系。所謂應(yīng)急管理體系的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)就是指應(yīng)急管理多中心、多主體之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),既是多主體的規(guī)范網(wǎng)絡(luò),也是合作共治的“發(fā)生器”,在這一網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中,進(jìn)行多主體、跨領(lǐng)域的協(xié)商、對話與合作。其中主要有三方主體:一是社會主體。包括社區(qū)志愿團(tuán)體、社區(qū)社會組織、自治組織以及專業(yè)應(yīng)急救援社會組織等。近些年這些社會力量的發(fā)展壯大,緩解了政府作為社會矛盾和沖突唯一責(zé)任主體的巨大張力[29]。二是市場主體。包括企業(yè)單位、事業(yè)單位、國有企業(yè)、投資者以及個(gè)體經(jīng)營者等。市場主體在參與協(xié)防協(xié)治,提供企業(yè)物資生產(chǎn)、配送、儲備與科技支撐等方面發(fā)揮著重要作用。三是人民群眾。應(yīng)急管理的目標(biāo)是保護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全,沒有人就無須應(yīng)急管理,同時(shí)也要依賴人民群眾的積極參與。應(yīng)急管理體系的現(xiàn)代化離不開個(gè)人自防互救、災(zāi)害預(yù)警與應(yīng)急處置。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)往往也會給社會帶來緊急一致性,即個(gè)人、企業(yè)、社會和政府組織通常會齊心協(xié)力,共同應(yīng)對[30]。應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的功能就是要充分發(fā)揮多主體的自主性和能動性,有效形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會承責(zé)、萬眾參與的應(yīng)急管理格局,達(dá)到合成應(yīng)急、協(xié)同應(yīng)急的效能。

危機(jī)的本質(zhì)是體系中部分功能障礙引發(fā)的系統(tǒng)性崩潰。當(dāng)前,許多應(yīng)急管理領(lǐng)域的學(xué)者意識到,世界已經(jīng)進(jìn)入了“超級危機(jī)”或“災(zāi)難性危機(jī)”的時(shí)代,即使是最周密的計(jì)劃和最健全的反應(yīng)系統(tǒng),其力量和規(guī)模也難以完全應(yīng)付[31]。面對構(gòu)成要素眾多、關(guān)聯(lián)復(fù)雜的管理問題,不能僅僅把整體問題分解細(xì)化再構(gòu)建整體,這種還原論解決不了整體性問題[32]。需要以整體結(jié)構(gòu)的調(diào)適性均衡來應(yīng)對外在風(fēng)險(xiǎn)沖擊。所謂應(yīng)急管理體系的結(jié)構(gòu)性均衡就是強(qiáng)調(diào)構(gòu)建整體的、均衡的、自我調(diào)節(jié)的和相互支持的應(yīng)急管理復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng),各部分有機(jī)組合,相互適應(yīng),鞏固和強(qiáng)化系統(tǒng)功能,使結(jié)構(gòu)內(nèi)的各部分都對整體發(fā)揮作用。具體來看,主要是在橫向結(jié)構(gòu)、縱向結(jié)構(gòu)、過程結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中,實(shí)現(xiàn)要素比例勻稱、制度銜接緊密、主體關(guān)系融洽和資源配置合理。

四、非均衡結(jié)構(gòu):制約國家應(yīng)急管理效能的關(guān)鍵問題

一個(gè)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性一方面取決于外在環(huán)境的沖擊強(qiáng)度,另一方面決定于內(nèi)在組成部分的均衡性程度。結(jié)構(gòu)性失衡就是指結(jié)構(gòu)中的位置、角色和要素出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的狀況。從實(shí)踐中看,應(yīng)急管理體系運(yùn)行的主要問題集中表現(xiàn)在綜合統(tǒng)籌機(jī)制還不夠完善,應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有待進(jìn)一步整合;多部門跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動機(jī)制尚需進(jìn)一步完善,災(zāi)害信息共享機(jī)制仍有不足;救災(zāi)物資儲備管理和調(diào)運(yùn)機(jī)制還需完善,應(yīng)急管理部門的綜合調(diào)運(yùn)權(quán)威還不足;應(yīng)急預(yù)案的動態(tài)修訂和完善仍在進(jìn)行之中;社會力量和市場機(jī)制作用尚未充分發(fā)揮;基層應(yīng)急組織體系不夠健全。整體來看,主要是國家應(yīng)急管理體系結(jié)構(gòu)性不均衡的問題,即上下間、橫向間、過程間、網(wǎng)絡(luò)間在制度銜接、主體關(guān)系、資源配置和要素比例上不均衡。

(一)橫向非均衡

在應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化過程中,我國應(yīng)急管理的專業(yè)性、部門性較強(qiáng),但橫向統(tǒng)籌、協(xié)同、集中性不足,專業(yè)能力與協(xié)同能力之間不均衡、不匹配,表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)中的橫向不均衡。諸如應(yīng)急管理涉及的很多職能并沒有完全劃分明確,四類突發(fā)事件應(yīng)對分散于不同部門,交叉重疊或脫節(jié)空當(dāng)?shù)膯栴}仍然不同程度存在,各部門責(zé)任如何高效履行還缺少協(xié)同有效的體系支持。

