鄭 燕

中共灌南縣委黨校，江蘇 連云港 222500

在開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的過(guò)程中，要緊緊抓住公共利益這一部分，把公共利益方面的工作做好，能讓城鄉(xiāng)規(guī)劃工作開(kāi)展得更加順利，從而更好地促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，相關(guān)人員要高度重視城鄉(xiāng)規(guī)劃公共利益方面的工作。想要在法律視角下有效開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃公共利益方面的工作，首先需要對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃和公共利益有充分的了解，其次需要將公共利益研究方面的內(nèi)容理解透徹，最后需要使用科學(xué)的方法開(kāi)展工作，對(duì)實(shí)現(xiàn)公共利益有很大的幫助。下面，本文將詳細(xì)講述城鄉(xiāng)規(guī)劃公共利益方面的內(nèi)容。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)介紹

城鄉(xiāng)規(guī)劃主要跟空間利益方面的調(diào)整有關(guān)，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，能夠更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)的發(fā)展，有效實(shí)現(xiàn)公共利益。通常來(lái)講，在開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的過(guò)程中要把宏觀和微觀都同時(shí)兼顧到，在實(shí)踐方面包括這幾點(diǎn)內(nèi)容：一是城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃。此類(lèi)規(guī)劃涵蓋的范圍很大，實(shí)施起來(lái)難度不小，還有許多不確定性因素。二是城鄉(xiāng)整體規(guī)劃。在開(kāi)展此類(lèi)規(guī)劃工作的過(guò)程中，要求站在整體角度思考問(wèn)題，在實(shí)施過(guò)程中容易出現(xiàn)脫節(jié)問(wèn)題，這一點(diǎn)一定要注意。三是城鄉(xiāng)細(xì)致規(guī)劃。隨著社會(huì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃可變性影響因素越來(lái)越多，在這種背景下想要做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，需要在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制上多下功夫，開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作時(shí)一定要把細(xì)致性特點(diǎn)展現(xiàn)出來(lái)，這樣能夠很好地避免資源浪費(fèi)。在開(kāi)展規(guī)劃工作的過(guò)程中，分配方面、生存環(huán)境方面和公共服務(wù)方面都是公共利益很重要的內(nèi)容，占據(jù)著非常重要的一部分。此時(shí)，公共利益有著矛盾特質(zhì)。站在城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)間的角度來(lái)講，短期性公共利益和長(zhǎng)期性公共利益不但相互矛盾而且還相互統(tǒng)一；站在城鄉(xiāng)規(guī)劃利益考量的角度來(lái)講，統(tǒng)一性利益和沖突性利益都會(huì)給城鄉(xiāng)的發(fā)展帶來(lái)一定的影響。

二、關(guān)于公共利益的內(nèi)容介紹

我國(guó)現(xiàn)在很多法律，例如《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，都把公共利益寫(xiě)了進(jìn)去，充分體現(xiàn)了我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)公共利益的重視。法律雖然沒(méi)有正式規(guī)定公共利益高于公民個(gè)人利益，但是意思很明了，一旦有公民利益和公共利益出現(xiàn)沖突的情況，應(yīng)該把公共利益放在第一位。公共利益在法律中的作用通常在公民行使正當(dāng)權(quán)利的界限上有所體現(xiàn)，對(duì)于公民權(quán)利起到一定限制作用，那么有關(guān)公共利益的界定也就顯得無(wú)比重要。不同學(xué)者對(duì)公共利益的界定不一樣，按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋?zhuān)^公共利益，指的是跟公眾有關(guān)的利益。

首先，公共利益有一定的概括性，公共利益內(nèi)容特別廣泛，文化、秩序、安全等方面都有涉及到；其次，公共利益有一定的開(kāi)放性。因?yàn)椴煌鐣?huì)發(fā)展階段，各國(guó)的具體國(guó)情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等原因，公共利益有著不一樣的內(nèi)涵，它跟國(guó)家政策、不同時(shí)期的社會(huì)需要有很緊密的聯(lián)系，其涉及到的內(nèi)容很多；再次，公共利益有一定的不確定性，之所以出現(xiàn)這種情況，主要是跟公共利益有關(guān)的很多要素以及評(píng)價(jià)方面等原因造成的；最后，公共利益有一定的分層次性，它包括很多層次的公共利益，一是涉及到社會(huì)成員和國(guó)家主權(quán)的利益，此類(lèi)利益很典型；二是跟生命、健康有關(guān)的利益；三是跟不特定人有關(guān)的利益；四是涉及到交易方面的利益。

