胡清蓉

(四川省雅安市名山區(qū)永興街道辦事處，四川 雅安 625000)

一、 引言

在社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景下，行政事業(yè)單位的職能也發(fā)生了一定的轉(zhuǎn)變，原本粗放式的預(yù)算工作難以滿足全新的發(fā)展需求，預(yù)算工作朝向精細(xì)化、全面化轉(zhuǎn)變勢在必行。 行政事業(yè)單位發(fā)揮著重要的公共服務(wù)職能，而預(yù)算管理則為職能履行提供堅(jiān)實(shí)的資金支持，所以這就需要結(jié)合新形勢、新變化改善基層行政單位當(dāng)前預(yù)算管理工作中的問題，落實(shí)全員參與、全過程跟蹤、動(dòng)態(tài)調(diào)整的預(yù)算管理工作，將資金利用率最大化，避免貪污舞弊現(xiàn)象，使基層行政單位的公共服務(wù)朝著規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的趨勢發(fā)展。

二、 基層行政單位強(qiáng)化預(yù)算管理工作的價(jià)值

(一)為行政單位職能履行提供財(cái)力保障

預(yù)算管理指的是按照既定的預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行資金籌集、資金配置以及資金支出，通過前瞻性管理來保證資金配置的合理性，從而有效避免資金閑置、資金缺位等問題，為基層行政單位公共服務(wù)職能的履行提供充足的資金支持。 基層行政單位在進(jìn)行預(yù)算管理時(shí)，結(jié)合單位的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，制訂明確的預(yù)算目標(biāo)，隨后編制科學(xué)的預(yù)算方案并嚴(yán)格執(zhí)行，在此過程中通過落實(shí)預(yù)算指標(biāo)、細(xì)化支出責(zé)任、控制支出標(biāo)準(zhǔn)，就能實(shí)現(xiàn)在根源上控制財(cái)政資金，使財(cái)政資金得到最大限度的利用，將有限資源的價(jià)值充分發(fā)揮出來，從源頭上杜絕貪污腐敗現(xiàn)象。

(二)落實(shí)國家宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡

行政事業(yè)單位的項(xiàng)目支出大部分用于各項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)展、國家建設(shè)支出等方面，如公路、鐵路、城市基礎(chǔ)設(shè)施、水利工程等，所以行政事業(yè)單位的預(yù)算管理有著宏觀層面的現(xiàn)實(shí)意義，關(guān)乎城市發(fā)展。 因此，只有提高基層行政單位的資金利用率，才能避免相關(guān)的資金浪費(fèi)，將資金用在刀刃上，保證國家宏觀調(diào)控的有效落實(shí)。

(三)提高行政單位資金利用率

基層行政單位開展預(yù)算管理是一項(xiàng)全過程的工作，需落實(shí)事前預(yù)測、事中監(jiān)管和事后反饋，而這一系統(tǒng)性的工作流程也保障了資金支出的規(guī)范化，使各項(xiàng)資金有步驟、有計(jì)劃地支出，不僅實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)活動(dòng)的有效監(jiān)管，還顯著提高了資金利用率，避免了國有資產(chǎn)流失，為基層行政單位的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、 基層行政單位預(yù)算管理的現(xiàn)存問題

(一)預(yù)算編制不合理，資金計(jì)劃科學(xué)性偏低

預(yù)算編制是預(yù)算管理的重中之重，對預(yù)算管理工作起著導(dǎo)向性作用，所以預(yù)算編制是否合理關(guān)系重大。 從基層行政單位預(yù)算編制的現(xiàn)狀來看，對預(yù)算編制的認(rèn)識仍然不夠清晰，預(yù)算編制局限于資金需求的簡單羅列，僅發(fā)揮了制訂資金計(jì)劃的作用，預(yù)算編制缺乏前瞻性與合理性，具體原因體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，財(cái)務(wù)人員身兼數(shù)職。 財(cái)務(wù)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性、專業(yè)性的工作，涉及預(yù)算編制、會計(jì)核算、績效評價(jià)等，此類工作未能科學(xué)規(guī)劃，導(dǎo)致財(cái)務(wù)工作人員職能不清，嚴(yán)重影響了預(yù)算編制的質(zhì)量。 同時(shí)，由于財(cái)務(wù)工作人員的專業(yè)素質(zhì)相對有限，未經(jīng)過整體性的學(xué)習(xí)，對預(yù)算管理工作的認(rèn)識相對有限，未能掌握先進(jìn)的預(yù)算編制方法，照搬的預(yù)算編制缺乏有效性及針對性[1]。

