呂俊延 甘甜

摘要：社會治理共同體建設(shè)是轉(zhuǎn)型時(shí)期治理主體結(jié)構(gòu)變化的反映，其目標(biāo)是架構(gòu)多元主體協(xié)作共治的治理網(wǎng)絡(luò)。治理共同體生成過程可以作為考察社區(qū)場域內(nèi)國家、市場、社會三者互動的窗口?；趨⑴c主體多元性和對政府資源的依賴性兩個(gè)維度，市域范圍內(nèi)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)可分為傳統(tǒng)型、行政型和協(xié)作型三種類型。在“結(jié)構(gòu)—行動者—過程”分析框架下，選取分屬三個(gè)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的新基建營造案例進(jìn)行實(shí)證考察，研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是影響治理共同體生成機(jī)制的前置性約束，治理共同體生成的中介因素是社區(qū)場域內(nèi)行動主體力量對比的差異。面對不同的主體力量對比，國家應(yīng)扮演差異化助推的“多面手”角色，即看得見的“統(tǒng)籌之手”、掌舵者的“撬動之手”和監(jiān)管者的“規(guī)范之手”。

關(guān)鍵詞：智慧社區(qū)；治理共同體；社區(qū)治理結(jié)構(gòu)；國家助推；新基建

中圖分類號：D6? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：1004-3160（2023）05-0067-15

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

黨的二十大報(bào)告提出，要建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。社會治理共同體的建立及其制度保障，成為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化、創(chuàng)新社會治理機(jī)制的重要舉措[1]。社區(qū)是社會治理的基本單元，因此，社會治理共同體的構(gòu)建，需要以社區(qū)為基本的落地單元，生成多元主體價(jià)值共融、協(xié)同共治的社區(qū)治理共同體格局[2]。社區(qū)治理共同體的達(dá)成，需要社區(qū)空間場域內(nèi)的政府、企業(yè)、居民、社團(tuán)組織等發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，以形成應(yīng)對社區(qū)治理難題的有機(jī)整體。然而，現(xiàn)階段我國城市社區(qū)尚未形成治理意義上的共同體，存在治理碎片[3]、參與冷漠[4]、公共性衰落[5]等治理困境。面對日益復(fù)雜的社區(qū)治理環(huán)境，我們需要追問：社會治理共同體在社區(qū)場域內(nèi)如何生成？多元化的社區(qū)利益主體如何化解合作“碎片化”的問題？社區(qū)治理共同體生成的模式是否相同？如果不是，其生成原因和生成機(jī)制是什么？

社會治理共同體建設(shè)過程中，多元主體從弱關(guān)系轉(zhuǎn)變成強(qiáng)關(guān)系，形成彼此合作信任的治理伙伴[6]。那么，原本分散化、碎片化的治理主體是如何達(dá)成合作意愿，形成多重行動者網(wǎng)絡(luò)有效聯(lián)結(jié)的治理共同體的？促進(jìn)利益分散的多元主體達(dá)成治理合意的“第一推動力”是什么？針對這個(gè)問題，學(xué)界大致有兩大研究視角。第一種是從國家與社會關(guān)系的角度切入，認(rèn)為面對轉(zhuǎn)型危機(jī)與治理難題，必須實(shí)現(xiàn)從政府主導(dǎo)向多元參與轉(zhuǎn)變，以充分向社會賦權(quán)，提升社會治理主體的能力。[7]區(qū)別于西方先有社會后有國家的情況，中國的城市社區(qū)是國家權(quán)力的延伸，帶有強(qiáng)烈的行政化導(dǎo)向，因而要實(shí)現(xiàn)社區(qū)共治，必然經(jīng)歷國家主導(dǎo)這一過渡模式[8]。在這一過程中，國家與社會相互“關(guān)聯(lián)”[9]，形成一種“政社復(fù)合體”[10]的特色形態(tài)。因此，中國城市社區(qū)治理共同體的生成離不開國家的“助推”[11]和政黨的“引領(lǐng)”[12]。國家與社會關(guān)系的解釋路徑看到了國家的重要作用，并從宏觀的角度為社會治理共同體生成開出了“國家賦權(quán)”的藥方。然而，該視角的解釋困境在于，沒有從細(xì)分維度界定國家與社會的權(quán)力邊界。此外，國家助推的具體機(jī)制及其行動限度，既有文獻(xiàn)也都語焉不詳。在中國城市社區(qū)場域內(nèi)，政府公權(quán)力與非公權(quán)力呈現(xiàn)復(fù)雜交織的狀態(tài)，且不同的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)形態(tài)也迥異。因此，需要引入其他視角，進(jìn)一步解釋在不同社區(qū)結(jié)構(gòu)下如何實(shí)現(xiàn)國家與社會的協(xié)同共振。

第二種是從結(jié)構(gòu)與行動者的角度出發(fā)，引入空間結(jié)構(gòu)的分析方法，關(guān)注復(fù)雜性和多維度的社區(qū)行動者網(wǎng)絡(luò)[13]。在社會治理共同體建設(shè)中，多元主體基于自身的角色和利益展開策略性的博弈。治理共同體生成的關(guān)鍵是消弭各主體間的利益分歧，使多方利益者結(jié)成穩(wěn)定的合作聯(lián)盟[14]。上述視角在對一體化的社會進(jìn)行解構(gòu)的基礎(chǔ)上，關(guān)注到了參與治理主體的復(fù)雜性，認(rèn)為如何因地制宜地實(shí)現(xiàn)參與者利益最大化是治理共同體生成的關(guān)鍵。部分研究指出，不同行動者在參與社會治理的過程中，受到所處社區(qū)治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜性的制約，因此需要關(guān)注不同社區(qū)的“社區(qū)性”[15]。多元主體在既有治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)多元主體的再組織化[16]，以應(yīng)對多元主體引發(fā)的治理碎片化問題。但既有研究較少深入剖析不同社區(qū)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)治理共同體的生成機(jī)制，因而難以把握社區(qū)結(jié)構(gòu)影響治理共同體生成的具體過程。更是鮮有學(xué)者從社區(qū)結(jié)構(gòu)類型學(xué)的角度出發(fā)，關(guān)注社區(qū)治理結(jié)構(gòu)對治理共同體生成的影響，且大多是就個(gè)案談個(gè)案，缺乏比較分析和歸納研究。

社區(qū)新基建項(xiàng)目涉及國家介入、市場引入、社會協(xié)同和公民參與等全方位嵌入元素，是一個(gè)考察多元主體如何有效合作并生成治理共同體的極佳切入口。上海在推進(jìn)社區(qū)新基建的過程中，在不同的社區(qū)形成了“黨建引領(lǐng)”“政企共建”“街道統(tǒng)籌”“物業(yè)主導(dǎo)”等不同的合作模式。那么，為什么同一類別的新基建營造在推進(jìn)的過程中國家發(fā)揮的作用卻迥然相異？在社區(qū)資源緊張的現(xiàn)實(shí)約束下，國家又如何發(fā)揮“助推”的作用，促進(jìn)多元主體合力推進(jìn)社區(qū)新基建的有效落地？本文擬從上述“國家與社會”“結(jié)構(gòu)與過程”兩個(gè)分析視角，首先對社區(qū)治理結(jié)構(gòu)做類型學(xué)劃分，進(jìn)而考察在不同社區(qū)場域類型下，多元主體互動邏輯、行動策略及其困境破解之道，明晰國家“助推”多元行動者結(jié)成治理共同體的效度與限度。

