魏長升（副教授），郁之儀

一、引言

進入21 世紀以來，氣候變化的負面影響與日俱增。近年來，大氣層中二氧化碳的濃度一度突破有史以來的最高值，碳排放帶來的氣溫上升問題日益成為制約人類生存與發(fā)展、亟待世界各國解決的難題。

碳定價作為一種政策工具，正越來越多地為各國政府所應用，其通過創(chuàng)造價格信號將溫室氣體排放成本納入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營決策的考慮范圍，鼓勵生產(chǎn)及消費模式的升級改變，促進資源要素向低耗能產(chǎn)業(yè)流動，有效糾正Pigou（1932）所提出的碳排放負外部性問題。其中，碳交易市場和碳稅已然成為區(qū)別于傳統(tǒng)命令—控制工具的兩種新型碳定價工具（李伯濤，2012；劉磊等，2022）。目前，全球共有31個碳交易市場和30項碳稅機制，覆蓋46個國家和32個地區(qū)近120 億噸二氧化碳當量的碳排放，約占全球溫室氣體排放總量的22%。

多年來，我國政府致力于推進生態(tài)文明建設(shè)，積極倡導減排治污與能源節(jié)約，促進人與自然和諧共生。2011年，國家發(fā)展與改革委員會辦公廳頒布了《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，深圳、北京、廣東、上海、天津、湖北、重慶、福建等八省市相繼開展碳交易試點工作。2020 年，我國基于推動實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求和構(gòu)建人類命運共同體的責任擔當，宣布了“碳達峰”和“碳中和”的目標愿景。2021年7月，全國碳交易市場投入運行，同時原地方試點市場暫時保留。

當前我國碳交易市場正面臨全國市場與地方試點市場共同發(fā)展的局面。然而，此種局面并非長久之計。試點市場數(shù)量過多且相對分散，加之各市場發(fā)展水平參差不齊，在加重政府管理負擔的同時降低了全國視角下碳交易市場的運行效率。2022 年4月中共中央、國務院發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》中明確提出“建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場”，黨的二十大報告也再次強調(diào)了“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場”“健全碳排放權(quán)市場交易制度”的重要性。因此，地方試點市場與全國市場的銜接問題亟待解決，地方試點市場向全國市場過渡合并已然成為大勢所趨。

目前有關(guān)碳交易市場的文獻多從要素設(shè)計與市場效應兩個方面進行探討（藍虹和陳雅函，2022；吳茵茵等，2021；楊越等，2021；張希良等，2021），鮮有學者針對我國市場發(fā)展實際，從政府角度研究市場銜接的路徑。我國地方試點市場與全國市場的銜接情況較為特殊，但本質(zhì)上包含兩個層面：一是新舊市場的過渡，即試點市場的退出和全國市場的進入；二是市場統(tǒng)一體的管理，即如何在全國市場下有效整合運行。本文對國內(nèi)地方試點市場與全國市場的銜接問題進行研究，以期拓展現(xiàn)有研究的視角并為有關(guān)部門提供建議參考。

二、我國碳交易市場銜接的必要性

（一）增強市場流動性并減少價格波動

目前，全國市場和試點市場之間、各試點市場之間互不兼容，作為主要交易品種的碳配額在市場彼此割裂的狀態(tài)下不能互認和流通。

從試點市場來看，截至2021 年年底，各試點地區(qū)碳配額的累計成交量為2.98億噸，累計成交額為74.85億元。表1 列示了各地方試點碳交易市場自上線以來至2021年年底交易量價的基本情況。

表1 地方試點碳交易市場交易量價的基本情況

由表1 可知，各試點地區(qū)的成交價格與成交量既呈現(xiàn)出波動的相似性，也存在顯著的差異性。各地區(qū)成交價格與成交量波動明顯，成交價漲跌幅較大，成交量的峰谷值懸殊。

從全國市場來看，截至2021 年年底，市場累計運行114個交易日，碳配額累計成交量為1.79億噸，累計成交額為76.61億元。市場活躍程度不足，控排企業(yè)進行碳交易的“履約期效應”較為明顯。圖1 繪制了全國碳交易市場自開市至首個履約期結(jié)束的成交量及成交均價的時間序列變化情況。由圖1 可知，碳配額成交量整體呈現(xiàn)“兩頭高，中間低”的非均衡分布特征。同時，碳配額成交均價整體呈現(xiàn)下行態(tài)勢且波動較為明顯。

