陳相云

一、問(wèn)題提出

兒童福祉是衡量一個(gè)國(guó)家福利發(fā)展水平的重要指標(biāo)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2022 年9 月，全國(guó)共有34 萬(wàn)名事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童被納入國(guó)家福利保障范圍。①民政部：《民政這十年·兒童福利篇》，民政部網(wǎng)站：https://mzzt.mca.gov.cn/article/zt_20d/mzsn/bzs/202210/20221000044266.shtml，2022 年9 月22 日。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利治理體系取得的積極成效得益于政府自上而下有意識(shí)推動(dòng)兒童福利政策的行動(dòng)，為全面建成小康社會(huì)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而，隨著中國(guó)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加劇，加之重大公共衛(wèi)生事件或自然災(zāi)害等事件頻發(fā)使部分困難群體依然面臨較大的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童作為社會(huì)中較為典型的弱勢(shì)群體，監(jiān)護(hù)人無(wú)實(shí)際撫養(yǎng)能力、關(guān)愛(ài)照護(hù)缺失、專業(yè)化服務(wù)匱乏等各種劣勢(shì)成長(zhǎng)環(huán)境的負(fù)向疊加極易讓他們受到外部社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和個(gè)體家庭風(fēng)險(xiǎn)相互交織所產(chǎn)生的負(fù)面影響，并在抵御風(fēng)險(xiǎn)能力、資產(chǎn)稟賦及社會(huì)適應(yīng)等方面呈現(xiàn)出顯著脆弱性特征。

事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的特點(diǎn)決定了其福利需求的迫切性。然而，受歷史因素和現(xiàn)實(shí)條件制約，我國(guó)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利仍以救助性的經(jīng)濟(jì)援助為主。聯(lián)合國(guó)在《人類發(fā)展報(bào)告》指出“對(duì)于弱勢(shì)群體，僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)脆弱性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有從能力、發(fā)展及參與角度看待脆弱性，才能更加全面地分析脆弱性”。①聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署：《2014 年人類發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)門(mén)戶發(fā)展網(wǎng)：http://cn.chinagate.cn/reports/2014-07/24/content_33046106.htm，2014 年7 月24 日；陳相云：《“風(fēng)險(xiǎn)-能力-體系”：事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童多維脆弱性識(shí)別及消減路徑研究》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2023 年第1 期。近年來(lái)，傳統(tǒng)核心家庭和非正式的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)已然無(wú)法彌合事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的福利缺失，亟需以國(guó)家為主導(dǎo)的社會(huì)福利政策的干預(yù)和介入。②鄭林如：《貧困家庭兒童福利政策的發(fā)展與演進(jìn)邏輯》，《山東社會(huì)科學(xué)》2022 年第4 期。民政部在事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保護(hù)制度和安置救助中對(duì)國(guó)家責(zé)任的突出強(qiáng)調(diào)，反映出政府對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童群體的高度關(guān)注。黨的二十大報(bào)告對(duì)健全社會(huì)保障和社會(huì)福利制度的長(zhǎng)效機(jī)制提出了更高的目標(biāo)和要求。阻斷家庭先賦條件不足所形成的貧困代際傳遞，滿足事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童在醫(yī)療、教育、社會(huì)發(fā)展機(jī)會(huì)等多維需求以實(shí)現(xiàn)其高質(zhì)量發(fā)展是未來(lái)建設(shè)普惠型兒童福利制度的重要組成部分。伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入新階段，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策不應(yīng)局限于貧困下游的補(bǔ)救型干預(yù)，還應(yīng)提供更具可持續(xù)發(fā)展的照顧支持，通過(guò)發(fā)展反脆弱性的政策創(chuàng)新和社會(huì)行動(dòng)提升事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，以更加科學(xué)和系統(tǒng)的兒童反貧困措施維護(hù)社會(huì)公平，這不僅是國(guó)家整體脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略未來(lái)發(fā)展的重要方向，同時(shí)也是推動(dòng)我國(guó)邁上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必然要求。鑒于此，本研究依托社會(huì)福利政策分析框架，對(duì)我國(guó)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策進(jìn)行回顧、梳理及反思，總結(jié)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策的演進(jìn)規(guī)律，厘清其中困境，探究問(wèn)題解決策略，提出以反脆弱性為核心的事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策的創(chuàng)新發(fā)展路徑。

二、概念界定與分析框架

（一）概念界定

1.兒童貧困

兒童貧困概念來(lái)源于學(xué)界對(duì)貧困概念的探討。已有研究對(duì)兒童貧困的界定主要可以劃分為以下類型：第一，依據(jù)貨幣收入界定兒童貧困。將貨幣資源占有情況作為衡量?jī)和嗑S福祉和貧困狀況的做法得到學(xué)界的廣泛應(yīng)用。③韓華為：《兒童貧困的內(nèi)涵和形成機(jī)理：一個(gè)分析框架及其政策啟示》，《社會(huì)保障評(píng)論》2023 年第2 期。盡管貨幣收入不能等同于兒童福祉本身，但貨幣收入作為一項(xiàng)代理指標(biāo)能夠較好地揭示兒童的發(fā)展?fàn)顩r。第二，通過(guò)基本需要的滿足界定兒童貧困。在基本需要視角下，兒童貧困通常被界定為是否能夠充分獲得基本的物質(zhì)/服務(wù)。受地域差異和社會(huì)規(guī)范的影響，如何理解“基本”成為界定兒童貧困的關(guān)鍵。第三，依據(jù)可行能力界定兒童貧困?？尚心芰σ暯菑?qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)或者自由才是人類追求的福祉本身，在該視角下，個(gè)體可行能力被剝奪則被視為貧困。第四，通過(guò)公民權(quán)利界定兒童貧困。主張公民權(quán)利的學(xué)者認(rèn)為兒童貧困與權(quán)利缺失緊密相關(guān)，要消除兒童貧困必須給予兒童同等的公民權(quán)利，消除影響兒童權(quán)利獲得的障礙。④王慧娟：《兒童貧困與社會(huì)排斥文獻(xiàn)述評(píng)》，《社會(huì)工作與管理》2021 年第1 期。上述四種視角從不同的分析路徑界定兒童貧困，但在具體的福利政策實(shí)踐中兒童貧困仍舊以傳統(tǒng)的家庭收入作為界定的基準(zhǔn)。

2.脆弱性

“脆弱性”概念最初聚焦于致災(zāi)因子的類型、頻率及空間分布，主要用以揭示災(zāi)害發(fā)生機(jī)理各要素之間的耦合變化和演進(jìn)邏輯的獨(dú)特屬性。①樊博、聶爽：《應(yīng)急管理中的“脆弱性”與“抗逆力”：從隱喻到功能實(shí)現(xiàn)》，《公共管理學(xué)報(bào)》2017 年第4 期。后來(lái)脆弱性分析作為一種評(píng)估工具逐漸擴(kuò)展至災(zāi)害學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域。人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的脆弱性研究聚焦于人與社會(huì)的脆弱性，強(qiáng)調(diào)人與社會(huì)在脆弱性形成和消解中的功能和作用，其觀點(diǎn)認(rèn)為脆弱性分析在降低風(fēng)險(xiǎn)暴露水平、增強(qiáng)適應(yīng)能力及提高生活福祉等方面具有重要意義。②徐潔等：《農(nóng)村老年人家庭養(yǎng)老脆弱性評(píng)估——基于安徽農(nóng)村地區(qū)的實(shí)證研究》，《人口研究》2019 年第1 期。盡管已有研究對(duì)脆弱性的概念界定并未達(dá)成一致，但對(duì)脆弱性內(nèi)涵闡釋均表現(xiàn)出一種共有的邏輯：脆弱性不僅強(qiáng)調(diào)個(gè)體在風(fēng)險(xiǎn)中的暴露程度，更強(qiáng)調(diào)人在緩沖和應(yīng)對(duì)不利事件的反應(yīng)能力。對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童而言，脆弱性的產(chǎn)生緣于生活、學(xué)習(xí)中所面臨的多元風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)隨著社會(huì)發(fā)展、環(huán)境變遷及生活方式改變而呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式和特點(diǎn)。當(dāng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童置身于復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)情境時(shí)，兒童個(gè)體及其社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)所擁有的資本組合決定了他們抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，一旦無(wú)法有效因應(yīng)多元風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童便會(huì)呈現(xiàn)出脆弱性特征。