二、結(jié)構(gòu)約束與治理共同體生成：一個(gè)分析框架

城市社區(qū)是多元利益主體構(gòu)成的綜合體。作為國家治理最后一公里的社區(qū)，正在發(fā)生治理模式的深刻轉(zhuǎn)型。當(dāng)代中國城市社區(qū)治理，政府很難再唱“獨(dú)角戲”。因此，社區(qū)治理應(yīng)協(xié)調(diào)國家、市場和社會三者的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)多元主體的相互嵌合和協(xié)同共治。在屬地責(zé)任不斷累加的背景下，如何強(qiáng)化社會組織和市場主體的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)多元主體共治已然成為提升基層治理能力的必經(jīng)之路。關(guān)于社區(qū)治理共同體的研究，既有研究已經(jīng)引入政府放權(quán)的視角[17]，并看到治理共同體可能存在可持續(xù)性低的問題[18]。部分研究將其原因歸咎于社區(qū)內(nèi)部自組織和公民力量沒有被有效激發(fā)[19]，因而脫離了政府扶助之手后，難以有效開展后續(xù)合作。就此，有學(xué)者提出必須打破公共部門對公共服務(wù)過程的主導(dǎo)，將社會和市場力量置于核心位置[20]，唯此方能對多元主體合作共治產(chǎn)生可持續(xù)的影響。這一觀點(diǎn)將國家力量虛置，且因缺乏社區(qū)結(jié)構(gòu)多樣性的考量而有失偏頗。因此，探討城市社區(qū)如何生成治理共同體，首先要對社區(qū)治理結(jié)構(gòu)做類型學(xué)劃分。

（一）社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的類型學(xué)劃分

社區(qū)治理是國家治理的微型單元，其類型生成受宏觀環(huán)境的影響。自中華人民共和國成立以來，我國城市社區(qū)空間大致經(jīng)歷了國家力量強(qiáng)化、市場主體引進(jìn)和社會力量培植的發(fā)展過程。中華人民共和國成立之初，出于后發(fā)國家的工業(yè)化趕超邏輯，城市社區(qū)實(shí)行以單位制為基礎(chǔ)、街居制配合的管理體制[21]。單位作為國家與社會的聯(lián)結(jié)媒介，發(fā)揮著“單位辦社會”的功能。當(dāng)時(shí)，政府作為公共物品的單一供給主體，將社會力量視作被管理者而非積極參與者。單位制解體后，基于鞏固國家政權(quán)和維護(hù)社會秩序的需要，社區(qū)制逐步建立?？梢姡鳛閲抑卫碇纳鐓^(qū)，從啟動之初便體現(xiàn)了國家的強(qiáng)勢在場。隨著改革開放的深化與市場經(jīng)濟(jì)的引入，政府致力于構(gòu)建多元參與的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，將原來獨(dú)自承擔(dān)的治理責(zé)任轉(zhuǎn)移給私人部門和社會組織[22]。此后，國家強(qiáng)制力在城市社區(qū)逐步隱遁，市場與社會的活力漸次涌現(xiàn)。市場力量的引入與社會力量的崛起，使得城市社區(qū)中的權(quán)力結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜化。

城市社區(qū)是國家權(quán)力和社會權(quán)力交互的場域，體現(xiàn)了行政與自治二者力量的交織與互動。有學(xué)者從政府與社會關(guān)系的角度將城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)區(qū)分為統(tǒng)合式、吸納式和共治式三種結(jié)構(gòu)[23]。社區(qū)治理結(jié)構(gòu)將從統(tǒng)合式邁向共治式，而吸納式則為一種過渡形態(tài)。也有學(xué)者用概念性構(gòu)型方法，從社區(qū)和治理的概念出發(fā)構(gòu)建社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的類型學(xué)。這一類型學(xué)劃分從“治理網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)展的方向和范圍”與“協(xié)作的形式”兩個(gè)維度，構(gòu)建社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的三種類型，即傳統(tǒng)型、行政型和協(xié)作型[24]。上述類型學(xué)劃分方式從社會成長和市場培育的角度考察社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，有很好的借鑒意義。其可商榷之處在于，以上類型學(xué)劃分方式持一種線性發(fā)展的歷史觀。在上述框架指引下，既有研究多強(qiáng)調(diào)歷時(shí)性的變化，將社區(qū)治理結(jié)構(gòu)視為一個(gè)由單一權(quán)力主導(dǎo)向多元權(quán)力流散的連續(xù)統(tǒng)，而忽視社區(qū)治理結(jié)構(gòu)共時(shí)性的差異。對于那些新建的商品房小區(qū)來說，并沒有歷經(jīng)從傳統(tǒng)到協(xié)作的治理過渡，而是一開始就呈現(xiàn)出多元主體互嵌的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

為什么在同一市域范圍內(nèi)，會形成形態(tài)迥異的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)？自市場經(jīng)濟(jì)引進(jìn)以來，城市社區(qū)愈發(fā)成為多元主體權(quán)力角力的場域。物業(yè)、業(yè)主委員會（以下簡稱“業(yè)委會”）、第三方組織等異質(zhì)主體紛紛入場，呈現(xiàn)出政黨、政府、自治組織、企業(yè)與社會組織等多元行動主體交織的狀態(tài)。公權(quán)力不再作為“單一權(quán)力”主體包辦公共物品供給，多元行動者的自治力量得以彰顯。然而，這種多元主體力量的生成及其博弈關(guān)系具有明顯的路徑依賴性。其中，對社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整最深刻的影響源自1998年福利房改革。自此，中國正式推行住房分配貨幣化，逐步完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的供應(yīng)體系。城市商品房的屬性從集體權(quán)屬轉(zhuǎn)向個(gè)人權(quán)屬。這種產(chǎn)權(quán)權(quán)屬的變化直接影響著社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷。與此同時(shí)，也應(yīng)看到經(jīng)濟(jì)形態(tài)調(diào)整對權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的影響源于國家權(quán)力在社區(qū)場域的漸次流散。正是在這一大前提下，有學(xué)者將社區(qū)治理的類型劃分為單位制社區(qū)、后單位制社區(qū)和商品房社區(qū)等九種[25]。這一類型學(xué)劃分追求社區(qū)治理類型劃分的完備性，卻失于邏輯的嚴(yán)謹(jǐn)性，沒有滿足類型學(xué)中的互斥原則。如“政黨進(jìn)場”社區(qū)以及“行政進(jìn)場”社區(qū)與商品房社區(qū)之間存在概念交叉的問題。

