豐世杰

一、前言

新形勢下，我們打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會后，既要在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章，還要繼續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)群眾生活品質(zhì)的提升和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)脫貧致富，達(dá)到共同富裕的目標(biāo)，為助力鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)發(fā)展打開新局面。這不僅關(guān)系到構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，同時還會影響到進(jìn)一步建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家以及實(shí)現(xiàn)我國的第二個百年目標(biāo)。本文從縣級財政角度出發(fā)，對財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金的使用和管理進(jìn)行分析和探討，論述其中存在的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，提出優(yōu)化資金使用管理的策略，助力鄉(xiāng)村振興。

二、財政銜接資金管理的重要性

（一）有利于脫貧縣鞏固拓展脫貧攻堅成果

第一，財政銜接資金管理最重要的就是針對能推動本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金支持、本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的貸款利息補(bǔ)助、推動本地產(chǎn)業(yè)及經(jīng)營發(fā)展的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)等對監(jiān)測幫扶對象提出有針對性的預(yù)防性措施和事后幫扶措施，這兩類措施直接關(guān)系到脫貧縣鞏固拓展脫貧攻堅成果；第二，財政銜接資金管理是有利于幫助本地居民實(shí)現(xiàn)搬遷優(yōu)化生活的項目，能加大對于搬遷區(qū)或安置房區(qū)域公共服務(wù)崗位或一些綜合服務(wù)崗位建設(shè)，并且這些補(bǔ)助能夠緩解貧困縣財政壓力，為助力鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)發(fā)展打開新局面[1]。

（二）進(jìn)一步推動鄉(xiāng)村振興政策的銜接

基于本地農(nóng)村的實(shí)際環(huán)境情況，加大對于一些農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，水、電、路、網(wǎng)等基礎(chǔ)的農(nóng)村配套體系，包括農(nóng)村旱廁問題的解決、垃圾的清運(yùn)問題等[2]，注重對本地區(qū)少數(shù)民族或傳統(tǒng)特殊產(chǎn)業(yè)的保護(hù)與發(fā)展，可以通過以工代賑或基于國有資金建設(shè)項目等方式進(jìn)行補(bǔ)助。所以，加強(qiáng)財政銜接資金管理更有利于支持財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興[3]。

三、影響財政銜接資金管理的原因分析

（一）財政資金審批流程復(fù)雜

特別是脫貧縣這一級，銜接資金實(shí)行資金、項目、招投標(biāo)、管理、責(zé)任“五到縣”?？h級管理人員需要根據(jù)縣級實(shí)際發(fā)展規(guī)劃、未來發(fā)展方向?qū)χ攸c(diǎn)發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等項目進(jìn)行管理，并需要結(jié)合情況進(jìn)行一層層的審批。在進(jìn)行審批流程的過程當(dāng)中，需要耗費(fèi)大量的人力和物力，從而保證項目的投入符合科學(xué)性、合理性且與本地的未來發(fā)展方向相符。在確定項目之后，為了保證項目的有效落實(shí)以及相關(guān)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還要確保支出的合理、費(fèi)用的?？顚Ｓ谩榘秧椖拷ㄔO(shè)好，投入款項之后要取得成效。

（二）由于項目實(shí)施者的理念不同，對于財政銜接資金申請和使用的認(rèn)知存在差異

比如正面清單與負(fù)面清單、鄉(xiāng)村振興與銜接鄉(xiāng)村振興、項目變更、增量及隱蔽、項目竣工驗收與審計、公示公開等問題。財政部門要求相關(guān)部門在申請資金時，需要對資金的用途及使用原因，對于資金的大小及具體的落實(shí)要結(jié)合預(yù)算，確保資金使用在預(yù)算范圍之內(nèi)，條目清晰，賬目明確，以免導(dǎo)致項目立項不精準(zhǔn)、實(shí)施進(jìn)度慢、竣工驗收流于形式、第三方審計泛濫、資金執(zhí)行率低等問題出現(xiàn)[4]。

（三）銜接資金的績效評價難度大

績效評價必須貫穿項目立項、資金分配、執(zhí)行、監(jiān)管、考核的全過程。從績效目標(biāo)的設(shè)定、審核、批復(fù)、運(yùn)行監(jiān)控到績效自評都是技術(shù)活，不僅工作量大而且難度也大。另外，由于縣級主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級的管理人員業(yè)務(wù)參差不齊，績效評價工作難免會出現(xiàn)一些基礎(chǔ)的問題。