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌不足。設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的本意是強(qiáng)化災(zāi)害應(yīng)對時(shí)部門之間的統(tǒng)籌協(xié)同,但目前這些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也存在機(jī)構(gòu)重疊、邊界不清、資源分散等問題。部分省份建立了應(yīng)急委,但應(yīng)急委與減災(zāi)委、安全生產(chǎn)委員會、防汛抗旱指揮部、抗震救災(zāi)指揮部等職能劃分不清。比如,在“7·20”特大暴雨災(zāi)害事件調(diào)查中發(fā)現(xiàn),鄭州市設(shè)置了防汛抗旱指揮部、城市防汛指揮部、氣象災(zāi)害防御指揮部、突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急指揮部等4個(gè)指揮機(jī)構(gòu),辦公室分別設(shè)在應(yīng)急局、城管局、氣象局、資源規(guī)劃局;防汛抗旱指揮部下又設(shè)了防辦、河湖水利防辦、城防辦、黃河防辦4個(gè)辦公室,分別設(shè)在應(yīng)急局、水利局、城管局、黃河河務(wù)局[33]。

部門之間統(tǒng)籌不足。應(yīng)急管理部門和其他相關(guān)部門在“統(tǒng)和分”方面關(guān)系不清的問題是制約應(yīng)急管理實(shí)效的重要因素?！敖y(tǒng)和分”關(guān)系不清的直接后果是協(xié)調(diào)同級部門存在困難,鏈接同級資源受限,難以協(xié)調(diào)各種應(yīng)急力量。當(dāng)前,以部門協(xié)調(diào)部門的效果不明顯,綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與專業(yè)部門間關(guān)系不順暢。協(xié)調(diào)性既是舊體制的“痛點(diǎn)”,也是新體制的“難點(diǎn)”[34]。例如,在2021年鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害事件中,鄭州市城市管理局、交通運(yùn)輸部門未按規(guī)定及時(shí)向城市防汛辦公室報(bào)告內(nèi)澇受災(zāi)情況,導(dǎo)致決策信息無法統(tǒng)籌,未發(fā)揮統(tǒng)分有序的功能[35]。

區(qū)域之間協(xié)同不足。當(dāng)前中國應(yīng)急管理體系建設(shè)面臨著風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散跨界性、區(qū)域化風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)部化風(fēng)險(xiǎn)并存、單一風(fēng)險(xiǎn)向綜合化風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化積累的跨域特征[36]。應(yīng)急管理中的本位主義、分散主義、地區(qū)利益偏好還不同程度存在,例如,在2020年新冠疫情防控期間,西南某市扣押他市用于疫情防控的醫(yī)療物資,對疫情防控全局造成了不小影響。跨域信息資源共享還存在壁壘,風(fēng)險(xiǎn)信息不對稱、不完全的情況比較普遍?？缬蚩冃щy以衡量,預(yù)案差異大,區(qū)域間的協(xié)作往往具有臨時(shí)性和不穩(wěn)定性。比如,在我國中部某市,不同區(qū)縣之間應(yīng)對洪澇災(zāi)害的預(yù)案差異明顯,相鄰區(qū)域各自隱瞞汛情和異常情況,導(dǎo)致了災(zāi)難的發(fā)生和擴(kuò)大[37]。除此之外,區(qū)域應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制還受到基于行政區(qū)劃的財(cái)政體制的約束,標(biāo)準(zhǔn)化的跨域調(diào)配、補(bǔ)給、賠付機(jī)制尚在摸索建立當(dāng)中。

(二)縱向非均衡

傳統(tǒng)的制度主義認(rèn)為中央政府有了良好的制度安排,那么國家就能實(shí)現(xiàn)有效治理。但是,在2020年新冠疫情和2021年區(qū)域性洪澇災(zāi)害等應(yīng)急管理實(shí)踐中,我們發(fā)現(xiàn)了國家能力強(qiáng)大(即中央政府強(qiáng)大)而地方政府能力弱小的情況。所謂應(yīng)急管理體系的縱向非均衡主要是指頂層設(shè)計(jì)完備,但中層上下銜接能力不足,基層基礎(chǔ)還比較薄弱。從縱向維度上講,應(yīng)急管理歷來存在著“重高層輕基層”的問題。實(shí)踐中,上下之間呈現(xiàn)出“推拉式均衡”的局面[38],其本質(zhì)也是對縱向制度不均衡的彌補(bǔ)。整體來看,機(jī)構(gòu)雖已完成組建,但上下聯(lián)通的機(jī)構(gòu)運(yùn)作體系沒有完全貫通。

省市層面的應(yīng)急統(tǒng)籌規(guī)劃功能有待提升。省市層面是國家應(yīng)急管理體系的樞紐型節(jié)點(diǎn),一方面要細(xì)化落實(shí)頂層戰(zhàn)略,另一方面需要指導(dǎo)和統(tǒng)籌基層應(yīng)急管理體系建設(shè)。為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動、權(quán)威高效的應(yīng)急指揮體系建設(shè),設(shè)立省應(yīng)急委發(fā)揮統(tǒng)籌省級各類突發(fā)事件專項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)作用。但是,當(dāng)前作為應(yīng)急管理統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)的應(yīng)急委的職責(zé)定位尚不明晰、統(tǒng)籌能力還不強(qiáng),在應(yīng)急準(zhǔn)備、智能應(yīng)急等專業(yè)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力上不足。作為樞紐型的省市應(yīng)急管理協(xié)同歸口不一,常見一個(gè)處室對接一個(gè)部門的情況,并且應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置尚未區(qū)域全覆蓋,縱向規(guī)劃不足,上下間出現(xiàn)了不少“堵點(diǎn)”和“斷點(diǎn)”。

