白玉榮，厲盡國

（1.呼倫貝爾學院法學與經(jīng)濟管理學院，內(nèi)蒙古呼倫貝爾 021008；2.山東大學馬克思主義學院，山東濟南 250100）

2017 年黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并指出其總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”。2018 年全國兩會期間，習近平總書記強調(diào)，要推動鄉(xiāng)村振興健康有序進行，規(guī)劃先行、精準施策、分類推進[1]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項系統(tǒng)工程、長遠任務。 自治、法治、德治在鄉(xiāng)村治理中有各自的優(yōu)勢和不足，只有在充分發(fā)揮各自優(yōu)勢之下融合治理才能最大限度地發(fā)揮“三治”的治理功能，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，促進鄉(xiāng)村振興。

1 自治、法治、德治發(fā)展及其在新時代鄉(xiāng)村治理中的內(nèi)涵

自治、法治、德治都有其歷史發(fā)展過程，并不是新生事物。隨著歷史發(fā)展其內(nèi)涵被賦予時代特色。自治、法治、德治雖然體現(xiàn)的功能和價值有所不同， 但在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的目標指向是一致的，即實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展”[2]，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。 在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，在鄉(xiāng)村治理中需要賦予自治、法治、德治新時代內(nèi)涵，需要三者的融合發(fā)展。

1.1 自治的發(fā)展及其在新時代鄉(xiāng)村治理中的內(nèi)涵

中國鄉(xiāng)村自治有其文化傳統(tǒng)和歷史延續(xù)。中國古代鄉(xiāng)村自治根植于宗族文化、 鄉(xiāng)紳等治理中。中國共產(chǎn)黨領導下的鄉(xiāng)村自治逐步打破了傳統(tǒng)自治模式。 在中國共產(chǎn)黨成立初期，中國共產(chǎn)黨在領導湖南農(nóng)民運動中通過了《鄉(xiāng)村自治問題決議案》，規(guī)定建立鄉(xiāng)村自治機關，建立民主的自治，并在多地建立了農(nóng)民協(xié)會，[3]進行了鄉(xiāng)村自治實踐。 中華人民共和國成立后，作為土地面積在國土面積中占多數(shù)的農(nóng)村，其穩(wěn)定和發(fā)展對于國家的穩(wěn)定和發(fā)展十分重要。鄉(xiāng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)對于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展至關重要。鄉(xiāng)村治理的基礎是村民自治。20 世紀80 年代初，村民委員會自治組織開始出現(xiàn)，后被寫入“八二憲法”使得村民自治制度作為基層群眾自治制度有了根本法的保障。 《村民委員會組織法》的出臺和實施為村民自治制度提供了更為細化的法律保障。改革開放后農(nóng)村開始普及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民經(jīng)濟的自由，為村民自治提供了基礎保障。

村民自治的核心是民主， 新時代對鄉(xiāng)村自治提出了更高的要求。 新時代鄉(xiāng)村治理中的自治是充分體現(xiàn)中國特色社會主義民主價值和法治精神的自治， 是以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導的自治， 是新時代中國特色社會主義法治保障下的自治， 是充滿活力與現(xiàn)代化的自治。

1.2 法治的發(fā)展及其在新時代鄉(xiāng)村治理中的內(nèi)涵

從法治的起源來看，法治不僅是制度模式而且是文化的產(chǎn)物，體現(xiàn)觀念意識和思想理論。[4]中國古代自春秋戰(zhàn)國時期法家思想的形成和發(fā)展，就將法律視為治國方略的工具。[5]中國共產(chǎn)黨成立后領導的革命根據(jù)地積極進行了法制建設，開展了根據(jù)地獨具特色的法治實踐。中華人民共和國成立初期，社會主義國家法制建設得到了初步的發(fā)展。 改革開放后，黨和國家領導人充分認識到良好秩序的建立離不開法制的健全，離不開法治的實施。黨的十五大明確提出建設社會主義法治國家。黨中央在領導中國法治建設過程中提出法治中國、法治國家、法治政府、法治社會、法治鄉(xiāng)村等一系列以法治為核心價值追求的概念，積極推動中國法治進程。新時代在黨的領導下中國特色社會主義法治理論更加完善，形成了習近平法制思想，為包括鄉(xiāng)村法治建設在內(nèi)的中國法治建設提供了理論指引。