本文認(rèn)為，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)類型學(xué)劃分可以從參與主體多元性以及對政府資源的依賴性兩個(gè)維度切入。隨著多元主體的萌生，城市社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)逐步擴(kuò)展，形成多元利益主體相互嵌合的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。其中，業(yè)委會、物業(yè)、社會組織等力量不同程度地參與到社區(qū)公共事務(wù)中。然而，在不同社區(qū)中，主體力量存在顯著差異。因此，在社區(qū)治理共同體生成中，對國家資源的依賴性也存在差異。具體而言，對于單位制遺留下來的小區(qū)而言，其社區(qū)治理的核心特點(diǎn)是治理主體力量單一，需要不斷培植社區(qū)內(nèi)部自治力量；對于新興商品房小區(qū)而言，其社區(qū)治理的重要特征在于治理主體逐漸多元，并對國家資源的依賴程度較低?？梢哉f，在社區(qū)場域中，社會自治力量的發(fā)展程度及其對國家資源的依賴程度決定了社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的差異。據(jù)此，可將市域范圍內(nèi)的社區(qū)治理類型劃分為傳統(tǒng)型、行政型和協(xié)作型三個(gè)類別。

（二）社區(qū)治理結(jié)構(gòu)與治理共同體生成

社區(qū)治理結(jié)構(gòu)塑造了多元主體的行動邏輯。治理共同體生成涉及社區(qū)內(nèi)政府、市場和社會三元主體的策略互動。將三方主體納入行動網(wǎng)絡(luò)之中，形成穩(wěn)定的治理聯(lián)盟，是社區(qū)治理共同體生成的關(guān)鍵。在城市社區(qū)治理過程中，主要的利益相關(guān)者包括：作為政府主體的街道辦事處（以下簡稱“街道辦”）和社區(qū)黨支部、作為市場主體的物業(yè)與開發(fā)商以及作為社會主體的業(yè)主委員會、公民個(gè)體。在異質(zhì)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)下，各個(gè)利益主體發(fā)揮的作用不同，其社區(qū)治理共同體生成的機(jī)理也迥異（圖1）。

對傳統(tǒng)型的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)來說，其主體架構(gòu)是層級化的。在這種治理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)自治力量往往發(fā)育不足。社區(qū)黨支部常常作為單一的治理主體，同時(shí)扮演街道辦代理人、社區(qū)事務(wù)管理者以及公共物品提供者的角色。此類社區(qū)一般沒有成立業(yè)委會，即使成立了，也常常形同虛設(shè)。社區(qū)內(nèi)的社團(tuán)組織，如體操隊(duì)、廣場舞隊(duì)等，多屬于“自益性”組織，基本很少參與到社區(qū)治理之中。該類社區(qū)常因居民參與動力的不足而陷入“政府行動，居民觀望”的自治空轉(zhuǎn)狀態(tài)。其中，多數(shù)傳統(tǒng)型社區(qū)都有駐區(qū)單位存在，駐區(qū)單位在公共物品供給中發(fā)揮著獨(dú)特作用。由于社區(qū)自治組織發(fā)育不全，市場力量發(fā)育程度也不足，對此類社區(qū)而言，國家的“助推”作用體現(xiàn)在資源上的支持，并引導(dǎo)居民積極參與到社區(qū)治理共同體之中。

對行政型的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)來說，其主體架構(gòu)是扁平化的。此類社區(qū)中，居委會組織和業(yè)委會組織是治理的核心主體。與此同時(shí)，物業(yè)在公共物品供給中的力量也逐漸顯現(xiàn)。新興治理主體力量的萌發(fā)促進(jìn)了社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的分化與重組，多元共治的趨勢逐漸顯現(xiàn)。政府通過資源下沉、權(quán)力下放等方式，促使治理結(jié)構(gòu)逐漸扁平化。社區(qū)注重多渠道的資源引入，小微企業(yè)在社區(qū)治理中發(fā)揮重要作用。這種社區(qū)治理結(jié)構(gòu)多見于早期商品房小區(qū)，其治理共同體生成的核心主題是將多元分散的主體有效聚合，以促進(jìn)多元主體協(xié)同共治。對此類社區(qū)而言，國家的“助推”作用體現(xiàn)在合作運(yùn)營上的指導(dǎo)，并引導(dǎo)多元權(quán)力主體嵌入治理共同體的網(wǎng)絡(luò)之中。

對協(xié)作型的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)來說，其主體架構(gòu)是多中心的。此類社區(qū)多見于新建的商品房小區(qū)，治理主體多元化且不存在隸屬關(guān)系。在這類社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，業(yè)委會通常比較強(qiáng)勢，并通過雇傭物業(yè)公司的方式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的自主治理。多中心的“行動者網(wǎng)絡(luò)”初步形成，其社區(qū)治理的焦點(diǎn)體現(xiàn)在居委會與業(yè)委會二者間的張力和沖突。這種社區(qū)結(jié)構(gòu)主體分散、局部協(xié)作的游離狀態(tài)，使得治理共同體的持續(xù)性依賴于政府的宏觀制度規(guī)范。對此類社區(qū)而言，國家的“助推”作用是法律與制度上的規(guī)范與引導(dǎo)，并促進(jìn)伙伴型治理共同體機(jī)制的穩(wěn)固。

三、研究方法與資料來源

本文試圖回答社區(qū)治理結(jié)構(gòu)如何影響國家助推治理共同體生成。因此，從研究問題類型和研究對象來看，適宜采用案例研究方法。案例研究主要有兩種傳統(tǒng)：一種是以多案例研究為主并通過跨案例分析進(jìn)行理論檢驗(yàn)的類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)集傳統(tǒng)；一種是以個(gè)案研究為主并致力于探尋因果機(jī)制的過程追蹤傳統(tǒng)[26]。為了驗(yàn)證上述經(jīng)由理論邏輯建構(gòu)的“結(jié)構(gòu)—行動者—過程”分析框架，本案例采用第一種數(shù)據(jù)集的案例研究方法。這是因?yàn)槎喟咐越茰?zhǔn)實(shí)驗(yàn)的方式，并通過控制干擾變量，來揭示自變量和因變量的因果關(guān)系[27]。對于此類案例研究來說，應(yīng)重視對案例的控制。如果案例選擇建立在錯(cuò)誤的基礎(chǔ)上，則無法有效檢驗(yàn)或驗(yàn)證相關(guān)理論。為提高本案例研究的內(nèi)部效度，我們在對合作生產(chǎn)的數(shù)字技術(shù)選擇上，主要聚焦于那些需要多元主體合作治理的項(xiàng)目①。在對自變量即異質(zhì)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的選擇上，本研究通過選擇涉及三種取值的案例，來檢驗(yàn)假設(shè)的機(jī)制（國家差異化助推治理共同體生成）是否存在。

