杜 萌

天津美術(shù)學(xué)院，天津 300143

章程建設(shè)是完善大學(xué)管理、建立現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容。高校章程是一所現(xiàn)代化大學(xué)科學(xué)發(fā)展的根本遵循，是大學(xué)發(fā)展的靈魂與圭臬。高校所有規(guī)章制度都要圍繞章程展開，高校一切教學(xué)、科研、學(xué)生管理、行政管理等工作都必須以章程為根本遵循。高校章程是學(xué)校發(fā)展的“大憲章”，然而目前關(guān)于高校章程的法律性質(zhì)與效力尚存諸多爭議，法律性質(zhì)與效力的不明嚴(yán)重影響了高校章程建設(shè)的良性發(fā)展。只有從根本上厘清高校章程的法律性質(zhì)與效力，才能明確章程建設(shè)的基本走向，也才能進(jìn)一步明確高校章程的法律位階與功能定位。

一、高校章程的歷史淵源

高校章程最早萌生于歐洲，與西方大學(xué)相伴而生。在我國，伴隨著現(xiàn)代化大學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展，章程建設(shè)也經(jīng)歷了“初萌—初步發(fā)展—抑制—快速發(fā)展”的階段。研究高校章程的歷史淵源有助于通過回顧章程發(fā)展的歷史，回歸章程發(fā)展的本源與本質(zhì)，從而為我國高校章程建設(shè)提供指引。

國際上，大學(xué)章程最初源于“特許狀”或“特許令”①現(xiàn)代意義上的大學(xué)最早出現(xiàn)在歐洲，大部分根據(jù)國王的特許設(shè)立，在設(shè)立上與公司有異曲同工之妙。文藝復(fù)興后期，設(shè)立現(xiàn)代意義上大學(xué)的“特許狀”或“特許令”規(guī)范著教會、皇室與大學(xué)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)組織與運行的大憲章。為保障學(xué)術(shù)自由，巴黎大學(xué)的教師經(jīng)過艱苦斗爭從教會逐漸獲得了當(dāng)時教會所擁有的特許自治權(quán)，使大學(xué)擁有了開設(shè)課程、招收學(xué)生、聘請老師、制定學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的自治權(quán)力。。隨著教育理念的不斷發(fā)展，對于大學(xué)自治的呼聲日益高漲，大學(xué)章程的地位不斷提升，成文法逐漸成為賦予大學(xué)自治權(quán)的法律依據(jù)，而通過授權(quán)制定的章程便成為實現(xiàn)自治的有力武器②例如《法國高等教育方向法》規(guī)定“公立科學(xué)文化性機(jī)構(gòu)及其所屬科學(xué)和教研單位，依據(jù)本法及其實施法令的規(guī)定，確定各自的章程”，1993 年澳大利亞啟動“未來大學(xué)”計劃，將制定大學(xué)章程提上日程，2003 年日本東京大學(xué)通過《東京大學(xué)憲章》。，世界范圍內(nèi)高校章程建設(shè)發(fā)展進(jìn)入快車道。

國內(nèi)大學(xué)章程建設(shè)發(fā)軔于《奏議京師大學(xué)堂章程》《欽定京師大學(xué)堂章程》和《奏定大學(xué)堂章程》，此三文件標(biāo)志著我國近代章程建設(shè)初見雛形。隨后，隨著大學(xué)數(shù)量的增加，各個學(xué)校都逐漸制定自己的章程，并且制定、修改程序規(guī)范且嚴(yán)謹(jǐn)，逐漸帶有西方辦學(xué)理念的烙印[1]。新中國之后，受社會客觀環(huán)境因素和教育理念的制約，高校的自主辦學(xué)空間被壓縮，章程也無法在高校自治領(lǐng)域大展身手。進(jìn)入20 世紀(jì)90 年代，我國的高校章程建設(shè)發(fā)展開始加速，多部法律法規(guī)對高校章程建設(shè)提出了明確要求。1998 年施行的《高等教育法》明確要求高校必須具有章程，2003 年《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》進(jìn)一步指出章程建設(shè)的重要意義③2003 年教育部《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》指出：“學(xué)校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學(xué)校章程。經(jīng)主管教育行政部門審核后，作為學(xué)校辦學(xué)活動的重要依據(jù)”。；2010 年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》，明確要加強(qiáng)章程建設(shè)，各類高校應(yīng)依照章程規(guī)定管理學(xué)校；2012 年《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》和2013 年教育部《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動計劃（2013-2015 年）》，極大地推動了高校章程建設(shè)；2017 年，隨著教育部等五部委《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》的頒布，高校放管服改革進(jìn)一步深入，高校依法治校的自主權(quán)日益凸顯。黨的十九屆四中全會明確提出了提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也對高校依法治校提出了新的要求。