在很多情況下，“公共利益”這個(gè)詞都跟政府可正當(dāng)追求與實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)有一定關(guān)系。在某種意義上，所謂“公共利益”，指的是政府能夠做的事情，在此種語(yǔ)境下，公共利益通常跟公共權(quán)力有一定的聯(lián)系。本文主要以此為背景來(lái)開(kāi)展公共利益的研究工作[1-2]。

三、城鄉(xiāng)規(guī)劃和公共利益的關(guān)系

城鄉(xiāng)規(guī)劃和公共利益的關(guān)系很緊密，站在實(shí)踐角度來(lái)講，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作不僅可以促進(jìn)城鄉(xiāng)的發(fā)展，而且還可以使公共利益最大化；站在發(fā)展角度來(lái)講，做好公共利益方面的工作可以有效提高城鄉(xiāng)規(guī)劃工作質(zhì)量。想要更好地開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，需要把城鄉(xiāng)規(guī)劃水平提高上去，城鄉(xiāng)規(guī)劃水平的高低會(huì)直接影響到公共利益方面。站在現(xiàn)實(shí)角度來(lái)講，做好公共利益方面的工作，能夠?yàn)榇龠M(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展提供方向指引，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展。隨著時(shí)代的發(fā)展，公共利益也跟著發(fā)展起來(lái)，經(jīng)歷了很多階段，例如1949 年～1977 年國(guó)家利益至上的階段、1978 年～1991 年國(guó)家利益與市場(chǎng)主體利益沖突交織的階段，還有1992 年～2012 年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段等。從經(jīng)歷的階段中可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃需求和公共利益的目標(biāo)一直都是相通的，兩者之間的關(guān)系很密切[3-4]。

四、城鄉(xiāng)規(guī)劃公共利益研究的理由

對(duì)公共利益進(jìn)行有效的科學(xué)研究，能保證規(guī)劃得到很好的實(shí)施。在過(guò)去的城鄉(xiāng)規(guī)劃中，土地使用是主要研究的對(duì)象，仍然把“空間規(guī)劃”放在第一位，而關(guān)于土地背后的利益方面的研究不是很多。規(guī)劃師們比較注重空間規(guī)律方面的研究，覺(jué)得只要遵循法律規(guī)范就能做好規(guī)劃工作?？墒?，現(xiàn)實(shí)情況非常殘酷，他們的規(guī)劃受到政治、經(jīng)濟(jì)等因素影響以后，導(dǎo)致工作難以展開(kāi)。規(guī)劃師們一直覺(jué)得只有他們能代表公共利益，而政治家、投資者代表的不是公共利益。拿開(kāi)發(fā)區(qū)來(lái)舉例，國(guó)家本來(lái)想好好利用它，可是，從開(kāi)發(fā)區(qū)方面的案例來(lái)分析，開(kāi)發(fā)區(qū)面積太大，經(jīng)濟(jì)缺乏活力，跟城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很多不匹配的地方，導(dǎo)致了很多資源浪費(fèi)嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)泛濫的情況，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了很大的影響。在開(kāi)展城市總體規(guī)劃修編工作的過(guò)程中，規(guī)劃師們不得不重新做開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。從過(guò)程中能夠看出，如果城鄉(xiāng)規(guī)劃仍然主打空間方面的思維模式，會(huì)漸漸無(wú)法適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。當(dāng)代我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃之所以出現(xiàn)失靈的情況，主要是因?yàn)樗季S模式出現(xiàn)問(wèn)題。所以，想要更好地開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，一定要把公共利益研究透徹。

以上詳細(xì)講述了城鄉(xiāng)規(guī)劃公共利益方面的內(nèi)容，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的開(kāi)展來(lái)說(shuō)，都是非常重要的內(nèi)容。想要在法律視角下更好地開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，實(shí)現(xiàn)公共利益，需要對(duì)上述內(nèi)容有充分的了解，除此之外，還需要采用正確的方法，對(duì)提高城鄉(xiāng)規(guī)劃公共利益方面的效率和質(zhì)量有很大的幫助[5-6]。