3.從反貧困到反脆弱性：事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變

脆弱性和貧困息息相關(guān)，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的新變局中，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利事業(yè)發(fā)展正在經(jīng)歷從反貧困到反脆弱性的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。反貧困和反脆弱性政策雖然均與改善福利和收入密切相關(guān)，但在目標(biāo)和內(nèi)容等方面則存在較大差異。首先，反貧困政策旨在解決已然存在的貧困現(xiàn)象，更多聚焦于以家庭收入為基準(zhǔn)的事后補(bǔ)救型政策，而反脆弱性政策旨在對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)或者福利損失進(jìn)行預(yù)防和干預(yù)，屬于預(yù)防性的福利政策。其次，反貧困主要以增加收入和改善生活質(zhì)量為主要目的，反脆弱性不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)貧困的干預(yù)，其更高的目標(biāo)還在于減少脆弱性并提高個(gè)體抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，推動(dòng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童實(shí)現(xiàn)向上社會(huì)流動(dòng)。最后，隨著人們對(duì)貧困的理解不斷深化，貧困的界定范疇已從單維擴(kuò)展至多維，但是，貧困仍是對(duì)某一時(shí)段或者情境下的靜態(tài)描述。而脆弱性則是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，以各種風(fēng)險(xiǎn)沖擊事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利損害為基礎(chǔ)，結(jié)合事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童及其家庭的應(yīng)對(duì)能力，成為判斷事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利水平變化的前瞻性預(yù)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童而言，如果不對(duì)危害其健康成長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行前置性預(yù)防和干預(yù)，不僅無(wú)法有效應(yīng)對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童貧困，同時(shí)也不利于共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）分析框架

社會(huì)福利政策分析框架是由美國(guó)學(xué)者尼爾·吉爾波特提出，他將社會(huì)福利政策分析框架分為四個(gè)維度：分配基礎(chǔ)、福利供給內(nèi)容、輸送策略和資金選擇，這四個(gè)維度聯(lián)系密切，既是社會(huì)福利政策設(shè)計(jì)的不同階段和要素，同時(shí)也是社會(huì)福利政策分析的重要框架。③［美］Neil Gilbert、Paul Terrell 著，沈黎譯：《社會(huì)福利政策引論》，華東理工大學(xué)出版社，2013 年，第115-116 頁(yè)。首先，分配基礎(chǔ)作為福利資格標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)方針，決定了“誰(shuí)”是符合資格認(rèn)定的受益者。在現(xiàn)實(shí)政策執(zhí)行中，只有符合事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童政策認(rèn)定的條件和要求，才能享受相應(yīng)的福利和救助。其次，福利供給內(nèi)容解釋了社會(huì)福利分配的到底是“什么”。隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的福利需求和供給形式日趨多樣化，打破了傳統(tǒng)的資金和實(shí)物的二元?jiǎng)澐?，進(jìn)而擴(kuò)展為機(jī)會(huì)、權(quán)利、資金、服務(wù)等形式。再者，輸送策略是指服務(wù)提供者與受益者之間的組織安排。就事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利而言，結(jié)合我國(guó)特有的社會(huì)情境，服務(wù)提供者不僅包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)、社會(huì)組織等，同時(shí)也包含因地緣、血緣及業(yè)緣所建立的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這些均會(huì)影響事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利制度的政策安排。最后，資金選擇即社會(huì)福利的籌資“方式”。經(jīng)費(fèi)是影響事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利的重要影響因素，決定了福利水平的高低。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利作為一種狹義的選擇性福利，其照護(hù)的責(zé)任主體與福利資金來(lái)源密不可分，為此，本文將分配基礎(chǔ)和資金選擇的分析統(tǒng)一于事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利的責(zé)任主體之中。即本文以社會(huì)福利政策分析框架為基礎(chǔ)，結(jié)合中國(guó)本土化的情境與特點(diǎn)，將原有的四個(gè)維度整合為三個(gè)維度：責(zé)任主體、福利供給內(nèi)容、輸送策略，并以上述三個(gè)維度作為本研究的分析框架。

三、事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策演變和邏輯透視

（一）事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策的發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)兒童福利政策在不同歷史時(shí)期存在不同的價(jià)值取向和發(fā)展特征?，F(xiàn)有研究對(duì)兒童福利政策發(fā)展階段的劃分有依據(jù)社會(huì)發(fā)展和變遷的三段論和六段論、①王雪梅：《兒童福利論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014 年，第9 頁(yè)；廉婷婷、喬?hào)|平：《中國(guó)兒童福利政策發(fā)展的邏輯與趨向》，《中國(guó)公共政策評(píng)論》2021 年第1 期。依據(jù)研究?jī)?nèi)容的五段論和六段論。②劉繼同：《中國(guó)兒童福利制度研究》，中國(guó)社會(huì)出版社，2017 年，第28-30 頁(yè)；尚曉援、王小林：《中國(guó)兒童福利前沿》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013 年，第65-67 頁(yè)。本研究基于責(zé)任主體、福利供給內(nèi)容、輸送策略等將事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策的發(fā)展歷程大致劃分為探索期、初步發(fā)展期、制度化建設(shè)期三個(gè)時(shí)期。

1.家庭養(yǎng)育為主：事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策的探索階段

20 世紀(jì)90 年代以前，我國(guó)與兒童直接相關(guān)的福利政策數(shù)量較少，兒童福利主要遵循“國(guó)家-單位”和“國(guó)家-集體”的運(yùn)行模式，③楊立雄：《從兜底保障到分配正義：面向共同富裕的社會(huì)救助改革研究》，《社會(huì)保障評(píng)論》2022 年第4 期。福利資源主要依靠單位和集體自上而下進(jìn)行配置。④廉婷婷、喬?hào)|平：《中國(guó)兒童福利政策發(fā)展的邏輯與趨向》，《中國(guó)公共政策評(píng)論》2021 年第1 期。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)瓦解、國(guó)有企業(yè)改革和單位制解體，在以發(fā)展為導(dǎo)向的市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制變遷和轉(zhuǎn)型所導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益增加，加之人口流動(dòng)的常態(tài)化，家庭原有的非正式支持網(wǎng)絡(luò)變得異常脆弱，進(jìn)一步強(qiáng)化了家庭在事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利中的主體責(zé)任。為促進(jìn)社會(huì)公平和構(gòu)建“和諧社會(huì)”，我國(guó)公共政策發(fā)生了“社會(huì)轉(zhuǎn)向”，弱勢(shì)兒童群體福利開(kāi)始進(jìn)入政策視野，救助范圍也有所拓寬。⑤岳經(jīng)綸、范昕：《中國(guó)兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構(gòu)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018 年第9 期。