法治目的在于建立良好的社會法律秩序，充分保障人民主體地位，追求公平、公正、正義。 法治與民主相伴，注重人權保障，注重規(guī)范和約束公權力。 法治要求法制的完善，各類主體的權利得以合理保障，義務得以明確規(guī)范。從古至今、從西方到東方，任何一個國家和社會秩序的維護都需要規(guī)則之治，法律無疑是各種規(guī)則中最具有權威的， 是能夠得到國家強制力保障實施的規(guī)則。在我國農(nóng)村地區(qū)，村落之間、村民之間有著千絲萬縷的血緣、姻親等熟人關系，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體現(xiàn)較多人治色彩，治理具有較強的隨意性、威權性。 隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展、農(nóng)民外出打工和跨地域流動以及農(nóng)民通過各種媒介對鄉(xiāng)村之外世界的認知等，農(nóng)民的權利意識不斷覺醒，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式已經(jīng)不再適應現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會的發(fā)展。 法治因自身的價值追求和權力規(guī)范與權利保障功能，成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的要求。 在新時代鄉(xiāng)村治理中法治是全面的系統(tǒng)的依法治理，是以習近平法治思想為指導、以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為指引的法治， 是鄉(xiāng)村法律規(guī)范體系和鄉(xiāng)村法治實施、法治監(jiān)督、法治保障體系不斷趨于完善的法治，是以自治為核心，以德治為重要補充的法治。

1.3 德治的發(fā)展及其在新時代鄉(xiāng)村治理中的內(nèi)涵

習近平總書記強調(diào)：“我國農(nóng)耕文明源遠流長、博大精深，是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的根，要在實行自治和法治的同時， 注重發(fā)揮好德治的作用，推動禮儀之邦、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和法治社會建設相輔相成”。[6]道德雖然不是正式制度，但也能在一定程度上規(guī)范人們的行為以及各種社會關系，能夠彌補正式制度的不足。[7]從古典文獻中可知早在先秦早期就有了德治思想。以孔子、孟子、荀子為代表的儒家思想蘊含了德治理念，強調(diào)教化作用，以德服人。先秦之后，儒家學者不斷發(fā)展儒家思想，主張德治，為政以德，使得德治思想成為較長時期我國古代傳統(tǒng)社會治理的主流思想，并影響了近現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理。 隨著歷史和時代發(fā)展，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)德治依附的宗族關系、鄉(xiāng)紳制度等式微或不復存在，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)格局被打破。 經(jīng)濟的獨立和思想的解放， 使得一些農(nóng)民更加地注重個體利益，公共精神缺失，甚至出現(xiàn)信任危機，[8]道德秩序重構十分重要。

習近平總書記明確指出“治理國家、治理社會，必須一手抓法治，一手抓德治”[9]。鄉(xiāng)村作為國家治理的最基層，其長期積淀形成的本土文化習俗、鄉(xiāng)規(guī)民約和傳統(tǒng)道德等使得德治成為其治理的必要方式，同時德治也是新時代鄉(xiāng)村振興的需要。 德治一直存在于鄉(xiāng)村社會，只是隨著時代變遷德治依附的載體和蘊含的意義發(fā)生著變化。新時代鄉(xiāng)村治理中，德治是建立在現(xiàn)代文明和社會主義核心價值觀基礎上的德治，是充分借鑒傳統(tǒng)優(yōu)秀文化和美德基礎上的德治， 是多元主體參與、治理方式更加靈活的德治，是以法治為保障，以自治為核心的德治。

2 鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理“三治”融合發(fā)展面臨的問題

黨和國家出臺多個“三農(nóng)”工作指導文件對“三農(nóng)”問題和農(nóng)村改革作出相關決策和指引。黨的十八大以來，黨和國家更加注重“三農(nóng)”問題，提出了更具系統(tǒng)觀的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。 2018 年《中共中央、 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》出臺，指出了新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大意義、總體要求等。2021 年《鄉(xiāng)村振興促進法》出臺，為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了法律制度保障。2022 年和2023 年中共中央、國務院都將“關于做好全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見”列入中央一號文件發(fā)布，進一步推動了鄉(xiāng)村振興工作。 鄉(xiāng)村振興聚焦“三農(nóng)”問題，統(tǒng)籌發(fā)展政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明建設，促進農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。但是在鄉(xiāng)村治理過程中“三治”融合發(fā)展仍然面臨一些問題，需要應對問題進一步去推動“三治”發(fā)展與融合。

