陳永清 林 鑫 朱海軍

(福建農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院,福州 350007)

服務(wù)與貨物招標(biāo)采購是高校加強(qiáng)預(yù)決算管理、提高資金效益、促進(jìn)廉政建設(shè)的重要環(huán)節(jié),完善高校招標(biāo)采購廉政風(fēng)險(xiǎn)的制度防控與監(jiān)督機(jī)制是當(dāng)前高校治理體系建設(shè)和治理能力提升亟待解決的問題之一。目前,高校招標(biāo)采購廉政風(fēng)險(xiǎn)的防控研究主要是從健全規(guī)章制度、完善監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化采購環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)督角度。 本文運(yùn)用潛在失效模式及影響分析(FMEA)方法對招標(biāo)采購流程前期、中期和后期的廉潔風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定量評估,以期提升各階段的廉潔風(fēng)險(xiǎn)識別能力和防控意識。

一、高校招標(biāo)采購目前存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)

高校招標(biāo)采購是指高校作為業(yè)主方,采用公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、詢價(jià)、單一來源采購等方式,以購買、租賃、開發(fā)等方式有償取得貨物、服務(wù)及工程建設(shè)的行為[1]。 招標(biāo)采購是高校加強(qiáng)預(yù)決算管理、提高資金效益、促進(jìn)廉政建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。 目前,因?yàn)楦鞲咝Ｕ袠?biāo)采購的風(fēng)險(xiǎn)防控制度和監(jiān)督機(jī)制不夠完善,是巡視巡察發(fā)現(xiàn)問題的主要領(lǐng)域,如價(jià)高質(zhì)次、串標(biāo)圍標(biāo)、虛假應(yīng)標(biāo)、文件編制不合理、評審過程不合規(guī)等問題屢見不鮮。 因此,完善高校招標(biāo)采購廉政風(fēng)險(xiǎn)的制度防控與監(jiān)督機(jī)制是目前高校治理體系建設(shè)和治理能力提升亟待解決的問題之一。通過對高校招標(biāo)采購典型案例的分析,現(xiàn)將高校招標(biāo)采購分采購準(zhǔn)備階段、采購實(shí)施階段、項(xiàng)目實(shí)施驗(yàn)收階段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)研究。

(一)采購準(zhǔn)備階段風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.采購、建設(shè)項(xiàng)目論證。 風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要指在項(xiàng)目必要性、可行性階段論證過程中,學(xué)校的實(shí)驗(yàn)室、實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)偏離教學(xué)、學(xué)科建設(shè)實(shí)際需要,被相關(guān)企業(yè)有意或無意引導(dǎo)、誤導(dǎo),通過指向性明顯的論證會,確定不符合學(xué)科建設(shè)需要、不是學(xué)科建設(shè)迫切需要、偏離學(xué)科建設(shè)需要的項(xiàng)目采購計(jì)劃。

2.貨物、服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)方案。 項(xiàng)目采購計(jì)劃的安排、貨物規(guī)格參數(shù)、服務(wù)要求等被相關(guān)企業(yè)滲透甚至綁架,與實(shí)際需求偏離度高或者指向性明顯,有時(shí)大多參數(shù)能符合三個(gè)以上品牌要求,但其個(gè)別參數(shù)只有定向品牌符合;或者從單一參數(shù)要求看可有多品牌符合,但多參數(shù)組合時(shí)則明顯指向某一品牌。

3.采購貨物或服務(wù)參數(shù)設(shè)定。 項(xiàng)目負(fù)責(zé)人長期未輪崗,固化思維或與投標(biāo)企業(yè)關(guān)系密切,參數(shù)與潛在招標(biāo)人的企業(yè)關(guān)聯(lián)度大;項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對采購項(xiàng)目知之甚少,被相關(guān)行業(yè)龍頭等企業(yè)引導(dǎo)或誤導(dǎo)制定與其關(guān)聯(lián)度大的采購方案、采購細(xì)節(jié)及具體參數(shù)。

4.采購資金預(yù)算。 當(dāng)資金預(yù)算偏高時(shí),容易造成國有資金浪費(fèi),同時(shí),讓投標(biāo)企業(yè)無所適從,從而給關(guān)系企業(yè)以可乘之機(jī);當(dāng)資金預(yù)算偏低時(shí),重品牌講信譽(yù)的企業(yè)無法應(yīng)標(biāo),從而造成劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象。