1991 年，中國(guó)政府簽署聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》，翌年國(guó)務(wù)院頒發(fā)我國(guó)第一部?jī)和l(fā)展規(guī)劃綱要《九十年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出保護(hù)“處于困難條件下的兒童”，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童則被統(tǒng)歸于家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童類別。⑥處于困難條件下的兒童主要包括殘疾兒童、離異家庭兒童、單親家庭兒童、流浪兒童、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的兒童以及家庭經(jīng)濟(jì)困難的兒童等。進(jìn)入21 世紀(jì)，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童逐漸進(jìn)入政府和公眾視野。因制度建設(shè)缺乏統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童出現(xiàn)多個(gè)相近概念并存共生的情況。2006 年，民政部等15 部委聯(lián)合在《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見(jiàn)》中提出將失去父母和事實(shí)上無(wú)人撫養(yǎng)的兒童作為社會(huì)福利事業(yè)和社會(huì)救助工作的重點(diǎn)對(duì)象。①《民政部等十五部委聯(lián)合印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見(jiàn)》，中國(guó)政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zwgk/2006-04/14/content_254233.htm，2006 年4 月14 日。這是新中國(guó)建立以來(lái)第一個(gè)對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童和孤兒生活救助與服務(wù)保障的綜合性福利制度安排，標(biāo)志著我國(guó)孤兒和事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童分類保障制度建設(shè)議題“浮出水面”，成為國(guó)家兒童福利政策體系構(gòu)建的基本議題。據(jù)此，山東、遼寧等多地在出臺(tái)政策文件時(shí)使用了“事實(shí)上無(wú)人撫養(yǎng)的未成年人”這一概念，但各地方政府并未對(duì)該群體的內(nèi)涵做出明確界定，后續(xù)配套的救助和保障標(biāo)準(zhǔn)也需進(jìn)一步厘清。2009 年，全國(guó)婦聯(lián)、中宣部等多部委聯(lián)合發(fā)文要求關(guān)愛(ài)特殊困境兒童，助推保護(hù)困境兒童議題納入國(guó)家兒童福利政策議程。此時(shí)的困境兒童概念指涉范圍廣泛，不僅涵蓋事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童，還包括孤殘兒童、農(nóng)村留守兒童、貧困家庭兒童等群體。社會(huì)各界和非政府組織也通過(guò)“失依兒童”的概念來(lái)代指散居孤兒和各類事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童。②劉繼同：《中國(guó)部分省、市事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童分類保障制度研究（上）》，《社會(huì)福利（理論版）》2016 年第9 期。2010 年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見(jiàn)》中將孤兒認(rèn)定條件界定為“失去父母、查找不到生父母的未滿18 周歲的未成年人”。③《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見(jiàn)》，中國(guó)政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1754115.htm，2010 年11 月16 日。該文件對(duì)我國(guó)兒童福利制度建設(shè)具有基礎(chǔ)性和開(kāi)創(chuàng)性意義，標(biāo)志著孤兒福利制度在全國(guó)已然初步形成。但需要指出的是，在此發(fā)展階段由于缺少整體的改革藍(lán)圖，孤兒保障范圍并未涵蓋事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童，導(dǎo)致面向事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的社會(huì)化福利極度匱乏，加上家庭照料和鄰里互助的傳統(tǒng)尚濃，所以這一時(shí)期事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童主要以家庭養(yǎng)育為主。由于缺乏特定制度性救助政策，多數(shù)地方政府只能將成長(zhǎng)受限并符合低保救助標(biāo)準(zhǔn)的事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童納入城鄉(xiāng)低保以保障其基本需求。

2.公私共擔(dān)取向：事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策的初步發(fā)展

進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)發(fā)展階段，增進(jìn)民生福祉成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本目的。④韓華為：《兒童貧困的內(nèi)涵和形成機(jī)理：一個(gè)分析框架及其政策啟示》，《社會(huì)保障評(píng)論》2023 年第2 期。此時(shí)兒童福利政策更加關(guān)注兒童的需要和權(quán)利，強(qiáng)調(diào)“兒童的本體性價(jià)值”。⑤喬?hào)|平等：《中國(guó)兒童福利政策新發(fā)展與新時(shí)代政策思考——基于2010 年以來(lái)的政策文獻(xiàn)研究》，《社會(huì)工作與管理》2019 年第3 期。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步及福利水平提高，政府開(kāi)始承擔(dān)更多的事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童照顧責(zé)任，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策也得到了更加充分的發(fā)展。

2011 年9 月，民政部首次在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童數(shù)量進(jìn)行摸底調(diào)查，但概念的模糊化導(dǎo)致摸排結(jié)果并不準(zhǔn)確，該類兒童的具體總數(shù)也未得到權(quán)威部門(mén)確認(rèn)。同年，《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020）》正式提出“擴(kuò)大兒童福利保障范圍，建立和完善適度普惠型的兒童福利體系”。以此為依據(jù)，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童和困境兒童分類保障成為適度普惠型兒童福利制度建設(shè)的重點(diǎn)和優(yōu)先領(lǐng)域。2012 年，民政部將事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保護(hù)列入當(dāng)年工作要點(diǎn)，為后續(xù)促進(jìn)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。⑥《民政部關(guān)于印發(fā)2012 年民政工作要點(diǎn)的通知》，民政部網(wǎng)站：https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?mtype=1&id=14384，2012 年1 月5 日。2013 年，民政部又在《關(guān)于開(kāi)展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》中強(qiáng)調(diào)要為困境兒童（包含事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童）建立基本生活保障制度，并協(xié)調(diào)教育、公安及衛(wèi)生計(jì)生等部門(mén)制定相關(guān)政策和具體措施。①困境兒童主要分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童及普通兒童四種類別，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童被視為困境家庭兒童。此外，同年發(fā)生的“南京兩女童餓死家中”的極端事件引發(fā)全社會(huì)對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的急切關(guān)注，打開(kāi)了“政策之窗”，很多帶有應(yīng)急性的事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策相繼出臺(tái)。2014 年，民政部開(kāi)始對(duì)生父母有特殊困難無(wú)力撫養(yǎng)的子女和社會(huì)散居孤兒兩類兒童收養(yǎng)程序進(jìn)行規(guī)范，以保障其享受來(lái)自家庭的呵護(hù)、關(guān)愛(ài)、教育。②《民政部關(guān)于規(guī)范生父母有特殊困難無(wú)力撫養(yǎng)的子女和社會(huì)散居孤兒收養(yǎng)工作的意見(jiàn)》，民政部網(wǎng)站：https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?mtype=1&id=14698，2014 年9 月18 日。政策的深化發(fā)展讓兒童類別的劃分更加細(xì)化，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童主要被納入困境家庭兒童類別，雖然不同政策文本對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的理論概念和操作化定義側(cè)重點(diǎn)有所不同，但不同內(nèi)涵外延的動(dòng)態(tài)化發(fā)展對(duì)后期理解事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童概念實(shí)質(zhì)意義重大。至此，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的本質(zhì)屬性和概念構(gòu)成要素已初具雛形，但全國(guó)仍未就事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的群體劃分形成統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，地方理解也各具特色?？傮w而言，這一時(shí)期事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策在“再家庭化”和國(guó)家責(zé)任兜底的整合中呈現(xiàn)出公私共擔(dān)的發(fā)展趨向。

3.政府主導(dǎo)，家庭盡責(zé)：事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策的制度化建設(shè)時(shí)期

伴隨人口轉(zhuǎn)型的深入發(fā)展，老齡化進(jìn)程的快速推進(jìn)，家庭的不穩(wěn)定性日趨增加，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童照顧危機(jī)和監(jiān)護(hù)困境也愈發(fā)突出，同時(shí)，一些侵害事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童權(quán)益，沖擊社會(huì)道德底線的極端事件時(shí)有發(fā)生。為保障事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童合法權(quán)益，建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代兒童福利制度,我國(guó)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策不再停留在保障生存和基本需要的事后救助層面，而是向多維度的福利需求拓展。

