張麗霞 楊 正

(中南財經(jīng)政法大學 刑事司法學院,湖北 武漢 430074)

一、城市民族事務治理法治化進程梳理

新中國成立以來,中國法治化建設不斷加強,民族事務經(jīng)歷了從管理到治理、從政策之治到法治之治的過程。城市作為國家政治、經(jīng)濟、文化、交通、教育的基礎性平臺和復雜系統(tǒng),是國家的重要組成部分[1],城市民族事務治理是市域社會治理的重要體現(xiàn),也是國家治理的重要維度。根據(jù)中國城鎮(zhèn)化建設和少數(shù)民族人口流動歷史所呈現(xiàn)的樣態(tài),城市民族事務治理法治化經(jīng)歷了孕育、初創(chuàng)和發(fā)展三個階段。

1.城市民族事務治理法治化孕育時期:1949-1978年。新中國初期,百廢待興,黨中央部署國家發(fā)展計劃,作出工作重心由農(nóng)村轉向城市的重要決定。有數(shù)據(jù)顯示,1949年至1978年間,城市數(shù)量由132個增加到193個,城市人口由2740萬增加至近7000萬,城市人口比重不斷上升[2]。這一時期少數(shù)民族人口由西部向中部和東部流動,1953年第一次全國人口普查到1964年第二次全國人口普查期間,西部少數(shù)民族人口比重降低2.94%,東部和中部少數(shù)民族人口分別增加1.15%和1.79%[3]?；谶@一變化,黨和國家提高了對民族事務管理的重視度,積極推進民族法制建設,并賦予相關部門民族事務管理權。

1949年至1978年間關于民族事務的立法集中在民族區(qū)域自治制度方面。例如,1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》確立了民族區(qū)域自治制度,1952年《中華人民共和國民族自治實施綱要》對民族區(qū)域自治制度進行了具體的規(guī)定,1954年憲法進一步明確民族區(qū)域自治的內容。除中央立法之外,地方也積極進行民族法制建設,主要是對民族區(qū)域自治制度的細化性立法,從1954年到1966年,全國96個民族自治地方共制定48個單行條例,其中絕大多數(shù)是自治機關組織條例,共計46個,還有組織簡則和選舉條例各1個[4]。這一時期的立法具有原則性的特征,為改革開放以后城市民族事務治理法治化奠定了基礎。在民族事務治理方面,各地開始設置相應管理部門依法管理民族事務。例如,云南省普洱市思茅區(qū)在1950年至1966年成立專區(qū)民族工作隊,全區(qū)的民族事務工作由思茅地委、思茅行署領導機關的有關部門承擔,其他城市地區(qū)也進行了類似機構設置,這是城市民族事務管理法治化的初步探索和實踐。

雖然在1949年至1978年城市民族事務治理法治化孕育時期,立法上確立了處理民族事務的基本制度,各地區(qū)可根據(jù)情況賦予不同部門民族事務管理權依法履行職能,但嚴格意義上的城市民族事務治理法治化尚不成熟,國家法律尚沒有城市民族事務管理的專門性立法,未設立城市民族事務治理的有效制度,民族事務缺乏統(tǒng)一的管理機構。新中國初期以恢復經(jīng)濟、發(fā)展生產(chǎn)等為主要任務,盡管城市民族事務管理的重要性已經(jīng)得到黨中央關注,但重點在于推行民族區(qū)域自治制度,保障人民的民主權利和其他各項政治權利,恢復和發(fā)展經(jīng)濟,保持社會穩(wěn)定,并團結全國各族人民力量建設新中國。

2.城市民族事務治理法治化初創(chuàng)時期:1978-2003年。相較前一時期,1978年至2003年間城鎮(zhèn)化建設速度以及少數(shù)民族人口流動量進一步加快,依法管理城市民族事務被提高至國家規(guī)劃層面。1978年我國城鎮(zhèn)化率為17.92%,建制市共193個,建制鎮(zhèn)共2173個;到2003年城鎮(zhèn)化率增加22.61%,建制市增加467個,建制鎮(zhèn)增加18053個[5]。2000年第五次全國人口普查相比1982年第三次全國人口普查,少數(shù)民族人口西部分布比例下降6.18%,東部分布比例增加4.83%,中部分布比例增加1.36%[3]。城鎮(zhèn)化建設以及少數(shù)民族人口向東部和中部城市大量流動,為城市民族事務治理法治化提供了現(xiàn)實情境,且在這一社會轉型的特殊時期,恢復社會主義法制成為國家建設主基調,黨和國家著力解決前一時期城市民族事務遺留問題,促進了城市民族事務治理法治化。

