施思

（浙江省職工服務(wù)中心，浙江 杭州 310000）

一、引言

隨著新《政府會(huì)計(jì)制度》的全面推行和預(yù)算績(jī)效管理工作的開展，預(yù)算管理已成為構(gòu)建內(nèi)部控制體系、提升政府治理水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，事業(yè)單位正按照相關(guān)法律法規(guī)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理體系的管理?，F(xiàn)階段，事業(yè)單位對(duì)財(cái)政資金的使用情況已有相關(guān)的管理流程，其中風(fēng)險(xiǎn)情況處于可控制范圍內(nèi)，但許多事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算僅僅依靠政府下達(dá)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)流程，并未根據(jù)自身發(fā)展需求改善管理手段，所以不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，導(dǎo)致部分項(xiàng)目預(yù)算編制和執(zhí)行情況缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)。只有建立健全的預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)制度，才能使各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)算編制、執(zhí)行和評(píng)價(jià)工作更加科學(xué)化、條理化，事業(yè)單位的工作執(zhí)行率、各項(xiàng)控制措施才能有效提高、落地，以此加快事業(yè)單位各項(xiàng)制度標(biāo)準(zhǔn)化，保障管理制度高效執(zhí)行，推進(jìn)事業(yè)單位與社會(huì)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。

二、預(yù)算管理與績(jī)效評(píng)價(jià)的意義

從現(xiàn)階段事業(yè)單位預(yù)算管理執(zhí)行情況來看，推進(jìn)全面預(yù)算管理，依靠績(jī)效管理方式，可以促使事業(yè)單位發(fā)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)獲得較大成果。預(yù)算管理與績(jī)效評(píng)價(jià)在事業(yè)單位中的意義主要有三點(diǎn)。

首先，推進(jìn)預(yù)算編制合理化進(jìn)程。針對(duì)事業(yè)單位發(fā)展的績(jī)效要求，設(shè)定預(yù)算目標(biāo)和程序，提高事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)效能，幫助單位準(zhǔn)確地尋找和制訂最優(yōu)的方案，助力單位資源利用率不斷提高，保證事業(yè)單位各項(xiàng)服務(wù)功能得到充分發(fā)揮。在預(yù)算編制過程中對(duì)審計(jì)工作進(jìn)行監(jiān)督，有利于發(fā)現(xiàn)問題，確保預(yù)算編制合理化。通過對(duì)預(yù)算人員職業(yè)素質(zhì)的評(píng)價(jià)，可以促進(jìn)預(yù)算管理的有效性和科學(xué)性共同提升。

其次，加大對(duì)預(yù)算執(zhí)行的約束力度。一般情況下，預(yù)算編制人員不是執(zhí)行者，很容易導(dǎo)致預(yù)算編制與實(shí)施脫節(jié)，甚至產(chǎn)生重大偏離現(xiàn)象，導(dǎo)致資金挪用等問題。出現(xiàn)此類現(xiàn)象的原因是財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行力度不大。通過實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，可以有效解決這些問題，對(duì)預(yù)算的評(píng)價(jià)、執(zhí)行進(jìn)行動(dòng)態(tài)考察，對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，從而保證預(yù)算的順利實(shí)施。

最后，提升財(cái)政資金使用效率。在預(yù)算管理的實(shí)踐過程中，將資金運(yùn)用和管理貫穿于全過程，這對(duì)提高單位經(jīng)營(yíng)效率和資產(chǎn)使用效率具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。通過對(duì)資金使用的全過程進(jìn)行預(yù)算管理與量化考核，可以有效提高資金使用效率［1］。制定預(yù)算環(huán)節(jié)，實(shí)施目標(biāo)管理，減少無效預(yù)算執(zhí)行；通過績(jī)效管理，對(duì)資金流動(dòng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，及時(shí)糾正績(jī)效執(zhí)行與目標(biāo)的偏離問題，從而保證單位資金效益最大化。