基層應(yīng)急管理體系有待健全?；鶎討?yīng)急管理是國家應(yīng)急管理的基礎(chǔ),也是源頭治理和響應(yīng)處置的“最先一公里”,但目前基層應(yīng)急管理不同程度存在“空殼化”“兩張皮”和“形式主義”等問題。具體表現(xiàn)為基層應(yīng)急預(yù)案體系、組織體系、隊(duì)伍體系不健全。首先是預(yù)案體系不健全。從程序上看,普遍缺乏實(shí)地風(fēng)險(xiǎn)評估,缺乏相關(guān)專家的參與,缺乏上會審議等,比如,在鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害事件中,鄭州市某村委會擅自刪除了劃定危險(xiǎn)區(qū)中的受溪河洪水威脅區(qū)域,減少應(yīng)轉(zhuǎn)人員200多人,僅保留受地質(zhì)災(zāi)害威脅人員12人,上級部門缺乏審核管理,最終釀成災(zāi)難。從內(nèi)容上看,雷同預(yù)案、問題預(yù)案比較突出。從運(yùn)行上看,預(yù)案不宣傳、不講解、不培訓(xùn)、不演練、不更新和不實(shí)用的情況比較常見,大都成了“抽屜預(yù)案”。比如,2022年發(fā)生在高校的幾次疫情,應(yīng)對過程出現(xiàn)延遲,導(dǎo)致感染人數(shù)突增,很重要的原因就是沒有第一時(shí)間啟動應(yīng)急預(yù)案。其次是組織體系不健全?？h市層面的應(yīng)急管理部門職責(zé)邊界不清、編制不足,部分能力強(qiáng)化(如安監(jiān)),部分能力弱化(如地質(zhì)、地震),應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置不一,統(tǒng)籌不到位。比如,東部某省基層各縣市區(qū)地震局改革前是正科級單位,有6個(gè)編制,但是在機(jī)構(gòu)改革后成了應(yīng)急管理局的下屬事業(yè)單位,原屬地震局的人事則稀釋分流,功能被弱化[39]。最后是隊(duì)伍體系不健全。綜合性人才、專業(yè)性人才、具備應(yīng)急處置的志愿者和信息員(值班員)組成的基層人才體系尚未建立,“第一響應(yīng)人”制度尚待健全與發(fā)揮實(shí)效。

(三)過程非均衡

應(yīng)急管理是“風(fēng)險(xiǎn)—災(zāi)害—危機(jī)”連續(xù)統(tǒng)的過程,不僅應(yīng)有的環(huán)節(jié)不能少,而且環(huán)節(jié)間的支持聯(lián)動十分重要。所謂應(yīng)急管理的過程非均衡就是指包括預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建等全鏈條和全過程中,各環(huán)節(jié)間關(guān)系銜接不緊密、能力不勻稱。

防和救關(guān)系不連貫。機(jī)構(gòu)改革的本意是讓應(yīng)急管理部門統(tǒng)籌全過程管理,但從實(shí)踐上看,這在很多地方變異成防救分離,呈現(xiàn)出防和救部門分散,防和救過程脫節(jié),職能職責(zé)劃分留有空白的情形。目前,安全生產(chǎn)的整體性流程基本都在應(yīng)急管理部,因此應(yīng)急管理部門能夠統(tǒng)攬安全生產(chǎn)監(jiān)督、管理、執(zhí)法全過程。但地震、防汛、抗旱、森林防火、地質(zhì)等災(zāi)害的“防治”職能大部分還在地震、水利、自然資源等部門,這種橫向過程性分離必然造成一定的管理縫隙。如在我國中部某省,明確應(yīng)急管理廳指導(dǎo)自然災(zāi)害類應(yīng)急救援,會同省水利廳等部門建立統(tǒng)一的應(yīng)急管理信息平臺,建立監(jiān)測預(yù)警和災(zāi)情報(bào)告制度,而省水利廳承擔(dān)水情旱情監(jiān)測預(yù)警工作。

平與急轉(zhuǎn)換不規(guī)范。突發(fā)事件應(yīng)急處置情況多變,形勢瞬息萬變,行動轉(zhuǎn)換頻繁,勢必要求建立從預(yù)案到執(zhí)行的平穩(wěn)、可靠、有效的協(xié)同轉(zhuǎn)換體系。但是在當(dāng)前應(yīng)急管理實(shí)踐中,何時(shí)轉(zhuǎn)換、如何轉(zhuǎn)換、轉(zhuǎn)換形態(tài)尚不規(guī)范,轉(zhuǎn)換部門間存在時(shí)機(jī)差異和標(biāo)準(zhǔn)差異。日常管理機(jī)構(gòu)與專業(yè)應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)對于同一類事件的全過程應(yīng)急無法實(shí)現(xiàn)一體化高效銜接。比如,在新冠疫情防控工作中,進(jìn)入應(yīng)急態(tài)管理后反映出各級組織如何轉(zhuǎn)變角色,如何分工協(xié)作,如何溝通回應(yīng),如何獲取和利用應(yīng)急資源等缺乏梳理的問題。表現(xiàn)出從平時(shí)態(tài)到急時(shí)態(tài)工作切換上缺乏連續(xù)的精準(zhǔn)施策安排和靈活的組織轉(zhuǎn)換機(jī)制。