圖1 全國碳交易市場成交量和成交均價變化趨勢

由此，國內(nèi)局域市場和全域市場的割裂式發(fā)展阻礙了市場的融合，造成市場流動性不足和價格異常波動。在市場銜接的情況下，碳交易市場中的買賣雙方數(shù)量增多且趨于多樣化，聯(lián)動交易使得碳配額獲得雙方的承認。作為雙向聯(lián)動的結(jié)果，系統(tǒng)內(nèi)碳配額價格之間的任何差異均會導致碳配額從低價系統(tǒng)向高價系統(tǒng)出售，直到系統(tǒng)內(nèi)的碳配額價格收斂到中間水平（Flachsland 等，2009；Ranson 和Stavins，2016）。同時，原先獨立系統(tǒng)內(nèi)的價格沖擊和波動將會在更大的整體系統(tǒng)內(nèi)得到緩沖。鑒于此，有必要將試點市場與全國市場進行銜接，以增強市場流動性并減少價格波動。

（二）合理控制市場管理成本

碳交易市場的運作應該遵循成本效益原則，在促進企業(yè)有效減排的同時，合理兼顧政府財政的承受能力，力求在保證效益的前提下探索成本最小化的市場運營管理模式。

放眼全球，碳定價工具本身可以產(chǎn)生財政收入。2020 年，包括碳交易市場和碳稅在內(nèi)的世界各地碳定價機制累計創(chuàng)造了530 億美元的收入。這些收入進一步促進了清潔投資，確保投資更加注重公平效率和長期可持續(xù)。國際碳交易市場主要通過碳配額競價拍賣產(chǎn)生財政收入，以此彌補碳交易市場管理成本、減輕企業(yè)合規(guī)成本負擔、緩解稅負扭曲、增加公共產(chǎn)品支出以及解決其他氣候變化問題等。圖2呈現(xiàn)了2020年度國際碳交易市場取得財政收入的情況。

圖2 2020年各碳交易市場取得財政收入

由圖2 可知，歐美碳交易市場的碳配額拍賣機制發(fā)展比較活躍，財政創(chuàng)收較多。相比之下，國內(nèi)碳交易市場更多采用免費分配方式，每年由碳交易主管部門根據(jù)分配方案免費向控排企業(yè)發(fā)放，財政收入較為匱乏。各省市的碳交易市場運行主要依靠財政專項撥款，同時尋求社會融資和國際合作資金的支持。以福建省碳交易試點市場為例，在碳排放權(quán)交易服務費用方面，自市場成立以來獲得的交易服務費年均約56萬元，由海峽股權(quán)交易中心收取后用于交易服務平臺的維護管理，目前該收入尚不能覆蓋其成本支出。

對政府而言，碳交易市場的建設(shè)與運行是一個長期任務，需要在各方面持續(xù)投入巨大的人力、物力和財力，具體包括制度與方案研究、數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)建設(shè)、重點企業(yè)碳排放報告核查、相關(guān)人員培訓等。與國際碳交易市場相比，目前我國碳交易市場管理成本較高，亟須對成本進行合理控制（易蘭等，2016）。同時應探索一種可持續(xù)的循環(huán)機制，即由碳交易市場產(chǎn)生的效益可以反哺市場運行以及用于其他環(huán)保事業(yè)投資。當前分散型市場的分離式運行不可避免地抑制了市場規(guī)模與市場活性，一方面阻礙了資源統(tǒng)一調(diào)度，造成系統(tǒng)兼容性不足、數(shù)據(jù)重復報送等，增加了政府的管理成本，另一方面限制了碳配額拍賣等機制的運行，不利于財政增收和市場的良性循環(huán)。

（三）抵御碳邊境稅的威脅

2021 年3 月，歐洲議會投票通過“碳邊境調(diào)節(jié)機制”（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）議案，四個月后，歐盟委員會于7月14日正式提出包括氣候、能源、土地利用、交通和稅收等一攬子環(huán)保提案，以確保2030年歐盟溫室氣體減排目標的順利實現(xiàn)。根據(jù)這一機制，歐盟將對從碳排放限制相對寬松的國家和地區(qū)進口的鋼鐵、水泥、鋁和化肥等商品征稅，即所謂“碳邊境稅”。盡管碳邊境稅的具體機制和時間安排仍需由立法者確定和批準，但計量、核算、報告產(chǎn)品碳成本的要求已經(jīng)在歐盟實施，并且有可能成為向歐洲出口的企業(yè)必須滿足的條件。

“碳邊境稅”本質(zhì)上是一種單邊措施，無原則地將氣候問題外溢到貿(mào)易領(lǐng)域，其不僅違反了世貿(mào)組織規(guī)則，沖擊了提倡自由開放的多邊貿(mào)易體系，而且嚴重損害了國際社會互信和經(jīng)濟增長前景（韓立群，2021；王謀等，2021）。同時，其亦是對《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《巴黎協(xié)定》所推崇原則與要求的一種背棄，特別是“共同但有區(qū)別的責任”等原則，以及“自下而上”國家自主決定貢獻的制度安排。