5.肢解采購項(xiàng)目。 將原來需要公開招標(biāo)或需要一次性招標(biāo)采購的項(xiàng)目,通過人為的肢解,拆分為多個(gè)少于政府、學(xué)校采購管理辦法設(shè)定的應(yīng)進(jìn)行招標(biāo)的限額,從而為指定貨物、服務(wù)供貨商或工程建筑商制造方便[2]。

(二)采購實(shí)施階段風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.選擇代理機(jī)構(gòu)。 代理機(jī)構(gòu)的選擇不透明,或者代理機(jī)構(gòu)入庫指標(biāo)不明確,指定或沒有充足代理庫的搖號容易造成將項(xiàng)目指定給第三方代理機(jī)構(gòu)。

2.招標(biāo)文件編制與審核。 存在限制性資質(zhì)業(yè)績要求條款,標(biāo)包劃分不合理,或者違規(guī)以企業(yè)資質(zhì)、資格、認(rèn)證證書、企業(yè)實(shí)力等為加分條件等情況,從而有利于特定投標(biāo)中標(biāo)。

3.招標(biāo)方式的選擇。 達(dá)到采購管理辦法規(guī)定應(yīng)該進(jìn)行公開招標(biāo)的數(shù)額或經(jīng)相關(guān)部門審定應(yīng)該進(jìn)行公開招標(biāo)的采購項(xiàng)目,使用單位或采購管理部門編造理由采用競爭不充分或指向性更明顯的競爭性談判、詢價(jià)、競爭性磋商等招標(biāo)方式[3];本該采用最低價(jià)評標(biāo)法的卻采用綜合評標(biāo)法,反之亦然。

4.投標(biāo)人資質(zhì)業(yè)績要求。 標(biāo)包劃分不合理,存在歧視性條款,為意向投標(biāo)人量身定制招標(biāo)條件,將所有制形式、組織形式以及本地注冊、登記或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等不合理?xiàng)l件作為資格條件,設(shè)置或變相設(shè)置與業(yè)務(wù)能力無關(guān)的業(yè)績門檻。

5.發(fā)標(biāo)與澄清答疑環(huán)節(jié)。 發(fā)標(biāo)后與潛在投標(biāo)人的非正常接觸或溝通中沒有按規(guī)定進(jìn)行錄音錄像,根據(jù)個(gè)別關(guān)系投標(biāo)人的要求隨意發(fā)布招標(biāo)文件澄清、修改。

6.招標(biāo)文件收售環(huán)節(jié)。 出售招標(biāo)文件階段:泄露購買招標(biāo)文件的企業(yè)資料給特定關(guān)系供貨商或潛在投標(biāo)人;接收投標(biāo)文件階段:泄露投標(biāo)文件遞交信息給特定關(guān)系供貨商或潛在投標(biāo)人,特別是最低價(jià)中標(biāo)法時(shí)故意泄密中標(biāo)企業(yè)的報(bào)價(jià);逾期接收投標(biāo)文件。

7.評標(biāo)專家選擇環(huán)節(jié)。 專家?guī)烊萘坎粔虼?抽取方案時(shí)指定或變相指定評標(biāo)專家,沒有嚴(yán)格執(zhí)行專家與投標(biāo)企業(yè)存在關(guān)聯(lián)時(shí)的回避制度;泄露或暗示專家名單給投標(biāo)企業(yè)。

8.現(xiàn)場評標(biāo)環(huán)節(jié)。 含有投標(biāo)人信息的紙質(zhì)、電子文件等資料被泄露,業(yè)主代表發(fā)表引導(dǎo)性意見或會影響專業(yè)評分的所謂建設(shè)性意見等掣肘專家評分的自主權(quán)。

(三)項(xiàng)目實(shí)施驗(yàn)收階段風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.合同制定環(huán)節(jié)。 未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)簽訂采購合同;隨意調(diào)高或降低貨物或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),采購合同的條款與招標(biāo)時(shí)的要求不相符合;合同工期不明確或?qū)ρ诱`工期的認(rèn)定較隨意;資金支付條款沒有與項(xiàng)目進(jìn)度關(guān)聯(lián),制定提前或超量支付條款;對中標(biāo)供應(yīng)商可能存在的違約行為缺少制約因素。

2.合同履約過程監(jiān)督。 合同約定的品目、規(guī)格、數(shù)量、工期等條款發(fā)生變化,但未履行變更手續(xù);缺少對隱蔽工程或安裝項(xiàng)目等關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的監(jiān)督,給后期驗(yàn)收造成被動。