三、事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀與問題

（一）預(yù)算管理制度缺失

隨著我國(guó)財(cái)政體制改革持續(xù)深入、預(yù)算管理不斷改革、預(yù)算公開等制度的全面實(shí)施，管理好財(cái)政資金的使用效益，滿足改革需求，依據(jù)事業(yè)單位管理現(xiàn)狀，改進(jìn)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督及績(jī)效管理等工作，已經(jīng)成為事業(yè)單位健全預(yù)算管理體系和管理模式的新要求?，F(xiàn)階段，我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算管理缺乏相關(guān)制度體系，缺乏對(duì)預(yù)算的組織與責(zé)任的描述，多數(shù)是由會(huì)計(jì)、審計(jì)等部門來代為執(zhí)行和承擔(dān)責(zé)任，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行管理責(zé)任主體與執(zhí)行效果產(chǎn)生偏差。同時(shí)，預(yù)算編制環(huán)節(jié)缺乏健全的編制體系，預(yù)算績(jī)效監(jiān)督等體系缺乏健全的規(guī)章制度。許多事業(yè)單位預(yù)算管理并未依據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)來建立預(yù)算制度，導(dǎo)致在實(shí)施過程中，預(yù)算制度編制較為粗放造成預(yù)算內(nèi)容的缺失，嚴(yán)重影響了預(yù)算執(zhí)行效果，無法發(fā)揮預(yù)算管理的積極作用。

（二）預(yù)算意識(shí)制約預(yù)算控制力

良好的預(yù)算意識(shí)可以提升預(yù)算管理執(zhí)行中的管理能力和執(zhí)行效益，有助于事業(yè)單位的業(yè)務(wù)開展環(huán)節(jié)得到及時(shí)的財(cái)務(wù)監(jiān)督，避免財(cái)務(wù)舞弊現(xiàn)象的發(fā)生，使單位財(cái)政資金得到有效利用，提高公共職能服務(wù)水平。但是，由于諸多因素的制約，目前許多事業(yè)單位的預(yù)算意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)不強(qiáng)，預(yù)算控制不夠嚴(yán)密，預(yù)算缺乏剛性，缺乏全口徑和全過程預(yù)算管理思想。事業(yè)單位的預(yù)算管理和績(jī)效評(píng)價(jià)的核心問題是財(cái)政活動(dòng)與經(jīng)費(fèi)的管理，而其實(shí)施的關(guān)鍵在于單位領(lǐng)導(dǎo)、各部門以及內(nèi)部人員的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

目前，許多事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算管理意識(shí)薄弱，相關(guān)職能部門對(duì)預(yù)算的認(rèn)識(shí)有待深化，尤其是業(yè)務(wù)部門對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不深，認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)部門的任務(wù)，自身對(duì)預(yù)算編制的參與度較低，認(rèn)為預(yù)算管理并非業(yè)務(wù)部門的工作職能。另外，一些單位在預(yù)算管理中存在預(yù)算執(zhí)行不力的情況，且預(yù)算編制不規(guī)范，沒有按照規(guī)定制度進(jìn)行，對(duì)預(yù)算支出等環(huán)節(jié)隨意調(diào)整，產(chǎn)生無預(yù)算支出、超預(yù)算支出等現(xiàn)象，導(dǎo)致整個(gè)預(yù)算管理過程比較無序。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全

事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全主要體現(xiàn)在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)組織缺失、預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不合理、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺乏邏輯性、預(yù)算績(jī)效監(jiān)督缺乏有效性四個(gè)方面。

1.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)組織缺失

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作為一種及時(shí)反饋預(yù)算執(zhí)行效果、問題以及為預(yù)算執(zhí)行優(yōu)化提供建議的手段，各地在陸續(xù)實(shí)施的同時(shí)，逐步建立了對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的管理體系。一般情況下，事業(yè)單位的預(yù)算以財(cái)政為主導(dǎo)，業(yè)務(wù)部門的職能是制定績(jī)效目標(biāo)并進(jìn)行跟蹤和評(píng)估?！叭ǚ桨浮泵鞔_了單位各部門的工作責(zé)任，常規(guī)工作通過歸口落實(shí)到相關(guān)部門，性質(zhì)復(fù)雜的工作則缺乏歸口管理，導(dǎo)致預(yù)算編制與主體不一致，造成經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)數(shù)據(jù)失真，進(jìn)而產(chǎn)生嚴(yán)重的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。