過程中間強(qiáng)兩端弱。在現(xiàn)代社會,風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出時(shí)代性特征,應(yīng)急管理也需要適應(yīng)時(shí)代的變化,因此在學(xué)習(xí)基礎(chǔ)上的準(zhǔn)備預(yù)防不可或缺。我國應(yīng)急管理體系全過程建設(shè)中,長期存在應(yīng)急響應(yīng)、動員、救援強(qiáng),風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備、防范、學(xué)習(xí)弱的情況。應(yīng)急管理全過程的不均衡是過去十余年中國應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)最被詬病的短板[40]。比如,在一些地方應(yīng)對新冠疫情的應(yīng)急管理當(dāng)中,未能事先將民生保障納入應(yīng)急準(zhǔn)備,由此引發(fā)了不少次生災(zāi)難。其實(shí),關(guān)于全域靜態(tài)管理中的民生保障在此前不少省市的應(yīng)急管理實(shí)踐中已經(jīng)積累了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),但是相同的問題反復(fù)出現(xiàn),不僅反映出準(zhǔn)備不足,更體現(xiàn)在學(xué)習(xí)反思不足。再比如,在山西臨汾一家自建房飯店倒塌造成了嚴(yán)重?fù)p失后不久,長沙發(fā)生了相同的違規(guī)自建房倒塌事故。這些都說明,應(yīng)急管理實(shí)踐在災(zāi)難事故中學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)和吸取教訓(xùn)存在不足。新修訂的《突發(fā)事件應(yīng)對管理法》相較于之前的《突發(fā)事件應(yīng)對法》在總則部分新增強(qiáng)調(diào),要提高突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)對管理能力,并將應(yīng)急準(zhǔn)備這一環(huán)節(jié)納入國際交流合作中,就是為了進(jìn)一步彌補(bǔ)在事前預(yù)防和事后反思環(huán)節(jié)的不足。

(四)網(wǎng)絡(luò)非均衡

應(yīng)急管理真正的“大問題”不是自然災(zāi)害本身,而是個(gè)人、政府和私人市場在整個(gè)應(yīng)急管理體系結(jié)構(gòu)中的角色和互動[41]。應(yīng)急管理是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)整體應(yīng)對的工程,需要政府、社會、市場和個(gè)人參與。目前我國應(yīng)急管理體系已經(jīng)基本形成了多元參與、縱橫交織的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。但實(shí)踐表明,還存在社會力量和社會專業(yè)機(jī)構(gòu)引入不足、社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同能力不足、公眾參與有限、社會力量參與渠道和保障機(jī)制還不完善等問題,主要表現(xiàn)為應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)中的主體之間發(fā)展不均衡、不充分的問題。

行政能力較強(qiáng),社會參與較弱。在我國應(yīng)急管理體系中,尚未建立起社會力量組建提供社會化應(yīng)急救援服務(wù)的應(yīng)急救援體系,依靠強(qiáng)力的行政動員能力仍然是最大特點(diǎn)之一[42]。從人員組成來看,依靠行政人事再組織的救援力量強(qiáng),由成年志愿者組成的應(yīng)急救援隊(duì)伍參與率和效率較低。從風(fēng)險(xiǎn)意識來看,公共部門風(fēng)險(xiǎn)意識較高,市場主體、居民風(fēng)險(xiǎn)意識較低。比如,在應(yīng)急管理部公開的事故災(zāi)害查處報(bào)告中,涉事企業(yè)或個(gè)體普遍存在落實(shí)安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)不到位,安全管理和主責(zé)人事缺失等問題。比如,在2022年長沙自建房倒塌事故中,涉事人員違規(guī)改變建筑結(jié)構(gòu)和增高樓層,造成了53人遇難。從力量結(jié)構(gòu)來看,在一些災(zāi)害多發(fā)的國家,例如,在日本應(yīng)急管理體系中,自救是第一位的,互救是第二位,政府施救僅在第三位[43]。而我國應(yīng)急管理體系中,綜合、專業(yè)力量強(qiáng),社會、個(gè)人力量弱,在災(zāi)害面前習(xí)慣性地依賴政府。公眾在應(yīng)急預(yù)案中的參與也不強(qiáng),對個(gè)體在應(yīng)急事件中的角色缺乏認(rèn)知和期待,致使社會個(gè)人在應(yīng)急預(yù)警和應(yīng)急救援中的作用尚未完全發(fā)揮,自救互救能力培育不足。

健全有關(guān)農(nóng)村垃圾治理的法律法規(guī)，完善農(nóng)村垃圾治理管理制度，運(yùn)用法律思維方式應(yīng)對農(nóng)村垃圾治理過程中出現(xiàn)的問題，并切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法與監(jiān)督。

專業(yè)部門有序,協(xié)同力量無序。在國家應(yīng)急管理隊(duì)伍體系中,專業(yè)部門受嚴(yán)格的科層規(guī)制,能夠較好地實(shí)現(xiàn)上傳下達(dá)和有序行動,但協(xié)同力量長期缺乏與專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍合作,缺乏聯(lián)合培訓(xùn)演練,合成應(yīng)急、協(xié)同能力較差。比如,在南方暴風(fēng)雪期間,某省舍近求遠(yuǎn)調(diào)集麻袋物資,但不知省內(nèi)就有大量麻袋儲備。除此之外,在應(yīng)急響應(yīng)中,社會力量往往缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮,既表現(xiàn)出動員有限、百呼不應(yīng),也表現(xiàn)出自我激發(fā)、行動失序。