這一時期依法管理城市民族事務工作得到較快發(fā)展,國家對民族事務的政策體現(xiàn)出分類指導的理念,分別對城市與地方民族事務管理作出了區(qū)分,主要表現(xiàn)為1993年國務院發(fā)布《城市民族工作條例》和《民族鄉(xiāng)行政工作條例》兩部行政法規(guī)。自此,城市民族事務管理正式擁有廣義上的法律基礎,理論界和實務界對城市民族事務管理法治化的研究與實踐迅速發(fā)展。《城市民族工作條例》重點保障城市少數(shù)民族的合法權益,加強城市民族工作,對城市內少數(shù)民族的經(jīng)濟、教育、文化、就業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營、權利保障等進行規(guī)定。國務院頒布《城市民族工作條例》后,各地市結合城市實際情況加快立法,如《哈爾濱市少數(shù)民族權益保障條例》《云南省城市民族工作條例》等地方性法規(guī),《齊齊哈爾市清真飲食業(yè)管理規(guī)定》《吉林省實施<城市民族工作條例>辦法》等地方政府規(guī)章,以及自治條例、單行條例、規(guī)范性文件等。據(jù)統(tǒng)計,1978年至2003年頒布的涉及城市民族事務的法規(guī)規(guī)章近60部,充分體現(xiàn)依法治理城市民族事務的特點[6]。同時,城市民族事務也有了統(tǒng)一管理機構,1978年全國人大五屆一次會議恢復國家民族事務委員會,負責執(zhí)行黨和國家的民族政策,研究民族理論,展開民族工作和民族教育,這也是城市民族事務管理的重大進步。1978年至2003年是城市民族事務治理法治化初創(chuàng)時期,也是對孕育時期的重要發(fā)展,1984年《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》鞏固上一時期民族事務的成果,保障少數(shù)民族合法權利,深化民族區(qū)域自治制度,還恢復統(tǒng)一的民族事務管理機構,具體規(guī)定城市民族事務法規(guī)規(guī)章,城市民族事務法治化有了極大發(fā)展。但在立法方面,法律內容不具體,導致實踐操作上彈性較大而規(guī)范性不足;相關的補充性規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章未成體系,地方民族事務管理上存在參照法不足的困境。就司法層面而言,主要問題在于少數(shù)民族進入城市后較多運用本民族習慣解決司法糾紛,以少數(shù)民族習慣法為代表的非正式制度與以國家法律、行政法規(guī)和政府政策為代表的正式制度之間存在適用矛盾,黨和國家出臺相應法規(guī)和政策進行調整。在執(zhí)法方面,這一時期的主要問題在于缺少規(guī)范執(zhí)法的規(guī)章制度,執(zhí)法過程不夠嚴謹、執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象突出,執(zhí)法理念重管理而輕服務,城市少數(shù)民族在社會融入方面面臨諸多現(xiàn)實問題。

3.城市民族事務治理法治化發(fā)展時期:2003年至今。進入21世紀后,中國城鎮(zhèn)化率進一步提高,中國社科院發(fā)布《2020年社會藍皮書》指出,2019年中國城鎮(zhèn)化率超過60%[8],其中城市少數(shù)民族人口也進一步增加。2010年全國第六次人口普查相比2000年全國第五次人口普查,少數(shù)民族西部分布比例下降0.03%,中部分布比例下降1.45%,東部分布比例上升1.48%[3]。東部少數(shù)民族人口上升主要是中部轉移的結果,西部變化較小,這是由于國家推行西部大開發(fā)戰(zhàn)略,利用西部地區(qū)優(yōu)勢資源發(fā)展經(jīng)濟,提供了大量優(yōu)質就業(yè)崗位[8]。城市民族事務治理法治化進入發(fā)展時期。