綜上，無論國外還是國內(nèi)，章程建設(shè)的步伐隨著高校自主權(quán)的逐漸強(qiáng)化而加快。章程已成為高校治理的核心遵循。然而縱觀我國現(xiàn)有法律法規(guī)，并未明晰高校章程的法律性質(zhì)，在學(xué)術(shù)上也存在諸多爭議。只有明確高校章程的法律性質(zhì)，才能更好發(fā)揮章程作用。

二、高校章程法律性質(zhì)初探

（一）對現(xiàn)有學(xué)界觀點的評析

目前學(xué)界對于高校章程的法律性質(zhì)是存在爭議的，主要有“契約說”“自治法說”和“公法說”三種觀點?！捌跫s說”認(rèn)為高校章程是辦學(xué)各方的契約；“自治法說”主張高校章程是實現(xiàn)組織自由意志的自治規(guī)則；“公法說”認(rèn)為高校章程表現(xiàn)出行政權(quán)力延伸的特點[2]，本質(zhì)上講是一種法律法規(guī)。三種學(xué)說都從不同側(cè)面為章程做了畫像，使章程的法律性質(zhì)逐漸清晰。

筆者贊同“自治法說”。無論是“契約說”還是“公法說”，都只描述了高校章程的一個側(cè)面。根據(jù)“契約說”，高校章程本質(zhì)上是一種契約，但是這種觀點只體現(xiàn)高校內(nèi)部成員之間或高校和行政機(jī)關(guān)之間形成合意的范疇，都嚴(yán)重縮小了高校章程的內(nèi)涵。一是民事契約受民法調(diào)整，核心在于締約主體的平等性，而目前我國高校章程生效前都需經(jīng)教育主管部門進(jìn)行核準(zhǔn)，即行政機(jī)關(guān)在章程制定中也掌握重要的話語權(quán)，與平等主體這一民事契約的核心相悖。二是“行政契約說”也于法無據(jù)。目前，“行政契約”這一概念往往存在于理論①姜明安教授將行政契約定義為“行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對一方就有關(guān)事項經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議”。中，在我國立法中并無體現(xiàn)。并且，在行政契約中，行政機(jī)關(guān)具有主導(dǎo)性與主動性，雖然行政機(jī)關(guān)對章程進(jìn)行核準(zhǔn)是目前章程生效的重要條件，但本質(zhì)上高校應(yīng)在章程制定中占有主導(dǎo)權(quán)，這是與放管服改革背景下保障高校依法治校的自主權(quán)趨勢相適應(yīng)的。因此，主張高校章程是一種“行政契約”與尊重高校自治權(quán)是相違背的。

“公法說”主張高校章程本質(zhì)上是一種法律法規(guī)，具有法律強(qiáng)制力。此觀點亦欠妥當(dāng)?！肮ㄕf”的主張主要基于高校的法律地位以及章程生效需經(jīng)核準(zhǔn)程序兩個方面。第一，雖然高校在一定程度上經(jīng)行政機(jī)關(guān)授權(quán)行使管理職責(zé)，但并不能改變高校并非行政主體的地位，況且將高校認(rèn)定為行政主體背離了簡政放權(quán)的發(fā)展趨勢；第二，根據(jù)我國《立法法》，有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)被嚴(yán)格限定在國務(wù)院、各部委及地方政府等，顯然高校并不屬于其中任何一類；第三，目前我國高校章程主要由教育部或教育廳核準(zhǔn)，如果將“核準(zhǔn)”作為章程成為法律法規(guī)的條件，那么很可能因為核準(zhǔn)主體的不同而使高校章程陷入法律效力層次不一的境地；第四，從法律淵源角度來看，高校章程顯然不屬于我國正式的法律淵源，況且，將高校章程納入法律法規(guī)的范圍，還可能造成法律法規(guī)這一概念的濫用。