歐盟碳邊境稅的提出預示著單邊主義和貿(mào)易保護主義抬頭，盡管其遭到國際社會尤其是發(fā)展中國家的質(zhì)疑，但對我國而言仍不啻警鐘。碳邊境稅議案中提到“擁有歐盟同意與其本國兼容的碳定價機制的國家的生產(chǎn)商可能會被豁免”。由此可見，以歐盟為首的西方發(fā)達國家正是利用自身成熟碳定價機制的優(yōu)勢，站在道德制高點上對發(fā)展中國家的減排行動進行評判。

相較于西方發(fā)達國家，我國碳定價機制起步稍晚，進程較緩。目前，全國市場和各試點市場獨立運行，碳配額價格明顯偏低且缺乏統(tǒng)一性，尚未形成統(tǒng)一且強勁的價格信號。為了抵御諸如歐盟碳邊境稅等來自西方國家的政策威脅，在有關(guān)氣候問題的國際談判上更具有話語權(quán)，我國有必要進一步完善國內(nèi)碳交易市場，縮小與西方國家的碳配額價格差距，加快碳交易市場銜接進程。

三、我國碳交易市場銜接的現(xiàn)實阻礙

（一）行業(yè)覆蓋范圍不一致

經(jīng)過近十年的發(fā)展，各試點市場的覆蓋行業(yè)呈現(xiàn)互相交叉的特征，既有共性，也存在較大的不一致性。具體而言，八個地方試點市場均涵蓋電力和化工等能源密集型行業(yè)。除此之外，各試點市場還存在一些非共有行業(yè)，例如：北京和深圳將公共交通行業(yè)納入市場，廣東將具有地方特色的紡織、大數(shù)據(jù)行業(yè)納入市場，上海將金融業(yè)和部分服務業(yè)納入市場。

對于市場銜接，需要審慎考慮納入行業(yè)的取舍問題。一方面，目前碳交易市場主要基于祖父法（Grandparenting）和基準法（Benchmarking）進行配額的分配，倘若將原地方試點市場覆蓋到的行業(yè)全部銜接至全國市場，則紡織業(yè)、服務業(yè)等非共有行業(yè)因試點面窄、試點周期短，相關(guān)的碳核算歷史數(shù)據(jù)不足以支撐全國范圍內(nèi)基準法的核算，難以保證市場銜接后配額分配的公平有效。另一方面，如果僅將共有行業(yè)銜接至全國市場，則在試點市場退出之后如何管理非共有行業(yè)的碳排放也將成為一道難題。

（二）配額管理規(guī)則不統(tǒng)一

配額總量設(shè)定與分配規(guī)則的清晰度和透明度對于市場銜接至關(guān)重要。一份針對全行業(yè)的清晰透明的碳配額管理方案有利于提升市場預期與提振市場信心，有助于控排企業(yè)在合理估計某一時間跨度內(nèi)碳配額供求關(guān)系的基礎(chǔ)上有效制定減排計劃。

然而，目前國內(nèi)僅針對發(fā)電行業(yè)統(tǒng)一制定了配額總量設(shè)定與分配方案，納入試點管理的其他行業(yè)在配額管理規(guī)則上參差不齊。具體而言：首先，各試點市場配額總量松緊程度不一，目前僅湖北和重慶兩地實行總量限額逐年遞減規(guī)定，其余市場尚未明確相關(guān)細則；其次，各試點市場主要基于祖父法和基準法實行免費分配，但在具體行業(yè)免費分配方法的選擇（祖父法還是基準法）、應用祖父法時基準年份跨度的選取、應用基準法時行業(yè)和產(chǎn)品基準值的設(shè)定等方面存在諸多口徑上的不一致；最后，試點市場在實行配額有償拍賣時，關(guān)于開展頻率、拍賣占比、實施流程、信息披露等層面未能具體化和統(tǒng)一化。

由此，各試點市場的配額管理規(guī)則存在諸多差異，導致不同地區(qū)控排主體的市場預期不同，在市場銜接時可能會削弱全國市場的公信力并加劇市場的不穩(wěn)定性。

（三）原試點市場剩余配額結(jié)轉(zhuǎn)方式不明晰

《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（簡稱《管理辦法》）明確了已納入全國市場的交易主體不再參與地方試點市場，并對過渡期的市場歸屬做出說明，即應納入全國市場管理但預先已在原試點市場獲得相應配額的主體暫不參與全國市場對應年份的配額管理工作，直至該履約期結(jié)束再進行市場銜接。