2016 年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見(jiàn)》中堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、家庭盡責(zé)”的基本原則，將“無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、法定撫養(yǎng)人無(wú)撫養(yǎng)能力的未滿16 周歲兒童，納入特困人員救助供養(yǎng)范圍”。③《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見(jiàn)》，中國(guó)政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/16/content_5082800.htm，2016 年6 月16 日。該意見(jiàn)在我國(guó)兒童福利發(fā)展史上具有繼承性和拓展性意義，是一份從頂層優(yōu)化設(shè)計(jì)的兒童福利政策制度，為新時(shí)代做好困境兒童保障工作確立了重要的指導(dǎo)方向。此后，重慶、浙江、江蘇等地相繼出臺(tái)并建立事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利津貼和保護(hù)機(jī)制。2019 年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立民政部?jī)和＠?，其成立表明中?guó)兒童關(guān)愛(ài)和保護(hù)工作正在進(jìn)入制度更完善、職責(zé)更清晰及保障措施更有力的階段，為深化發(fā)展中國(guó)特色適度普惠型兒童福利制度奠定了行政基礎(chǔ)。同年，民政部、最高人民法院等12 部門(mén)聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見(jiàn)》，這是官方第一次對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童進(jìn)行權(quán)威定義，并將其正式納入社會(huì)救助和社會(huì)福利的供養(yǎng)范疇，著重從基本生活保障、醫(yī)療康復(fù)、教育資助救助、監(jiān)護(hù)責(zé)任落實(shí)及關(guān)愛(ài)服務(wù)五個(gè)方面予以保障。④《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見(jiàn)》，民政部網(wǎng)站：https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?mtype=1&id=12857，2019 年6 月18 日。該文件填補(bǔ)了兒童福利領(lǐng)域制度的空白，是新時(shí)代兒童福利工作的一次重要政策創(chuàng)新。⑤李雪：《6 個(gè)關(guān)鍵詞透視兒童福利工作發(fā)展》，《中國(guó)民政》2022 年第11 期。2020 年，民政部等在《關(guān)于進(jìn)一步做好事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障有關(guān)工作的通知》中進(jìn)一步拓展了事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利覆蓋范圍，補(bǔ)充增加被撤銷監(jiān)護(hù)資格、被遣送(驅(qū)逐)出境兩種情形，同時(shí)在優(yōu)化父母失聯(lián)認(rèn)定程序、加強(qiáng)監(jiān)護(hù)指導(dǎo)等方面做了更細(xì)化的規(guī)定。①《民政部關(guān)于進(jìn)一步做好事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障有關(guān)工作的通知》，民政部網(wǎng)站：https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?mtype=1&id=14829，2021 年1 月25 日。同年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》中要求切實(shí)兜住兜牢基本民生保障底線，加強(qiáng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童等困境兒童保障，做好與社會(huì)救助政策銜接工作。②《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》，中國(guó)政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/2020-08/25/content_5537371.htm，2020 年8 月25 日。這是引領(lǐng)新時(shí)代社會(huì)救助事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要指導(dǎo)性文件，為后續(xù)推動(dòng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展提供了重要指引。

隨著我國(guó)脫貧攻堅(jiān)和全面建設(shè)小康社會(huì)取得全面勝利，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迎來(lái)了高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)和挑戰(zhàn)，社會(huì)保障的高質(zhì)量發(fā)展也是其中的應(yīng)有之義，③喬?hào)|平、黃冠：《從“適度普惠”到“部分普惠”——后2020 時(shí)代普惠性兒童福利服務(wù)的政策構(gòu)想》，《社會(huì)保障評(píng)論》2021 年第3 期。在此要求下，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利制度不斷完善和發(fā)展。2021 年，十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，其中明確要求“健全孤兒和事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障機(jī)制”。④《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，中國(guó)政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm，2021 年3 月13 日。同年9 月，國(guó)務(wù)院在《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2021—2030 年）》中提出要在生存、發(fā)展、安全及社會(huì)福利等方面切實(shí)保障事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童權(quán)益，促進(jìn)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童全面發(fā)展。⑤《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)婦女發(fā)展綱要和中國(guó)兒童發(fā)展綱要的通知》，中國(guó)政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-09/27/content_5639412.htm，2021 年9 月27 日。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童救助和福利保障開(kāi)始站在全局和戰(zhàn)略的高度，給予事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童特別的關(guān)懷關(guān)愛(ài)。為更好將黨和政府對(duì)廣大特殊兒童群體的關(guān)心關(guān)愛(ài)落到實(shí)處，2021 年，民政部在《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提出要完善幫扶事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利制度，持續(xù)提高事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童在醫(yī)療、教育、康復(fù)、就業(yè)等方面的保障水平，同時(shí)優(yōu)化完善事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童家庭走訪、家庭培訓(xùn)、監(jiān)護(hù)評(píng)估和監(jiān)護(hù)保護(hù)制度，并對(duì)符合條件的事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童開(kāi)展助醫(yī)助學(xué)工作。⑥《民政部關(guān)于印發(fā)<“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃>的通知》，民政部網(wǎng)站：https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?mtype=4&id=14980，2021 年6 月18 日。隨后民政部又在優(yōu)化申請(qǐng)方式、規(guī)范辦理流程和優(yōu)化服務(wù)模式三個(gè)方面在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童認(rèn)定申請(qǐng)受理“跨省通辦”工作，通過(guò)明確各級(jí)民政部門(mén)具體職責(zé)以提高服務(wù)水平和能力，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心關(guān)愛(ài)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的良好氛圍。2022 年，民政部要求各地要加強(qiáng)走訪慰問(wèn)、信息摸底、風(fēng)險(xiǎn)隱患排查及救助幫扶等方面的關(guān)愛(ài)服務(wù)工作，確保事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童健康成長(zhǎng)。在“精細(xì)排查、精確認(rèn)定、精準(zhǔn)保障”的常態(tài)化背景下，各地積極尋求政策突破，創(chuàng)新認(rèn)定方法，滿足事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的多元福利需求。

總體而言，隨著兒童優(yōu)先和兒童利益最大化的理念提出、保障兒童權(quán)利的政策完善以及推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的清晰化，我國(guó)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利在責(zé)任主體、項(xiàng)目類型、輸送形態(tài)及保障內(nèi)容等方面的制度框架也趨于優(yōu)化。在整體兒童福利政策朝向普惠型兒童福利服務(wù)的發(fā)展進(jìn)程中，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利已成為其中不可或缺的組成部分。

（二）從反貧困到反脆弱性：事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策的邏輯透視

事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展回應(yīng)了社會(huì)建設(shè)和民生保障的基本訴求。本文著重圍繞社會(huì)福利政策分析框架下的責(zé)任主體、福利供給內(nèi)容、輸送策略三個(gè)方面對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策的演變邏輯進(jìn)行論述（見(jiàn)表1）。

表1 事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展的階段性特點(diǎn)

1.責(zé)任主體：事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童養(yǎng)育從“家事”變?yōu)椤皣?guó)事”

改革開(kāi)放初期，我國(guó)并沒(méi)有專門(mén)針對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的救助政策，照顧體制變遷導(dǎo)致以往由家庭、社區(qū)、單位等共同參與的照顧結(jié)構(gòu)日益單一化，兒童照護(hù)的經(jīng)濟(jì)成本和情感成本幾乎全部轉(zhuǎn)移到家庭的私領(lǐng)域。隨著家庭規(guī)模持續(xù)縮減、父母照護(hù)缺失及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增加，將事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童養(yǎng)育責(zé)任視為“家事”的政策范式已然無(wú)法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。尤其是近十年來(lái)，這一政策范式受到多方面的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。第一，與事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童相關(guān)的重大負(fù)面新聞?lì)l出，引發(fā)社會(huì)各界關(guān)注并激起大眾對(duì)家庭、市場(chǎng)及政府在事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童養(yǎng)育中責(zé)任缺位的激烈討論，為事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的政策范式轉(zhuǎn)變奠定了民意基礎(chǔ)。第二，民政部參照與孤兒保障標(biāo)準(zhǔn)相銜接的原則對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童進(jìn)行基本生活保障，但事后補(bǔ)償性的資金發(fā)放往往面向監(jiān)護(hù)人家庭。這種支付方式忽略了家庭福利決策中監(jiān)護(hù)人與事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童之間的消費(fèi)支出分配，家庭可支配收入的增加并不一定能夠轉(zhuǎn)化為兒童急需的營(yíng)養(yǎng)、福利保障等。為此，許多學(xué)者開(kāi)始質(zhì)疑事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童養(yǎng)育是“家事”的政策發(fā)展范式并提出事前干預(yù)為主的兒童福利政策，特別是政府對(duì)適度普惠型兒童福利體系的構(gòu)建更是體現(xiàn)了事前干預(yù)的思維，助推事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策范式從“家事”變?yōu)椤皣?guó)事”。第三，受西方福利國(guó)家思想的啟發(fā)，社會(huì)投資作為一種全新的政策范式開(kāi)始應(yīng)用于兒童福利政策，該范式向投資取向的兒童福利政策轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童養(yǎng)育不僅是家庭的責(zé)任，國(guó)家也應(yīng)加大對(duì)其人力資本的投資。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策的發(fā)展深刻表明了國(guó)家為家庭分擔(dān)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童養(yǎng)育責(zé)任的意愿和決心。至此，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童養(yǎng)育的主要責(zé)任主體由“家庭”變?yōu)椤皣?guó)家”。