（二）自治法視角下考量大學(xué)章程

筆者贊同“自治法說”。高校章程在功能定位上是高校治理的“大憲章”，是聯(lián)系具有國家強(qiáng)制力的法律法規(guī)與高校各項自治規(guī)則，統(tǒng)一行政權(quán)力和自治權(quán)力的紐帶。隨著高校自治的呼聲日益增強(qiáng)，高校地位的逐步提升，高校章程如同公司章程一樣，應(yīng)在保障自治領(lǐng)域發(fā)揮巨大作用。雖然目前主張高校章程是自治規(guī)則還較具有理想性，畢竟并無不可逾越的鴻溝，理由如下：

從章程發(fā)展的歷史淵源來看，高校章程制定的原始權(quán)力來源決定了章程的使命是保障自治，而非一種新的行政權(quán)力。雖然最初的“特許狀”帶有行政色彩，但本質(zhì)上也是為了保護(hù)在開辦之初的大學(xué)免受其他勢力掣肘，是為了保護(hù)高校的自主辦學(xué)權(quán)。我們目前將高校章程作為高校設(shè)立的條件之一也是為了將高校自治的理念逐步推廣，避免受到行政力量的過分干預(yù)。因此，隨著改革的發(fā)展，我們有必要回歸章程本源，更好地保障高校辦學(xué)自主權(quán)和獨立性。

只有將高校章程法律性質(zhì)定義為自治規(guī)則，才能更好地發(fā)揮章程的作用，倒逼章程制定者嚴(yán)格遵循程序正義，提升章程制定質(zhì)量，形成良性循環(huán)。法律有時是僵硬的，它的觸角不能觸及社會生活的方方面面，甚至法律的地位也決定了其不必將社會方方面面的問題事無巨細(xì)地加以規(guī)定。其必然會授予一些專業(yè)的自治組織一定的規(guī)章制定權(quán)，用一些柔性的規(guī)則來填補(bǔ)法律漏洞，以此剛?cè)岵?jì)來實現(xiàn)自我管理的目的，其核心是規(guī)章自治。專業(yè)的事情需要交給專業(yè)的人來完成，保障規(guī)章自治權(quán)，才能形成動員力量，使與高校自治密切相關(guān)的各方人群策群力，在專業(yè)的領(lǐng)域發(fā)出專業(yè)的聲音，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。同時，將章程認(rèn)定為一種自治規(guī)則能有效提升章程地位，改變目前章程制定千篇一律，質(zhì)量不高的狀態(tài)，真正為高校自治提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。

將高校章程認(rèn)定為自治規(guī)則在我國現(xiàn)行法規(guī)范范圍內(nèi)并無障礙。從《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》①我國《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第三條規(guī)定“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實施辦學(xué)和管理活動、開展社會合作”。中我們可以感受到法律法規(guī)也在探索章程去行政化之路。雖然目前各高校章程從起草到實施仍然采取核準(zhǔn)制，但這是由于我國章程建設(shè)起步晚、經(jīng)驗少，需要一部分行政力量加以扶持，其目的并非制約高校自治權(quán)的行使。隨著章程建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，使章程回歸自治規(guī)則的本位是章程建設(shè)的必然趨勢。

雖然有部分學(xué)者主張?zhí)嵘鲁痰姆晌浑A才能有效保障章程發(fā)揮價值，但保障章程發(fā)揮價值的不在于法律位階，而在于它是各方在平等交流語境下利益協(xié)調(diào)的合意。法律之實施的首要保障是能被社會接受，自治規(guī)則亦然。內(nèi)因起決定作用，將章程認(rèn)定為自治規(guī)則，充分調(diào)動各方力量參與制定，體現(xiàn)各方意志，就會被各利益相關(guān)方接受，從而就會得到很好的實施。一味要求依靠提升法律位階來保障章程作用發(fā)揮，非但會使章程再次與行政力量“難舍難分”，而且會浪費立法資源，降低實施效率。