在立法方面,針對1978年至2003年地方立法進行了大量修訂。例如2013年修訂2000年的《呼和浩特市民族教育條例》,2005年修訂2000年《重慶市散居少數(shù)民族權益保障條例》等,現(xiàn)行有效的關于城市民族事務的法規(guī)及規(guī)章80余部,覆蓋全國大部分城市地區(qū)。對《城市民族工作條例》的修訂也曾在2016年作出嘗試,國務院法制辦對修改城市民族工作條例征求意見,對相關條文進行修改和刪除。在司法方面,學界對習慣法的功能、地位、效力以及正式制度與非正式制度的關系問題進行研究,實務界積極進行借鑒。例如,2007年《中華人民共和國物權法》指出,法律、法規(guī)沒有規(guī)定的,可以按照當?shù)亓晳T。在執(zhí)法方面,有法必依、執(zhí)法必嚴逐步得到貫徹落實,城市行政執(zhí)法工作不斷加強監(jiān)督檢查,切實保障城市少數(shù)民族合法權利。例如,江西省出臺《江西省民族宗教事務局行政許可實施辦法》《江西省民族宗教事務局行政處罰程序》等一系列規(guī)章制度,規(guī)范執(zhí)法行為,確保執(zhí)法過程的公正合理。同時,國家倡導建設服務型政府,貫徹服務與管理并重的執(zhí)法觀,為城市少數(shù)民族提供良好的服務環(huán)境。在法治理念方面,1949年至20世紀末,中國對于民族事務管理方式主要是“一元主體管理”,隨著社會治理理念興起,城市民族事務治理法治化發(fā)展時期已對依法管理民族事務進行調整優(yōu)化,綜合運用治理理念,在方式、效果等方面都比之前有更多完善。

二、城市民族事務治理法治化現(xiàn)存問題

城市民族事務具有復雜性、關聯(lián)性、特殊性等特征。其復雜性在于,城市各民族依然存在經(jīng)濟、文化發(fā)展上的差別,涉及具體的權益時特別是經(jīng)濟權益方面不可避免會發(fā)生矛盾。文化沖突、經(jīng)濟糾紛、幫扶貧困、社會公平、教育、就業(yè)、戶籍、宗教問題等多方面多層次的問題突顯[9]。其關聯(lián)性在于,城市民族事務與國家穩(wěn)定、社會和諧、人民幸福密切相關,具有政治性和民族性,有時與宗教問題相聯(lián)系,處理城市民族事務需綜合考慮,應以保證社會和諧發(fā)展,以維護各民族團結為前提。其特殊性在于,一些原本屬于法治領域的問題,由于民族宗教因素摻雜其中,地方政府在治理過程中,由于特殊原因,甚至出現(xiàn)了軟化法治精神和管理功利性的現(xiàn)象[10],這些特征增加了城市民族事務治理難度。

1.立法層面:城市民族事務法律體系尚不完善。市域社會治理作為國家治理在市域層面的空間表達,既具有國家治理“規(guī)定動作”的普適性,又具有市域社會治理“自選動作”的獨特性[1]。理想的市域社會治理要求城市在立法方面具有相對獨立性,其意義在于賦予每個城市一定程度自主權,在不違背根本法和國家政策的前提下結合本地區(qū)實際情況立法。目前,仍有較多省市在城市民族事務治理方面尚未切合本地區(qū)實際進行細化立法,城市民族事務法律體系仍不完善。

截至目前,有關城市民族事務立法近200部,其中包括《城市民族工作條例》在內的3部行政法規(guī)、19部部門規(guī)章、6部地方性法規(guī)、5部地方政府規(guī)章、53部地方規(guī)范性文件以及81部地方工作文件。其中,天津、上海、重慶3個直轄市,內蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)以及22個其他省份都進行了相關立法[6]。從立法數(shù)量上看,各省制定本的省城市民族工作條例并不全面,部分城市尚未對相關問題進行立法。以清真食品管理立法為例,有資料顯示,2016年有20個省(區(qū)、市)將清真食品管理寫入《少數(shù)民族權益保障條例》《散居少數(shù)民族權益保障條例》中,河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等12個省(區(qū)、市)制定了清真食品管理的地方性法規(guī),北京、天津、河南、山東等4個省(市)制定了政府規(guī)章。此外,呼和浩特市等9個有立法權的市出臺了清真食品管理單行條例,西寧、廣州等2個市出臺了政府規(guī)章[131]。除上述地區(qū)外,仍有很多省市尚未對清真食品管理進行立法,而在教育、納稅、環(huán)保等其他領域存在立法空白。