政府資源較多,社會資源較少。應(yīng)急保障對應(yīng)急活動至關(guān)重要,決定著應(yīng)急隊(duì)伍是否可以高效處置突發(fā)事件。政社主體間資源配置的不均衡進(jìn)一步降低了資源配置類別和資源配置方式的多樣性,尤其是應(yīng)急活動所需的資金、信息、裝備、法律、保險(xiǎn)、文化等資源分配不均,不可避免會影響其積極性和效率。比如,在新冠疫情早期,防護(hù)物資短缺和信息資源匱乏,不少社會組織和自治組織“赤膊上陣”,并且符合資質(zhì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)遲遲無法獲得檢測資質(zhì),而疾控部門短時(shí)間研發(fā)生產(chǎn)的檢測試劑質(zhì)量“良莠不齊”,影響了早期篩查效率。實(shí)際上,社會層面具有豐富的網(wǎng)絡(luò)資源和社會資本,但是如何賦能社會,將社會資源轉(zhuǎn)化成有效的應(yīng)急資源是應(yīng)急管理資源高效利用不可回避的問題。

五、走向結(jié)構(gòu)性均衡:國家應(yīng)急管理體系建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)

結(jié)構(gòu)性均衡是現(xiàn)代應(yīng)急管理的重要特征,也是體系和能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)性條件。結(jié)構(gòu)均衡的應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)就是要在現(xiàn)有體系框架內(nèi)“補(bǔ)短強(qiáng)弱”,使各要素安排合理、主體協(xié)同有序、制度上下貫通以及資源配置高效,以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有應(yīng)急管理系統(tǒng)的最佳功能。

(一)以公共安全治理推進(jìn)國家應(yīng)急管理體系結(jié)構(gòu)性優(yōu)化

在總體國家安全觀的統(tǒng)領(lǐng)下,統(tǒng)籌發(fā)展和安全,堅(jiān)持“人民至上、生命至上”的核心理念。黨的十九大提出“健全公共安全體系”,黨的十九屆四中全會在社會治理制度部分明確表述“健全公共安全體制機(jī)制”,黨的二十大報(bào)告提出“建立大安全大應(yīng)急框架,完善公共安全體系”,說明應(yīng)急管理在向公共安全治理轉(zhuǎn)變。在風(fēng)險(xiǎn)社會背景下,以應(yīng)急管理部門為主體的應(yīng)急管理框架顯然不可能完全承擔(dān)公共安全治理使命。統(tǒng)籌安全和應(yīng)急、常態(tài)應(yīng)急和非常態(tài)應(yīng)急之間的關(guān)系就成為國家應(yīng)急管理體系結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要方面。美國國土安全部與FEMA之間關(guān)系的演變說明,綜合化與專業(yè)化之間需要一種高超的平衡,單方面強(qiáng)調(diào)綜合,或者單方面強(qiáng)調(diào)專業(yè)都不可取。一種可能性的思路是以“公共安全委員會(應(yīng)急管理委員會)+專業(yè)性指揮部”的架構(gòu)來優(yōu)化國家應(yīng)急管理體系結(jié)構(gòu),且公共安全委員會(應(yīng)急管理委員會)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)不能設(shè)在應(yīng)急管理部門。專業(yè)性指揮部門主要處理常態(tài)應(yīng)急,而公共安全委員會(應(yīng)急管理委員會)負(fù)責(zé)非常態(tài)應(yīng)急。因此,以公共安全治理和綜合統(tǒng)籌的思路來實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體系橫向、縱向、過程和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的均衡,既有機(jī)構(gòu)基礎(chǔ),也有制度優(yōu)勢。

(二)以優(yōu)化協(xié)同促進(jìn)橫向均衡

突發(fā)事件的發(fā)生破壞了社會系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能,而應(yīng)急管理的目的就是恢復(fù)社會系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能,這需要在一致目標(biāo)的驅(qū)動下開展協(xié)同行動。在應(yīng)急管理實(shí)踐中,一致的目標(biāo)就是盡快控制事態(tài),指揮與協(xié)調(diào)是最為核心的子目標(biāo),而能否實(shí)現(xiàn)橫向協(xié)同是目標(biāo)達(dá)成的關(guān)鍵。

第一,強(qiáng)化部門協(xié)同。在制度上,明確各部門在事故預(yù)防、災(zāi)害防治、環(huán)境監(jiān)測、信息發(fā)布、搶險(xiǎn)救援、物資保障、恢復(fù)重建、維護(hù)穩(wěn)定等方面的工作職責(zé),形成路徑規(guī)范、銜接緊密、結(jié)構(gòu)完整、處置高效的跨部門協(xié)同運(yùn)行制度體系。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,構(gòu)建基于專業(yè)的綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和專業(yè)的單一指揮機(jī)構(gòu)相結(jié)合的組織體系,根據(jù)實(shí)際需要,設(shè)立相關(guān)類別的指揮機(jī)構(gòu),靈活應(yīng)對常態(tài)和非常態(tài)的治理轉(zhuǎn)換,最大限度適應(yīng)不同程度和不同層次的協(xié)調(diào)限度。