然而，進一步深究可以發(fā)現(xiàn)，《管理辦法》并未解決地方試點市場與全國市場銜接時剩余配額的結(jié)轉(zhuǎn)問題。當交易主體在原試點市場完成最后一期履約時，其可能會存在一定數(shù)量的剩余配額。在以往的條件下，剩余配額可以自動結(jié)轉(zhuǎn)至下一履約期。但是，在市場銜接的情況下，交易主體的剩余配額究竟是隨著市場遷移而全額結(jié)轉(zhuǎn)還是視為失效而清零？若選擇全額結(jié)轉(zhuǎn)又該如何設(shè)定結(jié)轉(zhuǎn)的跨期與比例？對此類問題官方解釋的缺位將會造成制度的空隙，從而可能導致地方政府和相關(guān)主體選擇規(guī)則操縱等投機行為。

（四）價格控制機制不完善

目前，《管理辦法》中并未涉及詳細的全國市場的價格控制機制。根據(jù)各試點市場出臺的相關(guān)文件，試點市場采取的價格控制機制主要包括設(shè)定拍賣底價、市場穩(wěn)定儲備（包括配額回購和配額增發(fā)）等，如表2所示。

表2 地方試點市場的價格控制機制

然而，試點市場價格控制機制的制定與實行存在諸多不足，我國在價格控制方面的成功經(jīng)驗并不充分。具體而言：重慶尚未制定價格控制的相關(guān)預案；天津雖規(guī)定了可以通過儲備配額拍賣或固定價格出售來穩(wěn)定價格，但沒有具體說明觸發(fā)條件和實現(xiàn)方式；湖北的控制機制未曾真正落實。同時，各地區(qū)在市場穩(wěn)定儲備提取比例、拍賣底價設(shè)定、價格上下限規(guī)定等細節(jié)方面保留較大的自由裁量權(quán)，存在利用這種自由裁量權(quán)損害其他區(qū)域市場的風險，即“二次搭便車”（secondary freeriding）風險（Weitzman，2019）。

對于企業(yè)而言，市場銜接伴隨著試點市場的退出和全國市場的進入，過程中存在著不穩(wěn)定因素?，F(xiàn)階段我國價格控制機制較為薄弱，需要進一步夯實優(yōu)化以滿足市場銜接的潛在要求。

（五）市場監(jiān)督機制不健全

數(shù)據(jù)的監(jiān)測、報告與核查（Monitoring，Reporting&Verification，MRV）作為碳交易市場運行的重要環(huán)節(jié)，當前也存在較大的銜接難度。各試點市場的報告標準和驗證方法缺乏統(tǒng)一性，一些試點市場有其特定的驗證規(guī)則，另一些試點市場則很大程度上依賴第三方驗證機構(gòu)，由此削弱了全國范圍內(nèi)數(shù)據(jù)信息的可比性，也降低了地區(qū)間競爭的公平性。同時，各地區(qū)的數(shù)據(jù)僅限于生態(tài)環(huán)境局等主管部門、市場參與主體和監(jiān)管機構(gòu)等共享，未實現(xiàn)數(shù)據(jù)公開，不利于信息透明度的提高。

四、國際現(xiàn)狀和啟示

（一）國際市場連接現(xiàn)狀

在共有的減排目標下，既有碳交易市場正陸續(xù)以單向連接或者雙向連接的形式建立聯(lián)系。歐盟碳排放權(quán)交易體系（European Union Emission Trading System，EUETS）和美國區(qū)域性溫室氣體倡議（Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI）實質(zhì)上分別建立了區(qū)域內(nèi)國家間和國內(nèi)各區(qū)域間的多邊市場連接。除此以外，如表3所示，自2008年以來，國際主要碳交易市場之間的連接日益密切。

表3 國際主要碳交易市場的連接

與國際市場連接相比，我國的市場銜接既有相似之處，也存在一定的區(qū)別。國際市場連接多數(shù)屬于兩個系統(tǒng)的靜態(tài)連接，而我國的市場銜接需要在建立市場間靜態(tài)聯(lián)系的基礎(chǔ)上，在多個試點市場并行的條件下進行動態(tài)銜接，最終建立一個全國統(tǒng)一的大市場。鑒于此，對于我國市場的銜接，過渡階段可以借鑒表3所示的國際市場連接經(jīng)驗，統(tǒng)一階段則可以借鑒EUETS和RGGI的經(jīng)驗。

（二）經(jīng)驗做法及啟示

1.漸進式擴大行業(yè)覆蓋范圍。對于魁北克和加利福尼亞的市場連接，在第一個履約期（2014 年），市場僅處理能源和工業(yè)部門的排放，這兩個領(lǐng)域分別占據(jù)魁北克和加利福尼亞總排放量的29%和36%。從第二個履約期（2015 年）開始，覆蓋范圍擴大到供暖和燃料運輸部門，至此兩個轄區(qū)將分別覆蓋約77%和87%的排放量。