2.福利供給內(nèi)容：事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童救助從保障生存到整合性照顧

國(guó)家對(duì)兒童福利事業(yè)的重視，推動(dòng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利范疇的拓展和治理水平提升。政策的發(fā)展和完善要求對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的救助和幫扶不僅需要“硬性”的體制照顧，同時(shí)也需要“柔性”的情感慰藉。在此背景下，照顧則成為事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展的核心議題，政府不僅聚焦于事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的生存保障，同時(shí)還關(guān)注事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的安全、健康、醫(yī)療、教育、關(guān)愛(ài)幫扶及心理疏導(dǎo)等多角度扶貧和救助措施的落實(shí)。由此可見(jiàn)，我國(guó)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利服務(wù)已從單一化、碎片化、局限于生存需要的物質(zhì)救助轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿坏母＠e措，并向事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的全生命周期拓展，形成了“以兒童為中心，家庭為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托”的多維支持和普惠型兒童福利發(fā)展的主題。

3.福利輸送：事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利服務(wù)從行政化到專業(yè)化

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平限制，我國(guó)兒童福利政策發(fā)展長(zhǎng)期選擇補(bǔ)缺型發(fā)展模式，政府既充當(dāng)政策的制定者，又扮演政策的執(zhí)行者。隨著新時(shí)代社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化的實(shí)際，深入貫徹兒童優(yōu)先和兒童利益最大化原則的兒童福利政策和實(shí)踐發(fā)展不斷深入人心，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童不再是家庭和社會(huì)的附屬品，而是獨(dú)立的權(quán)利主體。為增強(qiáng)社會(huì)救助的精準(zhǔn)識(shí)別和反應(yīng)能力，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，以兒童最大利益為導(dǎo)向的兒童福利政策亟需建立系統(tǒng)整合的事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童社會(huì)服務(wù)體系，提高事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童制度化和專業(yè)化服務(wù)水平。為此，政府基于事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童需求發(fā)展的層次性和緊迫性，提出建立家庭、政府、學(xué)校、專業(yè)社會(huì)組織及青少年事務(wù)社工等主體共同參與的事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，同時(shí)強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)責(zé)任，落實(shí)政府監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、監(jiān)護(hù)干預(yù)及兜底監(jiān)護(hù)等職責(zé)，做好事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童基本生活保障與相關(guān)社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)等制度的有效銜接，全面保障事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童權(quán)益。

四、事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

中國(guó)兒童福利制度建設(shè)與脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)協(xié)同推進(jìn)，極大改善了事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的基本生活。然而還必須看到，兒童福利和保護(hù)仍被認(rèn)為是我國(guó)社會(huì)保障體系中的“現(xiàn)實(shí)短板”，①鄭功成：《面向2035 年的中國(guó)特色社會(huì)保障體系建設(shè)——基于目標(biāo)導(dǎo)向的理論思考與政策建議》，《社會(huì)保障評(píng)論》2021 年第1 期。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利制度建設(shè)依然面臨諸多掣肘。

（一）精準(zhǔn)識(shí)別和部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)滯后

事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策由于起步時(shí)間較晚，制度和規(guī)則的不完善導(dǎo)致漏保問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。第一，精準(zhǔn)識(shí)別能力不足。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的資格識(shí)別主要依靠其監(jiān)護(hù)人或者村（居）兩委成員主動(dòng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）提交申請(qǐng)材料，呈現(xiàn)出“人找政策”的發(fā)展特征。但事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的實(shí)際監(jiān)護(hù)人多為祖輩，年事過(guò)高和文化水平偏低所帶來(lái)的技術(shù)鴻溝讓他們無(wú)法及時(shí)了解和掌握相關(guān)福利政策信息，加之本著“家丑不可外揚(yáng)”的傳統(tǒng)觀念，一些父母服刑在押、強(qiáng)制隔離戒毒、重病的兒童，村（居）無(wú)法及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握其父母的動(dòng)態(tài)發(fā)展情況，父母身份具有的隱蔽性加大了事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童精準(zhǔn)識(shí)別的難度，致使部分符合事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障條件的兒童仍未被納入到現(xiàn)有的保障之中。第二，信息比對(duì)能力滯后，部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺失。當(dāng)前職能部門(mén)規(guī)章制度和政策文件是強(qiáng)化事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童動(dòng)態(tài)化和信息化管理的主要依據(jù)，中央多部門(mén)聯(lián)合發(fā)文要求對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童情況進(jìn)行大數(shù)據(jù)比對(duì)和信息共享，從省廳到縣區(qū)也均成立了由主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的未成年保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)和督促檢查相關(guān)法律法規(guī)的落實(shí)情況。但在政策執(zhí)行過(guò)程中事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的證明開(kāi)具、審批、照護(hù)等內(nèi)容分別涉及公安、司法、殘聯(lián)、民政、醫(yī)保等眾多職能部門(mén)，受限于部門(mén)職權(quán)和主體定位不同，其權(quán)益保護(hù)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制并未對(duì)各個(gè)部門(mén)的主體責(zé)任劃分做出明晰規(guī)定。由于各部門(mén)之間的數(shù)據(jù)平臺(tái)互不隸屬，兒童相關(guān)的信息也未及時(shí)共享，繼而擠壓了事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利制度統(tǒng)籌發(fā)展的空間，造成各部門(mén)各自為政、自成體系的專項(xiàng)政策、方案及體制機(jī)制，阻礙了“政策找人”的有效推進(jìn)。