3.驗(yàn)收入庫環(huán)節(jié)。 驗(yàn)收專家的產(chǎn)生不規(guī)范、不透明,甚至只是簡單的數(shù)量核對、入庫;驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目,未追究責(zé)任,未窮盡全力挽回經(jīng)濟(jì)損失;未按照固定資產(chǎn)入庫、管理程序,及時(shí)辦理資產(chǎn)入庫手續(xù)。

二、FMEA 方法應(yīng)用于高校招標(biāo)采購的可行性依據(jù)

FMEA(Failure Modes and Effects Analysis,FMEA)即潛在失效模式及影響分析,是一種提高產(chǎn)品質(zhì)量及可靠性的系統(tǒng)化活動,它通過對目標(biāo)任務(wù)過程中每一個(gè)可能發(fā)生的失效模式進(jìn)行分析,查找和分析系統(tǒng)產(chǎn)生失效的原因及后果,在此基礎(chǔ)上提出合理的解決方案,達(dá)到事先預(yù)防和控制的目的,包含風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)改進(jìn)、系統(tǒng)提升幾個(gè)環(huán)節(jié)的流程[4]。 FMEA 分析是一種基于風(fēng)險(xiǎn)防控的分析模式,是對風(fēng)險(xiǎn)采用量化方式進(jìn)行查找、分析、提高的管理模式。 它的核心意義在于重視對可能面臨風(fēng)險(xiǎn)的事前分析,提出針對性防控措施,并在實(shí)踐中達(dá)到識別、防控、提升的效果,消除可能的缺陷與風(fēng)險(xiǎn),重視治未病,防患于未然[5]。 同時(shí),對難以避免或已發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn),通過預(yù)案的演練達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)度的最小化。

高校招標(biāo)采購資金占學(xué)校經(jīng)費(fèi)比例高,采購方式多樣,采購流程長,運(yùn)用FMEA 方法進(jìn)行廉潔風(fēng)險(xiǎn)定量評估,通過分析招標(biāo)采購流程前期、中期和后期各階段廉潔風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重度、發(fā)生頻度及探測難度,以期達(dá)到對廉潔風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)防、事中防控、事后追責(zé)的目標(biāo),提高職能部門廉潔意識和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控水平。

三、FMEA 工具在高校招標(biāo)采購中的應(yīng)用

(一)招標(biāo)采購廉政風(fēng)險(xiǎn)梳理排查

應(yīng)用FMEA 工具分析高校招標(biāo)采購廉政風(fēng)險(xiǎn),首先,應(yīng)以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行為核心,以完善流程為主線,對各業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理,由招標(biāo)采購業(yè)務(wù)主管部門通過查找業(yè)務(wù)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),從招標(biāo)采購工作的前期即開始做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判,分采購準(zhǔn)備期、采購實(shí)施期、采購驗(yàn)收期三個(gè)環(huán)節(jié)對可能的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行認(rèn)真梳理,從采購制度、采購流程、人員管理、合同管理、質(zhì)量控制、資金支付等環(huán)節(jié)逐一排查潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),建立招標(biāo)采購廉政風(fēng)險(xiǎn)識別防控臺賬。

(二)制作風(fēng)險(xiǎn)等級評定SOD 分級表

利用FMEA 工具的分析主要通過風(fēng)險(xiǎn)危害程度(S)、風(fēng)險(xiǎn)概率度(O)和防控措施難檢度(D)三個(gè)維度進(jìn)行,在招標(biāo)采購風(fēng)險(xiǎn)防控中,可分別對招標(biāo)采購的準(zhǔn)備期、實(shí)施期、驗(yàn)收期各個(gè)環(huán)節(jié)可能存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)認(rèn)真梳理,制作招標(biāo)采購廉政風(fēng)險(xiǎn)危害程度(S)評定分級表、風(fēng)險(xiǎn)概率度(O)評定分級表和防控措施難檢度(D)評定分級表[6],從而為后期采用有針對性的防控措施尋找合適的著力點(diǎn)和抓手。

(三)對招標(biāo)采購進(jìn)行廉政風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)分析

根據(jù)SOD 評定分級表后風(fēng)險(xiǎn)危害程度(S)×風(fēng)險(xiǎn)概率度(O)×防控措施難檢度(D)= RPN,RPN 越大,說明風(fēng)險(xiǎn)越高,也就是該領(lǐng)域或該采購項(xiàng)目的廉潔風(fēng)險(xiǎn)等級越高。 從上述SOD 分級表可以發(fā)現(xiàn),因現(xiàn)階段政府采購法規(guī)、各高校采購管理辦法、高校權(quán)力運(yùn)行等原因制約,風(fēng)險(xiǎn)危害程度(S)和風(fēng)險(xiǎn)概率度(O)可變量偏小;隨著反腐敗斗爭的進(jìn)一步深入、“三不腐”機(jī)制的一體推進(jìn),防控措施難檢度(D)將會越來越小,招標(biāo)采購的廉政風(fēng)險(xiǎn)將逐漸降低。