魁北克和加利福尼亞雙方采取漸進式的連接思路，通過連接協(xié)議協(xié)調(diào)行業(yè)納入范圍，并隨著時間的推移逐步擴大行業(yè)覆蓋范圍。

2.提前協(xié)調(diào)關(guān)鍵市場要素?？笨撕图永Ｄ醽喌氖袌鲞B接以西部氣候倡議（Western Climate Initiative，WCI）為前提和基礎(chǔ)。在市場連接之前，WCI 已經(jīng)促成魁北克和加利福尼亞交易市場多項關(guān)鍵設(shè)計特征的協(xié)調(diào)。

瑞士與歐盟之間的市場連接談判于2011年3月正式開始。鑒于兩個系統(tǒng)間的設(shè)計差異阻礙了連接進程，瑞士政府自2013年起對本國的規(guī)則進行了重大修訂，以增加其與歐盟市場的相似性，修訂款項包括配額分配制度、懲罰制度、抵消額度的使用。

國際市場連接時多采用程序元素增量對齊的方式（Burtraw 等，2013），即確定對市場連接而言至關(guān)重要的設(shè)計要素，充分考慮各要素潛在的不兼容性，并在正式連接之前修改本國市場要素的設(shè)計以便更好地連接。

3.剩余配額清零與補償機制。對于市場連接前剩余配額的結(jié)轉(zhuǎn)，清零重啟是目前的主流做法。以魁北克和加利福尼亞的市場連接為例，通過剩余配額的清零重啟，避免了不必要的利益糾紛，也降低了配額管理的復雜性。同時，為了維護市場的穩(wěn)定和公平，連接市場采取簽發(fā)先期減排信用（ERC）的做法，即政府考慮企業(yè)的減排投入和成效，兼顧企業(yè)在市場連接前的剩余配額多寡，采用信用額度的形式給予企業(yè)補償，該額度可以在新一輪配額分配及履約過程中使用。

魁北克和加利福尼亞的連接市場先對剩余配額進行清零處理，再給予一定的補償措施，兼顧了管理效率與市場公平。

4.約束價格控制的自由裁量權(quán)并降低機制觸發(fā)閾值?？笨恕永Ｄ醽嗊B接市場采用拍賣底價和價格上限兩種價格控制機制。對于拍賣底價機制，魁北克—加利福尼亞連接市場使用共同平臺進行聯(lián)合拍賣。拍賣底價每年上漲5%，并考慮通貨膨脹進行調(diào)整。對于價格上限機制，該機制由配額價格控制儲備實施，由每個轄區(qū)獨立管理，用于每年從拍賣中收集一部分配額，以便在達到某個預定價格時釋放。如果配額價格上漲到預定水平，儲備配額將通過由WCI協(xié)調(diào)的“相互協(xié)議銷售”提供。

2020年1月1日，英國正式退出歐盟，并于2020年12月31日結(jié)束過渡期。過渡期結(jié)束后，英國不再參與歐盟碳交易市場，開始啟用本國碳交易系統(tǒng)。為了維護市場過渡的平穩(wěn)性，英國采取兩類措施。其一，在英國碳交易市場運行的前兩年內(nèi)，成本控制機制（Cost Control Mechanism，CCM）的觸發(fā)條件將低于同等條件下歐盟市場的規(guī)定，以便盡早發(fā)現(xiàn)并及時抑制市場過渡期內(nèi)價格的異常變化和波動，并視后續(xù)情況計劃從第三年恢復為歐盟市場體系下的觸發(fā)閾值。其二，為平滑過渡期內(nèi)的碳配額價格，英國政府將在本國市場運行的最初幾年內(nèi)對配額價格設(shè)定15英鎊的過渡性拍賣底價。

魁北克和加利福尼亞的連接市場在價格控制機制上兼顧價格過高和過低兩種情況，同時發(fā)揮WCI的中介作用，對兩個轄區(qū)使用價格控制機制時的自由裁量權(quán)進行約束，較好地預防前述“二次搭便車”的問題。英國政府則基于市場過渡期的“關(guān)照”原則，降低價格調(diào)控的觸發(fā)閾值以及時監(jiān)測和預防價格的異常波動。