三、放管服背景下大學(xué)章程建設(shè)革新設(shè)想

我國大學(xué)改革的目的之一是“去行政化”，因此，在放管服改革不斷深入的背景下，為了進(jìn)一步發(fā)揮高校章程“自治規(guī)則”的作用，我國高校章程建設(shè)應(yīng)在以下幾個方面進(jìn)行革新：

（一）從實質(zhì)性審查到合法性審查

對于高校章程，目前我國奉行的是實質(zhì)性審查，經(jīng)教育行政部門核準(zhǔn)后章程生效②《高等學(xué)校章程制定管理辦法》第二十六條規(guī)定了對章程不予核準(zhǔn)的情形，其中第二款第三項規(guī)定“章程核準(zhǔn)委員會未予通過或者提出重大修改意見的”核準(zhǔn)機(jī)關(guān)可以要求學(xué)校修改后再重新申請核準(zhǔn)。筆者參考了《教育部高等學(xué)校章程核準(zhǔn)書》，其中提到“核準(zhǔn)書所附章程為最終文本，自即日起生效，未經(jīng)法定程序不得修改”，這些規(guī)定表明目前我國高校章程的核準(zhǔn)生效主義。。隨著章程建設(shè)的不斷發(fā)展，筆者認(rèn)為我國高校已經(jīng)具備了制定科學(xué)、規(guī)范的章程的能力，因此建議比照公司章程，可將行政機(jī)關(guān)對高校章程的實質(zhì)性審查方式改為合法性審查。只要章程不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，即可屬于自主立法范疇，行政機(jī)關(guān)都應(yīng)尊重高校的自主立法，以此凸顯獨立自主的大學(xué)精神。

（二）切實保障程序正義

制度的生命在于有效實施，因此切實完善章程運行機(jī)制也至關(guān)重要。一是切實厘清黨委、校長、教授、師生等各方權(quán)力運行邊界，健全議事機(jī)制，充分調(diào)動各方積極性，實現(xiàn)各盡其責(zé)；二是強(qiáng)化章程可操作性，比如明確學(xué)術(shù)委員會等組織的職責(zé)權(quán)限、議事規(guī)則等，強(qiáng)化各方權(quán)力制約機(jī)制，明確師生權(quán)益受侵害救濟(jì)程序，使章程建設(shè)真正“活”起來，不僅具有宣誓性、指引性功能，更具有實際操作價值；三是強(qiáng)化章程建設(shè)與執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化教代會、職代會、校監(jiān)察委員會等機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督，構(gòu)建由教育行政機(jī)關(guān)、專家、校友、社會代表等組成的外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，真正實現(xiàn)各方參與，共建共治；四是優(yōu)化章程修訂程序，預(yù)留修訂空間，使章程“剛性”與“柔性”并存，不斷適應(yīng)高校發(fā)展的新情況。

（三）提升章程制定質(zhì)量

在法律性質(zhì)不明的狀態(tài)下，高校對于章程建設(shè)的認(rèn)識更多是由于行政力量，是為了完成教育行政主管機(jī)關(guān)的“任務(wù)”，制定章程的內(nèi)驅(qū)動力并不充足，因此在形式和內(nèi)容上難免存在千篇一律的情況，這必然會導(dǎo)致章程作用架空，不利于優(yōu)化高校治理結(jié)構(gòu)。目前，“一校一章”的格局基本形成，各大高校都已基本形成了以章程為核心的制度體系。因此下一階段我們的任務(wù)是切實提升章程制定質(zhì)量，充分反映各方利益訴求，凸顯高校個性精神和治理特色。

（四）樹立以章治校的法治思維

從“管理”到“治理”，從依靠行政外推力量到依靠內(nèi)部自治，除了在章程文本與程序上需要進(jìn)行革新，根本上還是需要法治精神的變革。因此，要切實普及高等教育法治理念，使依法治校觀念深入人心，避免對于行政力量的過分依賴，真正實現(xiàn)“依章治校”。