同時,城市民族事務法律體系存在銜接不當、內容不完善等問題。涉及城市民族事務的《民族區(qū)域自治法》《城市民族工作條例》以及多數(shù)省市地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章由于立法時間較早,已難以反映社會的客觀需求。以《城市民族工作條例》為例,自1993年發(fā)布實施以來,近30年未進行修訂,也缺少細化配套法規(guī),操作彈性較大。部分內容過于抽象,在具體指導城市民族事務治理時具有較大的發(fā)揮空間,也缺乏法律監(jiān)督和制裁的措施,強制性、規(guī)范性不強,不能有效應對城市民族事務治理中的突發(fā)事件或者應急事件[12]。少數(shù)民族流動人口進入城市后,大小社區(qū)尤其是城鄉(xiāng)接合地帶的社區(qū),成為他們安身立命的主要場所,也成為他們立足之后融入城市的出發(fā)平臺[13],《城市民族工作條例》亦未涉及城市民族社區(qū)建設內容,這也是城市民族事務法律體系不健全的表現(xiàn)。

2.司法層面:正式制度與非正式制度未有機融合。自新中國成立以來,如何處理以國家法律為代表的正式制度與以民間習慣、民族習慣法為代表的非正式制度的關系,成為我國司法機關面臨的難題。

學界對民族習慣法存在不同認識:一種看法認為,民族習慣法僅被特定民族所認可,其適用范圍的局限造成不同民族之間矛盾的調解和處理難以獲取雙方認可,民族習慣法和國家制定法之間存在沖突[14],引發(fā)新的社會矛盾,造成法律秩序混亂,淡化法制觀念[15]。另一種看法認為,真正能得到有效貫徹實施的法律,恰恰是那些與通行的習慣慣例相一致或相近的規(guī)定[16]。實務界與學界的爭論表明我國正式制度與非正式制度仍未有機融合,表現(xiàn)在城市民族事務領域的司法實踐尚未統(tǒng)一和一致。市域社會治理倡導綜合運用黨建、法律、道德、民規(guī)民約等多種方式進行社會治理,于城市民族事務治理而言,片面摒棄民規(guī)民約及民族習慣法,杜絕非正式制度,會導致治理方法上的不靈活,影響城市民族事務治理法治化效果。

3.執(zhí)法層面:城市民族事務執(zhí)法機制不健全。習近平總書記強調,我們要“出臺有利于構建互嵌式社會結構的政策舉措和體制機制,完善少數(shù)民族流動人口服務管理體系,促進各民族共建美好家園、共創(chuàng)美好未來”[17]。近十多年來,我國城市治理體系和治理能力不斷提升,民族、公安、城管、工商、稅務、衛(wèi)生、環(huán)保等城市治理的主要部門,不斷提高法治觀念和服務水平,城市各民族公民獲得感加強。但當前城市民族事務治理實踐中,執(zhí)法主體重管理輕服務的工作理念依然需要改善。例如,在對流動人口的服務中,流出地政府在實用技能培訓和就業(yè)指導上投入力量仍然不足;流入地政府在現(xiàn)有體制和資源配置下,在多重治理任務和治理成本壓力下,幫助流動人口盡快融入城市生活,建設“服務型政府”與城市民族事務治理任重道遠。

同時,社會治理理論強調多元主體共治,市域社會治理是市域范圍內黨委、政府、群團組織、經(jīng)濟組織、社會組織、自治組織、公民等多元行動主體在形成合作性關系的基礎上開展的一種社會行動[18],社會組織在當前城市民族事務治理中有很大潛力,行政部門充分利用社會力量參與社會治理仍有很大空間。

4.守法層面:法治意識和規(guī)則意識需要加強。法治是一種公共理性,應當?shù)玫礁髅褡宓囊恢抡J同。市域社會治理以建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體為制度目標,要求人人都有遵守城市規(guī)則的義務。對于城市民族事務治理而言,政府機關和少數(shù)民族群體都存在法治意識欠缺的情況。

對于執(zhí)法主體而言,法治意識的加強主要體現(xiàn)在兩個方面:一是要求執(zhí)法主體依法執(zhí)法、平等對待、一視同仁,讓各民族都能夠在城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)、購房定居、教育升學等方面享受同等待遇,共同獲得發(fā)展機會。二是結合黨和國家法律和各類公共政策,對于涉及差別化政策和經(jīng)濟財稅優(yōu)惠政策,執(zhí)法主體應及時提供各種優(yōu)質服務和政策配套措施,確保各項政策的獲得感。增強執(zhí)法主體的社會公信力,減少和消除民族事務領域的風險隱患,在城市空間和社會環(huán)境中形成鑄牢中華民族共同體意識、建設中華民族共同體的良好社會基礎。