四、財政銜接資金管理中存在的問題

（一）財政銜接資金項目儲備不足，項目質(zhì)量有待提升

一是村級在組織召開村兩委會或黨員代表大會、村民代表大會時流于形式，立項意見不明確，申報項目預(yù)期績效目標(biāo)、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不全，公示公開不透明。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對申報項目的真實(shí)性、必要性以及建設(shè)內(nèi)容、資金概算、預(yù)期效益、脫貧戶和監(jiān)測對象參與情況及利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等審核不嚴(yán)。三是各相關(guān)行業(yè)主管部門對項目申報、評審和報批未完全按入庫要求審核，甚至有倒做項目庫的情形，導(dǎo)致入庫項目數(shù)量多、質(zhì)量不高從而難以實(shí)施。

（二）脫貧縣不重視財政銜接資金預(yù)算方案的制定

現(xiàn)階段，縣級相關(guān)部門對于銜接資金的分配比例也在逐步提高，因此，在管理銜接資金的時候必須要先完善相關(guān)的預(yù)算和評估方案。但是，關(guān)于銜接資金的使用又具有多樣化多途徑的特征，整體的情況比較復(fù)雜，導(dǎo)致相關(guān)部門在制定相關(guān)預(yù)算方案的時候存在不清晰，不合理，不科學(xué)的現(xiàn)象或存在明顯的片面性[5]。

（三）脫貧縣財政銜接資金使用過程中管理意識淡薄

資金使用部門對財政銜接資金管理意識淡薄，只重視結(jié)果不重視日常管理工作，整體行為過于片面、敷衍。由于管理人員在日常工作中缺少主動性，對于財政銜接資金認(rèn)識不夠全面，很難深入掌握管理理念，導(dǎo)致在完成日常支付任務(wù)和審核任務(wù)時存在一定的難度，進(jìn)而出現(xiàn)管理部門不能理解工程、技術(shù)等資金需求。處理申請資金經(jīng)驗不足，對資金管理缺乏深度認(rèn)知，在資金使用過程中缺乏規(guī)范性，出現(xiàn)隨意變更項目、竣工結(jié)算不規(guī)范等問題。

（四）脫貧縣財政銜接資金使用過程中難以避免負(fù)面清單的問題

縣級財政銜接資金安排項目時經(jīng)常會遇見負(fù)面清單的問題：資金使用者認(rèn)為建設(shè)內(nèi)容是正面清單不涉及負(fù)面清單，或者出現(xiàn)“打擦邊球”的情形，甚至出現(xiàn)部分領(lǐng)導(dǎo)或權(quán)威人員都認(rèn)為項目可行并給財政管理部門施壓；或者項目實(shí)施部門修飾項目實(shí)施方案，在實(shí)際實(shí)施過程中隨意變更、增加、修改項目建設(shè)內(nèi)容等。

（五）脫貧縣不重視財政銜接資金績效管理工作

一是項目實(shí)施單位對銜接項目缺乏充分的可行性研究、績效目標(biāo)設(shè)定不合理、運(yùn)行監(jiān)控和項目績效自評流于形式；二是縣級項目主管部門對項目實(shí)施單位設(shè)定的項目績效目標(biāo)的審核、批復(fù)流于形式；三是財政部門指導(dǎo)督促縣級項目主管部門和項目實(shí)施單位開展項目資金績效管理力度不夠，在撥付銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興資金時，對績效管理不規(guī)范的項目沒有嚴(yán)格按要求執(zhí)行；四是財政部門會同有關(guān)部門對單位自評和部門評價結(jié)果進(jìn)行抽查復(fù)核工作力度不夠。

