唐永莉 馬麗芳

四川司法警官職業(yè)學(xué)院，四川 德陽 618000

一、S 省人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀

（一）矛盾糾紛化解取得新成效

S 省以縱深推動堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，實現(xiàn)矛盾不上交三年行動為主線，以增強矛盾糾紛多元化解工作合力為導(dǎo)向，充分發(fā)揮人民調(diào)解在“訴源治理”中的基礎(chǔ)性作用。2020 年，全省人民調(diào)解組織共開展矛盾糾紛排查活動38．08 萬次，排查發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛7．92 萬件，預(yù)防糾紛6．16 萬件。全省人民調(diào)解組織調(diào)解各類矛盾糾紛36．81 萬件，調(diào)解成功36．43 萬件，成功率達98．98%。民轉(zhuǎn)治安、民轉(zhuǎn)刑事案件數(shù)均大幅下降，降幅分別達43．91%、87．93%，為維護市域的和諧穩(wěn)定作出了巨大貢獻。

（二）調(diào)解組織建設(shè)得到新加強

以“三個堅持”為抓手，堅持人民調(diào)解組織與全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調(diào)整改革同步推進，堅持助力法治化營商環(huán)境打造，強力推進人民調(diào)解組織建設(shè)。截至2020 年底，全省共有人民調(diào)解委員會42566 個，其中，村（社區(qū)）調(diào)委會35959 個，占總數(shù)的84．48%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)委會3296 個，占總數(shù)的7．74%；企（事）業(yè)單位人民調(diào)解組織784 個，占總數(shù)的1．84%；行業(yè)性、專業(yè)性、區(qū)域性人民調(diào)解組織2527 個，占總數(shù)的5．94%。

1．基層調(diào)解組織精簡優(yōu)化

村（社區(qū)）人民調(diào)解委員會數(shù)量占各類人民調(diào)解組織總數(shù)的84．48%，實現(xiàn)全覆蓋，是排查化解矛盾糾紛、推進基層社會治理、維護社會和諧穩(wěn)定的重要基石。

2．行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織拓展完善

行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會總數(shù)為2527個、調(diào)解室2865 個，實現(xiàn)了縣級行政區(qū)域內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生、交通事故、勞動爭議糾紛人民調(diào)解組織的全覆蓋，與2019 年相比，勞動爭議、交通事故、醫(yī)療衛(wèi)生、物業(yè)管理糾紛調(diào)解案件數(shù)量分別增長87．21%、6．04%、8．25%、23．13%，及時有效地化解了特定行業(yè)和專業(yè)領(lǐng)域難點、熱點糾紛。積極融入和服務(wù)“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟帶發(fā)展和自貿(mào)區(qū)建設(shè)，依托省人民調(diào)解協(xié)會指導(dǎo)成立了省知識產(chǎn)權(quán)糾紛人民調(diào)解委員會等6 個省級調(diào)解組織，對于行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解領(lǐng)域進行進一步拓展，使其布局更加合理，結(jié)構(gòu)更加完善。

（三）調(diào)解隊伍素質(zhì)實現(xiàn)新提升

截至2020 年底，全省共有236167 名人民調(diào)解員。各地將素能提升作為抓實人民調(diào)解隊伍建設(shè)的重中之重，主要表現(xiàn)在：一是全省高中以上文化程度的人民調(diào)解員達到57．60%，比2019 年增加14．2%，其中行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織調(diào)解員中，具有大專以上學(xué)歷的達90%以上；二是分級分類建立調(diào)解專家?guī)?97 個，選聘律師、公證員、心理咨詢師等各類專家6000 余人；三是各地高度重視人民調(diào)解員培訓(xùn)工作，創(chuàng)新線上培訓(xùn)指導(dǎo)等新辦法，全年人均參訓(xùn)1．23 次，確保了人民調(diào)解員素能穩(wěn)步提升。（四）多元化解質(zhì)效有了新提高