（二）福利供給形式和政策服務(wù)工具單一

事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利供給形式和政策保護(hù)工具難以適應(yīng)現(xiàn)代化兒童福利制度建設(shè)的要求。第一，服務(wù)靶向不精準(zhǔn)。為增強(qiáng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童應(yīng)對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊的抗逆力，政府在教育資助、醫(yī)療康復(fù)等方面分擔(dān)著家庭的養(yǎng)育責(zé)任和照護(hù)成本。然而事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童在家庭監(jiān)護(hù)、特教養(yǎng)護(hù)、臨時(shí)照料、戶籍落實(shí)、心理咨詢等領(lǐng)域存在差異化需求。雖然政府在《民法典》和《未成年人保護(hù)法》中將兒童保護(hù)和家庭監(jiān)護(hù)能力的預(yù)防干預(yù)和支持服務(wù)作為未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)，但單項(xiàng)社會(huì)政策的落實(shí)并不能達(dá)到積極效果，尤其是兒童福利津貼、家庭支持服務(wù)、公辦托育、心理輔導(dǎo)、情緒疏解等兒童福利制度建設(shè)仍不健全，甚至存在空白。當(dāng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童在面對(duì)住房、照顧、教育等壓力時(shí)，政策服務(wù)工具的組合性缺失，再加上基礎(chǔ)設(shè)施不足、服務(wù)建設(shè)薄弱等結(jié)構(gòu)性因素產(chǎn)生的不利影響，難以支撐相應(yīng)職能充分發(fā)揮作用。雖然政府開(kāi)始以項(xiàng)目制的形式購(gòu)買(mǎi)專業(yè)化服務(wù)，但此類項(xiàng)目通常周期性較短，同時(shí)也并未對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的個(gè)體化需求做出精細(xì)化區(qū)分，致使事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童無(wú)法獲得常態(tài)化的資源供給和差異化的服務(wù)支持。這不僅會(huì)加劇事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的相對(duì)剝奪感，同時(shí)也會(huì)影響他們的主觀幸福感。第二，福利與親情之間的責(zé)任拉鋸。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童父母關(guān)于失聯(lián)的認(rèn)定難度較大，2019 年民政部在事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障文件中將失聯(lián)定義為失去聯(lián)系且未履行監(jiān)護(hù)撫養(yǎng)責(zé)任6 個(gè)月以上（含6 個(gè)月），①失聯(lián)時(shí)間自向公安機(jī)關(guān)報(bào)案時(shí)起算。但如何對(duì)失聯(lián)進(jìn)行精準(zhǔn)認(rèn)定并未詳細(xì)闡明，導(dǎo)致基層對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童精準(zhǔn)識(shí)別和政策認(rèn)定時(shí)存在較大困難。2020 年民政部對(duì)如何確定失聯(lián)進(jìn)行了補(bǔ)充和完善，并列出報(bào)警由公安部門(mén)查找、五級(jí)認(rèn)證、②五級(jí)認(rèn)證是對(duì)因不具備查詢條件導(dǎo)致公安部門(mén)難以接警處置查找的，可采取“個(gè)人承諾+鄰里證明+村（居）證實(shí)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）查驗(yàn)+縣級(jí)民政部門(mén)確認(rèn)”的方式，形成《兒童父母失聯(lián)情況認(rèn)定表》進(jìn)行認(rèn)定。個(gè)案會(huì)商③個(gè)案會(huì)商是指在涉及未成年人權(quán)益保護(hù)特殊個(gè)案、現(xiàn)行法律法規(guī)政策未明確規(guī)定且亟待解決的涉及多個(gè)未成年人切身利益等情況，成員單位或縣級(jí)未成年人保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)為需要開(kāi)展市級(jí)未成年人保護(hù)個(gè)案會(huì)商時(shí)，應(yīng)向市未成年人保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提出會(huì)商申請(qǐng)，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)召開(kāi)個(gè)案會(huì)商會(huì)議，會(huì)議由涉及的相關(guān)職能部門(mén)參加。必要時(shí)邀請(qǐng)相關(guān)心理、法律、社會(huì)工作、醫(yī)學(xué)等專業(yè)人員參加。三種方式。但在政策執(zhí)行過(guò)程中，失聯(lián)仍然是復(fù)雜且難以清晰界定的概念，導(dǎo)致部分兒童被排斥在事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的認(rèn)定范圍之外。具體而言，在兒童需要公安機(jī)關(guān)提供《兒童失聯(lián)父母查找情況回執(zhí)單》時(shí)，公安機(jī)關(guān)通過(guò)戶籍系統(tǒng)等途徑能夠查找到兒童失聯(lián)父母的具體生活和活動(dòng)信息，以至于無(wú)法為其開(kāi)具此項(xiàng)證明。而在運(yùn)用五級(jí)認(rèn)證和個(gè)案會(huì)商時(shí)，基層政府和民政部門(mén)則表現(xiàn)的更為謹(jǐn)慎，擔(dān)心此項(xiàng)操作會(huì)成為政策執(zhí)行的“破口”。例如，部分兒童父親死亡、重殘重病，母親遠(yuǎn)嫁他鄉(xiāng)后因生活困難在兒童的日常生活中不僅未提供經(jīng)濟(jì)支持，同時(shí)也未履行監(jiān)護(hù)義務(wù)，但公安機(jī)關(guān)能夠查找到孩子母親的信息，這種情形便會(huì)使兒童喪失事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的資格認(rèn)定。盡管民政部對(duì)惡意棄養(yǎng)提出失信懲戒機(jī)制，但失聯(lián)并不一定存在主觀的惡意棄養(yǎng)，也可能因?yàn)樨毨У仍蜃尭改笩o(wú)能力履行監(jiān)護(hù)義務(wù)。為被納入事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障范圍，少數(shù)兒童甚至?xí)c父母完全斷了聯(lián)系，造成在對(duì)部分事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童資格認(rèn)定時(shí)福利和親情之間的責(zé)任拉鋸。

（三）政策監(jiān)督評(píng)估與專業(yè)服務(wù)機(jī)制懸浮

事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策監(jiān)督評(píng)估和專業(yè)服務(wù)機(jī)制懸浮會(huì)嚴(yán)重影響政策提供優(yōu)質(zhì)的保障和支持。第一，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策缺少科學(xué)系統(tǒng)的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。政策評(píng)估是政策執(zhí)行過(guò)程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，科學(xué)系統(tǒng)的監(jiān)督評(píng)估能夠精準(zhǔn)掌握政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、政策執(zhí)行的預(yù)期效果以及政策過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)需要改善的問(wèn)題或環(huán)節(jié)。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策因缺乏操作化的評(píng)估指標(biāo)體系和監(jiān)督行動(dòng)指南，在一定程度上造成事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保護(hù)工作成效評(píng)估的主觀性和隨意性，導(dǎo)致各項(xiàng)保護(hù)資源的浪費(fèi)。例如，在制度設(shè)計(jì)上，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童認(rèn)定主要聚焦于父母的監(jiān)護(hù)缺失情況，忽視了家庭整體的經(jīng)濟(jì)狀況評(píng)估，進(jìn)而引發(fā)“符合事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障條件，但是家庭經(jīng)濟(jì)條件較好的兒童是否應(yīng)該納入到福利覆蓋范圍內(nèi)”的問(wèn)題爭(zhēng)議。第二，專職不專業(yè)問(wèn)題突出。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策涉及政府對(duì)家庭照護(hù)責(zé)任的監(jiān)管、教育、支持甚至是依法撤銷監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)資格等權(quán)限。這類權(quán)限的有序執(zhí)行要求政府部門(mén)在對(duì)家庭監(jiān)護(hù)、親職教育、兒童發(fā)展等介入時(shí)具備專業(yè)知識(shí)和技能，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的程序規(guī)范、科學(xué)且細(xì)化的行動(dòng)指南，以及專業(yè)且具有持續(xù)性的系統(tǒng)培訓(xùn)保障事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童健康成長(zhǎng)。然而在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，我國(guó)雖然建立了龐大的兒童督導(dǎo)員和兒童主任隊(duì)伍，但大多數(shù)都身兼數(shù)職，基層工作人員對(duì)自身所兼任的兒童督導(dǎo)員和兒童主任具體職責(zé)并不清晰，專業(yè)理念和技能缺失，導(dǎo)致他們?cè)诎盐帐聦?shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策重點(diǎn)、理解政策精神方面能力不足。在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分兒童主任甚至出現(xiàn)“一問(wèn)三不知”的情況，嚴(yán)重影響事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策的有效執(zhí)行。最后，社會(huì)服務(wù)體系的內(nèi)外排斥。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童生命歷程發(fā)展還面臨著機(jī)會(huì)剝奪和不平等風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童及其家庭的劣勢(shì)累積以及社會(huì)機(jī)制在應(yīng)對(duì)貧困代際風(fēng)險(xiǎn)傳遞上的不足。一方面，親權(quán)喪失是事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童陷入困境的重要原因，以往他們賴以生存的家庭團(tuán)結(jié)基本解體，替代性養(yǎng)護(hù)機(jī)制不健全讓事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童基本生活權(quán)益遭受損害，尤其是特殊的家庭背景和殘缺的家庭結(jié)構(gòu)極有可能被老師、鄰里以及同輩群體污名化，繼而致使事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童被排斥在正常生活之外，長(zhǎng)期處于不利和被動(dòng)地位。另一方面，由于事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的父母社會(huì)參與程度較低，加之社會(huì)網(wǎng)絡(luò)對(duì)其幫助和支持有限，家庭資本的結(jié)構(gòu)性缺失導(dǎo)致事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童在成長(zhǎng)關(guān)鍵期的各項(xiàng)資本投入不足，加大了事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童與其他兒童群體在生存條件和后續(xù)發(fā)展方面的差距。

