韓亞慧

一、前言

隨著國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)PPP模式（政府和社會(huì)資本合作模式Public-Private-Partnership）參與收費(fèi)公路投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，PPP模式在高速公路領(lǐng)域也得到廣泛應(yīng)用。PPP模式作為高速公路的一種融資方式，通過(guò)政府與社會(huì)資本合作，既解決了項(xiàng)目建設(shè)資金的問(wèn)題，同時(shí)有助于促進(jìn)政府部門(mén)職能的轉(zhuǎn)變，對(duì)公共項(xiàng)目管理制度的發(fā)展與創(chuàng)新具有很好的促進(jìn)作用。本文就甘肅省高速公路PPP項(xiàng)目融資中遇到的問(wèn)題進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

二、甘肅省高速公路發(fā)展現(xiàn)狀

高速公路的發(fā)展一定程度上標(biāo)志著各國(guó)現(xiàn)代化程度的高低。我國(guó)自“貸款修路、收費(fèi)還貸”模式實(shí)施以后，高速公路行業(yè)迅猛發(fā)展，量質(zhì)并舉，實(shí)現(xiàn)了飛躍發(fā)展。1984年，我國(guó)第一條高速公路——滬嘉高速開(kāi)工建設(shè)。1988年之后為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，我國(guó)加大了基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，采取了積極的財(cái)政政策，高速公路的建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展階段。2014年底，高速公路通車(chē)?yán)锍誊S居世界第一，達(dá)到11.19萬(wàn)公里。截至2021年底，全國(guó)公路通車(chē)總里程達(dá)到528.07萬(wàn)公里，其中高速公路已建成16.91萬(wàn)公里。高速公路的建設(shè)，改善了我國(guó)公路網(wǎng)的技術(shù)等級(jí)結(jié)構(gòu)，很大程度上緩解了交通對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。高速公路對(duì)改善高速沿線的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，拉動(dòng)貧困地區(qū)的發(fā)展，加強(qiáng)國(guó)防建設(shè)，改善人民生活質(zhì)量，發(fā)揮著“助推劑”的作用。甘肅省高速公路發(fā)展的階段與全國(guó)高速發(fā)展的階段大體一致。

三、甘肅省高速公路融資模式的發(fā)展研究

（一）我國(guó)高速公路融資模式的發(fā)展歷程

由于高速公路投資高、工期長(zhǎng)、建設(shè)規(guī)模大等特點(diǎn)，從高速公路開(kāi)始建設(shè)至今，建設(shè)資金的融資一直是高速公路建設(shè)的難題。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，也隨之出現(xiàn)了不同的情況。如何更好地解決高速公路建設(shè)融資問(wèn)題，依然是高速公路建設(shè)的首要工作。

我國(guó)高速公路的投融資制度是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入而不斷進(jìn)行調(diào)整的。在1984年開(kāi)始修建第一條高速公路之前，公路建設(shè)管理資金來(lái)源主要是靠單一的國(guó)家投資。“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策出臺(tái)以后，打破了公路建設(shè)依靠國(guó)家財(cái)政投資的體制。自此，地方收費(fèi)公路主要采用以下兩種模式：一是由社會(huì)投資者運(yùn)用BOT等經(jīng)營(yíng)性模式建設(shè)的經(jīng)營(yíng)性公路，另外一種是由交通運(yùn)輸部門(mén)采用“貸款修路、收費(fèi)還貸”模式建設(shè)的政府還貸公路。

2004年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》公布后，政府還貸公路由交通運(yùn)輸主管部門(mén)實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還、統(tǒng)收統(tǒng)支”。2014年之前政府還貸高速公路主要依靠各類(lèi)交通融資平臺(tái)舉借銀行貸款來(lái)融資。2015年，國(guó)家頒布的新預(yù)算法規(guī)定，地方政府除了通過(guò)發(fā)行地方政府債券方式舉借債務(wù)之外不得以其他任何方式舉債。2017年7月，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布的《地方政府收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（試行）》明確地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券成為地方政府建設(shè)政府還貸公路融資的唯一渠道，政府收費(fèi)公路“貸款修路、收費(fèi)還貸”的模式結(jié)束了[1]。