五、法律視角下城鄉(xiāng)規(guī)劃公共利益的實(shí)現(xiàn)方法

（一）注重決策管理工作的開(kāi)展

隨著社會(huì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃要求、技術(shù)、條件、法規(guī)也跟著發(fā)展起來(lái)，在這種背景下想要有效開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，需要在決策管理方面多下功夫，使決策變得更加科學(xué)、更加適用，對(duì)實(shí)現(xiàn)公共利益有很大的幫助，所以政府部門(mén)要對(duì)決策管理給予足夠的重視。需要注意的是，在工作實(shí)踐中，一旦城鄉(xiāng)規(guī)劃決策出現(xiàn)問(wèn)題，會(huì)給公共利益帶來(lái)不小的影響。在進(jìn)行公共利益思考的過(guò)程中，不要有絕對(duì)的精英統(tǒng)治這樣的想法，注重社會(huì)公眾參與，這一點(diǎn)非常重要，相關(guān)工作人員對(duì)此要給予高度重視。

為了更好地進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的決策管理，相關(guān)工作人員要站在保證公共利益的角度思考問(wèn)題，對(duì)提高決策質(zhì)量有很大的幫助。基于此，政府想要做好決策管理工作，需要在決策管理方面以全面管控為目標(biāo)。在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，政府一定要把自身職能充分發(fā)揮出來(lái)，注重宏觀調(diào)控與微觀管理，將多元主體關(guān)系協(xié)調(diào)好。如果利益分配方面有很多主體參與進(jìn)來(lái)，到時(shí)肯定會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)的情況出現(xiàn)，此時(shí)需要政府做的事情是把規(guī)劃工作開(kāi)展好，確保公平競(jìng)爭(zhēng)。為此，要注重決策制度建設(shè)。例如，將規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)明確下來(lái)，重視準(zhǔn)則機(jī)制的建立，注重規(guī)劃規(guī)范性；把公眾參與制度建立起來(lái)，多聽(tīng)一聽(tīng)群眾聲音；重視決策機(jī)制的建立，站在法治角度開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃決策管理工作。在實(shí)踐環(huán)節(jié)，政府還要注重城鄉(xiāng)規(guī)劃質(zhì)量和社會(huì)利益分配機(jī)制，對(duì)實(shí)現(xiàn)公共利益有很大的幫助。另外，在開(kāi)展決策管理工作時(shí)，還要重視政府廉政建設(shè)，更要重視提高政府業(yè)務(wù)透明度和公益性，有利于工作的開(kāi)展。

總之，想要更好地實(shí)現(xiàn)公共利益，注重決策管理工作的開(kāi)展是很重要的一個(gè)步驟，忽視不得。

（二）做好人才管理工作

想要在法律視角下更好地開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，實(shí)現(xiàn)公共利益，需要在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者方面多下功夫。站在現(xiàn)實(shí)角度來(lái)講，想要把城鄉(xiāng)規(guī)劃工作開(kāi)展好不是一件容易的事情，需要相關(guān)工作人員擁有很高的知識(shí)技能應(yīng)用水平、很強(qiáng)的抗壓能力，還要擁有足夠長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光才能把這份工作做好，而且，城鄉(xiāng)規(guī)劃還要求相關(guān)工作人員擁有極高的職業(yè)素養(yǎng)。如今社會(huì)發(fā)展速度很快，作為城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者，工作目標(biāo)是使城鄉(xiāng)在發(fā)展過(guò)程中以不變應(yīng)萬(wàn)變，所謂不變，指的是文化特色保持不變；所謂變，指的是隨著時(shí)代的發(fā)展和環(huán)境的變化，城鄉(xiāng)規(guī)劃需求也呈現(xiàn)出顯著的變化狀態(tài)，面對(duì)這種變化，作為城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者一定要擁有很強(qiáng)的適應(yīng)能力，還要對(duì)變化規(guī)律有充分的認(rèn)識(shí)和了解并能做到靈活運(yùn)用。由此可見(jiàn)，只有提高工作人員的綜合素質(zhì)才能更好地開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，實(shí)現(xiàn)公共利益，因此對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的人才管理要給予高度重視，努力把人才管理工作開(kāi)展好。