就部分城市少數(shù)民族群體而言,增強法治意識,一方面表現(xiàn)出在社會互動中出現(xiàn)矛盾糾紛不認制度、不顧法律,仍然依賴本民族習慣解決,與現(xiàn)代社會法律意識和治理方式發(fā)生沖突;另一方面,少數(shù)民族對流入地城市的城市管理規(guī)范和法律規(guī)范不了解,認識存在偏差。在普法工作和民族團結進步教育中,要注重教育引導各民族群眾增強法治意識和法治觀念,依法行使權利和履行義務。習近平總書記指出,只有樹立對法律的信仰,各族群眾自覺按照法律辦事,民族團結才有保障,民族關系才會牢固[19]。培養(yǎng)少數(shù)民族群體法治意識是當前城市民族事務治理法治化的重要保障,法治意識欠缺是阻礙城市民族事務治理法治化的重要因素。

三、城市民族事務治理法治化進路

1.健全城市民族事務法律體系。建立完善的城市民族事務法律體系是治理法治化的基礎。城市民族事務治理法治化以體系完整、內容全面的法律制度為基礎,才能充分保障各族群眾的平等權利和其他各項權利,提高依法治理民族事務的能力。為實現(xiàn)治理法治化,需適時進行民族事務治理法制的立、改、廢等工作[20]。

一方面,應做好城市民族事務的立法工作,構建適應新時代背景與國情世情的法律體系。民族法制建設是我國社會主義法制建設的重要組成部分,具有重要的意義和特殊的地位。第一,應當堅持憲法確立的解決民族問題的原則。我國《憲法》以根本法的形式規(guī)定,我國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家,平等團結互助和諧的社會主義民族關系已經(jīng)確立,并將繼續(xù)加強。城市民族事務法制建設應當以憲法為統(tǒng)領,健全與民族區(qū)域自治法配套的法律法規(guī),構建包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及自治條例、單行條例在內的城市民族事務法律體系。第二,城市民族事務法律應當以本市實際情況為準,各省市參照《民族區(qū)域自治法》《城市民族工作條例》,結合市情進行細化立法,建立配套、嚴密的城市民族事務法律體系,增強城市民族法律法規(guī)的針對性、可操作性和時效性。要堅持從市域實際出發(fā),遵循市域社會治理規(guī)律,實現(xiàn)既有共性原則又有個性特征、既有秩序又有活力、既有公平又有效率的治理,努力促進市域社會治理效能最優(yōu)化,并沿著健康軌道向前推進[21]。進行符合城市實際情況的民族事務立法,是健全城市民族事務法律體系的應然條件,也是促進社會治理的關鍵方式。

另一方面,做好城市民族事務法律法規(guī)的修改、廢止工作。法律的修訂和廢止同樣應結合客觀實際,根據(jù)國情、民情變化適時調整。城市少數(shù)民族人口增多,對少數(shù)民族流動人口管理與服務的法律法規(guī)需要及時修改,應當保障城市少數(shù)民族群體在就業(yè)、社會保障、教育、生產(chǎn)經(jīng)營等方面的各種權利,在更多領域保障其獲得市民待遇,增進各族群眾在城市生活的共同性。對《城市民族工作條例》及各省市配套法規(guī)規(guī)章進行修改,增加反對歧視城市少數(shù)民族、加強城市民族社區(qū)建設、跨城市少數(shù)民族流動人口服務管理等方面的條款,與憲法、民族區(qū)域自治法相銜接,對接國家政策。同時,也應通過法律修訂城市民族社區(qū)建設的內容,以立法帶動城市民族社區(qū)建設。目前,社區(qū)在做好城市民族工作、促進民族團結中的地位越來越突出[22]。2019年習近平總書記在赤峰市調研時指出:“社區(qū)是各族群眾共同的家,民族團結一家親。要深入推進民族團結進步創(chuàng)建進社區(qū),把社區(qū)打造成為各族群眾守望相助的大家庭,積極創(chuàng)造各族群眾安居樂業(yè)的良好社區(qū)環(huán)境。”[23]