5.數(shù)據(jù)管理與金融規(guī)則擴展。數(shù)據(jù)管理是市場監(jiān)督的基礎(chǔ)。自2012年開始，歐盟碳交易市場運營集中到由歐盟委員會運營和維護的歐盟登記簿（European Union Registry，EUR）和歐盟交易日志（European Union Transaction Log，EUTL）。前者記錄所有賬戶，后者自動檢查、記錄和授權(quán)聯(lián)盟登記簿中賬戶之間的所有交易，以確保所有交易均符合EUETS規(guī)則。歐盟交易日志搭載的公共網(wǎng)站運行可靠，全年全天候運行，僅因計劃內(nèi)的技術(shù)升級而出現(xiàn)輕微中斷。

隨著期貨等衍生品交易逐漸占據(jù)歐盟碳交易市場的主要份額，自2018年1月起，碳配額被修訂后的金融工具市場指令（Markets in Financial Instruments Directive，MiFID）歸類為金融工具，歐盟管理當局正式將碳交易市場納入適用于歐洲金融市場制度設(shè)計的監(jiān)督框架下。此前，只有碳配額的衍生合約才屬于金融市場規(guī)則的范圍。將金融規(guī)則擴展到現(xiàn)貨市場，使碳交易市場全面適用金融市場規(guī)則，更好地保障了市場的公平誠信和安全透明。具體表現(xiàn)在：高誠信標準適用于所有市場參與者，禁止通過散布虛假信息等行為進行操縱；擁有大型裝置的企業(yè)須遵守更嚴格的內(nèi)幕信息規(guī)則，以防止市場參與者之間的信息不對稱造成不公平優(yōu)勢；所有市場參與者都可以及時方便地獲取包括交易量和交易價格在內(nèi)的信息等。

歐盟碳交易市場重視信息平臺與數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)一標準化管理。同時，將碳交易市場納入金融市場制度的監(jiān)督框架，將金融規(guī)則擴展至碳配額現(xiàn)貨市場，此類創(chuàng)新舉措值得我國借鑒。

五、我國碳交易市場銜接的目標及路徑

（一）總體目標

我國碳交易市場銜接的最終目標是構(gòu)建全國統(tǒng)一的碳交易市場。具體可分為如下三個目標：

第一，形成統(tǒng)一穩(wěn)定的配額價格。通過試點市場與全國市場的銜接，打通阻礙市場流動性的關(guān)鍵堵點，促進碳配額在各省市間的互認和流通。

第二，進一步降低市場管理成本。切實發(fā)揮市場自身的集聚效應和規(guī)模效應，促進市場運行所需各項資源的統(tǒng)一調(diào)度，實現(xiàn)數(shù)據(jù)平臺等核心系統(tǒng)的統(tǒng)一管理，減少不必要的制度性交易及管理成本，利用市場產(chǎn)生的經(jīng)濟效益反哺市場運行，減輕財政支出負擔，形成市場可持續(xù)發(fā)展的良性機制。

第三，培育面向國際市場的優(yōu)勢。整合國內(nèi)市場資源，加強與國際市場的聯(lián)通合作，提升我國在國際氣候談判中的話語權(quán)。

（二）基本原則

與國際上其他碳交易市場相比，我國碳交易市場的發(fā)展情況較為特殊。其特殊性主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，試點期歷時已近十年，試點市場數(shù)量較多且至今仍在運行。其二，各試點市場的發(fā)展水平不一，所制定的運行規(guī)則與管理規(guī)范也存在差異。在此基礎(chǔ)上，我國地方試點市場向全國市場的過渡不宜過分激進，可以借鑒魁北克和加利福尼亞的市場連接思路，遵循漸進式銜接的基本原則。即在各試點市場常態(tài)化運行的情況下，提前進行部署安排，分階段、分行業(yè)依次與全國市場完成動態(tài)銜接。

（三）規(guī)范體系

完善碳交易市場的頂層設(shè)計，構(gòu)建并落實集法律制度與技術(shù)標準于一體的全方位規(guī)范體系。其中，法律制度致力于從法律層面明晰中央政府、地方政府與參與主體的權(quán)利和義務范圍以及各自所需承擔的責任；技術(shù)標準聚焦碳交易中涉及的各項行為，使相關(guān)行為標準化和統(tǒng)一化。

無論是銜接前的常態(tài)化發(fā)展，還是銜接時的平穩(wěn)過渡，抑或銜接后市場統(tǒng)一體的管理，都離不開法律制度的保駕護航。目前，亟須對碳交易市場運行的核心要素進行立法，將碳交易市場管理納入法律框架，使碳交易市場相關(guān)規(guī)定的最高屬性階位從規(guī)章級別提升至法律級別，通過法律的力量來規(guī)范和約束市場運行。簡言之，要從法律上對碳交易主管部門的職責范圍進行規(guī)范，對碳排放權(quán)的屬性、各利益相關(guān)方的權(quán)利與義務進行明確，對違法違規(guī)行為進行界定并提出有效處罰措施，以此確保市場機制的長效運行和市場制度的健康發(fā)展。

