高麗虹 唐桉

地方數字政府建設政策工具選擇研究——基于7省市42份政策文本分析

高麗虹 唐桉

（安徽建筑大學公共管理學院，安徽合肥 230022）

地方數字政府是數字中國體系構建的重要組成部分，其建設離不開政策工具的合理運用。借助NVivo 12質性分析軟件，從政策工具與政府職能數字化維度對國內數字政府建設“第一梯隊”7省市42份政策文本進行量化研究，研究發(fā)現(xiàn)：政策工具應用結構比重不合理，地方政府職能數字化建設不均衡，政策工具與政府職能數字化建設之間存在銜接空隙，不利于地方數字政府建設與數字中國戰(zhàn)略布局。亟須優(yōu)化內外部政策工具的整體結構，合理布局地方政府職能數字化建設，加快政策工具與地方政府職能數字化建設的融通，共同推動地方數字政府綜合全面發(fā)展。

數字政府；政策工具；數字治理；內容分析

一、引言

隨著云計算、大數據及物聯(lián)網等新一代信息技術的迅猛發(fā)展，我國數字政府建設與數字治理實踐不斷深化，地方政府治理由傳統(tǒng)管理數字化向數字治理現(xiàn)代化轉型，數字治理理論愈發(fā)成為地方數字政府實現(xiàn)“善治”目標的理論引擎[1-2]。數字治理理論最早由英國學者帕卻克·鄧利維（Patrick Dunleavy）提出，并在2008年由竺乾威教授譯介，大大促進了數字治理理論在我國的研究發(fā)展。國內學者對數字治理理論進行了廣泛的研究，包括電子政務、電子政府、電子治理[3-4]等。近年來也有學者從國家治理的宏觀視角探究數字治理對政府傳統(tǒng)管理體制的重大影響，但少有研究基于數字治理理論對我國地方政府治理實踐展開深入分析。為此，本文構建以公民滿意度導向為治理目標、以數字化變革手段為治理工具、以重新整合機制為治理手段，構建數字時代治理下地方政府建設理論分析框架。

針對數字政府的研究主要有以下三個方面：一是數字政府概念的界定與闡述[5-7]。二是數字政府建設的時代價值與意義，主要包括促進地方政府職能轉變[8]、優(yōu)化營商環(huán)境[9]、創(chuàng)造良性的數字政府公共價值[10]、營造良好的政商關系[11]等。三是政府數字化轉型的核心問題以及建設路徑，包括對地方數字政府建設成功經驗的總結[12-13]、數字化改革與數字治理的內在機理[14-15]、數字化轉型創(chuàng)新模式的探討[16]、數字化轉型影響因素分析[17]等。四是國外數字政府研究的先進經驗總結，主要有英國[18]、澳大利亞[19]、美國[20]、加拿大[21]等國家。綜上，前期研究為本研究的順利開展奠定了基礎，但目前從政策工具視角和政府職能數字化維度對地方數字政府政策進行系統(tǒng)、定量、完整的分析較少。政策工具作為政策目標實現(xiàn)的手段，在當前地方政府數字化建設過程中如何選擇政策工具？政策工具的使用情況怎樣？

本文從政策工具及地方政府職能數字化兩個維度研究清華大學數據治理研究院《中國數字政府發(fā)展研究報告（2021）》中“第一梯隊”省級政府政策文本，借助NVivo 12質性軟件分析政策工具在數字政府建設政策中的使用情況與內在機理，以促進地方數字政府建設政策體系優(yōu)化，加快地方政府數字化轉型。另外，選取省級“第一梯隊”數字政府政策文本的原因是省級地方政府作為地方層次統(tǒng)籌協(xié)調數字政府建設的最高層，其政策靶向具有典型性，更具代表性與說服力，同時作為全國數字政府建設的“領頭羊”，其在體系構建、頂層設計、運行模式上均有諸多經驗分享，更具科學性和針對性。

二、地方數字政府建設政策分析框架

本文圍繞地方數字政府建設運用數字治理理論并借助政策工具分析，構建地方數字政府建設理論分析框架（圖1）及“政策工具（X維度）—地方政府職能數字化（Y維度）”政策文本二維分析框架（圖2）。