其次，預(yù)算編制不夠精細(xì)化。 在進(jìn)行預(yù)算編制的過程中，應(yīng)按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行科學(xué)分類，但編制過程中財(cái)務(wù)工作人員與其他部門缺乏有效的溝通，項(xiàng)目了解不夠充分，導(dǎo)致預(yù)算編制的精細(xì)化程度偏低。例如甲項(xiàng)目在A 經(jīng)濟(jì)分類科目中的預(yù)算用完后，甲項(xiàng)目的支出就會占用A 經(jīng)濟(jì)分類科目中其他項(xiàng)目的預(yù)算或是從其他項(xiàng)目中調(diào)整預(yù)算。 此外，基層行政單位內(nèi)部溝通渠道不暢通，針對預(yù)算調(diào)整的信息傳遞不及時(shí)，致使實(shí)際支出與預(yù)算嚴(yán)重不符。

最后，編制方法不科學(xué)。 目前基層行政單位在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，通常采用增量預(yù)算法編制預(yù)算，指的就是參照往年數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)算編制。 這一預(yù)算編制方法與基層行政單位的實(shí)際發(fā)展情況不符，難以契合基層行政單位的發(fā)展需求，影響了預(yù)算的科學(xué)性、合理性，也會降低資金利用率。

(二)預(yù)算管理執(zhí)行力度差，管理意識相對薄弱

縱觀基層行政單位預(yù)算管理現(xiàn)狀，執(zhí)行力不足的現(xiàn)象屢見不鮮。 由于預(yù)算管理理念相對薄弱，在預(yù)算執(zhí)行的過程中，僅做到了收支核算，沒有落實(shí)資金收支的動(dòng)態(tài)追蹤和預(yù)算執(zhí)行情況的全面分析，資金使用進(jìn)度缺乏合理性，導(dǎo)致資金申請受阻，容易引發(fā)資金缺口。 除此之外，基層行政單位對項(xiàng)目結(jié)算的分析不夠重視，沒有做好預(yù)算報(bào)表、會計(jì)資料的評價(jià)，預(yù)算管理工作流程不夠完善，少了評價(jià)反饋的環(huán)節(jié)，無法給今后的預(yù)算編制工作提供有效參考。

(三)信息化水平偏低，預(yù)算管理精細(xì)化程度不足

目前，在信息技術(shù)逐漸普及應(yīng)用的背景下，財(cái)政部門、審計(jì)部門、銀行與預(yù)算單位均實(shí)現(xiàn)了信息化辦公，但各個(gè)單位的軟件尚未統(tǒng)一，對接較為困難，這就影響了數(shù)據(jù)信息的共享效率。 預(yù)算信息缺乏時(shí)效性、可靠性，自然影響了預(yù)算編制的合理性，也無法落實(shí)全程化的預(yù)算執(zhí)行跟蹤，導(dǎo)致預(yù)算管理相對隨意，預(yù)算項(xiàng)目不夠完整，預(yù)算管理的精細(xì)化程度仍有待提高。

(四)預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不健全，預(yù)算管理剛性有限

預(yù)算管理需長期實(shí)施，而目前仍缺乏健全的預(yù)算監(jiān)管機(jī)制，未能實(shí)現(xiàn)全程化的動(dòng)態(tài)跟蹤，監(jiān)管工作落實(shí)不到位。 在資金支出的過程中，不符合預(yù)算計(jì)劃的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。 同時(shí)，預(yù)算調(diào)整、預(yù)算與決算的差異分析缺乏合理的評價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算計(jì)劃調(diào)整缺乏科學(xué)性，預(yù)算執(zhí)行與實(shí)際支出的差異較大，預(yù)算執(zhí)行的過程中調(diào)整較多，預(yù)算管理的剛性十分有限。