第二,強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同。在國家應(yīng)急管理整體框架下,兼顧不同地方的區(qū)域特色和優(yōu)勢,探索適合于省級具體情況的指揮協(xié)同機(jī)制。健全自然災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)和城市區(qū)等區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制,締結(jié)互助協(xié)作條約,統(tǒng)一應(yīng)急管理工作流程和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)重大風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控。積極推動聯(lián)合開展跨區(qū)域、跨流域風(fēng)險(xiǎn)隱患普查,避免出現(xiàn)應(yīng)急管理區(qū)域間隙空白。編制聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案,建立健全聯(lián)合指揮、災(zāi)情通報(bào)、資源共享、跨域救援等機(jī)制。組織綜合應(yīng)急演練,增強(qiáng)預(yù)案的適用性,強(qiáng)化互助調(diào)配銜接,形成穩(wěn)定的跨域間主體互動模式。

在部門協(xié)同和區(qū)域協(xié)同的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)橫向綜合化功能的核心在于明確指揮權(quán)。綜合運(yùn)用屬地應(yīng)對+上級協(xié)助、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)+牽頭部門或應(yīng)急委統(tǒng)一指揮相結(jié)合的方式,突出黨委作為屬地最高決策指揮機(jī)關(guān),主要領(lǐng)導(dǎo)行使最高指揮權(quán),可以防止出現(xiàn)多頭管理,也可按需調(diào)動不同層級的資源。

(三)以基層賦能助推縱向均衡

基層應(yīng)急管理不僅涉及行政組織,還涉及自治組織、社會組織以及居民個(gè)體,是典型的復(fù)雜性系統(tǒng)。因此,要從制度、機(jī)制、資源、組織等整體性系統(tǒng)結(jié)構(gòu)著手,賦能基層應(yīng)急管理體系建設(shè),助推國家應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化。

一是“沉到底”。國家應(yīng)急管理體系向下延伸,與基層治理體系無縫、緊密和高效對接。構(gòu)建“區(qū)(縣)中心消防救援站+鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應(yīng)急隊(duì)+村(社區(qū))應(yīng)急分隊(duì)”的“大應(yīng)急”格局。推進(jìn)公共服務(wù)資源下沉和治理配套資源下沉,提升基層應(yīng)急保障服務(wù)能力。結(jié)合基層治理現(xiàn)代化、街鎮(zhèn)體制改革、網(wǎng)格化管理、數(shù)字化轉(zhuǎn)型等創(chuàng)新發(fā)展要求,在人員力量配備、人員結(jié)構(gòu)比例、預(yù)案管理、法制保障、部門機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分上加強(qiáng)應(yīng)急管理基礎(chǔ)建設(shè),推動常態(tài)化管理和非常態(tài)化應(yīng)急的動態(tài)銜接,確保基層應(yīng)急準(zhǔn)備充分、力量充足、組織靈活、反應(yīng)靈敏、保障到位。

二是“強(qiáng)基礎(chǔ)”。區(qū)(縣)作為基層的統(tǒng)籌主體,理清區(qū)(縣)應(yīng)急部門與其他部門的職責(zé)邊界,既協(xié)調(diào)統(tǒng)籌也分工協(xié)作。深刻領(lǐng)會和充分執(zhí)行應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革要求,轉(zhuǎn)職能轉(zhuǎn)編制的同時(shí)不能弱化組成部門的能力。加強(qiáng)縣域性綜合性應(yīng)急力量建設(shè),綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急預(yù)案銜接工作,增強(qiáng)基層應(yīng)急預(yù)案的銜接性、針對性和實(shí)效性。研究建立配套的人才選拔、資格認(rèn)證、干部調(diào)訓(xùn)和培訓(xùn)、績效考核等一系列制度,強(qiáng)化基礎(chǔ)應(yīng)急管理體系和能力。

三是“立得住”。組織上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建立應(yīng)急管理委員會(領(lǐng)導(dǎo)小組),村、居設(shè)立應(yīng)急服務(wù)站(點(diǎn)),建設(shè)綜合性應(yīng)急管理網(wǎng)格力量。隊(duì)伍上,整合專業(yè)與輔助應(yīng)急力量,培訓(xùn)發(fā)展信息員,完善“第一響應(yīng)人”制度。硬件上,統(tǒng)籌安排必需的應(yīng)急管理設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),合理規(guī)劃常態(tài)下的公共區(qū)域與緊急態(tài)下的應(yīng)急避難場地一體化建設(shè),根據(jù)人口結(jié)構(gòu)科學(xué)規(guī)劃基礎(chǔ)性醫(yī)療資源,以“15分鐘生活服務(wù)圈”建設(shè)為依托,有效實(shí)現(xiàn)服務(wù)的同時(shí),促進(jìn)應(yīng)急態(tài)下的功能轉(zhuǎn)換。

四是“鏈接緊”。深入推進(jìn)基層應(yīng)急預(yù)案的聯(lián)合制定、演練和救援建設(shè),系統(tǒng)提升基層風(fēng)險(xiǎn)感知、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備和應(yīng)急處置能力。落實(shí)分級負(fù)責(zé)和分級響應(yīng)機(jī)制,發(fā)揮源頭治理功能,實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)滅早滅小。深化城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)合作戰(zhàn)略,完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制。建立應(yīng)急資源信息數(shù)據(jù)庫,實(shí)行“一張網(wǎng)”式管理,實(shí)現(xiàn)各方數(shù)據(jù)集成式上屏,并以各級各類預(yù)案為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)“一鍵全覽”,精準(zhǔn)把握基層應(yīng)急管理要素和體征,實(shí)現(xiàn)“一屏研判”。