圖1 數字治理理論分析框架

圖2 地方數字政府政策文本二維分析框架

（一）X維度：政策工具

關于政策工具的分類與應用，比較典型的有：陳振明把政策工具分為工商管理技術、市場化政策工具與社會化手段[22]；霍萊特和拉梅什依據政府對政策的強制性程度，將政策工具劃分為自愿性工具（非強制性工具）、強制性工具和混合性工具[23]。羅斯維爾和澤維爾德依據政策類型提出了供給型、需求型和環(huán)境型政策工具[24]。本文引用羅斯維爾和澤維爾德提出的劃分方法，并結合政府數字化政策現(xiàn)實情況確定的政策工具種類，即以3種基本政策工具和12個政策工具子項作為分析框架中的X維度（見表1）。相較于其他政策分類工具，此政策工具分類界定明確、類別清晰，有助于統(tǒng)計結果的展示。

表1 政策工具分類及其含義

（二）Y維度：地方政府職能數字化

本文構建的Y維度具體分為市場監(jiān)管、經濟調節(jié)、公共服務、社會治理、政府運行及生態(tài)治理數字化六個方面（見表2）。

表2 地方政府職能數字化分析

事實上，政策工具維度只能對數字政府建設政策進行單一性分析，結合政府職能數字化維度，進一步全方位剖析當前地方數字政府建設內在機理，分析其中不足并試圖找尋優(yōu)化策略。自20世紀90年代以來，關于地方政府部門的研究逐漸由“機構改革”轉到“職能轉變”，在數字化治理時代背景下運用信息技術構建一個包含政府、市場與公眾等多元主體參與的合作網絡來實現(xiàn)政府職能數字化轉型，成為地方政府部門發(fā)展的關鍵[25]。

三、政策文本選取與編碼

（一）政策文本選取

本文的數據源自“第一梯隊”省級人民政府頒布的政府規(guī)范性文件，在各省市門戶網站檢索關鍵詞“數字政府”“數字化轉型”等與數字政府建設直接相關的詞語。為保證所得政策文本準確性、科學性和典型性，本文對收集的政策文本進行嚴格的過濾與內容分析，確定所選政策文件符合主題，最終收集42份省級地方政府數字化建設政策文本，數據統(tǒng)計時間截至2022年4月，因篇幅原因僅展示部分政策文本，見表3。

表3 “第一梯隊”部分政策文本

（二）編碼與數據情況分析

1. X維度：政策工具的統(tǒng)計與分析

本文使用NVivo12軟件對選定的政策文本逐一編碼，將42份政策文本導入并設置三類節(jié)點，依次是供給型、需求型和環(huán)境型，再根據政策工具的功能分類在這三類節(jié)點下依次設置子節(jié)點，最后再采用內容分析法將文本內容有效辨識歸類，共梳理出編碼575項。這三類政策工具在具體應用上有較大差異，供給型工具所占比例較多（69.57%），環(huán)境型工具占比其次（22.78%），需求型工具應用最少（7.65%），反映出當前地方數字政府建設政策工具配置不合理，存在政策工具過?；虿蛔銌栴}。

如圖3所示，通過進一步分析三種政策工具的應用結構占比可知，在供給型政策工具中，各子分類政策工具使用差距明顯，其中基礎建設與制度保障的應用占比最大，其次分別為公共服務、數據共享與管理、人才培養(yǎng)激勵、資金投入與科技支持。在供給型政策工具中，基礎建設與制度保障（40.45%）占比較大。一方面印證了當前階段我國地方數字政府正處于起步建設階段，另一方面表明當前在數字政府建設過程中主要是從基礎建設出發(fā)，重視新技術的應用和平臺建設，為政府管理高效化和公共服務便捷化提供基礎保障，具體包括創(chuàng)建系統(tǒng)化的政務辦公平臺，探索地方掌上APP、移動辦公等新型政務服務平臺。公共服務與數據共享與管理的占比也較高，“互聯(lián)網+”“智慧+”等技術的應用，提升了政務服務效率。在環(huán)境型政策工具中，策略性措施的應用最為頻繁，占比37.4%。目標規(guī)劃、法規(guī)管制及安全保障的使用相差不大。從環(huán)境型政策工具具體的結構分析看，地方政府傾向采用短期促進手段推動數字政府建設，并建立完善網絡與信息安全機制，為數字政府建設營造良好的發(fā)展環(huán)境。法規(guī)管制占比18.32%，反映地方政府在數字化建設中重視法律管制，借助法律法規(guī)、部門規(guī)章等強化對數字政府建設的各項管理監(jiān)督。同時法規(guī)管制具有強約束性和效率力，能減少政策推行障礙，提升政策執(zhí)行力度。目標規(guī)劃占比21.37%，表明當前地方政府重視宏觀層面的目標規(guī)劃，以此引領數字政府在組織架構、制度體系和技術層面的宏觀布局建設。