2.預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不合理

事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)一般按照申請(qǐng)人自身的編制來確定，在制定績(jī)效目標(biāo)時(shí)，要考慮到項(xiàng)目前期支出和后期效益。在制定預(yù)算目標(biāo)的過程中，要依據(jù)績(jī)效指標(biāo)規(guī)定來進(jìn)行內(nèi)部編制，遵循編制制度提出預(yù)算資金。許多事業(yè)單位在制定績(jī)效目標(biāo)環(huán)節(jié)中缺少相對(duì)完善的指標(biāo)評(píng)估系統(tǒng)，對(duì)目標(biāo)的量化研究不夠細(xì)致。部分事業(yè)單位在年初預(yù)算方案中，沒有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和引導(dǎo)，沒有按照績(jī)效水平來確定績(jī)效指標(biāo)，也沒有對(duì)資金分配的實(shí)際情況進(jìn)行明確的階段性評(píng)價(jià)，這就導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)偏離實(shí)際現(xiàn)狀，最終產(chǎn)生執(zhí)行效果偏離，無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

3.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺乏邏輯性

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是一種精細(xì)化的預(yù)算目標(biāo)評(píng)估方法，通過對(duì)預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整等指標(biāo)的量化評(píng)估，達(dá)到提高預(yù)算使用質(zhì)量和優(yōu)化資源配置的目的。目前，事業(yè)單位受到工作慣性因素的影響，在人才考核系統(tǒng)中僅僅注重對(duì)人員進(jìn)行基本評(píng)估，而不涉及預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，在業(yè)務(wù)開展過程中缺少評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行控制成為一紙空談，無法落到實(shí)處［2］。

4.預(yù)算績(jī)效監(jiān)督缺乏有效性

預(yù)算監(jiān)督是預(yù)算得到執(zhí)行落實(shí)的基本保障，也是開展預(yù)算評(píng)價(jià)的關(guān)鍵因素，執(zhí)行監(jiān)督能夠保證事業(yè)單位有序科學(xué)地開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，提升單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量。我國(guó)許多事業(yè)單位設(shè)有監(jiān)察崗位，但由于人員配備少、專業(yè)能力不足等，預(yù)算編制人員工作壓力過大，既要對(duì)基本預(yù)算執(zhí)行工作環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，又要執(zhí)行審計(jì)職能，難以保證內(nèi)審項(xiàng)目的獨(dú)立性，所出具的內(nèi)審報(bào)告缺乏說服力，難以對(duì)內(nèi)控運(yùn)行流程進(jìn)行有效監(jiān)督。此外，財(cái)政部門、第三方機(jī)構(gòu)等外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管的頻次低、覆蓋面小、資源有限等，也不能發(fā)揮全面監(jiān)管的作用。

四、事業(yè)單位預(yù)算管理與績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)化策略

（一）完善預(yù)算管理體系

事業(yè)單位完善預(yù)算管理體系須從兩個(gè)方面進(jìn)行。

1.強(qiáng)化預(yù)算組織管理

事業(yè)單位要細(xì)化預(yù)算管理職能，設(shè)立預(yù)算管理決策機(jī)構(gòu)、管理工作機(jī)構(gòu)、管理實(shí)施機(jī)構(gòu)，明確相關(guān)管理職能。明確預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)中決策機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)部門、歸口部門和業(yè)務(wù)部門的職責(zé)。構(gòu)建預(yù)算平衡和問詢機(jī)制，明確劃分各部門的預(yù)算需求，同時(shí)就其預(yù)算和經(jīng)營(yíng)計(jì)劃提出修正建議，并在正式上線后，確定年度預(yù)算目標(biāo)的調(diào)整建議［3］。根據(jù)預(yù)算管理制度，細(xì)化項(xiàng)目?jī)?nèi)容分類，保障執(zhí)行過程中遵循分事行權(quán)、分級(jí)授權(quán)的原則。