(五)預(yù)算結(jié)果的執(zhí)行形式化，預(yù)算績效考核不重視

年度預(yù)算或項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，做好預(yù)算結(jié)果的分析、總結(jié)與評價(jià)是不可或缺的關(guān)鍵流程，但這一流程卻往往被忽視，沒有將預(yù)算結(jié)果充分利用，既沒有發(fā)揮好承上啟下的作用，也沒有為今后預(yù)算編制的調(diào)整提供依據(jù)。 從基層行政單位的預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)狀來看，預(yù)算工作完成后總結(jié)考評較為少見，對影響預(yù)算執(zhí)行的行為懲處不到位，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量高低與職工關(guān)聯(lián)不大，職工的積極性難以調(diào)動(dòng)，預(yù)算得不到標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行，資金浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重[2]。

四、 基層行政單位強(qiáng)化預(yù)算管理的可行性策略

(一)提高預(yù)算編制質(zhì)量，落實(shí)全局性管控

規(guī)范化、合理化的預(yù)算編制能夠?yàn)轭A(yù)算管理提供有力依據(jù)，是提升預(yù)算管理水平的關(guān)鍵。 基層行政單位在進(jìn)行預(yù)算編制前，應(yīng)做好與領(lǐng)導(dǎo)層的溝通，明確單位的年度工作安排，從而確保預(yù)算編制方案與基層行政單位的戰(zhàn)略發(fā)展方向相一致，滿足預(yù)算管理前瞻性、預(yù)見性的需求，明確相應(yīng)的收支項(xiàng)目，保障預(yù)算編制的全面性。 在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，應(yīng)落實(shí)深入的業(yè)財(cái)融合，財(cái)務(wù)部門需充分了解業(yè)務(wù)開展情況，明確具體的收支項(xiàng)目并進(jìn)行全面分析，保障項(xiàng)目預(yù)算支出的合理性。 除此之外，還應(yīng)對存量資產(chǎn)進(jìn)行充分考慮，滿足其利用、流轉(zhuǎn)、再利用的需求，避免資產(chǎn)的重疊和閑置。 站在整體的視角上分析項(xiàng)目，保證項(xiàng)目預(yù)算科學(xué)合理、均衡全面。

與此同時(shí)，在進(jìn)行預(yù)算編制方法的選擇上，應(yīng)不再參考以往的編制方案進(jìn)行調(diào)整，而是要從實(shí)際工作情況出發(fā)，科學(xué)制訂預(yù)算項(xiàng)目，并做好預(yù)算費(fèi)用內(nèi)容的逐項(xiàng)審議，確保收支標(biāo)準(zhǔn)合理。 為了實(shí)現(xiàn)資金的充分利用，可以采取零基預(yù)算和增量預(yù)算相結(jié)合的方式。 日常經(jīng)費(fèi)和常態(tài)化項(xiàng)目采取定額管理，通過定額來確定預(yù)算或是借助歷史數(shù)據(jù)的增量分析來確定預(yù)算，同時(shí)也要構(gòu)建集成化的信息系統(tǒng)，將相關(guān)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)充分利用，提高預(yù)算編制的合理性。 在開展新項(xiàng)目或大型項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)將零基預(yù)算作為預(yù)算編制方法，對每項(xiàng)支出進(jìn)行精細(xì)化審核，一方面要確保每項(xiàng)支出有著必要性，滿足實(shí)際發(fā)展需求；另一方面也要秉持著精細(xì)化管理的理念，優(yōu)化資金配置，為高效率的預(yù)算管理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