除此之外,在中層和基層應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)相對完備的基礎(chǔ)上,需要更加強(qiáng)調(diào)上下聯(lián)動,建立起現(xiàn)代管理技術(shù)和信息技術(shù)的指揮調(diào)度、遠(yuǎn)程通信、基層執(zhí)行的指揮分工協(xié)作體系,從應(yīng)急管理部到地方的應(yīng)急管理廳、局,要形成穩(wěn)定的信息和資源傳遞機(jī)制,依照“黨委—應(yīng)急委—應(yīng)急指揮中心—專項(xiàng)應(yīng)急指揮部(分中心)+臨時(shí)指揮部+基層站點(diǎn)”的上下聯(lián)動路徑,并落實(shí)靠前指揮的應(yīng)急要求,實(shí)現(xiàn)前中后三級指揮、統(tǒng)籌和監(jiān)督的應(yīng)急運(yùn)作體系。

(四)以環(huán)節(jié)聯(lián)動深化過程均衡

落實(shí)“兩堅(jiān)持”“三轉(zhuǎn)變”要求的關(guān)鍵就是從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變,從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變,從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。

第一,以防為主,防救結(jié)合。關(guān)口前移,強(qiáng)化應(yīng)急管理的預(yù)防、減緩、準(zhǔn)備三個(gè)階段的基礎(chǔ),注重風(fēng)險(xiǎn)源頭防范管控,建立健全突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評估體系,強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警預(yù)報(bào),改善城鄉(xiāng)防災(zāi)基礎(chǔ)條件,增強(qiáng)公共設(shè)施應(yīng)對各類自然災(zāi)害的能力。加強(qiáng)氣候變化適應(yīng)性城市、海綿城市、節(jié)水型社會建設(shè),提高社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)韌性,最大限度減輕風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的沖擊影響。定期開展風(fēng)險(xiǎn)源識別與評估工作,將預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)信息和危險(xiǎn)源信息依法接入應(yīng)急管理信息系統(tǒng),實(shí)時(shí)監(jiān)測,按期維護(hù),及時(shí)發(fā)現(xiàn),迅速處置。

第二,提升能力,深化聯(lián)動。優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè),建立預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建等各環(huán)節(jié)的工作指南或標(biāo)準(zhǔn)體系,并形成全科化、梯隊(duì)化的人才培訓(xùn)體系,提高一系列的能力組合。通過強(qiáng)化“源頭治理—隱患治理—風(fēng)險(xiǎn)評估—監(jiān)測預(yù)警—快速反應(yīng)”鏈條式標(biāo)準(zhǔn)化能力建設(shè),在危機(jī)治理中全面查找問題原因、找準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵問題的基礎(chǔ)上,增強(qiáng)環(huán)節(jié)聯(lián)動,整體提升重大安全風(fēng)險(xiǎn)防范化解能力。

第三,注重學(xué)習(xí),推動演進(jìn)。建立突發(fā)事件應(yīng)對全過程評估制度,注重經(jīng)驗(yàn)總結(jié),強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)學(xué)習(xí),組織各級政府及有關(guān)部門、基層自治組織、社會組織開展典型案例學(xué)習(xí)和應(yīng)急知識的宣傳普及。善于應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù),建立信息化智能體系,依法運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、模擬仿真等現(xiàn)代技術(shù),發(fā)揮其在災(zāi)害學(xué)習(xí)和知識演進(jìn)中的作用,提高突發(fā)事件的預(yù)判和響應(yīng)能力。建立突發(fā)事件專家咨詢論證制度,聯(lián)合高校、科研院所、專業(yè)應(yīng)急管理咨詢公司等機(jī)構(gòu),善用智庫資源,注重從突發(fā)事件的一般規(guī)律和應(yīng)急管理科學(xué)的角度提升危機(jī)治理能力。

(五)以合作共治強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)均衡

實(shí)際上,“善治”就是以治理網(wǎng)絡(luò)共同解決復(fù)雜性問題[44]。應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)過程中,主體逐漸外延到非政府行動者,不斷多元化和異質(zhì)化,這必然要強(qiáng)調(diào)合作共治來提升應(yīng)急管理體系的效能。與此同時(shí),風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)且復(fù)合性增強(qiáng),高效應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)也離不開多元主體共同協(xié)作。合作共治的網(wǎng)絡(luò)均衡在提升各方主體應(yīng)急管理能力的同時(shí),既需要強(qiáng)有力的社會總動員,更需要在制度機(jī)制上合法化和規(guī)范化多元合作。

第一,強(qiáng)化應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)合作能力。鼓勵和支持社會力量建立提供社會化應(yīng)急救援服務(wù)的應(yīng)急救援隊(duì)伍,并提供應(yīng)急管理知識學(xué)習(xí)、技能訓(xùn)練、物資調(diào)配和制度規(guī)范等方面的支持。加強(qiáng)專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍與非專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的合作,聯(lián)合培訓(xùn)、聯(lián)合演練,提高合成應(yīng)急、協(xié)同應(yīng)急的能力。深化社區(qū)群防群治,社區(qū)社會組織、自治組織以及專業(yè)社會組織的聯(lián)合應(yīng)急救援能力。