圖3 不同政策工具占比圖

從政策工具均衡化角度看，需求型政策工具應用過少?，F(xiàn)有政策工具主要側重供給型與環(huán)境型政策工具的使用，兩者高達92.52%。此工具中績效監(jiān)管與評價占比最大，占需求型政策工具的65.12%，資源共享與政企合作使用相對較少，分別為25.58%和9.3%?？冃ПO(jiān)管與評價作為數字政府建設過程中必要的監(jiān)督評估手段，對數字政府建設的質量與滿意度具有重要影響。另外，資源共享是數字化時代的一個重要特征，數字政府建設離不開信息數據資源的共用，地方政府大力整合地方行政體系，有效利用基層組織中獨立分散的行政資源，大大提升了公共服務效能，推動數字政府的良性發(fā)展。此外，政企合作（3%）相關政策處于缺失的局面，數字政府建設需要依靠公眾與市場兩方力量支持，未來地方數字政府的建設可考慮采用服務外包和價格補貼的手段，不僅可以吸引第三方企業(yè)、社會組織參與數字化建設，還能有效減少因技術問題或管理上的阻礙，形成政府、企業(yè)和公民三方合力推動數字化建設的局面。

2. X—Y維度：地方政府職能數字化與政策工具交叉分析

如表4所示，三種政策工具在地方政府職能數字化上都有相應的使用，但政策工具的應用主要集中于政府運行數字化和公共服務數字化層面，經濟調節(jié)、社會治理、市場監(jiān)管和生態(tài)治理上占比較低，地方政府職能數字化建設不均衡。

數據表明，供給型政策和環(huán)境型政策主要集中于公共服務數字化和政府運行數字化建設，政府運行數字化與公共服務數字化占了絕對比重。當前地方政府的數字化建設主要集中在政府的基礎設施運行與公共服務數字化，大量的政策指向基建與服務治理方面。而數字政府職能中社會治理、市場監(jiān)管、經濟調節(jié)和生態(tài)治理數字化的應用則處于薄弱的局面，政策集群效應弱，不利于數字政府的全面建設。同時，需求型政策工具應用不足，在地方政府職能數字化應用上幾乎處于缺失狀態(tài)。

四、研究總結與政策建議

地方政府數字化建設是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要途徑，也是貫徹落實數字中國戰(zhàn)略的必然要求。隨著云計算、區(qū)塊鏈及物聯(lián)網等新一代技術不斷成為我國數字政府建設的“新動力”，標志著我國數字治理進入了新的時期。在這一宏觀背景下，數字時代治理理論為數字政府建設提供了重要的思想引領和理論指導。本文從數字時代治理的角度出發(fā)，依據數字治理理論分析框架，為地方數字政府建設尋求行之有效的策略。

（一）研究總結

政策工具的選擇總體覆蓋全面，政策工具在地方數字政府建設的過程中發(fā)揮了重要的作用，但當前地方政府政策工具的選擇還存在一些不足：首先，在政策工具的應用上，外部結構和內部組合存在比重失衡的問題。外部結構上供給型政策工具所占比重69.57%，環(huán)境型政策工具運用不足，占比22.78%，需求型政策工具僅占比7.65%；內部組合上也存在比例失衡問題，如供給型政策工具中基礎建設占比超過40%，而資金投入與人才培養(yǎng)激勵均低于5%。其次，政策工具視角下地方政府職能數字化建設不均衡，主要集中于政府運行與公共服務數字化上，二者占比超過80%，而其他職能數字化的應用較為薄弱，不利于地方政府職能數字化的全面發(fā)展。最后，政策工具與地方政府職能數字化建設之間存在銜接空隙，各項職能數字化建設更偏愛供給型政策工具的運用，而對環(huán)境型、需求型政策工具的匹配不佳，制約了地方數字政府數字化轉型的全面發(fā)展。