市場銜接的過程伴隨著數(shù)據(jù)的累積與整合。參考歐盟數(shù)據(jù)平臺管理的經(jīng)驗，我國需要建立類似“歐盟登記簿”的統(tǒng)一信息平臺，以行業(yè)為主線，因“業(yè)”制宜地指導企業(yè)進行碳核算和碳報告，通過對數(shù)據(jù)口徑的調(diào)整和梳理，形成全社會、全行業(yè)的碳排放和碳交易數(shù)據(jù)庫，從而實現(xiàn)從采集、核算到統(tǒng)計的全鏈條數(shù)據(jù)管理。

（四）銜接路徑

考慮到我國碳交易市場發(fā)展實際，并結(jié)合國際市場的經(jīng)驗，本文提出兩種銜接路徑，即分批納入共有行業(yè)并適時引入碳稅以及以金融化帶動市場統(tǒng)一化，前者作為傳統(tǒng)路徑，西方國家已發(fā)揮示范效應，后者作為創(chuàng)新路徑，以歐盟碳交易市場的成功經(jīng)驗為基礎(chǔ)。未來可以借鑒西方碳交易市場邊做邊學（learning by doing）（Narassimhan 等，2018）的思想，以傳統(tǒng)路徑為主，同時輔以創(chuàng)新路徑探索。

1.分批納入共有行業(yè)并適時引入碳稅。鑒于首批納入全國市場的僅有電力行業(yè)，為了保持市場發(fā)展的穩(wěn)健性，可參考魁北克—加利福尼亞連接市場隨時間推移逐步擴大行業(yè)覆蓋范圍的做法，繼續(xù)以行業(yè)為牽引，遵循“抓大放小”的原則，針對八個試點市場覆蓋范圍內(nèi)的共有行業(yè)，根據(jù)其市場交易的成熟程度，逐步將鋼鐵、石化等高耗能、高排放行業(yè)納入全國市場。對于非共有行業(yè)，尤其是低排放行業(yè)（如納入北京和深圳市場的公共交通行業(yè)）和地方特色行業(yè)（如2022年開始納入廣東市場的紡織、大數(shù)據(jù)行業(yè)），待高耗能、高排放行業(yè)成功過渡后可適時引入碳稅的概念，利用碳稅這一定價工具代替碳交易市場的功能。彼時碳稅的稅率設(shè)計可以打破傳統(tǒng)思路，更多地參考過渡期前碳交易市場的配額價格，尊重市場規(guī)律，迎合市場變化，將財政政策與市場調(diào)控有機結(jié)合。

以上思路主要基于以下考慮：首先，試點市場覆蓋范圍內(nèi)的共有行業(yè)基本囊括了高耗能、高排放的行業(yè)，也是碳交易市場調(diào)控的重點對象。其次，碳交易市場和碳稅兩個碳定價工具在適用對象上具有差異性（中國財政科學研究院課題組等，2018；王茹，2021），前者更適合高排放量的規(guī)模性行業(yè)，后者對排放量較小企業(yè)的規(guī)制路徑和調(diào)控方式更為靈活。兩者的適時聯(lián)動可以相輔相成。

2.采用清零和補償機制處理剩余配額?？紤]到試點市場的規(guī)模遠小于全國市場，且為了減少后續(xù)配額管理的復雜程度，可借鑒魁北克—加利福尼亞連接市場配額結(jié)轉(zhuǎn)的經(jīng)驗，對市場銜接時原試點市場的剩余配額采取清零重啟模式，即隨著市場遷移將其視為失效而全部清零。當全國市場正式運行時，會有一部分新的交易主體進入，由此，會衍生出兩個問題：

其一，原試點市場交易主體的補償問題。被清零的剩余配額是這些交易主體努力減排的結(jié)果，一刀切型的清零做法雖滿足了降低管理成本的需要，但是對原試點市場交易主體本身具有不公平性。為了不打擊其后續(xù)減排治污的積極性，可以學習魁北克—加利福尼亞連接市場的補償機制。比如，根據(jù)前期的減排成效及剩余配額的數(shù)量規(guī)模，向老交易主體簽發(fā)一定數(shù)量類似于國家核證自愿減排量（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）的信用額度，使其在新的履約期內(nèi)可以使用。

其二，新進入交易主體的公平問題。由于市場銜接時存在一批新進入的交易主體，向老交易主體簽發(fā)的信用額度作為一種先天優(yōu)勢，對新交易主體也意味著某種程度的不公平。在魁北克—加利福尼亞連接市場中，引入了“持有限額”的概念，對參與主體可以持有以備將來使用的配額數(shù)量進行限制，以此減少其能夠存入未來的配額過剩數(shù)量，防止其使用大量配額來行使市場權(quán)力或操縱配額市場。我國可以借鑒這一思路，對向老交易主體簽發(fā)的信用額度進行持有限制，比如，一個履約期內(nèi)尚未使用完畢的信用額度自動失效，以此在維護老交易主體利益的同時，最大限度地降低“先天優(yōu)勢”對整體市場的擾動影響。