2.1 現(xiàn)代意義上的鄉(xiāng)村自治不足

現(xiàn)代意義上的自治應充分體現(xiàn)民主精神，蘊含權利意識和監(jiān)督意識，注重依法自治。 鄉(xiāng)村自治就是要保證全體村民當家作主，依法實現(xiàn)對集體組織的自我管理。國家從根本法和普通法層面都對現(xiàn)代鄉(xiāng)村自治提供了法律制度保障。憲法從根本法層面規(guī)定了基層群眾自治制度，《村民委員會組織法》為鄉(xiāng)村自治提供了具體法律制度層面的保障。但因為幾千年鄉(xiāng)土文化影響和歷史自治傳統(tǒng)， 一些地區(qū)鄉(xiāng)村自治缺乏現(xiàn)代意義上的自治理念。 如鄉(xiāng)村矛盾、爭議的解決，更傾向于依賴鄉(xiāng)村裙帶關系或鄉(xiāng)村威權個體。 很多地方鄉(xiāng)村自治缺乏主動性、民主性。 村民委員會作為基層自治組織作用發(fā)揮不夠， 作為自治組織更習慣聽從基層政府行政指示、命令，進行上傳下達。 村民對自治的參與更多地是體現(xiàn)在村民委員會的選舉中， 對村務參與的積極性不高或者并沒有真正地認識到自治權利行使的重要性。部分村民委員會存在村務不公開或有限公開、公開不及時等情況。

2.2 鄉(xiāng)村治理法治化不足

鄉(xiāng)村熟人或半熟人的社會結構使得在一些地區(qū)鄉(xiāng)村治理仍然沒有完全擺脫傳統(tǒng)的治理模式，鄉(xiāng)村治理法治化不足，法治建設機制需進一步健全。一些地區(qū)鄉(xiāng)村自治組織在治理中更偏向于道德層面的譴責和說教，易出現(xiàn)違法與違背道德相混淆的情形。如我國多部法律對“贍養(yǎng)父母”有相關條款規(guī)定。但一些地區(qū)由于青壯年人口流動導致一些“空巢老人”子女因客觀原因不能對老人完全盡到贍養(yǎng)義務，不能盡到照顧年邁父母的責任。一些鄉(xiāng)村地區(qū)存在子女互相推諉或拒絕對父母盡贍養(yǎng)義務的情形。對此類違法行為一些當事人還停留在道德認知層面，意識不到未盡贍養(yǎng)義務的行為已構成違法。 一些老年人因認知、學識、體能、經(jīng)濟等諸多因素影響，不能很好的主張自己的權利。自治組織在鄉(xiāng)村社會充當了熟人或半熟人社會矛盾的協(xié)調(diào)者，在道德譴責和說教層面不能解決糾紛時基于熟人社會關系也很少會促成運用法律手段解決，這樣事實上易助長鄉(xiāng)村群眾此類違法行為的產(chǎn)生。作為鄉(xiāng)村治理依據(jù)的法律規(guī)范還需要進一步健全和完善，鄉(xiāng)村法治實施機制還需要進一步健全。

2.3 鄉(xiāng)村治理中德治功能發(fā)揮不夠

改革開放以來， 鄉(xiāng)村經(jīng)濟開始快速發(fā)展，尤其是黨和國家就“三農(nóng)”問題出臺了一系列“惠農(nóng)”政策，農(nóng)村地區(qū)得到了飛速發(fā)展。但是不可否認鄉(xiāng)村發(fā)展仍然存在不平衡的情況，地區(qū)差距仍然存在。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)一些鄉(xiāng)村基礎建設包括法治、教育、文化水平等還有待進一步提高，信息流通還不夠發(fā)達，還需要進一步加強鄉(xiāng)村精神文明建設。同時，在市場經(jīng)濟和現(xiàn)代思想沖擊下，數(shù)千年來形成的傳統(tǒng)受到挑戰(zhàn)。經(jīng)濟的快速發(fā)展使得鄉(xiāng)村生活環(huán)境和條件有了很大改善，鄉(xiāng)民的精神面貌有了很大改觀。 但是在利益驅(qū)動下，一些群眾存在一定程度的利己思想，往往更加以自我為中心，對公共事務關注度不高。 諸多因素導致一些地區(qū)鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代文明融入不好，傳統(tǒng)文明又流失，公共道德倫理需要進一步加強，思想道德建設機制需要進一步健全， 德治需要與自治、法治相融合。