除此之外，由于預(yù)算編制是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，有著相對復(fù)雜的流程且涉獵較廣，所以提高單位職工的專業(yè)素質(zhì)勢在必行。 應(yīng)組織定期的培訓(xùn)活動(dòng)，將《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》以及預(yù)算一體化系統(tǒng)等知識作為重點(diǎn)，讓財(cái)務(wù)人員深入理解預(yù)算管理的目標(biāo)、內(nèi)涵，明確預(yù)算管理原則、方法。 讓業(yè)務(wù)人員加深對預(yù)算管理的認(rèn)識，從而積極配合財(cái)務(wù)工作人員完成預(yù)算管理工作，切實(shí)有效地提高預(yù)算管理水平[3]。

(二)加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)，夯實(shí)預(yù)算管理基礎(chǔ)

預(yù)算管理工作中項(xiàng)目庫的建設(shè)是不可或缺的環(huán)節(jié)之一，要想實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化，就必須將預(yù)算支出以預(yù)算項(xiàng)目的形式納入項(xiàng)目庫中。 因此，應(yīng)對項(xiàng)目做好提前的謀劃，通過項(xiàng)目的常態(tài)化儲備，全方位地精細(xì)化分析，保障項(xiàng)目預(yù)算的合理性。 對評審內(nèi)容的選擇來說，應(yīng)包含立項(xiàng)依據(jù)是否全面充分、和實(shí)際需求是否相符等，并對項(xiàng)目的立項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)際收益等進(jìn)行評估，通過科學(xué)的評審機(jī)制選擇最為優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目。

(三)開展信息化建設(shè)，提高預(yù)算管理精細(xì)化程度

在大數(shù)據(jù)時(shí)代全面到來的背景下，基層行政單位也應(yīng)積極響應(yīng)時(shí)代前進(jìn)的號召，落實(shí)信息化轉(zhuǎn)型，積極開展信息化建設(shè)。 一方面，基層行政單位應(yīng)構(gòu)建完善的信息平臺，保障內(nèi)部數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)共享，暢通溝通渠道，并形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，如此才能打破信息孤島，為預(yù)算管理提供有力的數(shù)據(jù)支持。 同時(shí)，借助信息平臺能夠替代單調(diào)的重復(fù)工作，如報(bào)表填報(bào)、數(shù)據(jù)審核等，能夠一定程度地緩解財(cái)務(wù)工作人員的負(fù)擔(dān)，從而將精力投放到管理工作中去，進(jìn)而提高管理工作水平；另一方面，則是要加強(qiáng)信息平臺的互聯(lián)，基層行政單位的預(yù)算管理工作涉獵較廣，需要相關(guān)的財(cái)政部門配合、監(jiān)察部門監(jiān)管，所以應(yīng)積極落實(shí)信息平臺的對接，提高和各個(gè)部門的溝通效率，不僅有利于基層行政單位更高效地開展預(yù)算管理工作，也能使相關(guān)監(jiān)管有效落實(shí)，進(jìn)而規(guī)范預(yù)算管理工作?；鶎有姓挝槐仨氄J(rèn)識到信息化建設(shè)的必要性，領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)發(fā)揮好牽頭作用，帶動(dòng)財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門的轉(zhuǎn)型升級，如此才能為預(yù)算管理工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。 除此之外，為了預(yù)算管理工作的有效執(zhí)行和信息化建設(shè)的全面落實(shí)，加強(qiáng)職工思想建設(shè)也是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，要在內(nèi)部營造良好的信息化、全程化、全員參與的氛圍，將職工參與預(yù)算管理的積極性充分調(diào)動(dòng)起來。