五、提高財政銜接資金管理的對策

（一）脫貧縣必須重視財政銜接資金項目庫建設(shè)，加強(qiáng)項目儲備

部分地區(qū)可以結(jié)合自身的情況建設(shè)一些具有集成性、系統(tǒng)性的項目，推動整體項目的收益提升，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策的發(fā)展。要優(yōu)化項目入庫程序，到村到戶項目應(yīng)全面按照鄉(xiāng)、村、縣的順序進(jìn)行申報、審核、審定；對于一些大型、存在一定規(guī)?；捻椖靠梢杂上嚓P(guān)行業(yè)部門或地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合自己的情況征求地方相關(guān)人員的意見之后按照流程公示入庫，且公示公告時間不少于10天。村兩委和駐村工作隊組織召開村兩委會或黨員代表大會、村民代表大會，廣泛征求意見，提出立項意見，確定村級申報項目（含預(yù)期績效目標(biāo)、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等），并在村內(nèi)予以公示后上報。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要對申報項目的真實(shí)性、必要性以及建設(shè)內(nèi)容、資金概算、預(yù)期效益、脫貧戶和監(jiān)測對象參與情況及利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等進(jìn)行審核，審核后在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公示，報縣級相關(guān)部門針對項目的實(shí)施進(jìn)一步審核；相關(guān)部門審核的項目主是要對該項目的合規(guī)性、可行性、科學(xué)性進(jìn)行論證審核。對于本地區(qū)的脫貧攻堅及鄉(xiāng)村振興的相關(guān)項目由地方的鄉(xiāng)村振興部門牽頭和整理之后，按照一定的順序進(jìn)行入庫。加大對于入庫項目的審核，相關(guān)主管部門要充分發(fā)揮出審核職能，審核這些項目是否屬于脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的項目范疇，加大對于關(guān)于脫貧成功人口的返貧監(jiān)測工作的重視力度。對于有助于本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展、帶動本地人口增收、優(yōu)化地方群眾生活質(zhì)量、資金效益突出的項目應(yīng)優(yōu)先安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)報縣級行業(yè)主管部門論證審核后，再由行政主管部門交給鄉(xiāng)村振興部門匯總，最后提交到縣委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行復(fù)查審核。審批通過后進(jìn)行公示公告，經(jīng)公示公告無異議后，將項目庫錄入全國防返貧監(jiān)測信息系統(tǒng)。項目庫不得隨意調(diào)整，原則上入庫的項目一年最多調(diào)整兩次。同樣，對于入戶的項目要進(jìn)行動態(tài)化管理，結(jié)合實(shí)際的項目需要。將三年尚未執(zhí)行的項目進(jìn)行清庫，如果需要重新入庫的話，需要按照新項目進(jìn)行審批。

（二）脫貧縣必須重視財政銜接資金預(yù)算分配問題，加強(qiáng)預(yù)算管理

銜接資金使用管理的縣級項目主管部門必須切實(shí)履行資金使用管理職責(zé)：一是縣級項目主管部門負(fù)責(zé)提出資金分配建議并及時將年度資金使用計劃報送縣實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指揮部和縣財政局；二是縣財政部門負(fù)責(zé)預(yù)算銜接資金安排、審核資金分配建議、擬定資金分配方案；三是縣實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指揮部負(fù)責(zé)，從全縣鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接項目庫中遴選優(yōu)質(zhì)項目編報年度項目計劃，具體要落實(shí)到縣級項目主管部門；四是縣財政部門按照指揮部年度項目計劃下達(dá)年度資金指標(biāo)。銜接資金預(yù)算指標(biāo)一旦下達(dá)后原則上不予調(diào)整，確需調(diào)整或調(diào)濟(jì)的可以在每年的8月份調(diào)整一次?？h級項目主管部門和項目實(shí)施單位必須按照項目預(yù)算組織項目實(shí)施，保證項目資金專款專用。

（三）脫貧縣必須完善財政銜接資金管理制度，加強(qiáng)資金監(jiān)管

脫貧縣要與時俱進(jìn)地完善財政銜接資金管理制度、辦法及“雙臺賬”管理制度等。同時，要求縣級項目主管部門和項目實(shí)施單位對項目規(guī)劃設(shè)計、招投標(biāo)（含“兩議兩公開”“三重一大”或政府采購）、項目實(shí)施、績效評價、竣工驗收、項目報賬、公示公開及后續(xù)監(jiān)督等工作進(jìn)行管理，按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”要求和權(quán)責(zé)對等原則落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。第一，縣鄉(xiāng)兩級財政部門履行資金監(jiān)管主體責(zé)任，縣統(tǒng)籌整合辦設(shè)立銜接資金管理總臺賬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所設(shè)立銜接資金管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)明細(xì)臺賬；第二，縣級項目主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府履行項目監(jiān)管主體責(zé)任，縣級項目主管部門應(yīng)設(shè)立本行業(yè)銜接項目管理臺賬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)銜接項目管理臺賬；第三，縣財政局要組織開展銜接資金全覆蓋檢查，并會同縣委督查室、縣政府督查室負(fù)責(zé)督查各部門項目建設(shè)和資金使用情況；第四，縣紀(jì)委監(jiān)委、縣審計局要負(fù)責(zé)對銜接資金使用情況開展監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)、糾正、查處問題，確保資金使用安全高效。