（二）政策建議

基于政策工具視角并結合數字時代治理理論，為進一步完善我國地方數字政府建設提出參考建議。

1. 政策導向：積極優(yōu)化政策工具配置，緊跟中央頂層戰(zhàn)略

首先，合理優(yōu)化供給型政策工具的使用比例。摒棄粗放式的基礎設施建設模式，構建統(tǒng)一的基礎設施架構，有序推動基礎設施的智能升級。同時，提高對人才培養(yǎng)與資金投入的關注度，提升地方公務員數字素養(yǎng)，加大地方企業(yè)與社會組織的科研創(chuàng)新與數字人才培養(yǎng)的財政扶持。其次，提升需求型政策工具的應用。進一步完善績效監(jiān)管機制，建立詳細的考核標準和科學的考核體系，強化不同主體間資源共享，促進政務數據持續(xù)開放。再次，重視政企合作，為地方政府數字化建設拓寬渠道，可學習廣東省“管運分離”創(chuàng)新治理模式[11]。最后，加大環(huán)境型政策工具的應用力度。重視法規(guī)管制和安全保障在數字化建設的調節(jié)與控制作用，著重對接中央頂層設計，做好基于數字政府建設全局的目標規(guī)劃，營造良好的數字化建設氛圍，促進地方數字政府建設。

2. 職能優(yōu)化：合理布局地方政府職能數字化建設，創(chuàng)新政府管理模式

首先，協(xié)調地方政府與市場發(fā)展間的關系，順應市場經濟發(fā)展規(guī)律，綜合利用大數據、云計算等建立經濟運行數字化管理體系，強化財政管理、審計監(jiān)督及稅務精細管理等重點領域的數字化應用，提高經濟調節(jié)的有效性和科學性。同時，強化市場監(jiān)管力度，建立由政府主導多元社會主體參與的“互聯(lián)網+市場監(jiān)管”“智慧市場監(jiān)管”等現(xiàn)代化體系和平臺，重點關注工商監(jiān)管、產品質量、安全生產、信用平臺等領域，增強數字市場化監(jiān)管能力。其次，重新整合機制，打造協(xié)同合作的社會管理體系。最后，明確政府職能數字化建設以公眾需求服務的導向，將以人為本、服務為民的數字化政府治理理念落實到實際工作中，從根本上形成以人民滿意為核心的價值內核。

3. 促進政策工具與地方政府職能數字化建設的融通

首先，依托技術賦能促進地方政府數字化變革，發(fā)掘需求型與環(huán)境型政策工具應用潛力。其次，提升政策工具可操作性，加大對數字化建設工作的監(jiān)督力度，建立“政務服務好差評”等制度，全面及時準確了解公眾與企業(yè)對政務服務的感受與訴求，將政務公開工作納入政府績效考核體系中，以提升政策的實際執(zhí)行力度。最后，從以“人民需求”為中心的服務型政府目標出發(fā)，推動公民、企業(yè)和社會群體等多元主體參與，凝聚眾智提升政策的普適性。

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Policy Tool Selection in Local Digital Government Construction: An Analysis Based on 42 Policy Texts from 7 Provinces and Municipalities

GAO Lihong TANG An

Local digital government is an essential component of the Digital China framework, and as a systematic and complex project, its successful implementation relies on the effective utilization of policy tools. Using NVivo12 qualitative analysis software, this quantitative study examines the policy tool selection and the digitization of governmental functions in the “first-tier” provinces and municipalities of digital government construction in China, analyzing 42 policy texts. The study findings reveal an imbalance in the application structure of policy tools, uneven development of digitization in local government functions, and a gap in the alignment between policy tools and the digitization of governmental functions. These gaps hinder the progress of local digital government construction and the strategic layout of Digital China. Therefore, it is imperative to optimize the overall structure of internal and external policy tools, strategically plan the digitization of local government functions, enhance the integration between policy tools and the digitization of governmental functions, and promote holistic and comprehensive development of local digital government, facilitating the self-transformation and capacity enhancement of local governments in the era of digital governance.

digital government; policy tools; digital governance; content analysis

D630

A

1009-8135（2023）05-0029-10

高麗虹（1981—），女，安徽太和人，副教授，碩士生導師，主要研究行政管理等；唐桉（1997—），男，安徽合肥人，碩士研究生，主要研究行政管理。

安徽省建筑房地產法律研究中心開放課題資助（CLAR2022ZR01）。

（責任編輯：張新玲）