(四)落實(shí)預(yù)算管理監(jiān)管，加大預(yù)算執(zhí)行力度

基層行政單位執(zhí)行預(yù)算時(shí)，需由財(cái)務(wù)部門主導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)配合，所以應(yīng)建立起雙主體的預(yù)算管理體系，加強(qiáng)業(yè)財(cái)?shù)纳钊牒献鳌?在具體的預(yù)算執(zhí)行過程中，應(yīng)發(fā)揮好內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)監(jiān)管等方面的作用，實(shí)現(xiàn)對資金流動(dòng)的全程化監(jiān)管，對預(yù)算收支、成本費(fèi)用進(jìn)行全方位管理。 財(cái)務(wù)部門應(yīng)做到抱著嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度進(jìn)行預(yù)算支出，確保支出與預(yù)算計(jì)劃相符，盡可能避免預(yù)算外的資金流動(dòng)。 與此同時(shí)，應(yīng)結(jié)合預(yù)算進(jìn)度、項(xiàng)目進(jìn)度及時(shí)落實(shí)資金申請，既要避免資金缺位現(xiàn)象，也要避免資金滯留現(xiàn)象[4]。 針對預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差，要通過全方位分析后進(jìn)行科學(xué)糾偏，嚴(yán)格按照目標(biāo)執(zhí)行預(yù)算計(jì)劃。 除此之外，應(yīng)加大預(yù)算執(zhí)行的會計(jì)監(jiān)督力度。 通過信息化系統(tǒng)的輔助，落實(shí)預(yù)算執(zhí)行情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，貫徹落實(shí)資金管理的要求，保障財(cái)務(wù)管理的全面性與系統(tǒng)性。

(五)開展有效績效評價(jià)，發(fā)揮預(yù)算管理作用

績效管理制度的構(gòu)建是為了進(jìn)一步提高基層行政單位的資金利用率，但從實(shí)際情況來看，項(xiàng)目績效的完善是為了資金支付，違背了制度構(gòu)建的初衷。因此，在預(yù)算管理要求日益嚴(yán)格的背景下，應(yīng)將績效評價(jià)與預(yù)算管理充分結(jié)合在一起，改變以往的終結(jié)性績效評價(jià)，落實(shí)全過程績效評價(jià)，加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果的利用。 具體來說，應(yīng)對績效考評的覆蓋范圍進(jìn)行拓展，將績效考評貫穿在預(yù)算管理的全過程中，確保資金支出始終與績效考評相關(guān)聯(lián)，保證任何資金問題都能及時(shí)處理與追責(zé)，以高效的評價(jià)保證資金配置的合理性。 同時(shí)，績效考評的結(jié)果應(yīng)得到充分利用，應(yīng)將績效考評的結(jié)果與職工薪酬績效關(guān)聯(lián)在一起，針對態(tài)度積極、貢獻(xiàn)突出的職工給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，針對態(tài)度消極、阻礙執(zhí)行的職工嚴(yán)厲懲罰，規(guī)范職工的預(yù)算執(zhí)行行為[5]。 要將預(yù)算管理績效考評結(jié)果作為今后預(yù)算管理的參考，將其利用在資金決策制訂方面，提高決策的合理性。 還要與單位的目標(biāo)考核相結(jié)合，形成層次分明的考核機(jī)制，從而將預(yù)算績效管理機(jī)制的效能最大化。 此外，應(yīng)適時(shí)轉(zhuǎn)變滯后的預(yù)算管理考核方式，做到事中考核與事后考核有機(jī)結(jié)合，并將考核的重點(diǎn)放在事中考核上，如此才能發(fā)揮良好的考核作用，提高單位預(yù)算管理水平。

五、 結(jié)束語

綜上所述，在現(xiàn)代化發(fā)展的趨勢下，行政事業(yè)單位面臨的挑戰(zhàn)也越來越嚴(yán)峻，而預(yù)算管理正是提升資金利用率、保障資金充足的有效舉措，所以應(yīng)給予預(yù)算管理充分重視。 具體應(yīng)從提高預(yù)算編制質(zhì)量、建設(shè)預(yù)算數(shù)據(jù)庫、增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性、加強(qiáng)信息化建設(shè)、完善預(yù)算績效管理制度等方面入手，做到預(yù)算編制科學(xué)、執(zhí)行切實(shí)有效、事后全面評價(jià)，保證預(yù)算管理貫穿于基層行政單位運(yùn)行的全過程，有效地提升基層行政單位的公共服務(wù)能力。