在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，一定要由專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員來(lái)負(fù)責(zé)相關(guān)工作。想要做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者的人才管理工作，需要從人才培養(yǎng)和管理入手。在培養(yǎng)方面，要把德育和智育同時(shí)兼顧到。例如，關(guān)注工作人員職業(yè)能力的培養(yǎng)；注重思想品德教育，提高工作人員的思想道德素質(zhì)；重視實(shí)踐，多向優(yōu)秀工作者學(xué)習(xí)，總結(jié)自身不足；注重工作理念方面的培養(yǎng)，提升工作人員思考問(wèn)題、分析問(wèn)題和解決問(wèn)題的能力，還要注重工作人員的工作質(zhì)量管理。除此之外，還要建立一些能夠約束思想與行為的機(jī)制，對(duì)實(shí)現(xiàn)公共利益有很大的幫助，更好地促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)的發(fā)展。

總之，想要更好地實(shí)現(xiàn)公共利益，除了要注重決策管理工作的開(kāi)展，還要做好人才管理工作，這也是很重要的步驟，相關(guān)工作人員要對(duì)此給予足夠的重視。

（三）注重公眾參與，建立相關(guān)機(jī)制

在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，行政部門(mén)經(jīng)常有這種情況出現(xiàn)：無(wú)法很好地堅(jiān)持行政中立原則，這樣就給公共利益的判斷帶來(lái)不好的影響。所以，為了把這種劣勢(shì)影響降到最小，可以設(shè)立公眾參與機(jī)制。不管城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、審批還是實(shí)施，公眾都應(yīng)該始終貫穿其中，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》就有這方面的規(guī)定，公民具有一定的知情權(quán)。無(wú)論公眾提什么意見(jiàn)，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的開(kāi)展或多或少的能夠帶來(lái)一定的影響。因此，在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，對(duì)公眾參與機(jī)制的建立一定要給予足夠的重視。

（四）借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，把“第三方”機(jī)構(gòu)利用起來(lái)

所謂“第三方”機(jī)構(gòu)，指的是那種專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性都很強(qiáng)的仲裁機(jī)構(gòu)，如法院，此類(lèi)機(jī)構(gòu)主要圍繞城市的發(fā)展規(guī)劃、公私利益等方面展開(kāi)監(jiān)督和平衡工作。在此方面，西方國(guó)家擁有非常豐富的經(jīng)驗(yàn)。在征用方面，很多國(guó)家都對(duì)財(cái)產(chǎn)持有者提出了這樣的要求：根據(jù)市場(chǎng)行情使財(cái)產(chǎn)持有者獲得一定的補(bǔ)償，避免征用時(shí)出現(xiàn)欺騙普通公眾的情況。例如，在美國(guó)，一般情況下，征用前政府首先要做好談判協(xié)商工作，若財(cái)產(chǎn)持有者不愿出售財(cái)產(chǎn)，政府就會(huì)到法庭進(jìn)行備案，然后由法庭安排一場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)，在會(huì)上政府要做征用的土地方面的證明，還要做購(gòu)買(mǎi)的談判方面的證明，同時(shí)法庭還要給財(cái)產(chǎn)持有者提供一些機(jī)會(huì)，以此來(lái)回應(yīng)政府的要求。若財(cái)產(chǎn)持有者同意政府的訴求，下一步要做的事情是決定財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。若政府和財(cái)產(chǎn)持有者中有一方不同意，可以到更高一級(jí)的法院做上訴方面的工作。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，要把多方利益都兼顧到，讓他們時(shí)刻保持平衡狀態(tài)。所以，將西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)成果借鑒過(guò)來(lái)，能為我國(guó)城市的發(fā)展提供一些啟示。

總之，城鄉(xiāng)規(guī)劃公共利益方面的工作想要開(kāi)展好不是一件容易的事情，需要把各個(gè)方面的準(zhǔn)備工作都做好，例如決策管理、人才管理等方面，還可以借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，把“第三方”機(jī)構(gòu)利用起來(lái)，對(duì)實(shí)現(xiàn)公共利益有一定的幫助，更好地促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。