本文的實(shí)證案例是上海市社區(qū)推行新基建的治理實(shí)踐。選擇上海市作為研究對象的原因有三：其一，案例的全面性。就社區(qū)治理結(jié)構(gòu)這一自變量而言，上海作為超大城市，社區(qū)結(jié)構(gòu)具有多樣性和復(fù)雜性。同一市域范圍內(nèi)形成多元的社區(qū)結(jié)構(gòu)，這一社區(qū)結(jié)構(gòu)的多樣性便于覆蓋自變量——社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的所有取值。其二，案例的代表性。就社會治理共同體這一因變量而言，上海的數(shù)字化建設(shè)是持續(xù)深化、迭代升級的長期過程，既往的發(fā)展已經(jīng)打下了很好的基礎(chǔ)，在全國具有引領(lǐng)和示范作用。社區(qū)新基建是上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型在社區(qū)領(lǐng)域重點(diǎn)推進(jìn)的項(xiàng)目。由于上海市的前期技術(shù)準(zhǔn)備較好，將其作為案例考察得出的結(jié)論比較具有可靠性和延展性，進(jìn)而保證研究的外部效度。其三，資料的可獲得性。本研究源自上海市民政局牽頭的“社區(qū)數(shù)字化轉(zhuǎn)型與新基建營造”課題研究，并深入上海市長寧區(qū)、徐匯區(qū)、靜安區(qū)、浦東區(qū)、楊浦區(qū)、松江區(qū)等市區(qū)開展數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)地調(diào)研，調(diào)研的展開得到各條塊部門的支持，便于獲取上海市營造社區(qū)新基建的大量內(nèi)部資料和展開細(xì)節(jié)。

本文主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談、問卷調(diào)查以及參與式觀察收集相關(guān)資料。2021年3月至2022年3月，課題組成員先后在上海市民政局、街道辦以及社區(qū)居委會進(jìn)行實(shí)地調(diào)研十余次、深度訪談32場，受訪對象包括上海市民政局領(lǐng)導(dǎo)、街道負(fù)責(zé)人、居民區(qū)黨組書記、社區(qū)居委會主任、社區(qū)物業(yè)經(jīng)理、社區(qū)業(yè)委會主任、企業(yè)代表、樓組長、社區(qū)能人、社區(qū)居民等上百余人。課題組成員將歷次訪談錄音整理成文字稿，最終形成近40萬字的訪談記錄，便于后續(xù)研究的展開。這些實(shí)地調(diào)研經(jīng)驗(yàn)和訪談資料為本研究實(shí)證部分的展開奠定了良好基礎(chǔ)。除了上述一手材料外，本研究還采納吸收了關(guān)于上海新基建推進(jìn)工作的大量內(nèi)部政策文件（組織內(nèi)的程序、會議摘要和內(nèi)部參考資料）、新聞報(bào)道素材、第三方評估報(bào)告以及電視欄目訪談內(nèi)容等二手材料，并通過三角驗(yàn)證以提高資料的可信度。

四、異質(zhì)社區(qū)與新基建合作共營：三個(gè)案例的實(shí)證

社區(qū)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型在社區(qū)層面的重要實(shí)踐。2021年，上海市發(fā)布《社區(qū)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行動計(jì)劃》，強(qiáng)調(diào)要將5G、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)全面融入社區(qū)生活，進(jìn)而提升居民生活品質(zhì)，改善社區(qū)治理效能?！渡鐓^(qū)新基建工作指引》明確指出，通過“掛圖作戰(zhàn)”的形式推進(jìn)社區(qū)新基建，并重點(diǎn)圍繞“街鎮(zhèn)統(tǒng)籌、社區(qū)協(xié)商、日常管理、社企合作、多元參與”五大內(nèi)容展開。新基建營造的過程，也是社區(qū)不斷“發(fā)現(xiàn)”社會治理主體的過程。通過搭建多元治理主體有效協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，新基建營造吸納了更多的主體進(jìn)入治理場域，形成彼此交互的治理合作網(wǎng)絡(luò)。

（一）政府統(tǒng)籌：資金籌劃和參與動員

A社區(qū)地處上海市X區(qū)X街道，是典型的傳統(tǒng)型社區(qū)。其下轄的JN新村小區(qū)始建于1953年，原為江南造船廠的職工住宅區(qū)。該社區(qū)居民多為江南造船廠的離退休干部、職工。目前，A社區(qū)共有2504戶常住居民，實(shí)有人口1.1萬人，老齡化程度在42%以上。A社區(qū)居民由于平均年齡較大，且多為職工家庭，因而對居委會的資金資源依賴程度較高。該社區(qū)的獨(dú)特之處在于擁有濃厚的文化氛圍，居民對小區(qū)有深厚的認(rèn)同感和歸屬感。由于社區(qū)內(nèi)居民缺乏自主聯(lián)系社區(qū)企業(yè)的相關(guān)渠道，A社區(qū)新基建項(xiàng)目的營造比較依賴街道在資金和方案上的支持。因此，A社區(qū)的區(qū)域單位和共建單位為社區(qū)公共物品的供給提供了諸多支持。針對老年人口較多的現(xiàn)狀，A社區(qū)大力推廣養(yǎng)老新基建項(xiàng)目。社區(qū)內(nèi)推行“沉浸式養(yǎng)老計(jì)劃”，旨在打造“AI+社區(qū)”健康養(yǎng)老場景。

在A社區(qū)養(yǎng)老類新基建合作共營實(shí)踐中，街道、共建單位、業(yè)委會、志愿服務(wù)隊(duì)、社區(qū)居民等主體紛紛參與進(jìn)來。在項(xiàng)目開展前，街道下達(dá)了相應(yīng)的新基建指標(biāo)，并鼓勵(lì)黨員引導(dǎo)成立新基建營造社區(qū)志愿團(tuán)隊(duì)。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，街道負(fù)責(zé)統(tǒng)籌項(xiàng)目的資金投入。其中，街道與共建單位負(fù)責(zé)主要部分，剩余部分則由居民自籌。這一過程中，街道控制資金配置權(quán)；駐區(qū)單位則配合街道服務(wù)社區(qū)，并為之提供必要的資源支持。社區(qū)黨支部主要功能是引領(lǐng)社區(qū)成員參與。通過黨員、樓組長與社區(qū)居民“三組同構(gòu)”，社區(qū)居民協(xié)力推進(jìn)新基建后續(xù)運(yùn)營工作。在此過程中，社區(qū)黨支部依托A社區(qū)“江南匠心舫”這一特有的情感關(guān)系聯(lián)結(jié)紐帶進(jìn)行情感動員，便于新基建項(xiàng)目的多主體共營。A社區(qū)還充分發(fā)揮黨員的帶頭作用，鼓勵(lì)引導(dǎo)黨員成立社區(qū)志愿團(tuán)隊(duì)，構(gòu)建“社區(qū)小網(wǎng)格”治理模式。在新基建營造過程中，A社區(qū)的居民不僅僅是社區(qū)服務(wù)的需求者與接收者，同時(shí)也是服務(wù)的生產(chǎn)者和合作供給者。不過，社區(qū)居民的參與更多體現(xiàn)在后期運(yùn)營上，對前期項(xiàng)目篩選和預(yù)算監(jiān)督等仍缺乏實(shí)質(zhì)性參與。由于項(xiàng)目建設(shè)前期缺乏對居民訴求的吸納與考量，在新基建合作共營中，A社區(qū)出現(xiàn)了不少重復(fù)建設(shè)和供需不匹配的問題。