四、高校招標(biāo)采購廉政風(fēng)險(xiǎn)的防控措施

防控措施難檢度(D)與廉政防控的體制機(jī)制、內(nèi)部管理控制環(huán)境(內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制)、高校廉政文化氛圍、反腐倡廉力度等息息相關(guān),高?？刹捎靡韵戮C合防控措施,達(dá)到廉政風(fēng)險(xiǎn)的有效防控。

(一)優(yōu)化招標(biāo)采購內(nèi)部管理控制環(huán)境

高校招標(biāo)采購管理內(nèi)部控制環(huán)境是指建立招標(biāo)采購政策、程序、風(fēng)險(xiǎn)防控等一系列制度,以實(shí)現(xiàn)“保證質(zhì)量、節(jié)約開支、公開、公平、公正、誠實(shí)信用”的原則。

1.出臺招標(biāo)采購制度和實(shí)施辦法。 高校應(yīng)根據(jù)上級政府采購政策及招標(biāo)采購實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問題,通過制度的廢、改、立,制定、修訂《采購管理辦法》《招標(biāo)采購人員管理辦法》等招標(biāo)采購制度文件,明晰權(quán)責(zé)、厘清邊界。

2.制作操作范本和流程圖。 根據(jù)采購規(guī)范制定操作文本、流程圖,如《磋商性談判操作文本》《采購流程圖》《單一來源采購流程圖》等,按文本制作文書、組成專家組,簽訂合約,按流程審批、流轉(zhuǎn)、運(yùn)行。

3.形成權(quán)力制衡機(jī)制。 出臺與“三重一大”(即重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排、大額資金的使用。 編者注)“重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)”等制度配套的權(quán)力運(yùn)行圖,明晰責(zé)任范圍、規(guī)范權(quán)力邊界、形成制衡環(huán)境、健全監(jiān)督機(jī)制。

(二)提升廉政風(fēng)險(xiǎn)識別能力

1.有效運(yùn)用FMEA 模式及影響分析體系。 利用FMEA 模式及影響分析體系進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)自查、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)督查、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)防控等風(fēng)險(xiǎn)模擬,建章立制,完善招標(biāo)采購制度,建立健全并可持續(xù)運(yùn)用的招標(biāo)采購廉政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測、預(yù)警、追尋、評價(jià)系統(tǒng),為風(fēng)險(xiǎn)的防控提供技術(shù)支撐。

2.建立實(shí)時(shí)跟蹤機(jī)制。 根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)危害程度(S)和風(fēng)險(xiǎn)概率度(O)的波動,實(shí)時(shí)監(jiān)測風(fēng)險(xiǎn)RPN 參數(shù)情況,當(dāng)RPN 參數(shù)大于一定數(shù)值時(shí),要適時(shí)修訂招標(biāo)采購內(nèi)部控制制度,以降低招標(biāo)采購廉政風(fēng)險(xiǎn)防控措施難檢度(D),提高內(nèi)部廉政風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的能力。

(三)建立招標(biāo)采購風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

高校管理部門在對招標(biāo)采購管理風(fēng)險(xiǎn)綜合評價(jià)指標(biāo)(RPN)進(jìn)行識別的基礎(chǔ)上,要對風(fēng)險(xiǎn)危害程度(S)、風(fēng)險(xiǎn)概率度(O)和防控措施難檢度(D)有清晰的認(rèn)識,通過“三道監(jiān)控防線”進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的有效防控(如圖1)。

圖1 招標(biāo)采購風(fēng)險(xiǎn)防控圖

1.第一道防線。 招標(biāo)采購部門易滋生風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)采用雙崗、雙職、雙責(zé)配置,的確一時(shí)無法達(dá)到雙崗、雙職、雙責(zé)配置的,要配套后續(xù)事后可追溯的監(jiān)督、追責(zé)機(jī)制。

2.第二道防線。 建立項(xiàng)目使用部門、規(guī)劃論證部門、采購建設(shè)方案制定部門、招標(biāo)采購部門之間的相互制約、互為牽制的權(quán)力制衡機(jī)制。