2.實現(xiàn)正式制度與非正式制度有機結合。我國各族人民都有著悠久的歷史和燦爛的文化,各民族在發(fā)展中形成的眾多民族習慣法制度,也是我國處理民族事務的重要法律淵源。習慣法是少數(shù)民族長期生活經(jīng)驗的總結,其部分存在一定的落后性,但也具備國家法律觸及不到的社會功能。其獨特的社會功能體現(xiàn)在民族習慣法為一個群體認同并接受,能夠有效調解族裔內成員的糾紛,起著穩(wěn)定社會秩序的作用,并能夠促進地方法治文化建設的探索創(chuàng)新。正如意大利哲學家托馬斯·阿奎那所言:“法律是否有效,取決于它的正義性。”保留具有正義性、符合社會主義法治特征、社會功能性強的習慣法,揚棄與國家法治理念不一致的習慣法,將村規(guī)民約、習慣法適度納入民族法制體系,是城市民族事務治理法治化的應然選擇,也是對接市域社會治理的有效方式。實踐當中不僅需要完善的城市民族事務法律體系,還需要良好的法律實施者,這是實現(xiàn)正式制度與非正式制度結合,推進城市民族事務治理法治化的重要路徑。

3.完善城市民族事務執(zhí)法機制。首先,需要轉變執(zhí)法理念,堅持寓管理于服務中,加強服務型政府建設。執(zhí)法主體既重管理又重服務能夠使城市民族事務治理更加高效,促進各族群眾有更多的滿足感、幸福感。服務型政府堅持以人民為中心和高效便民服務原則,不斷提升政府治理水平和治理能力現(xiàn)代化,將政府職能轉變到公共服務、社會管理上來,促進政府機構和職能法治化[24]。城市政府應當由“發(fā)展型”政府向“服務型”政府轉變,提升社會資源汲取能力,實現(xiàn)社會資源的公平配置[25]。執(zhí)法主體可以依靠信息網(wǎng)絡技術服務各族群眾,借助信息技術構建網(wǎng)上辦事平臺。各地群眾只需要進入相應的平臺即可快速辦理事務,既方便了各族群眾的工作、生活,又為城市樹立良好形象。信息技術幫助城市民族事務治理取得雙贏。信息網(wǎng)絡技術還能快速整合各族群眾的相關需求信息,在建立的網(wǎng)絡平臺中統(tǒng)計、分析、更新少數(shù)民族流動人口的基本信息及流動信息,收集少數(shù)民族工作、生活難題,及時向有關部門反饋,增強治理法治化的主動性。

其次,應強化“主動型”執(zhí)法模式。執(zhí)法主體應積極主動適應城市民族事務治理要求,以開放包容的心態(tài)面對少數(shù)民族群體,公平公正嚴格執(zhí)法。中央民族工作會議(2014)要求,對少數(shù)民族流動人口不能采取“關門主義”的態(tài)度,要讓城市更好接納少數(shù)民族群眾,讓少數(shù)民族群眾更好融入城市[26]。對待城市民族事務,應堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法,通過完善執(zhí)法程序和明確具體操作流程,充分尊重少數(shù)民族群眾感情,積極爭取各族群眾的理解和支持[27]。民族事務管理部門應當依照國家法律、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及相應的法定程序處理民族事務。對城市民族事務治理而言,民族事務的綜合性、復雜性致使一些地方政府和部門出現(xiàn)畏難情緒和回避心理,執(zhí)法主體應以主動服務型的治理方式面對少數(shù)民族群眾,改變“防范型人口管理”模式,充分保障各族群眾享有平等權利。

最后,應當建立執(zhí)法主體溝通協(xié)調執(zhí)法機制。執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中應綜合考量城市少數(shù)民族群體訴求,利用“大數(shù)據(jù)”等及時收集流動人口的信息數(shù)據(jù),對接流入地和流出地,建立起人口流動信息銜接機制。譬如,部分城市利用信息技術建立起城市民族事務網(wǎng)格化治理機制,治理主體可以根據(jù)已有信息進行信息定位和信息查詢,提升數(shù)字城市建設在民族事務中的運用。如上海市通過建立社區(qū)少數(shù)民族人員信息資料庫,并與公安、民政等部門加強聯(lián)系,建立少數(shù)民族流動人口信息交換共享平臺,形成社區(qū)民族工作大數(shù)據(jù),有針對性地開展民族工作,其經(jīng)驗為學界和實務部門所肯定和借鑒[28]。