（二）企業(yè)支撐：技術(shù)指引與政企合作

B社區(qū)地處上海市P區(qū)Z街道，是典型的行政型社區(qū)。該社區(qū)有4棟高層建筑共768戶、36棟多層建筑共424戶，居民總戶數(shù)1192戶，是由動遷房、公房、售后公房、商品房組成的混合型居住小區(qū)。在城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，Z街道成立數(shù)字化轉(zhuǎn)型攻堅(jiān)工作組，負(fù)責(zé)數(shù)字項(xiàng)目日常管理工作。B社區(qū)新基建合作共營的特色之處在于引進(jìn)了科技公司，依靠企業(yè)支撐智慧社區(qū)營造。通過街道的引介，SL、KS等數(shù)字化企業(yè)紛紛入駐社區(qū)，參與到智慧社區(qū)建設(shè)工作中。SL公司作為“社區(qū)智慧管家”，輔助社區(qū)拓展智慧應(yīng)用場景18項(xiàng)，涵蓋“醫(yī)、食、住、行”等全方位的生活需求?！爸腔哿住卑ㄖ腔鬯髁繖z測、未出門預(yù)警、人體紅外感應(yīng)報(bào)警、緊急求助按鈕、門磁檢測報(bào)警、煙感探測報(bào)警六個(gè)項(xiàng)目部件。

Z街道借助黨建引領(lǐng)的社區(qū)協(xié)商機(jī)制，搭建與業(yè)務(wù)部門、居民區(qū)、研發(fā)企業(yè)進(jìn)行議事協(xié)商的制度平臺。街道負(fù)責(zé)搭建一個(gè)開放共享的平臺，由物業(yè)進(jìn)行溝通動員，通過引進(jìn)小微企業(yè)，發(fā)揮市場力量共同參與新基建的規(guī)范建設(shè)。其中，街道充分發(fā)揮指導(dǎo)作用，并搭建市場供給與社區(qū)需求間的橋梁，明確與企業(yè)的合作方式與權(quán)責(zé)劃分。企業(yè)則充分發(fā)揮技術(shù)研發(fā)的優(yōu)勢，通過微信小程序做好居民需求的前期調(diào)研，充分掌握居民對社區(qū)智能設(shè)施的需求清單和項(xiàng)目清單。項(xiàng)目建設(shè)聚焦輕量型投入，推動以解決基層個(gè)性化居民訴求為主的應(yīng)用場景軟件開發(fā)，實(shí)現(xiàn)智慧社區(qū)建設(shè)供需的精準(zhǔn)對接。

在資金籌集機(jī)制方面，B社區(qū)充分發(fā)揮街道的指導(dǎo)作用，通過搭建市場供給與社區(qū)需求間的橋梁，多維度解決項(xiàng)目建設(shè)資金不足問題。一方面，Z街道充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的支點(diǎn)撬動作用，資金補(bǔ)貼采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式進(jìn)行發(fā)放，充分調(diào)動物業(yè)的積極性與主動性。另一方面，Z街道積極開放企業(yè)的參與渠道，通過區(qū)域化黨建共建合作、轄區(qū)戶管企業(yè)合作等形式，與合作企業(yè)簽署《“智”造幸福戰(zhàn)略合作備忘錄》，充分發(fā)揮社企合作優(yōu)勢。企業(yè)通過開發(fā)小程序鼓勵(lì)社區(qū)募集資金，借以向社區(qū)居民籌集項(xiàng)目建設(shè)資金。街道則在采購規(guī)范、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、后期維護(hù)等方面予以協(xié)作和支持。在調(diào)動居民參與積極性方面，Z街道充分利用駐社區(qū)公司的技術(shù)優(yōu)勢，在需求信息收集、服務(wù)輸出及成效評價(jià)等各環(huán)節(jié)與居民進(jìn)行互動，為不便線下參與社區(qū)治理的社區(qū)居民提供參與渠道，提升居民參與智慧社區(qū)建設(shè)的廣度與深度。

（三）業(yè)委動員：凝聚帶頭與多元協(xié)同

C社區(qū)地處上海市P區(qū)W街道，是典型的協(xié)作型社區(qū)。其下轄的Z小區(qū)興建于2007年，是一個(gè)較為成熟的商品房小區(qū)。該社區(qū)居民平均受教育程度和收入水平相對較高，對居委會的物質(zhì)資源依賴程度較低。社區(qū)第一屆業(yè)主委員會于2014年成立。隨著時(shí)間的推移，社區(qū)在硬件設(shè)施、配套服務(wù)等方面問題頻出，多項(xiàng)安防設(shè)施陳舊，出入口監(jiān)控、電子圍欄等亟待更新?lián)Q代。2015年年底，安防監(jiān)控建設(shè)項(xiàng)目被提上小區(qū)議事日程，但其繁瑣的推進(jìn)程序也引發(fā)了小區(qū)內(nèi)業(yè)主與物業(yè)、業(yè)委會、居委會等多方主體間的矛盾。為此，C社區(qū)擬借力新基建營造的項(xiàng)目，推進(jìn)社區(qū)智慧化升級。自此，C社區(qū)的智慧社區(qū)建設(shè)步入正軌。在街道黨工委的引領(lǐng)下，社區(qū)業(yè)委會發(fā)揮帶頭作用，探索多元協(xié)同的治理共同體網(wǎng)絡(luò)。

C社區(qū)作為典型的新型商品房社區(qū)，業(yè)委會在治理共同體生成中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。首先，業(yè)委會內(nèi)部成員構(gòu)成結(jié)構(gòu)合理、分工明確。C社區(qū)業(yè)委會由七位委員組成（其中包括三位退休成員），其主要職責(zé)是貫徹落實(shí)業(yè)委會的相關(guān)決策。業(yè)委會成員的工作背景涵蓋房管、教育、公安等多個(gè)領(lǐng)域，在解決新基建項(xiàng)目引進(jìn)時(shí)具有自主治理的業(yè)務(wù)素養(yǎng)和專業(yè)知識水平。其次，社區(qū)前期內(nèi)部關(guān)系建設(shè)完備，便于調(diào)動居民力量參與新基建合作共營。業(yè)委會平時(shí)通過開展各項(xiàng)聯(lián)誼活動促進(jìn)各方主體交流。業(yè)委會通過業(yè)主大會、意見征詢、綠化種植等多種形式撬動居民參與社區(qū)活動，培養(yǎng)社區(qū)成員的熟悉度和認(rèn)同感，提升社區(qū)內(nèi)部緊密度、凝聚力和互信水平。這些活動從多個(gè)維度拉近鄰里間關(guān)系，為居民參與到新基建合作生產(chǎn)之中奠定了較好的群眾基礎(chǔ)。再次，業(yè)委會善于借助信息化手段對社區(qū)業(yè)主進(jìn)行意見征詢。業(yè)委會運(yùn)營小區(qū)微信公眾號，以之作為業(yè)委會信息發(fā)布的主要渠道。公眾號定期向小區(qū)居民征詢基建項(xiàng)目、資金支出等方面的意見，以保證全體業(yè)主的知情權(quán)和表決權(quán)，提升新基建項(xiàng)目建設(shè)的公開性、透明度和公平性。最后，融資方式新穎靈活。業(yè)委會打破傳統(tǒng)融資思路，引入廣告融資模式。