五、反脆弱性：事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展的創(chuàng)新路徑

事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童貧困不僅包括較低的家庭收入和資產(chǎn)，也與來(lái)自公共設(shè)施、社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目、所處政策環(huán)境的脆弱性息息相關(guān)，各種因素相互纏繞使得問(wèn)題的解決呈現(xiàn)出嵌套結(jié)構(gòu)。促進(jìn)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展必須在回應(yīng)其多維度需求的基礎(chǔ)上構(gòu)建反脆弱性的福利發(fā)展體系才具有可持續(xù)性和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）強(qiáng)化動(dòng)態(tài)化管理和部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)

要夯實(shí)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展的基礎(chǔ)，必須對(duì)動(dòng)態(tài)化管理和責(zé)任主體聯(lián)動(dòng)做出調(diào)試和優(yōu)化。第一，建立事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策宣傳的長(zhǎng)效機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童應(yīng)保盡保，做到實(shí)際監(jiān)護(hù)人應(yīng)知盡知，各地民政部門(mén)要在“政策宣講進(jìn)村（居）”的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策講解。特別是在信息獲取較為滯后的鄉(xiāng)村地區(qū)，需要采用深入淺出、淺顯易懂的語(yǔ)言將事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的概念、認(rèn)定程序等問(wèn)題解釋清楚。同時(shí)，發(fā)揮基層政府和村（居）的陣地優(yōu)勢(shì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政部門(mén)可以在政務(wù)大廳的顯著位置張貼事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的申請(qǐng)條件、辦理流程及福利待遇；村（居）在走訪入戶宣傳的基礎(chǔ)上，可以在村（居）公示欄中進(jìn)行政策宣傳，確保事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策做到家喻戶曉，杜絕漏?，F(xiàn)象的發(fā)生。第二，強(qiáng)化責(zé)任主體之間的協(xié)調(diào)溝通。充分整合“部門(mén)聯(lián)動(dòng)+上下互動(dòng)+社會(huì)協(xié)同”的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障從被動(dòng)的“人找政策”轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的“政策找人”。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展涉及多個(gè)行政職能部門(mén)，為統(tǒng)籌規(guī)劃事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利服務(wù)，需要加強(qiáng)各部門(mén)之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，充分解決因權(quán)責(zé)交叉所產(chǎn)生的政策留白問(wèn)題。合理的發(fā)展取向應(yīng)是在堅(jiān)持民政部門(mén)主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，法院、檢察院、公安、教育、醫(yī)保等部門(mén)建立信息共享和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，依據(jù)大數(shù)據(jù)比對(duì)和篩查，對(duì)符合保障條件的兒童及時(shí)向民政部門(mén)反饋，真正做到讓群眾少跑腿，讓數(shù)據(jù)多跑路。市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也需要建立信息共享渠道，市、縣（區(qū)）定期將兒童信息數(shù)據(jù)推送鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），以便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及時(shí)對(duì)兒童信息核實(shí)和甄別。此外，要充分發(fā)揮專業(yè)社會(huì)組織的協(xié)同作用，通過(guò)日常走訪和入戶排查等方式動(dòng)態(tài)掌握兒童及其家庭的變化情況，充分保障事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童發(fā)展權(quán)益。第三，構(gòu)建事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童反脆弱性綜合保護(hù)體系。隨著事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策從以經(jīng)濟(jì)救助為中心的溫飽型反貧困體系向以綜合救助為中心的發(fā)展型反脆弱性體系轉(zhuǎn)變，亟需出臺(tái)綜合性的反脆弱性干預(yù)措施。政府不僅要加強(qiáng)動(dòng)態(tài)排查，健全對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)報(bào)告機(jī)制，加大對(duì)其家庭的監(jiān)管力度，督促落實(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任，同時(shí)還要優(yōu)化委托照護(hù)、臨時(shí)照護(hù)及長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)等不同安置方式之間的服務(wù)轉(zhuǎn)介流程，加快推進(jìn)縣級(jí)兒童福利機(jī)構(gòu)和未成年人保護(hù)中心的提質(zhì)轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)的國(guó)家責(zé)任模式、公益組織提供的代教代養(yǎng)模式以及親屬撫育模式等優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建政府、社會(huì)及公益慈善力量多元參與的社會(huì)保護(hù)體系，強(qiáng)化對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的綜合救助。

（二）分層分類保障，提升兒童福利服務(wù)水平

分層分類保障是降低事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童多維脆弱性的核心機(jī)制，也是實(shí)現(xiàn)共享社會(huì)發(fā)展成果的重要制度安排。第一，分層分類支持，提升事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利服務(wù)的精準(zhǔn)靶向。對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的需求差異進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別和精確把握，不僅要保障資金供給，還要結(jié)合事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的發(fā)展?fàn)顩r制定有利于其身心發(fā)展的干預(yù)和服務(wù)舉措，積極推動(dòng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利服務(wù)的供給側(cè)改革。對(duì)存在心理創(chuàng)傷、偏差行為、輟學(xué)以及殘疾等不同類型的事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童，通過(guò)制定個(gè)案管理計(jì)劃實(shí)現(xiàn)行政體系和專業(yè)服務(wù)傳遞相匹配的清單管理模式，做到主動(dòng)介入、積極會(huì)商、資源整合和效能提升。第二，豐富兒童福利服務(wù)類型，建構(gòu)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童多元照顧協(xié)同機(jī)制。當(dāng)前家庭仍然是事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童照顧中的核心角色，家庭之外的正規(guī)照顧機(jī)制和服務(wù)均是在不同程度對(duì)家庭照顧責(zé)任的分擔(dān)。為此，亟需建立一個(gè)由國(guó)家、家庭、市場(chǎng)和社會(huì)共同參與的多元照顧體系。在這一照顧體系中，家庭仍然是滿足事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童成長(zhǎng)需要的最佳主體，國(guó)家發(fā)揮主導(dǎo)作用并對(duì)多元主體在事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童照顧中的角色邊界進(jìn)行認(rèn)定。一方面研究制定符合我國(guó)國(guó)情的兒童津貼、福利服務(wù)等積極的兒童福利政策，輔之以監(jiān)護(hù)監(jiān)督、安全保障、健康營(yíng)養(yǎng)等綜合福利保障體系，增強(qiáng)政策組合能力，確保事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的照護(hù)質(zhì)量。另一方面，政府通過(guò)政策引導(dǎo)和資源分配，在擴(kuò)大公立兒童照顧機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，積極調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)、社區(qū)及社會(huì)組織力量為有需求的事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童提供可及性和可得性較高的照顧服務(wù)。第三，優(yōu)化司法和行政程序，加強(qiáng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的精細(xì)化管理。完善認(rèn)定程序，簡(jiǎn)化事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童在申請(qǐng)認(rèn)定過(guò)程中的各項(xiàng)證明要求，構(gòu)建“一門(mén)受理，協(xié)同辦理”的事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童救助幫扶機(jī)制，對(duì)申請(qǐng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童資格認(rèn)定信息完整的簡(jiǎn)化辦理、信息缺失的聯(lián)動(dòng)辦理、特殊情形的研究辦理等多種方式相結(jié)合，①信息完整是指兒童身份信息明確，父母信息完整的情況；信息缺失指因兒童父母身份不明、信息缺失等情況造成相關(guān)部門(mén)難以出具死亡、失聯(lián)、失蹤等文書(shū)，也無(wú)法進(jìn)行個(gè)人信息比對(duì)的情形；特殊情況是指依據(jù)前兩種方式依舊無(wú)法認(rèn)定的其他特殊情況。做到及時(shí)認(rèn)定，及時(shí)保障。同時(shí)，開(kāi)通綠色通道，對(duì)因自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、意外事故等原因造成具有顯著脆弱性的事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童應(yīng)增加政策執(zhí)行的靈活性，做到先保障后認(rèn)定。