此外,執(zhí)法主體應調動民間組織、社會團體積極性,引導社會力量參與到城市民族事務治理中,實現(xiàn)治理主體多元化。由于社會問題的復雜多樣性與社會風險的多發(fā)性,以政府為單一治理主體的治理體系與機制,已經(jīng)無法應對日益增多的社會矛盾與沖突[29]。當社會力量參與城市民族事務治理,公民身份、社會本位理念得到體現(xiàn),民間組織、社會團體在社會治理中充分發(fā)揮自身價值,對政府工作進行有效監(jiān)督,充分體現(xiàn)“自下而上”的社會治理驅動力。市域社會治理必須充分發(fā)揮黨政機構“自上而下”、城鄉(xiāng)社區(qū)“自下而上”和社會主體“自外而內”三種力量的作用[30]。通過加強服務理念,改變執(zhí)法模式,建立信息協(xié)調機制,發(fā)揮黨委、政府、群團組織、經(jīng)濟組織、社會組織、自治組織、少數(shù)民族群體的優(yōu)勢,能夠促進城市民族事務執(zhí)法機制更加優(yōu)化,提升城市民族事務治理法治化水平。

4.強化法治意識。法治是一種信任機制,法治社會倡導的是建立起“美美與共,天下大同”的理想目標。國家、社會和個人之間依賴公認的信任機制達到協(xié)調統(tǒng)一。城市民族事務治理理應從三層面強化法治理念。

一是國家層面。國家是治理法治化的主導者,同時也是法治理念的被約束者。要實現(xiàn)善治,必須以強化法治理念為先導。這需要黨的各級領導干部貫徹法治理念,帶頭踐行黨紀國法,運用法治思維和法治方式解決問題,構建風清氣正的法治社會,同時也需要國家權力機關和各級行政機關配合,切實做到科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法。要加強對政府工作部門的專門培訓,提高處理城市民族事務的能力,通過培訓提升相關部門的城市民族事務能力。通過發(fā)揮黨委領導、政府主導的重要作用,堅決遏制公權力濫用現(xiàn)象,走出一條具有中國特色的城市民族事務治理之路。

二是社會層面。民族事務治理法治化是一個綜合性的學術化概念,凸顯民族事務治理的社會本位思想,強調各族群眾的廣泛參與[31]。法治社會的氛圍需要城市民族事務治理主體積極構建,法治氛圍又感染著少數(shù)民族群體的法治意識,在一定程度上,治理主體法治理念與少數(shù)民族群體法治意識息息相關。在城市民族事務“多元主體共治”情景中社會治理主體應遵循依法、用法、說法、踐法的行為模式,使法治的公共理性得到全社會認同。此外,必須大力推動全社會樹立法治意識,深入開展法治宣傳教育,引導全民自覺守法、培養(yǎng)運用法律解決糾紛的意識;精細化、常態(tài)化推進普法工作,把普法工作重點從法釋義宣傳轉移到法實踐層面。貫徹法治理念,培養(yǎng)依靠國家法律解決問題的思維方式,這是保障社會正常生產(chǎn)生活秩序,促進現(xiàn)代社會治理體系和治理能力提升,及優(yōu)化城市民族事務治理不可缺少的要素。

三是個體層面。推進民族事務治理法治化是一項長期的系統(tǒng)工程,增強各族群眾的法律意識是首要條件。需要通過普法教育以及基層法治工作實踐強化民眾的法治意識,創(chuàng)造有利于民族事務治理法治化的社會環(huán)境及輿論支持[32]。少數(shù)民族文化、習俗、語言、習慣等多方面的差異,會形成各族群眾個體的不同訴求,對自身事務處理的完善程度要求較高,應深入推進法治理念宣傳,使依法辦事成為各族群眾的共同認同方式。少數(shù)民族進入城市后要遵守國家法律法規(guī),接受移入城市的管理[33]。為強化少數(shù)民族群體法治意識,必須加強法治宣傳,建設法治服務隊伍。具體來說,可以在城市民族社區(qū)建立社區(qū)委員會工作隊伍,定期開展法治宣傳教育;社區(qū)委員會工作隊伍應強化自身法律素質,提升文化素養(yǎng);在法治服務隊伍中吸收不同民族工作人員參與,在保障少數(shù)民族合法權益的實踐中促進各民族的互助互信。