隨著《S 省多元糾紛化解條例》的出臺，從立法層面鞏固、規(guī)范和促進糾紛多元化解工作，從制度上解決制約四川省多元化糾紛解決機制發(fā)展的瓶頸難題，同時以貫徹落實條例為抓手，不斷推進多元糾紛化解組織建設(shè)和機制創(chuàng)新。一方面在組織機構(gòu)上不斷優(yōu)化。全省派駐法院、公安派出所、信訪部門的人民調(diào)解組織（含調(diào)解室）分別達到190 個、1859 個和342 個，與2019 年相比，分別增加24．18%、減少12．52%、增加1．48%。另一方面，工作機制不斷完善。全省各地持續(xù)推進訴非銜接、警調(diào)對接、訪調(diào)對接等工作機制建設(shè)，全年人民調(diào)解組織接受委托移送調(diào)解案件48974 件，比2019 年增加5302 件。反映出人民調(diào)解在“訴源治理”中的基礎(chǔ)性作用愈發(fā)明顯，以及全省各地“警調(diào)對接”“訴調(diào)對接”工作取得了更大成效。

二、人民調(diào)解工作存在的問題

由于社會主要矛盾糾紛發(fā)生深刻變化，人民群眾的需要呈現(xiàn)出多樣化多層次多方面的特點，面對新變化新形勢新要求，人民調(diào)解工作還面臨不少困難與挑戰(zhàn)。

（一）各地對人民調(diào)解工作重視程度差異大

個別地方和部分領(lǐng)導(dǎo)干部對人民調(diào)解的思想認(rèn)識不到位，還存在短視效應(yīng)，認(rèn)為人民調(diào)解是“軟指標(biāo)、弱職能”，在維護社會安全穩(wěn)定工作中僅僅是“協(xié)助作用”[1]。正是由于對人民調(diào)解工作的認(rèn)識不夠，重視不足，才會在資源投入上失之偏頗，寧可把錢用在控制上訪、事后滅火，也不愿在事前預(yù)防、矛盾化解上給予保障。導(dǎo)致人民群眾對人民調(diào)解工作的知曉率、首選率、滿意度不高。

（二）各地人民調(diào)解工作保障水平差距大

2020 年，全省落實人民調(diào)解工作經(jīng)費共計7773．10 萬元，總量下降達26．28%，調(diào)解員每調(diào)解一個案件的平均補貼為51．44 元，仍遠低于全國平均保障水平。與此同時，受經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡等多因素影響，各地落實經(jīng)費保障水平差距較大，尤其在一些民族地區(qū)、偏遠山區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)更為明顯。除了個案補貼標(biāo)準(zhǔn)過低以外，補貼發(fā)放主體不一，有的由司法行政發(fā)放，有的又收歸政法委多元糾紛化解辦負(fù)責(zé)；發(fā)放不及時、不到位，有地方甚至拖欠調(diào)解員個案補貼達到2 年之久，保障不力極大影響了人民調(diào)解員的工作積極性和主動性。

（三）專職人民調(diào)解員普遍不足

截至2020 年底，專職人民調(diào)解員僅占調(diào)解員總數(shù)的5．16%，且其中有56．7%為司法所工作人員。在行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織中，政府購買服務(wù)的專職人民調(diào)解員僅占總數(shù)的15．3%，平均每個調(diào)委會僅1．1 人。按照S 省關(guān)于加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的實施意見中要求“行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會應(yīng)有3 名以上專職人民調(diào)解員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會應(yīng)有2 名以上專職人民調(diào)解員[2]”的硬要求，全省專職調(diào)解員缺口達4000 人以上，離達到“人員專職化、能力專業(yè)化”的水平還任重道遠。

（四）各地人民調(diào)解信息化建設(shè)不同步

目前，全省的人民調(diào)解信息化應(yīng)用程度還需要進一步提升，省內(nèi)的農(nóng)村居民較多，對于網(wǎng)上申請調(diào)解，群眾的知曉率、使用率都非常低；與手機終端匹配的APP 還有待進一步建設(shè)完善；對于調(diào)解員而言，在大調(diào)解辦案系統(tǒng)、人民調(diào)解辦案系統(tǒng)等不同平臺之間錄入調(diào)解案件信息，工作量大，而且還存在重復(fù)勞動的情況，調(diào)解辦案系統(tǒng)與其他社會治理平臺的融合互通，也是亟待解決的問題；不同地區(qū)，網(wǎng)絡(luò)配置情況不平衡，要實現(xiàn)統(tǒng)一的信息化管理，還需要較長的時間。