3 完善鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理 “三治”融合措施

針對鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理“三治”融合發(fā)展面臨的問題，需要運用系統(tǒng)思維從整體上去研究，需要將黨的組織建設、政權組織治理、鄉(xiāng)村自我治理三者有機結合， 發(fā)揮各主體最大效能。其中在鄉(xiāng)村治理“三治”融合發(fā)展中加強黨的全面領導是關鍵，發(fā)揮“三治”多元主體治理作用是核心，優(yōu)化治理方式、夯實“三治”發(fā)展基礎是必然要求，加強行政指導、完善公共服務提供機制是重點。

3.1 在鄉(xiāng)村治理“三治”融合發(fā)展中加強黨的全面領導

中國是歷史悠久的農(nóng)業(yè)大國，鄉(xiāng)村的發(fā)展在整個國家和社會發(fā)展中始終占有重要的地位。鄉(xiāng)村人口數(shù)量雖然從建國初期占全國總?cè)丝诘慕^大多數(shù)到當前的少于城鎮(zhèn)人口數(shù)量，但是人口基礎仍然是龐大的數(shù)字，鄉(xiāng)村土地仍然占全國土地總面積的大多數(shù)。黨的領導在鄉(xiāng)村具有深厚的歷史根基。 當前，一些鄉(xiāng)村存在基層黨建工作開展不足、黨員作用發(fā)揮不夠等問題。 自治、法治、德治融合發(fā)展不是某一個鄉(xiāng)村組織或某一個國家機關就能促成， 融合需要強大的領導核心力量，能夠統(tǒng)籌各方力量，只有黨的全面領導才能夠?qū)崿F(xiàn)。 因此，在鄉(xiāng)村治理中加強黨的全面領導十分必要。加強黨的全面領導需要加強黨的組織體系建設，加強基層黨組織建設，加強基層政治理論學習，加強基層黨組織對《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)的學習和運用，提升基層黨務人員黨性修養(yǎng)和綜合素質(zhì)，切實加強為鄉(xiāng)村服務能力，提升領導力和凝聚力， 推進現(xiàn)代意義上的鄉(xiāng)村自治，促進鄉(xiāng)村治理法治化。

3.2 發(fā)揮“三治”多元主體治理作用

鄉(xiāng)村振興在于實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化過程中治理的現(xiàn)代化十分重要。自治、法治、德治融合發(fā)展需要多元主體共治。作為基層群眾性自治組織村民委員會無疑是自治的核心主體，要切實實現(xiàn)真正的村務全過程民主，作為村民委員會要積極宣傳黨和國家政策與法律，積極調(diào)動村民的民主參與意識，進行常規(guī)化的思想道德建設等，提升自治、法治和德治能力，在中國式現(xiàn)代化引領下真正實現(xiàn)現(xiàn)代意義上的自治。作為主要承擔經(jīng)濟職能的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，要積極發(fā)揮帶領村民發(fā)展經(jīng)濟的重要作用，積極做好村民工作調(diào)動村民參與集體經(jīng)濟事務的積極性，發(fā)揮好公共服務作用。作為自治群體的村民應將自身利益發(fā)展與村集體發(fā)展相結合， 充分認識到個人、家庭與集體之間的關系，加強對自治組織和集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督，充分行使自己的參與權、知情權和監(jiān)督權，加強自身法治學習和道德建設。 作為基層政府應承擔起鄉(xiāng)村自治主體與國家之間橋梁作用，做到及時上傳下達，尊重自治權，提升自身法治思維、德治思維，提高運用法治、德治思維方式解決問題能力， 發(fā)揮好基層政治、 經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明建設的責任主體功能，指導鄉(xiāng)村自治走向現(xiàn)代化，推動鄉(xiāng)村治理法治化，加強鄉(xiāng)村治理德治功能。司法所、派出所、派出法庭等派出機構應切實發(fā)揮好其設立宗旨，與鄉(xiāng)村自治組織和集體經(jīng)濟組織相互配合做好法治宣傳、法律援助、糾紛解決、治安維護等基礎工作，創(chuàng)造良好的鄉(xiāng)村社會秩序。 各級政府、村民自治組織和集體經(jīng)濟組織加強與高校、科研機構、社會公益團體等組織合作，提升鄉(xiāng)村公共服務質(zhì)量，提升治理水平。在多元主體融合進鄉(xiāng)村治理過程中最關鍵的是要發(fā)揮基層黨組織的引領作用，將黨的組織建設、政權組織治理和鄉(xiāng)村自我治理有機結合共同促進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的發(fā)展。