在街道黨工委的引領(lǐng)下，社區(qū)業(yè)委會發(fā)揮帶頭作用，一方面積極推進(jìn)智慧社區(qū)硬件配套設(shè)施建設(shè)，另一方面主動探索社區(qū)自治模式，逐步形成業(yè)委驅(qū)動、居委會和物業(yè)助推、居民參與的多元協(xié)同治理格局，推進(jìn)智慧社區(qū)合作生產(chǎn)。在凝聚人心、反映民情、滿足民生需求等方面，業(yè)委會都體現(xiàn)出顯著的凝聚帶頭作用。此類社區(qū)形成了以業(yè)委會為驅(qū)動的多方主體合作生產(chǎn)格局，助力新基建項(xiàng)目有效供給。在其社區(qū)治理共同體聯(lián)盟的形成過程中，業(yè)委會面臨的主要難題是跟市場主體對接不暢。針對這一問題，上海市民政局通過建立“心愿碼”小程序，形成市域內(nèi)各個(gè)社區(qū)新基建需求圖，助力企業(yè)項(xiàng)目和社區(qū)差異化需求的有效對接。

從上述三個(gè)案例的分析可以發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)對于治理共同體的生成具有重要影響。具體而言，傳統(tǒng)型社區(qū)自治力量發(fā)育不足，社區(qū)居民也缺乏渠道和資源來自行聯(lián)系相關(guān)合作商，因此，社區(qū)治理共同體的生成比較依賴政府的支持。行政型社區(qū)的自治力量有了一定發(fā)育，甚至逐漸出現(xiàn)社區(qū)企業(yè)輔助推進(jìn)智慧社區(qū)項(xiàng)目。不過，社區(qū)治理共同體的形成依然離不開政府的撬動。協(xié)作型社區(qū)的業(yè)委會通常比較強(qiáng)勢，且有資源和資金自行推進(jìn)新基建項(xiàng)目。此種類型的社區(qū)建設(shè)中，政府在規(guī)范新基建的運(yùn)營以及推進(jìn)資源對接上發(fā)揮著重要作用。對此，我們需要進(jìn)一步追問的是，我國的社區(qū)治理離不開國家的力量，那么針對異質(zhì)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，國家又將如何助推社區(qū)共同體生成？換言之，“國家助推”作為其中重要的過程性機(jī)制，是如何發(fā)揮作用的？

五、差異化助推與社區(qū)治理共同體生成

中國目前尚未形成成熟的現(xiàn)代社會，其市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)則也有待完善，因而尚不具備讓社會自主運(yùn)轉(zhuǎn)起來結(jié)成治理共同體的條件[28]。區(qū)別于西方國家對社會管理、國家與社會共治、社會自主治理共時(shí)態(tài)的存在，中國社會治理則經(jīng)歷從管控到共治的歷時(shí)態(tài)演進(jìn)。中國單一制的國家結(jié)構(gòu)與超大規(guī)模統(tǒng)一體的宏觀條件，又決定了城市社區(qū)作為國家基層政權(quán)的一環(huán)，無法脫離國家的監(jiān)管而自行其是。以上三個(gè)案例表明，政府在新基建的合作生產(chǎn)中不可能置身事外。而政府如何有效“介入”，最大限度激發(fā)社會參與活力與市場參與動力，則是一門藝術(shù)。政府介入不足或過度，都有可能削弱社會自發(fā)力量參與合作生產(chǎn)的熱情[29]。那么，如何更好地發(fā)揮國家“助推”作用，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理共同體的生成呢？

對于這一問題的回答，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)類型學(xué)劃分的重要作用就凸顯出來。新基建營造之所以強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，就是要重視社會治理共同體生成的初始條件。其因果鏈條在于：不同的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)形塑了不同的治理主體力量對比，而國家的作用在于彌補(bǔ)各社區(qū)因主體發(fā)育缺陷而造成的合作治理之不能。在社會治理共同體生成的過程中，政府不再全盤兜底，而是要充分調(diào)動企業(yè)與社會的力量參與其中。需要進(jìn)一步闡明的是，在異質(zhì)社區(qū)的制約下，國家如何發(fā)揮作用，以促進(jìn)社會治理共同體的生成？本文引入結(jié)構(gòu)性的視角，認(rèn)為在不同的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)之下，國家助推之手的作用機(jī)理也迥然相異。

（一）看得見的“統(tǒng)籌之手”：國家作為合作統(tǒng)籌者

傳統(tǒng)型社區(qū)多見于單位制遺留下來的老公房小區(qū)。此類社區(qū)的社會自發(fā)組織程度通常較低，常因“孱弱”的社會力量而無法自發(fā)達(dá)成多主體合作治理目標(biāo)。受老齡化的社區(qū)人口構(gòu)成、發(fā)育不完善的物業(yè)服務(wù)模式以及共建單位的路徑依賴等因素影響，此類社區(qū)的治理共同體生成過程有賴國家力量的介入。正如A社區(qū)的合作治理案例，面對碎片化的治理主體，社區(qū)黨組織搭建了多元主體協(xié)同治理的平臺，以此促進(jìn)不同治理主體的交流與協(xié)作。住建單位作為聯(lián)系政府與社會的橋梁與紐帶，使得多重合作網(wǎng)絡(luò)彼此嵌合，實(shí)現(xiàn)了對分散化治理主體的再組織功能。但也應(yīng)注意到，現(xiàn)代化的社區(qū)治理，不能僅僅依賴高效的政府，還需要社會自我管理能力的提升[30]。該治理結(jié)構(gòu)下的社區(qū)治理共同體生成困境在于：過多倚重行政力量“包辦”項(xiàng)目生產(chǎn)，其合作治理鏈條常常缺乏公民自發(fā)參與和預(yù)算監(jiān)督。因此，國家在統(tǒng)籌合作的同時(shí)，應(yīng)著力避免國家介入以及生產(chǎn)的代理化對社會參與的擠出效應(yīng)。

對于此類結(jié)構(gòu)的社會治理共同體生成而言，國家作為看得見的“統(tǒng)籌之手”，其作用機(jī)理是“統(tǒng)合治理”。但是，區(qū)別于傳統(tǒng)單位制的包辦一切，國家在助推社會治理共同體生成的過程中，應(yīng)更加注重社區(qū)“主體性建構(gòu)”，通過讓多元主體融入社會治理的實(shí)踐，提升社會主體參與公共事務(wù)的能力。國家以組織動員、資源供給和服務(wù)補(bǔ)位的方式，并以“黨建引領(lǐng)”“黨領(lǐng)共治”等政治組織化方式應(yīng)對社會非組織化，推動政府與社會合作網(wǎng)絡(luò)的結(jié)成。同時(shí)，對此類社區(qū)，國家也應(yīng)充分利用地方性文化和民情資源，通過情感動員的方式促進(jìn)居民參與[31]。在A社區(qū)的案例中，“江南匠心舫”便是可供開發(fā)的社區(qū)文化共同體。國家應(yīng)利用好這種非正式的人情關(guān)系，以此調(diào)動社區(qū)居民參與到合作治理的過程之中。通過相應(yīng)制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)參與者在參與社區(qū)治理過程中個(gè)人利益與集體利益的激勵(lì)相容。