（二）甘肅省高速公路融資模式的發(fā)展歷程

甘肅省高速公路融資模式的發(fā)展歷程與全國(guó)高速公路融資模式的發(fā)展歷程大致是一樣的。2008年到2015年期間，甘肅高速公路融資機(jī)制主要是“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，即以省級(jí)交通運(yùn)輸部門(mén)為借款的主體，交通發(fā)展資金主要是利用國(guó)家車(chē)購(gòu)稅等一系列補(bǔ)助政策向金融機(jī)構(gòu)貸款來(lái)融資。省級(jí)交通主管部門(mén)同時(shí)建立了融資信用平臺(tái)和“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的信貸管理機(jī)制，從而更好地推動(dòng)甘肅省高速公路的發(fā)展。在發(fā)展中逐步形成了“綜合運(yùn)用國(guó)家補(bǔ)貼、地方配套、銀行信貸、民間投入”等多方式的公路建設(shè)資金籌集體系。隨著公路建設(shè)管理權(quán)的劃轉(zhuǎn)，從2015年開(kāi)始，甘肅省逐步過(guò)渡到“誰(shuí)借債誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的融資機(jī)制。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》的規(guī)定，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制；加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能；推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。近年來(lái)，甘肅省形成了經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目依靠銀行貸款和利用社會(huì)資本投資，政府還貸公路項(xiàng)目依靠發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券和財(cái)政公共預(yù)算的兩種投融資體系，逐步建立了“政府主導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、多元籌資、規(guī)范高效”的投融資機(jī)制。截至2022年11月，甘肅省收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目累計(jì)實(shí)施共31個(gè)（已通車(chē)8個(gè)，在建23個(gè)）。甘肅省高速公路PPP項(xiàng)目的合作模式主要有政府和省屬企業(yè)牽頭+央企合作、政府和央企合作、政府和省屬企業(yè)合作、政府和民企合作，其中最主要的合作模式是政府和省屬企業(yè)牽頭+央企合作。

（三）PPP模式在應(yīng)用中遇到的問(wèn)題

隨著高速PPP項(xiàng)目的發(fā)展，目前甘肅省高速公路PPP模式在應(yīng)用中主要存在以下幾方面問(wèn)題：

1.不重視PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的選擇

PPP項(xiàng)目復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)需要政府和社會(huì)資本建立與PPP模式相匹配的專(zhuān)業(yè)能力。目前，普遍存在社會(huì)資本和政府負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的人員專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)，也不重視PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的選擇。PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)和水平良莠不齊，導(dǎo)致實(shí)施方案設(shè)置問(wèn)題重重，項(xiàng)目產(chǎn)出極為粗疏，風(fēng)險(xiǎn)分配和績(jī)效考核空泛，對(duì)項(xiàng)目全生命周期經(jīng)濟(jì)效益的測(cè)算把控不準(zhǔn)確，財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)方案對(duì)項(xiàng)目的支撐作用不強(qiáng)，使得項(xiàng)目在建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期出現(xiàn)難以解決的困難。

2.政府資本金來(lái)源渠道不穩(wěn)定

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2019〕26號(hào)）規(guī)定，投資項(xiàng)目必須首先落實(shí)資本金才能進(jìn)行建設(shè)。甘肅省整體財(cái)政實(shí)力有限，各級(jí)政府對(duì)于PPP項(xiàng)目中政府支出沒(méi)有穩(wěn)定的資金來(lái)源，存在不能及時(shí)、足額到位的情況，并帶來(lái)一連串連鎖反應(yīng)。部分高速項(xiàng)目存在因政府資本金不到位，項(xiàng)目融資無(wú)法按期發(fā)放，建設(shè)進(jìn)度一再延后的情況[2]。

3.融資渠道單一

目前，PPP項(xiàng)目債權(quán)投資基本都表現(xiàn)出了回報(bào)周期長(zhǎng)、回報(bào)率低等問(wèn)題，從而其項(xiàng)目所具有的吸引力也相對(duì)較低。甘肅省高速公路PPP項(xiàng)目融資設(shè)計(jì)存在一定的不合理性。加上投資周期較長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)防范能力不高、資金退出渠道不足等問(wèn)題，在很大程度上對(duì)PPP項(xiàng)目吸引社會(huì)資本形成了阻礙。