（三）強(qiáng)化督導(dǎo)評(píng)估，保障政策執(zhí)行效力

事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策需通過(guò)督導(dǎo)和評(píng)估疏通政策執(zhí)行中的堵點(diǎn)和痛點(diǎn)，打通兒童福利政策為事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障和服務(wù)的最后一公里。第一，強(qiáng)化多層級(jí)定期巡訪和政策監(jiān)測(cè)評(píng)估。由于事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策出臺(tái)時(shí)間較短，定期巡訪和督導(dǎo)評(píng)估仍有待完善。省市縣三級(jí)政府應(yīng)明確巡訪和督導(dǎo)的重點(diǎn)內(nèi)容和主要職責(zé)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)布、走訪隨機(jī)抽樣、進(jìn)村宣講等方式定期督查兒童督導(dǎo)員、兒童主任對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策的保障范圍、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和申請(qǐng)程序等熟悉和落實(shí)情況。同時(shí)，省市兩級(jí)相關(guān)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人應(yīng)組織工作人員，強(qiáng)化對(duì)政策實(shí)施的不同階段進(jìn)行考察和分析。通過(guò)基層走訪，廣泛收集鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（居）在認(rèn)定事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童時(shí)所遇到的各種疑難個(gè)案，完善政策認(rèn)定細(xì)則，減少政策爭(zhēng)議，明確政策邊界，提升政策制定水平和政策執(zhí)行效力。第二，構(gòu)建和實(shí)施事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童及其家庭的脆弱性評(píng)估指標(biāo)體系。對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童多維脆弱性的科學(xué)指標(biāo)構(gòu)建可以參照世界糧食計(jì)劃署提出的“風(fēng)險(xiǎn)因素——抵御風(fēng)險(xiǎn)能力——社會(huì)服務(wù)體系”人口脆弱性分析框架，結(jié)合中國(guó)的文化情境進(jìn)行本土化改造，將風(fēng)險(xiǎn)因素、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力、社會(huì)服務(wù)體系視為三個(gè)目標(biāo)層，構(gòu)建事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童脆弱性綜合指數(shù)評(píng)估模型。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素設(shè)置一級(jí)評(píng)估指標(biāo)：社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)、家庭風(fēng)險(xiǎn)、貧困化風(fēng)險(xiǎn)及健康風(fēng)險(xiǎn)；抵御風(fēng)險(xiǎn)能力設(shè)置一級(jí)指標(biāo)：社會(huì)資本、金融資本、文化資本、人力資本、家庭監(jiān)護(hù)質(zhì)量、家庭監(jiān)護(hù)能力；社會(huì)服務(wù)體系設(shè)置一級(jí)指標(biāo)：社會(huì)服務(wù)的可得性、社會(huì)政策的可及性、資源鏈接和匹配。①陳相云：《事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童多維脆弱性與社會(huì)工作干預(yù)研究設(shè)計(jì)》，《都市社會(huì)工作研究》2022 年第2 期。在選取和制定事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童脆弱性評(píng)價(jià)指標(biāo)中，為消除不同指標(biāo)和層級(jí)之間的交叉影響，采用極差標(biāo)準(zhǔn)化方法對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行處理，運(yùn)用主成分分析法計(jì)算各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，再對(duì)系統(tǒng)中各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的測(cè)量值進(jìn)行加權(quán)平均，獲得事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童在風(fēng)險(xiǎn)因素、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力、社會(huì)服務(wù)體系三個(gè)維度上的脆弱性指數(shù)。綜合指數(shù)評(píng)估模型不僅能夠從微觀尺度上識(shí)別事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童脆弱性的程度和類型，同時(shí)也能指導(dǎo)政府提供更加精準(zhǔn)的資源匹配。第三，優(yōu)化專業(yè)服務(wù)機(jī)制，加強(qiáng)資產(chǎn)建設(shè)。為織密織牢事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童救助保護(hù)的社會(huì)安全網(wǎng)，不僅需要打通事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利服務(wù)傳遞機(jī)制的神經(jīng)末梢，同時(shí)還需要加強(qiáng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童及其家庭的綜合賦能，滿足其對(duì)美好生活的向往和追求。一方面，通過(guò)形式多樣的培訓(xùn)提升兒童督導(dǎo)員和兒童主任的綜合能力，使他們充分理解事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策，努力做到“一口清”、“問(wèn)不倒”。②由河南省民政廳在制定事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童政策時(shí)所提出，“一口清”是指能夠一次把政策說(shuō)清楚；“問(wèn)不倒”是指在回應(yīng)民眾對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童政策咨詢問(wèn)題時(shí)不會(huì)被難倒。同時(shí)建立并嚴(yán)格執(zhí)行兒童服務(wù)職業(yè)準(zhǔn)入制度，以項(xiàng)目帶動(dòng)青少年事務(wù)社工、特教、心理等專業(yè)人才培養(yǎng)，構(gòu)建“社會(huì)工作者+兒童主任+多元力量”的合作服務(wù)模式。兒童主任熟知所轄地區(qū)的詳細(xì)情況，社會(huì)工作者具備專業(yè)服務(wù)技能和理念，其他專業(yè)力量可以視事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的具體情況進(jìn)行有效補(bǔ)充和參與，多方合作的服務(wù)模式可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，推進(jìn)兒童服務(wù)力量的專職化發(fā)展，提升基層兒童福利保護(hù)工作隊(duì)伍的專業(yè)能力和服務(wù)水平。另一方面，設(shè)置兒童發(fā)展賬戶以強(qiáng)化事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的資產(chǎn)建設(shè)。兒童發(fā)展賬戶作為一種反貧困政策實(shí)踐開(kāi)始應(yīng)用于諸多國(guó)家和地區(qū)。我國(guó)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童發(fā)展賬戶可以在及時(shí)總結(jié)和反思各地區(qū)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，因地制宜的進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)，將具有單一救助功能的兒童發(fā)展賬戶拓展為具有醫(yī)療、教育、健康、住房等綜合功能的賬戶，提升政府救助資金的精準(zhǔn)靶向。

六、結(jié)語(yǔ)

為健全和完善兒童福利政策發(fā)展體系，保障每位兒童享受參與、受教育等基本權(quán)利，我國(guó)兒童照顧與保護(hù)的內(nèi)涵和邊界不斷擴(kuò)大。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策作為我國(guó)兒童福利政策的一個(gè)新興領(lǐng)域，相關(guān)福利政策的出臺(tái)不僅對(duì)阻斷代際風(fēng)險(xiǎn)傳遞、提升事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童生活質(zhì)量、促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著重要作用，而且是深入開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)、落實(shí)幼有所育、創(chuàng)新社會(huì)政策體系的重要舉措。但同時(shí)還應(yīng)看到，中國(guó)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利政策發(fā)展在精準(zhǔn)識(shí)別、精細(xì)化管理和服務(wù)、家庭監(jiān)督評(píng)估等方面面臨諸多挑戰(zhàn)，未來(lái)對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的救助和保護(hù)仍需進(jìn)行更多的研究和探索，不斷總結(jié)地方政策實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，打破單純以救助補(bǔ)償為導(dǎo)向的狹義社會(huì)安全網(wǎng)建設(shè)，構(gòu)建由精準(zhǔn)服務(wù)、資產(chǎn)建設(shè)、能力發(fā)展等多維組合的事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童福利發(fā)展體系，為事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童營(yíng)造健康良好的成長(zhǎng)環(huán)境。