3.3 優(yōu)化治理方式，夯實“三治”發(fā)展基礎

無論是村民自治組織還是基層政府，在鄉(xiāng)村治理過程中應注重治理方式的優(yōu)化，適應新時代鄉(xiāng)村振興要求。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下“三治”融合發(fā)展以經(jīng)濟發(fā)展為基礎，統(tǒng)籌推進政治、社會、文化、生態(tài)文明和諧發(fā)展。 經(jīng)濟在鄉(xiāng)村治理中的基礎作用決定了“三治”融合發(fā)展都需要經(jīng)濟發(fā)展的推動。 鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展離不開科技創(chuàng)新，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)村生活方式等都需要科技創(chuàng)新。 鄉(xiāng)村自治組織、集體經(jīng)濟組織和基層政府可以充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”作用，充分借鑒吸收發(fā)達地區(qū)電子政務和數(shù)字化信息治理手段，與科技機構或企業(yè)合作開發(fā)適合本地區(qū)鄉(xiāng)村特點的科技治理手段。不同鄉(xiāng)村實際情況不同，有的鄉(xiāng)村留守老人居多，有的鄉(xiāng)村因為第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達吸引了眾多青年人、有一定知識結構的人才，有的鄉(xiāng)村少數(shù)民族聚集，等等，可根據(jù)鄉(xiāng)村具體情況進行相關軟件開發(fā)，實現(xiàn)真正的便民高效治理。如全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)可以達到精準扶貧，為全面脫貧提供了大數(shù)據(jù)支持。 鄉(xiāng)村治理逐步向精準治理發(fā)展，可建立覆蓋全部鄉(xiāng)村、全體群眾的網(wǎng)絡數(shù)據(jù)平臺，以各村為基礎數(shù)據(jù)平臺聯(lián)結基層政府協(xié)同異地政府數(shù)據(jù)共享，精準掌握精確至各村的村民狀況，針對各村具體情況確定精準治理方案。在鄉(xiāng)村治理中可以充分吸收社會力量促進鄉(xiāng)村發(fā)展，可以吸引優(yōu)秀鄉(xiāng)村人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)揮鄉(xiāng)村賢能人士作用，調(diào)動各方力量發(fā)展經(jīng)濟，集各方智慧優(yōu)化治理方式，推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

3.4 加強行政指導，完善公共服務提供機制

目前很多地區(qū)鄉(xiāng)村治理存在著自治組織作用發(fā)揮不強，自治能力不足等情形，制約著鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)?；鶎又卫憩F(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成?；鶎由鐣卫憩F(xiàn)代化的重要標志之一是國家對基層社會服務的增強。[10]各級政府應加強行政指導，切實為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展提供引領， 提供智識支持、科技扶持、就業(yè)指導等，提升基層服務水平，指導自治組織增強自治能力。 政府和鄉(xiāng)村自治組織、集體經(jīng)濟組織拓寬采購公共服務范圍，加強鄉(xiāng)村教育培訓、就業(yè)輔導、技術指導、助殘服務、法治宣傳、才藝展演等，全面提升鄉(xiāng)村自治、法治、德治能力，全面推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。 針對一些地區(qū)相對落后、發(fā)展資金不足等問題，可以發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢吸引外來投資，探索“鄉(xiāng)友”制度凝聚離鄉(xiāng)發(fā)展人員，調(diào)動其反哺鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)民積極性等。建立各項公共服務規(guī)劃和購買制度、合作制度，做好監(jiān)督與管理，建立鄉(xiāng)村居民聽證和意見反饋制度等。各級政府加強行政指導，與鄉(xiāng)村自治組織、集體經(jīng)濟組織等主體互相配合完善公共服務提供機制，促進“三治”融合發(fā)展。

鄉(xiāng)村振興是中國式現(xiàn)代化的要求。鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)需要鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。自治、法治、德治及其融合發(fā)展是鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要方式?！叭巍痹卩l(xiāng)村治理中融合發(fā)展要注重依法治理、源頭治理，要注重綜合施策。