2.確定編制執(zhí)行依據(jù)

事業(yè)單位要根據(jù)自身經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，細(xì)化預(yù)算編制、調(diào)整和追加的歸口審查。在預(yù)算編制方面，落實(shí)單位內(nèi)部各部門的預(yù)算責(zé)任，采取有效措施保證預(yù)算的正確性，在內(nèi)部職能部門之間建立合作共享協(xié)調(diào)機(jī)制，不同部門劃分不同項(xiàng)目，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督執(zhí)行，針對(duì)各部門提出的預(yù)算計(jì)劃，按照“三重一大”的規(guī)定進(jìn)行審批，并由財(cái)務(wù)部門核查，歸口管理部門負(fù)責(zé)職責(zé)范圍內(nèi)的主營(yíng)業(yè)務(wù)的審查核算工作，例如項(xiàng)目合理性、資金限額合理性，財(cái)務(wù)部門則主要負(fù)責(zé)審查預(yù)算建議數(shù)量是否符合要求。

（二）強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的控制

針對(duì)需要分級(jí)審查的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，由業(yè)務(wù)部門在規(guī)定的預(yù)算指標(biāo)內(nèi)提交申請(qǐng)表，未經(jīng)過相應(yīng)級(jí)別審查的，不能提交實(shí)施申請(qǐng)。如預(yù)算執(zhí)行的申請(qǐng)限額或項(xiàng)目超出了本單位的可執(zhí)行預(yù)算，業(yè)務(wù)部門應(yīng)按規(guī)定程序進(jìn)行追加預(yù)算調(diào)整，并經(jīng)批準(zhǔn)后，才能辦理有關(guān)手續(xù)。在預(yù)算執(zhí)行中，預(yù)算執(zhí)行部門要定期進(jìn)行自我檢查，發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的問題，并對(duì)問題進(jìn)行分析，定期編制預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，為預(yù)算執(zhí)行部門全面掌握預(yù)算執(zhí)行情況提供數(shù)據(jù)依據(jù)，為預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)管控和調(diào)整預(yù)算執(zhí)行提供決策支持。

（三）確定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)

運(yùn)用績(jī)效管理工具，改進(jìn)預(yù)算管理方法，樹立績(jī)效目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核目標(biāo)提供強(qiáng)有力的支撐。確定績(jī)效考核目標(biāo)時(shí)，既要考慮到實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果，又要考慮到滿足服務(wù)對(duì)象的需求，使其達(dá)到最大限度的可量化，從而為落實(shí)預(yù)算績(jī)效執(zhí)行提供基礎(chǔ)條件。另外，編制績(jī)效目標(biāo)的計(jì)劃與方案，要落實(shí)在實(shí)踐基礎(chǔ)上，全面掌握預(yù)算績(jī)效的執(zhí)行全過程，及時(shí)給出準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)結(jié)果。

（四）建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系

事業(yè)單位建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，要設(shè)立單獨(dú)的監(jiān)督考核部門，由與內(nèi)部控制統(tǒng)一的管理層負(fù)責(zé)，確保監(jiān)督職能的獨(dú)立有效性。要定期開展預(yù)算績(jī)效管理的監(jiān)督評(píng)估工作，發(fā)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的漏洞，及時(shí)改進(jìn)，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)的及時(shí)性。此外，要實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程的透明化，公開信息范圍、內(nèi)容及方法，對(duì)資金進(jìn)行合理分類，保證預(yù)算資金信息公開。要加強(qiáng)與國(guó)家審計(jì)、監(jiān)察等監(jiān)督部門的交流，適當(dāng)采取第三方機(jī)構(gòu)合作方式，共同發(fā)揮監(jiān)督職能，全面合理推進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建設(shè)，以此提高財(cái)政資金收支活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益，不斷強(qiáng)化單位預(yù)算管理職能。