3.協(xié)調(diào)中央與地方的配額管理規(guī)則。目前各試點市場在配額管理規(guī)則上存在諸多不一致?？山梃b國際市場連接的通行做法，在市場銜接前考慮各試點市場規(guī)則的不兼容之處，提前對試點市場的管理規(guī)則進行修訂，以此實現(xiàn)管理規(guī)則的協(xié)調(diào)，保證正式銜接的平滑推進。

在具體操作過程中，可以分成兩步：第一步，由中央政府考慮提取各試點市場配額管理規(guī)則的“最大公約數(shù)”，即各區(qū)域基于原有規(guī)則框架下均表認同且都可接受的部分，以此作為全國統(tǒng)一市場下的交易規(guī)則基礎(chǔ)，并據(jù)此制定中央層面配額管理的詳細規(guī)定，特定行業(yè)在配額分配時基準年份的選取方法、產(chǎn)品基準值的計算通過補充文件進行具體規(guī)定；第二步，地方試點市場的有關(guān)部門參照中央制定的配額管理規(guī)定，對自身的管理規(guī)則進行修訂。此后轄區(qū)內(nèi)市場按照修訂后的配額管理規(guī)則運行，直至與全國市場順利銜接。

4.發(fā)揮中央對價格的調(diào)控作用并增強過渡期內(nèi)的價格緩沖。中央層面盡快出臺價格控制的具體措施文件，既要防范價格過低引起的市場低迷，也要警惕價格過高帶來的潛在風險。為了防止地區(qū)操縱規(guī)則損害市場公平，可以借鑒魁北克—加利福尼亞連接市場利用WCI進行中介協(xié)調(diào)的做法。具體而言，建議充分發(fā)揮中央的領(lǐng)導指揮作用，對具體價格控制機制涉及的觸發(fā)閾值、上下限等進行基礎(chǔ)范圍的規(guī)定。在此基礎(chǔ)范圍內(nèi)，如市場穩(wěn)定儲備提取比例的上下限，表現(xiàn)為權(quán)力的高度集中，即各省市必須尊重并服從中央對此基礎(chǔ)范圍的統(tǒng)一安排；對于基礎(chǔ)范圍外的部分，如市場穩(wěn)定儲備提取比例的具體值設(shè)定，表現(xiàn)為地方政府的自由裁量，即各省市可依據(jù)本地實際進行適量的靈活性創(chuàng)新。由此，既實現(xiàn)了地區(qū)合理安排的能動性，又制約了其對價格調(diào)控的操縱性。

另外，參考英國市場過渡的成功經(jīng)驗，我國需要增強市場銜接過程中的價格緩沖。比如，與原試點市場相比，適當降低價格調(diào)控的觸發(fā)閾值，在經(jīng)歷一段時間的穩(wěn)定期后再恢復至正常值。

5.以金融化帶動市場統(tǒng)一化。目前，我國碳交易市場以碳配額現(xiàn)貨為主，涉及以碳配額為標的資產(chǎn)的金融衍生品較少。參考歐盟碳交易市場的經(jīng)驗，當衍生品交易具備一定規(guī)模時，可將碳交易市場納入金融市場管理的統(tǒng)一框架，形成市場的高效整合。對于我國而言，在促進地方試點市場與全國市場銜接的傳統(tǒng)思路基礎(chǔ)上，不斷提升國內(nèi)碳交易市場的金融化水平，按照金融市場的發(fā)展規(guī)律完善碳交易市場建設(shè)，以金融化帶動碳交易市場的統(tǒng)一化，或許更加順應市場發(fā)展趨勢，最后達到殊途同歸的效果。

具體而言，有關(guān)部門可以探索碳配額向合約形式的轉(zhuǎn)化機制，拓寬市場邊界，擴大市場容量。適時引入機構(gòu)投資者，強化市場在價格發(fā)現(xiàn)、風險管理、預期引導等領(lǐng)域的作用。通過期貨合約持有的形式實現(xiàn)跨期交易與投資，提升定價效率，為碳交易市場全面適用金融框架體系做鋪墊。同時，擴展金融市場的規(guī)則和邏輯外延，逐步將碳配額現(xiàn)貨及其衍生品納入其中，以此對碳交易中潛在的內(nèi)幕交易和規(guī)則操縱進行有效防范。

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