第二,完善有效的社會動員機(jī)制。合理動員網(wǎng)絡(luò)中多元主體的范圍和層次,形成開放的適應(yīng)系統(tǒng),調(diào)適性應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的限度變化。按需組織企業(yè)單位、事業(yè)單位、自治組織、社會組織、志愿者等各方力量,依法有序參與突發(fā)事件應(yīng)對工作。以構(gòu)建全科化的應(yīng)急管理宣教體系為基礎(chǔ),增強(qiáng)全民公共安全意識,明晰各主體應(yīng)急角色,提高全社會避險(xiǎn)救助能力和有效動員能力。

第三,建立多元共治的法律規(guī)制。多元主體參與應(yīng)急管理既要避免“九龍治水”,也要避免重復(fù)管理,這需要從法律層面細(xì)化行動標(biāo)準(zhǔn)。明確政府、市場和社會主體參與應(yīng)急管理的法律主體地位,完善補(bǔ)助補(bǔ)償政策、保險(xiǎn)保障政策、激勵約束政策和培訓(xùn)指導(dǎo)政策。將救災(zāi)類、保障類市場主體和社會組織納入應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)和應(yīng)急信息化建設(shè)體系,增強(qiáng)制度約束的同時(shí),有效提高專業(yè)化、法治化、信息化和協(xié)同化水平。

第四,打造“一核多元”的治理模式。在賦予各社會市場主體相應(yīng)的合法性基礎(chǔ)上,通過在跨域?qū)用娴膮^(qū)域化黨建、組織聯(lián)建、產(chǎn)業(yè)聯(lián)建,以及在基層社區(qū)層面的社區(qū)黨建、“三社聯(lián)動”、網(wǎng)格化管理、智慧社區(qū)建設(shè),構(gòu)建以黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),行政組織為主導(dǎo),社會組織、企業(yè)、公民等各方參與的“一核多元”的應(yīng)急治理機(jī)制。以平臺為依托,充分發(fā)揮黨委統(tǒng)領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各方的功能,各級政府部門業(yè)務(wù)職能和技術(shù)支持的作用,社會市場主體聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的效力。

六、總結(jié)與討論

經(jīng)過70多年的發(fā)展,特別是21世紀(jì)以來20多年的快速迭代,中國應(yīng)急管理體系建設(shè)取得了長足進(jìn)步,富有中國特色、綜合性、全面性和現(xiàn)代化的應(yīng)急管理體系架構(gòu)基本成型,“四梁八柱”基本建立。這一體系集中體現(xiàn)在四個(gè)堅(jiān)持,即堅(jiān)持集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上的多元協(xié)同,堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的分工協(xié)作,堅(jiān)持屬地責(zé)任基礎(chǔ)上的分級負(fù)責(zé),堅(jiān)持基層動員基礎(chǔ)上的上下聯(lián)動。行百里者半九十,我們也走到了需要進(jìn)行階段性審視和評估的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),通過審視和評估為進(jìn)一步推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化提供方向定位和路徑選擇。

本文的貢獻(xiàn)在于從結(jié)構(gòu)的視角為國家應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)提供了宏觀分析框架,以利于對國家應(yīng)急管理發(fā)展的整體性評估和理解。事實(shí)上,只有從歷史源流、宏觀戰(zhàn)略和整體策略的高度審視中國國家應(yīng)急管理體系和能力的現(xiàn)代化進(jìn)程,從“優(yōu)勢—劣勢”“靜態(tài)—動態(tài)”“結(jié)構(gòu)—功能”“制度—效能”的角度分析“結(jié)構(gòu)性均衡”這一戰(zhàn)略核心問題,才能為制度體系的有效運(yùn)行尋找更為堅(jiān)實(shí)的底層邏輯和基礎(chǔ)支撐,也才能為進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)改革和優(yōu)化治理體系提供具體方案。

當(dāng)然,宏觀與中觀、微觀層面是互相聯(lián)系、融為一體的,宏觀戰(zhàn)略的推進(jìn)和落實(shí)最后會落實(shí)到中、微觀層面上來,微觀層面的變化也會造成宏觀整體的波動。因此,在結(jié)構(gòu)性均衡的框架內(nèi)還有很多理論和現(xiàn)實(shí)問題需要進(jìn)一步深入研究。如何進(jìn)一步優(yōu)化機(jī)制、健全完善“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動”體制是未來一段時(shí)間要解決的重要課題。例如,在橫向結(jié)構(gòu)中,如何在“分類管理”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮和綜合協(xié)調(diào),能否構(gòu)建一套應(yīng)對各類重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的綜合化體系和機(jī)制?在縱向結(jié)構(gòu)中,如何在屬地管理的前提下構(gòu)建“上下聯(lián)動”的具體運(yùn)行機(jī)制,以實(shí)現(xiàn)合理的縱向分工、有效的資源統(tǒng)籌和堅(jiān)決的執(zhí)行能力?在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中,如何充分激發(fā)社會的活力,形成“一核”堅(jiān)強(qiáng)有力、“多元”充滿活力的社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)同心圓和共同體?這些中觀和微觀層面的問題都需要在實(shí)踐發(fā)展中不斷探索和總結(jié)。