（二）掌舵者的“撬動之手”：國家作為合作撬動者

行政型社區(qū)多見于早期的商品房小區(qū)。此類社區(qū)一定程度上已經(jīng)凝結(jié)出具備參與精神的社會資本，社區(qū)內(nèi)部的自治力量也得以萌發(fā)。然而，社會的公共意識和契約精神尚待培育，需要國家適度介入，為多元主體合作創(chuàng)造條件[32]。該社區(qū)結(jié)構(gòu)下的治理共同體生成困境在于：社區(qū)已經(jīng)形成了一定社會合作網(wǎng)絡(luò)和自治空間，但在組織動員以及籌集經(jīng)費(fèi)等方面難以達(dá)成共識，尚不具備自發(fā)達(dá)成多元主體合作治理的能力。從長期來看，社區(qū)治理共同體的有效存續(xù)，需要培養(yǎng)具備公共精神和參與意識的現(xiàn)代公民。而如何補(bǔ)齊社會力量的短板，讓社區(qū)居民通過制度化的渠道參與到合作治理之中，是此類社區(qū)治理的核心任務(wù)。因此，國家仍需要?jiǎng)?chuàng)新社會治理機(jī)制，激發(fā)社會組織和公民個(gè)體參與共建共治的意愿，以有效解決公民參與過程中的“搭便車”問題。

對于此類結(jié)構(gòu)的社會治理共同體生成而言，國家作為“掌舵者”，其作用機(jī)理是“協(xié)同治理”。國家從對社會的單向覆蓋中抽身，轉(zhuǎn)而尋求與社會力量的相互交織。此時(shí)，國家從“劃槳者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嬲摺?，通過積極引導(dǎo)以激發(fā)市場和社會力量參與合作治理的能力。上述B社區(qū)案例中，國家不再單向直接劃撥資源，而是充分激發(fā)市場的活力，以政企合作的方式由技術(shù)公司提供定制化服務(wù)。國家這時(shí)擔(dān)當(dāng)起參與主體的調(diào)動者和協(xié)商平臺搭建者的角色，并在資金、后勤、政策等合作可持續(xù)性供給上提供保障。需要注意的是，在引入市場參與合作供給的過程中，需要警惕市場供給邏輯替代公民參與邏輯。居民自治意識和志愿精神培育不足，不利于社區(qū)治理共同體行穩(wěn)致遠(yuǎn)。有效撬動社會自發(fā)力量，是邁向未來共建、共治、共享社會治理共同體的前提與基礎(chǔ)。因此，此類社區(qū)后續(xù)需要注重自發(fā)性主體力量建構(gòu)，使社區(qū)居民具備自決能力。

（三）監(jiān)管者的“規(guī)范之手”：國家作為合作規(guī)范者

協(xié)作型社區(qū)多見于新興的商品房小區(qū)。此類社區(qū)業(yè)委會通常組織化程度較高，國家面對的不再是漫無組織的散眾，而是具有自發(fā)行動能力的社會合作體。如上述C社區(qū)案例，已經(jīng)形成攝影沙龍、兒童互動、聲樂沙龍等“自益性”社區(qū)組織，以及社區(qū)巡邏隊(duì)、志愿者協(xié)會等“公益性”社團(tuán)組織。豐富多彩的社區(qū)活動為居民間信任的養(yǎng)成和自組織網(wǎng)絡(luò)的生成提供了機(jī)會。這些居民自發(fā)成立的社會組織通?？梢愿用翡J地捕捉到社區(qū)中存在的治理問題，并有效推進(jìn)合作治理網(wǎng)絡(luò)的生成。此外，社區(qū)內(nèi)的能人積極投身于社區(qū)業(yè)委會的運(yùn)轉(zhuǎn)，已經(jīng)基本具備自主治理的客觀條件。該社區(qū)結(jié)構(gòu)下的治理共同體生成困境在于：社區(qū)自主治理項(xiàng)目的賦權(quán)評估、權(quán)利擴(kuò)充和保障以及可持續(xù)發(fā)展等尚需國家做出明確的界定與規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)治理共同體運(yùn)行的“權(quán)責(zé)明確”[33]。國家在充分發(fā)揮社區(qū)內(nèi)市場和社會組織作用的同時(shí)，應(yīng)積極承擔(dān)起監(jiān)管等治理責(zé)任。此類社區(qū)還需要國家出臺相應(yīng)制度規(guī)范保障參與主體的合法權(quán)益，并為社區(qū)內(nèi)的積極行動者提供持續(xù)參與的相應(yīng)制度保障。

對于此類結(jié)構(gòu)的社會治理共同體生成而言，國家作為監(jiān)管者，其作用機(jī)理是規(guī)范“自主治理”。國家從直接干預(yù)合作治理的細(xì)節(jié)中抽離出來，轉(zhuǎn)化為支持社會自發(fā)達(dá)成合作的力量，以此為治理共同體的生成提供政策引導(dǎo)和服務(wù)指導(dǎo)。需要警惕的是，住房商品化引致的業(yè)主自組織模式，如果不對其引領(lǐng)合作治理的方式加以規(guī)范，可能會形成異化于公共利益的“私托邦”[34]。因此，此類社區(qū)中的政府也并非“冷眼旁觀者”。政府需要警惕社會失靈的問題，杜絕社會自發(fā)組織假借公共利益的外殼片面追求個(gè)人利益、侵蝕公共利益。在此情況下，國家通常扮演“元治理”[35]的角色，以便在社區(qū)自主生產(chǎn)偏離公共性的航道時(shí)，適時(shí)介入并對其加以糾偏。后續(xù)對此類社區(qū)的治理可強(qiáng)化權(quán)力清單制度和運(yùn)作規(guī)范機(jī)制建設(shè)，以此提高多元主體合作的規(guī)范性（表1）。

六、結(jié)論與討論

聚焦于中國城市社區(qū)，其治理共同體構(gòu)建問題首先要回答的是國家以何種方式介入。對于現(xiàn)代城市社區(qū)而言，其治理共同體生成依賴于一個(gè)有機(jī)合作網(wǎng)絡(luò)的形成。這一合作網(wǎng)絡(luò)需要政府、企業(yè)和居民等多元主體協(xié)同參與，使得代理民意的國家意志、外包服務(wù)的市場主體以及參與合作的社會力量形成穩(wěn)定的合作治理聯(lián)盟。面對西方治理話語的盛行，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共事務(wù)的治理無須發(fā)揮國家作用，而應(yīng)充分放權(quán)市場并調(diào)動社會力量。然而，中國城市社區(qū)結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性，決定了不同的社區(qū)需采取迥異的策略推進(jìn)合作聯(lián)盟的達(dá)成。異質(zhì)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)之下，社區(qū)的資源稟賦、行政權(quán)威和民間社會資本情況迥異，社會治理共同體的形成過程存在顯著差異。這種多樣化的治理共同體生成模式，又要求國家在城市社區(qū)中扮演“多面手”的助推角色。