4.社會(huì)資本融資能力不足、信用基礎(chǔ)薄弱

投資人招標(biāo)是PPP模式在高速公路項(xiàng)目融資中應(yīng)用的核心環(huán)節(jié)。招標(biāo)招到優(yōu)質(zhì)的投資人，有利于獲取更好的市場(chǎng)資源，有利于項(xiàng)目的開(kāi)展和推進(jìn)，更能保證項(xiàng)目更好更快地落地。社會(huì)資本融資能力，是PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)中非常重要的考量指標(biāo)。高速公路項(xiàng)目工程量大，投資量大，因而對(duì)所成立的項(xiàng)目公司的要求、對(duì)招標(biāo)的投資人的要求也同步拔高。但是高速公路建設(shè)周期長(zhǎng)、收益較低，在高標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)的情況下，很多高速公路項(xiàng)目不容易招到合格滿意的投資人。高速公路PPP項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中存在社會(huì)資本方采購(gòu)條件不夠，從而出現(xiàn)社會(huì)資本融資能力不足導(dǎo)致項(xiàng)目停工等問(wèn)題。

很多社會(huì)資本想快速獲得施工利潤(rùn)，又不愿承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，存在社會(huì)資本抓住地方政府急于擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)的心理，與其簽訂承諾收益兜底的“抽屜合同”，形成政府單方面承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)等投資模式[3]。

5.項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)能力不足

運(yùn)營(yíng)階段的風(fēng)險(xiǎn)主要包含運(yùn)營(yíng)的成本、運(yùn)營(yíng)的管理以及運(yùn)營(yíng)模式所帶來(lái)的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。甘肅省受交通網(wǎng)絡(luò)、經(jīng)濟(jì)體量、人口基數(shù)等因素的限制，已建成的高速公路PPP項(xiàng)目，普遍存在運(yùn)營(yíng)初期難以達(dá)到預(yù)測(cè)交通量的情況。使得項(xiàng)目公司出現(xiàn)嚴(yán)重的負(fù)現(xiàn)金流，運(yùn)營(yíng)管理壓力較大，看不到可維持到項(xiàng)目公司出現(xiàn)正現(xiàn)金流的美好前景，大大影響了后續(xù)投資者的信心。

四、甘肅省高速公路PPP模式對(duì)策研究

（一）圍繞“交通+”全面做好路衍經(jīng)濟(jì)

2019年，甘肅省率先提出“路衍經(jīng)濟(jì)”構(gòu)想。路衍經(jīng)濟(jì)主要發(fā)展方向包括：聚焦公路沿線資源開(kāi)發(fā)、公路資源后市場(chǎng)開(kāi)發(fā)、公路空間場(chǎng)地資源開(kāi)發(fā)“三大維度”。圍繞交旅融合、能源材料、智慧交通、服務(wù)區(qū)+、通道物流、先進(jìn)制造等“八大方向”，通過(guò)“公路撬資源、資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”的運(yùn)作思路和模式，盤(pán)活資源存量、做大產(chǎn)業(yè)增量，形成路衍經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“點(diǎn)極帶”，構(gòu)建公路交通與資源和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的互動(dòng)格局。高速公路路衍經(jīng)濟(jì)主要分為路域內(nèi)和路域外，目前可直接計(jì)入高速公路收益的主要是路域內(nèi)路衍經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容。路域外需要地方政府提前做好項(xiàng)目的準(zhǔn)備工作，與高速公路項(xiàng)目打包，從交旅融合、通道物流、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等方向?qū)β费芙?jīng)濟(jì)進(jìn)行深挖和發(fā)掘，在減輕地方政府財(cái)政壓力的同時(shí)也能很好地盤(pán)活優(yōu)勢(shì)資源。

（二）以資源換資金，減輕政府籌資壓力

2018年，甘肅省印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)以出讓國(guó)有資源資產(chǎn)證券化等多種方式補(bǔ)充基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資本金工作實(shí)施方案的通知》，為盤(pán)活全市各類(lèi)存量自然資源，進(jìn)一步提高資源利用效率，通過(guò)資源換資本，補(bǔ)充籌集基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資本金，構(gòu)建投融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理及償債的良性循環(huán)機(jī)制，持續(xù)加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有效保障。資源換資金在高速公路建設(shè)期主要是政府以土地等優(yōu)質(zhì)資源置換資金作為項(xiàng)目資本金，降低政府資本金出資壓力。在高速公路運(yùn)營(yíng)期還可以資源換資金來(lái)減輕政府可行性缺口補(bǔ)貼的出資壓力，可行性缺口補(bǔ)貼形式多樣，如土地劃撥、資源開(kāi)發(fā)收入等。甘肅省地市、縣自籌建設(shè)資金能力非常有限，政府財(cái)承壓力也比較大。因此，在項(xiàng)目推進(jìn)之前需做好以資源換資金、以資源盤(pán)活資本的前期準(zhǔn)備，從而避免因建設(shè)期政府承擔(dān)不了過(guò)高的資本金而導(dǎo)致的建設(shè)期手續(xù)變更和工期延誤，及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)的政府可行性缺口不能到位的問(wèn)題[4]。