（四）脫貧縣必須完善財政銜接資金項目跟蹤制度，加強(qiáng)績效管理

第一，項目實(shí)施單位對銜接項目要合理地設(shè)定項目績效目標(biāo)，對正在實(shí)施的項目進(jìn)行運(yùn)行監(jiān)控，同時還要對完工的項目進(jìn)行績效評價；第二，縣級項目主管部門對項目實(shí)施單位設(shè)定的項目績效目標(biāo)進(jìn)行審核，并對審核合格的項目下達(dá)績效目標(biāo)批復(fù)，沒有績效目標(biāo)或績效目標(biāo)不合格的項目一律不予申報；第三，縣實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指揮部完善項目庫建設(shè)時，對沒有績效目標(biāo)或績效目標(biāo)不合格的項目一律不得納入項目庫管理，更不得予以批復(fù)；第四，財政部門在撥付銜接資金時，對沒有績效目標(biāo)批復(fù)的項目一律不予撥款及對沒有項目績效目標(biāo)自評表并形成自評報告的一律不予撥付尾款；第五，縣實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指揮部分配年度績效評價項目資金時，對年度績效評價優(yōu)秀的部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在安排績效評價結(jié)果運(yùn)用項目時予以傾斜。

（五）脫貧縣必須完善縣級報賬制，嚴(yán)守支付流程

銜接資金報賬時，必須以正式批準(zhǔn)文件（或上級批復(fù)的項目實(shí)施方案）為報賬依據(jù)。報賬總額以批準(zhǔn)的該項目資金數(shù)額為限，不得超額報賬。如有結(jié)余，應(yīng)及時上繳國庫。銜接資金必須建立規(guī)范的審批制度和支付流程，嚴(yán)格按照預(yù)算一體化和國庫集中支付制度執(zhí)行，使資金直達(dá)項目施工單位、商品或服務(wù)提供單位。縣主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施的項目資金由國庫直接支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村實(shí)施的項目資金由財政所直達(dá)項目施工單位、商品或服務(wù)提供單位。對到戶的獎補(bǔ)資金由財政部門通過“一折通”發(fā)放到戶，堅決杜絕向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級或其他實(shí)有賬戶劃轉(zhuǎn)資金。

（六）脫貧縣必須重視法律意識的建設(shè)

脫貧縣應(yīng)結(jié)合自身的情況，強(qiáng)化對管理人員的法律知識培訓(xùn)。同時，重視對于一些項目資金和預(yù)算相關(guān)管理人員的思想培訓(xùn)工作，能夠建立正確的法律認(rèn)知。確保其在財政銜接資金的使用、管理和監(jiān)督過程中不出現(xiàn)任何紕漏。財務(wù)管理人員也要嚴(yán)格按照相關(guān)的法律法規(guī)對資金進(jìn)行管理。

六、結(jié)語

加強(qiáng)脫貧縣財政銜接資金管理是確保銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興項目順利實(shí)施的關(guān)鍵。脫貧縣在管理財政銜接資金過程中要建立規(guī)范的項目入庫程序、科學(xué)的預(yù)算管理、項目資金管理、全面績效管理等制度，同時更要增強(qiáng)管理人員的法律意識，才能避免紕漏，保證財政銜接資金使用效率提高，全面助力鄉(xiāng)村振興。

引用

[1]高寧.財政專項資金管理使用中存在的問題及提高資金整體效益的對策研究[J].會計師，2009，106（7）：88-89.

[2]吳佳.財政專項資金管理的問題及對策分析[J].財會學(xué)習(xí)，2021，315（34）：59-60.

[3]陳良全.縣級財政專項資金運(yùn)行管理中存在的問題及對策研究——以S省A縣為例[J].財經(jīng)界，2020，556（21）：3-4.

[4]韓小蓮.縣級財政專項資金預(yù)算績效目標(biāo)管理存在的問題及對策探討[J].商情，2020（8）：108.

[5]馬瑞紅.烏蘭察布市財政扶貧專項資金管理存在的問題及對策研究[D].呼和浩特：內(nèi)蒙古師范大學(xué)，2019.

作者單位：湖北省黃岡市團(tuán)風(fēng)縣財政局