三、人民調(diào)解制度完善的思考

一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及這個國家的人民決定的[3]。特別是人民調(diào)解制度，需要與國家治理理念、國家經(jīng)濟快速發(fā)展和社會不斷變遷相適應(yīng)，通過創(chuàng)新實踐來回應(yīng)優(yōu)化基層治理時代需求、維護人民群眾利益。

（一）突出宣傳引導(dǎo)，提高對人民調(diào)解的認(rèn)識

進一步弘揚共建、共治、共享的治理理念，不但使解紛主體深刻理解調(diào)解在糾紛化解中的重要意義，更要使共建共治的理念根植于心，外化于行[4]。大力宣傳人民調(diào)解工作“醫(yī)小病、防大病、治未病”的“社會免疫系統(tǒng)”獨特功能和價值，特別是面向領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，引導(dǎo)其正確認(rèn)識人民調(diào)解工作在市域社會治理中的重要作用，不斷提升高層領(lǐng)導(dǎo)解決基層矛盾糾紛的智慧和技巧。結(jié)合各類法治宣傳活動，突出人民調(diào)解“免費、便捷、合法”等優(yōu)勢，提高公眾對人民調(diào)解工作的知曉率。開展優(yōu)秀人民調(diào)解員先進典型宣傳活動，向全社會充分展示人民調(diào)解工作顯著成效和人民調(diào)解員先進事跡，引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人優(yōu)先選擇人民調(diào)解等非訴訟方式化解矛盾糾紛。

（二）突出協(xié)同聯(lián)動，整合優(yōu)化解紛資源配置

1．合理規(guī)劃，建設(shè)有市域特色的人民調(diào)解組織

人民調(diào)解服務(wù)于地方經(jīng)濟發(fā)展，人民調(diào)解組織體系的建設(shè)也應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)匕l(fā)展目標(biāo)相匹配。充分結(jié)合市域發(fā)展的特色，一方面，梳理市域內(nèi)的調(diào)解組織資源，依據(jù)糾紛特點、群眾需求，對人民調(diào)解、行政調(diào)解、律師調(diào)解、行專調(diào)解等組織進行合理布局，建立互動、銜接通道，以避免資源重復(fù)設(shè)置，發(fā)揮其自身優(yōu)勢；另一方面，以社會需求為導(dǎo)向，通過大數(shù)據(jù)錨定市域內(nèi)矛盾糾紛多發(fā)的領(lǐng)域或行業(yè)，據(jù)此健全完善行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，這類組織可以單獨設(shè)立，也可以聯(lián)合設(shè)立，實現(xiàn)人員和資源整合，優(yōu)化共享。

2．培育社會組織，推動人民調(diào)解社會化發(fā)展

一方面注重培育、引導(dǎo)社會組織進入調(diào)解領(lǐng)域，例如，與婦聯(lián)聯(lián)合培育、考察適合的社會工作組織承擔(dān)婚姻家庭糾紛的調(diào)解工作等，不斷總結(jié)、提煉優(yōu)勢做法，在市域內(nèi)探索制定社會組織進入退出調(diào)解領(lǐng)域的地方法規(guī)或制度；另一方面，通過現(xiàn)有調(diào)解組織，建立更完善的城鄉(xiāng)居民協(xié)商議事機制，方便社會力量參與社會治理[5]。

3．加強各類調(diào)解之間、調(diào)解與其他部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動

一方面，切實履行司法行政的新職能，不斷推進人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解的有效對接，積極、創(chuàng)新地構(gòu)建大調(diào)解格局；另一方面，加強各職能部門聯(lián)動，運用網(wǎng)絡(luò)工作平臺，將轄區(qū)內(nèi)的司法、公安、信訪、工會、共青團、婦聯(lián)等部門的調(diào)解資源有機整合起來，建立聯(lián)動聯(lián)調(diào)機制，實現(xiàn)社會矛盾糾紛化解的協(xié)同治理。同時，注重統(tǒng)籌整合司法行政仲裁、行政復(fù)議、行政裁決、公證、行政調(diào)解、律師調(diào)解等優(yōu)勢資源職能，探索實施“人民調(diào)解+”矛盾糾紛化解新模式[6]。