（一）結(jié)構(gòu)約束與社區(qū)治理共同體生成的多元路徑

既有文獻(xiàn)對社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的研究，要么基于線性發(fā)展的視角，認(rèn)為城市社區(qū)經(jīng)歷了從國家資源獨(dú)占的統(tǒng)合式向資源分散的共治式變遷過程；要么基于城際比較的視角，將市域范圍的異質(zhì)社區(qū)結(jié)構(gòu)視作鐵板一塊的統(tǒng)一體。這些研究對理解宏觀上的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變遷具有較好的借鑒意義。然而，當(dāng)將視角投向當(dāng)下的具體實(shí)踐，上述社區(qū)治理結(jié)構(gòu)劃分就存在解釋的困境。以數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下的新基建營造為例，這種困境具體表現(xiàn)為，如果試圖用一個(gè)統(tǒng)一的合作治理機(jī)制來營造社區(qū)新基建，就可能會遭到社區(qū)結(jié)構(gòu)主體力量的排斥。因此，本文試圖結(jié)合“國家與社會”與“結(jié)構(gòu)與過程”雙重視角，對市域范圍內(nèi)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)重新劃分。具體而言，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)大致分為傳統(tǒng)型、行政型和協(xié)作型三類。從國家與社會的視角來看，城市社區(qū)存在行政力與自治力兩種力量的疊加。當(dāng)下提倡建立共建、共治、共享的社會治理共同體格局，就是要實(shí)現(xiàn)行政力與自治力的共生共長。從結(jié)構(gòu)與過程的視角來看，這種協(xié)同共振的實(shí)現(xiàn)需要考慮到結(jié)構(gòu)的約束。本文推進(jìn)了“多中心治理”“國家助推”等系列研究，認(rèn)為多數(shù)研究忽視結(jié)構(gòu)性約束談多中心合作，背離了合作治理的結(jié)構(gòu)規(guī)定性。因此，后續(xù)研究首先應(yīng)分門別類考察具體社區(qū)結(jié)構(gòu)及其約束下的主體力量和資源條件。

在同一市域范圍內(nèi)，不存在單一的“城市”，而是平行時(shí)空的多元拼貼。城市社區(qū)并非一個(gè)均質(zhì)的統(tǒng)一體，而是由形態(tài)各異的行動者網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成。城市社區(qū)空間的異質(zhì)性主要表現(xiàn)在其構(gòu)成主體力量的差異。行動者在特定的空間場域內(nèi)展開行動，這種空間場域?qū)χ黧w行為具有前置規(guī)定性和外在約束性。與此同時(shí)，在各類社區(qū)結(jié)構(gòu)下，國家在社區(qū)治理共同體生成中均發(fā)揮助推作用。只是國家的“助推力”及其合作治理生成機(jī)制，因?yàn)樯鐓^(qū)結(jié)構(gòu)的約束而產(chǎn)生差異。正是在這個(gè)意義上，本文提煉出“差異化助推”這一概念，并視其為中國城市社區(qū)場域下國家與社會互動的可行模式。為此，本文區(qū)分了三種“國家助推之手”——統(tǒng)籌之手、撬動之手和規(guī)范之手。本文在看到國家助推效度的同時(shí)，提出應(yīng)引入結(jié)構(gòu)性的視角，并關(guān)注國家助推的邊界與限度。

（二）結(jié)構(gòu)約束下的智慧社區(qū)推進(jìn)路徑

當(dāng)下，在智能革命的時(shí)代背景下，數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用正引發(fā)新一輪社區(qū)再造運(yùn)動。各大城市紛紛借助數(shù)字技術(shù)賦能，諸如上海的“數(shù)字家園”、杭州的“未來社區(qū)”等典型創(chuàng)新場景花樣迭出。這些項(xiàng)目的相繼上馬，在提升基層服務(wù)能級的同時(shí)，也出現(xiàn)了“千篇一律”“人走茶涼”“面子工程”等諸多弊端。這種事與愿違的治理亂象不僅背離了技術(shù)賦能基層治理的初衷，也與國家基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)相悖。剔除政治上的“晉升錦標(biāo)賽”、經(jīng)濟(jì)上的“資本三級循環(huán)”等因素的考量，治理上的“結(jié)構(gòu)與過程失配”是智慧社區(qū)“智而不慧”的重要誘因[36]。因此，未來智慧社區(qū)的營造首先應(yīng)關(guān)注市域范圍內(nèi)社區(qū)的多樣性，亦即社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的約束。更重要的是，目前全國各地智慧社區(qū)建設(shè)的展開多采用“試點(diǎn)+推廣”的模式。這一模式亦常常因引致被試社區(qū)的“霍桑效應(yīng)”（指在實(shí)驗(yàn)過程中，被觀察者知道自己正在被觀察或研究時(shí)，會改變自己的行為或態(tài)度，從而影響實(shí)驗(yàn)結(jié)果的一種現(xiàn)象）而造成成功的項(xiàng)目難以普及的困境。后續(xù)治理實(shí)踐應(yīng)針對“傳統(tǒng)型”“行政型”“協(xié)作型”三類社區(qū)，分門別類選取典型試點(diǎn)場景，以規(guī)避“橘生北為枳”現(xiàn)象。

（三）研究不足與未來拓展

首先，為了探討社區(qū)治理結(jié)構(gòu)對治理共同體生成的影響，本文控制了新基建種類的多樣性。在案例比較的過程中，關(guān)于社區(qū)共營的新基建的類別，本文主要選擇需要資金眾籌和多元參與的新基建項(xiàng)目。數(shù)字技術(shù)進(jìn)入社區(qū)是組織與技術(shù)相互塑造、動態(tài)演變的過程。后續(xù)研究可將社區(qū)治理結(jié)構(gòu)作為自變量，考察社區(qū)結(jié)構(gòu)對數(shù)字技術(shù)類別的篩選。其次，本文的科學(xué)哲學(xué)思想是“假說—演繹”主義。為了驗(yàn)證本文分析框架的合理性，本文用到三個(gè)案例的作用更多是驗(yàn)證式，因而缺乏具體細(xì)節(jié)的描述和因果機(jī)制的詳述。后續(xù)研究可以采取定性比較分析的方法，挖掘不同社區(qū)治理結(jié)構(gòu)下，異質(zhì)社區(qū)合作生產(chǎn)智慧社區(qū)的組合樣態(tài)。最后，本文的一個(gè)重要結(jié)論是：對于社區(qū)治理共同體生成而言，國家介入的前提是社會自治欠佳，其效能發(fā)揮的原則應(yīng)是補(bǔ)充社會自主治理所不能。一個(gè)值得深入探討的問題是，對于業(yè)委會等自治力量高度發(fā)達(dá)的社區(qū)，為何國家仍然無法放棄其助推之手，扮演西方自由主義傳統(tǒng)那樣的“最小國家”角色？對于這一問題的回答，涉及中心邊緣體系、后發(fā)國家發(fā)展階段、超大規(guī)模統(tǒng)一體趕超式現(xiàn)代化等更宏大的結(jié)構(gòu)約束。對此，作者將另文詳述。

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