（三）延長(zhǎng)高速公路PPP項(xiàng)目合作期

為更好地吸引社會(huì)資本方投資，擺脫目前PPP項(xiàng)目融資困難，緩解地方財(cái)政壓力，延長(zhǎng)合作期限這一融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，會(huì)極大地降低運(yùn)營(yíng)期內(nèi)財(cái)政補(bǔ)貼，減輕地方政府財(cái)承壓力。延長(zhǎng)高速公路PPP項(xiàng)目合作期也是今后PPP項(xiàng)目融資的一個(gè)趨勢(shì)。為推動(dòng)高速公路可持續(xù)發(fā)展，全國(guó)多個(gè)省份均在《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的基礎(chǔ)上探索延長(zhǎng)高速公路PPP項(xiàng)目合作期，呼吁修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中的高速公路收費(fèi)期限。

2021年，經(jīng)省發(fā)展和改革委員會(huì)、省交通運(yùn)輸廳和省財(cái)政廳共同研究，將S10作為全省高速公路延長(zhǎng)合作期融資模式的創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目，取得較好反響。因此，建議推廣應(yīng)用延長(zhǎng)高速公路PPP項(xiàng)目合作期的模式。

（四）重視PPP咨詢(xún)單位和社會(huì)資本的選擇，合理確定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配

咨詢(xún)機(jī)構(gòu)需要在前期開(kāi)展相應(yīng)的預(yù)測(cè)和研究分析，綜合考慮項(xiàng)目實(shí)際情況與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等，做到PPP項(xiàng)目前期論證的充分與合理。加強(qiáng)社會(huì)資本方采購(gòu)條件，從社會(huì)資本方投資能力、融資實(shí)力、相關(guān)業(yè)績(jī)等多個(gè)方面進(jìn)行考量，從源頭上解決項(xiàng)目因融資能力不足帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，避免項(xiàng)目開(kāi)工后因融資問(wèn)題影響項(xiàng)目進(jìn)度。

高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)周期相對(duì)較長(zhǎng)，而且會(huì)因市場(chǎng)、政策等的變化產(chǎn)生不同類(lèi)型風(fēng)險(xiǎn)。因此，高速公路的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制需在項(xiàng)目開(kāi)展之前確定。按照財(cái)金〔2014〕113號(hào)風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化及風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)設(shè)置的時(shí)候需綜合考慮項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力以及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，合理分配政府與社會(huì)資本的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

（五）探索項(xiàng)目創(chuàng)新機(jī)制

在融資模式方面，根據(jù)中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，探索“專(zhuān)項(xiàng)債券+市場(chǎng)化融資”模式，從而減低政府財(cái)政出資壓力。在PPP合作模式方面，探索投建營(yíng)一體化，要求社會(huì)投資方有設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等全周期的服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)全生命周期管控，更好地提高高速公路利潤(rùn)回流效率。在保證合理收益率的基礎(chǔ)上，一定程度地將收益反哺到政府可行性缺口補(bǔ)貼上。

五、結(jié)語(yǔ)

高速公路PPP項(xiàng)目的發(fā)展需要政府和社會(huì)資本雙重發(fā)力，政府需要在融資模式上創(chuàng)新，確保政府資本金來(lái)源，推動(dòng)PPP項(xiàng)目高質(zhì)量規(guī)范發(fā)展。充分發(fā)掘路衍經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)將發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債地方政府債券后騰出的財(cái)力用于重大項(xiàng)目資本金。社會(huì)資本企業(yè)也要做好自身融資工作，在項(xiàng)目公司組建過(guò)程中應(yīng)著重關(guān)注項(xiàng)目公司組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)營(yíng)管理制度建立以及專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員配置等，確保項(xiàng)目公司組建完成后，盡快推動(dòng)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，科學(xué)規(guī)范高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

引用

[1]翁燕珍，王利彬.投融資體制改革對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的影響——解讀《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》[J].中國(guó)公路，2016，477（17）：56-61.

[2]于文卓.中國(guó)高速公路投融資模式研究[D].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2013.

[3]李樹(shù)峰.甘肅交通投融資的探索之路[J].中國(guó)公路，2020，565（9）：20-21.

[4]賈偉.甘肅省高速公路建設(shè)投融資問(wèn)題研究[D].蘭州：蘭州交通大學(xué)，2015.

作者單位：甘肅省交通規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)院股份有限公司