（三）突出素能提升，強化人民調(diào)解員隊伍建設(shè)

當(dāng)前，全省專職人民調(diào)解員數(shù)量與中央政法委等六部委《關(guān)于加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的意見》及《S 省關(guān)于加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的實施意見》明確要求的配備標(biāo)準(zhǔn)還存在較大差距。應(yīng)當(dāng)按照“人員專職化、能力專業(yè)化”總要求，繼續(xù)深入貫徹中央和省委要求，大力發(fā)展專職人民調(diào)解員隊伍。加大人民調(diào)解員的培訓(xùn)力度，依托互聯(lián)網(wǎng)豐富培訓(xùn)形式，突出針對性、實際性，常態(tài)化開展多形式的法律法規(guī)和實踐培訓(xùn)，不斷提升調(diào)解員的履職能力水平。加強對人民調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，進一步提升調(diào)解規(guī)范水平。

（四）突出政策支持，加大經(jīng)費保障投入

S 省內(nèi)各市經(jīng)濟發(fā)展不均衡，一方面，可以探索在全省統(tǒng)一人民調(diào)解工作經(jīng)費的最低保障標(biāo)準(zhǔn)，同時鼓勵各市域充分鏈接各類資源，適當(dāng)提高指導(dǎo)工作經(jīng)費與調(diào)委會補貼經(jīng)費保障水平，結(jié)合市情建立人民調(diào)解員“個案補貼”動態(tài)增長機制，確保人民調(diào)解員的個案補貼隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展而定期適當(dāng)增加。

另一方面，用好用活政策支持，構(gòu)建多元經(jīng)費渠道。認(rèn)真研究司法部、財政部共同印發(fā)的《關(guān)于建立健全政府購買法律服務(wù)機制的意見》、省委“十四五”規(guī)劃中政府采購公共法律服務(wù)政策措施以及國家關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的政策要求，加大政府購買人民調(diào)解服務(wù)工作力度。對基礎(chǔ)性、民生類矛盾糾紛調(diào)解由政府購買服務(wù)，由行業(yè)、專業(yè)調(diào)解中心或其他調(diào)解組織來化解[7]。對市場化程度較高、行業(yè)性較強的金融、商事等領(lǐng)域的矛盾糾紛化解，主要由社會購買服務(wù)為主，政府可根據(jù)實際需要給予一定的保障。從而建立以政府購買服務(wù)為基礎(chǔ)、專行業(yè)購買服務(wù)為拓展、社會捐贈為補充的多元化資金來源渠道。

（五）突出數(shù)字賦能，推動糾紛信息數(shù)據(jù)共享

在市域?qū)用孢M行信息平臺的統(tǒng)一建設(shè)，可以更充分地發(fā)揮市域的資源統(tǒng)籌配置能力，系統(tǒng)地整合市域內(nèi)各基層組織，應(yīng)當(dāng)始終堅持問題導(dǎo)向，著力解決業(yè)務(wù)管理平臺多網(wǎng)交叉，“信息壁壘”“數(shù)據(jù)孤島”以及多次錄入、效率低下等問題，加強大數(shù)據(jù)挖掘、分析、運用力度，推進現(xiàn)代科技與人民調(diào)解工作深度融合，努力實現(xiàn)移動網(wǎng)上受理、網(wǎng)上調(diào)解、網(wǎng)上協(xié)議、網(wǎng)上確認(rèn)，為人民群眾提供便捷的同時給人民調(diào)解員減負(fù)。堅持科技運用，力爭實現(xiàn)“矛盾糾紛多元化解系統(tǒng)”與“人民調(diào)解工作信息管理系統(tǒng)”無縫對接、互聯(lián)互通、共享共用，及時分析預(yù)警社會矛盾風(fēng)險熱點，為黨委政府科學(xué)決策提供參考依據(jù)。