（五）充分利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

一是加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的考評(píng)，把管委會(huì)所屬部門、下屬單位的績(jī)效考評(píng)結(jié)果納入管委會(huì)年終績(jī)效考評(píng)范疇，以考促改，全面提升預(yù)算績(jī)效管理的組織化程度。二是將考核結(jié)果作為今后年度預(yù)算編制工作的重要參考，調(diào)整或取消考核中預(yù)算執(zhí)行率低、資金使用效益低、問題多等的項(xiàng)目，在編制本年度預(yù)算時(shí)相應(yīng)調(diào)減項(xiàng)目預(yù)算；對(duì)已經(jīng)完成或取消的閑置資金，由財(cái)政統(tǒng)一調(diào)撥，并將其盤活。對(duì)于績(jī)效考核結(jié)果中出現(xiàn)的問題，要求有關(guān)單位和部門及時(shí)進(jìn)行整改，以保證經(jīng)費(fèi)的合理使用。

（六）加大信息化建設(shè)力度

從實(shí)施預(yù)算管理和績(jī)效評(píng)價(jià)管理的要求出發(fā)，加強(qiáng)信息化建設(shè)，為各項(xiàng)工作的開展提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。在實(shí)際操作中，要根據(jù)前期調(diào)研、有關(guān)規(guī)定等，針對(duì)工程特點(diǎn)，運(yùn)用信息化技術(shù)建立信息化工作平臺(tái)，為預(yù)算編制工作的高效完成提供有力支持。在會(huì)計(jì)核算上，采用集中式會(huì)計(jì)系統(tǒng)，從付款系統(tǒng)中產(chǎn)生相應(yīng)的憑證，并將所有的收入資料輸入總賬，從而保障會(huì)計(jì)核算的獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)跨年度、跨單位、跨賬套的會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)查詢、統(tǒng)計(jì)、分析。另外，加大信息化建設(shè)力度，在系統(tǒng)中加入動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)功能，能夠?qū)Ω鱾€(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)采集，還能對(duì)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等進(jìn)行全面的監(jiān)測(cè)。

（七）推動(dòng)預(yù)算信息公開

在預(yù)算管理和績(jī)效評(píng)價(jià)工作中，要大力推進(jìn)信息披露，同時(shí)要根據(jù)單位的實(shí)際情況，采取相應(yīng)的措施和方法。具體可通過以下三點(diǎn)推動(dòng)預(yù)算信息公開。首先，建立健全預(yù)算賬戶體系，按照項(xiàng)目的相關(guān)職能科學(xué)地設(shè)定預(yù)算賬戶和內(nèi)容，確定經(jīng)費(fèi)支出的具體方向和經(jīng)濟(jì)類別，明確說明人員工資、設(shè)備采購(gòu)等費(fèi)用，提高信息公開度；其次，將績(jī)效指標(biāo)設(shè)置與預(yù)算審核相結(jié)合，真正發(fā)揮監(jiān)督的價(jià)值和功能，組織審計(jì)、財(cái)務(wù)等專業(yè)人才，協(xié)助開展單位收入和支出的預(yù)算審核，并將審核結(jié)果上報(bào)有關(guān)部門，以提高信息質(zhì)量，保證信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性；最后，從法律層面界定政府財(cái)政預(yù)算公開的內(nèi)容和方法，規(guī)范預(yù)算披露的時(shí)限、范圍，全面把握披露的細(xì)節(jié)，提高信息披露的效率。

五、結(jié)語

健全預(yù)算管理體系是提高事業(yè)單位財(cái)政資金效益的重要途徑。新時(shí)期背景下，財(cái)政體制改革的不斷深化，對(duì)事業(yè)單位預(yù)算管理提出了新要求?；诖耍聵I(yè)單位須明確自身預(yù)算管理及績(jī)效評(píng)價(jià)的薄弱環(huán)節(jié)，不斷理清自身業(yè)務(wù)內(nèi)容，配合政策做好改革工作，提高預(yù)算編制水平和預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量，并主動(dòng)向社會(huì)公布預(yù)算管理信息，接受國(guó)家和社會(huì)的審核監(jiān)督，以此實(shí)現(xiàn)管理效率與財(cái)務(wù)效益的共同提高，促進(jìn)事業(yè)單位的資產(chǎn)效益得到全面提升。