3.第三道防線。 學(xué)校紀(jì)檢、審計(jì)等監(jiān)督部門進(jìn)行全方位、無死角的監(jiān)督,使廉政風(fēng)險(xiǎn)管理體系與招標(biāo)采購運(yùn)行流程相匹配[7]。

(四)培育高校風(fēng)清氣正的廉政文化

廉政文化是高校樹立風(fēng)清氣正的政治生態(tài)基礎(chǔ),是全環(huán)境立德樹人的基礎(chǔ),高校要重視廉政文化建設(shè),從制度的頂層進(jìn)行布局和設(shè)計(jì),最終形成制度方面的“組合拳”。

1.廉政風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控環(huán)境與文化建設(shè)。 高校招標(biāo)采購部門及與項(xiàng)目采購有關(guān)人員要了解內(nèi)部廉政風(fēng)險(xiǎn)控制的重要性,理解和掌握風(fēng)險(xiǎn)防控要點(diǎn),提升廉政風(fēng)險(xiǎn)敏感性,善于發(fā)現(xiàn)問題和風(fēng)險(xiǎn),并積極參與風(fēng)險(xiǎn)控制。

2.廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度建設(shè)。 通過內(nèi)部權(quán)力制衡做到科學(xué)分權(quán)、適度限權(quán)、合理放權(quán)。 比如招標(biāo)采購工作流程中的不相容職務(wù)相互分離、招標(biāo)專家?guī)斓慕ㄗh和管理、采購與驗(yàn)收部門在不同部門進(jìn)行,等等[8]。

3.利用大數(shù)據(jù)平臺提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力。 運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù),建立網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺,采集、梳理、挖掘分析各貨物服務(wù)相關(guān)利益主體在近期或本單位招標(biāo)采購活動過程中的行為數(shù)據(jù)、結(jié)果數(shù)據(jù),建立違規(guī)個(gè)人或企業(yè)黑名單。 依托門戶網(wǎng)站、微信微博平臺等多種媒體全面推進(jìn)高校招標(biāo)采購信息向社會公開,提高招標(biāo)活動的公開性、公正性和效益性。

(五)健全招標(biāo)采購工作中“三不腐”一體推進(jìn)機(jī)制

充分發(fā)揮黨組織的主體責(zé)任、職能部門的監(jiān)管責(zé)任,與內(nèi)部審計(jì)等形成監(jiān)管合力,深化聯(lián)防聯(lián)控、標(biāo)本兼治,一體推動形成“不敢腐、不能腐、不想腐”機(jī)制[9]。

1.強(qiáng)化“不敢腐”的震懾。 招標(biāo)采購工作涉及高校多個(gè)部門和領(lǐng)域,點(diǎn)多面廣、專業(yè)性強(qiáng),對個(gè)別存在招標(biāo)領(lǐng)域不規(guī)范的高校,把嚴(yán)的主基調(diào)和總原則貫穿始終。 駐高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要暢通信訪舉報(bào)渠道,對廉政風(fēng)險(xiǎn)高的學(xué)?；虿块T采用“點(diǎn)題整治”,建立招標(biāo)采購線索專門臺賬,專項(xiàng)排查廉政風(fēng)險(xiǎn)、重拳懲治腐敗,堅(jiān)決杜絕招標(biāo)采購領(lǐng)域的違紀(jì)違法問題。

2.扎牢“不能腐”的籠子。 通過規(guī)范決策程序、招標(biāo)項(xiàng)目專家論證、分權(quán)限權(quán)機(jī)制、事前備案等制度,提升在項(xiàng)目決策階段的科學(xué)性;推進(jìn)“電子招投標(biāo)系統(tǒng)”等信息化采購平臺建設(shè)、關(guān)鍵崗位輪崗制度、專家?guī)戾噙x辦法、采購項(xiàng)目信息公開、誠信制度、廉政一票否決制度等,切斷招標(biāo)采購領(lǐng)域利益輸送鏈條。 同時(shí)采取大數(shù)據(jù)監(jiān)控、區(qū)塊鏈痕跡管理等信息化手段,進(jìn)一步壓縮高校腐敗生存空間和滋生土壤。

3.增強(qiáng)“不想腐”的自覺。 重視廉政教育工作,增強(qiáng)不想腐的自覺。 通過紀(jì)法教育、典型案例教育打造“不想腐”自律機(jī)制;通過廉政文化熏陶提升反腐倡廉的自覺,重視招標(biāo)采購干部的培養(yǎng)和晉升,為干部“不想腐”提供保障。