張世豪 石孫宇

（作者單位：湖南農業(yè)大學商學院)

2018 年以來，中共中央與國務院相繼頒發(fā)了《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》等隱性債務化解最高級別文件，為有效管控隱性債務奠定了基礎、指明了方向。黨的十九大報告提出，為決勝全面建成小康社會，要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)；2022 年的中央經濟工作會議中再次強調要防范化解地方地政府債務風險，堅決遏制增量、化解存量。然而，相較于2021 年各項政策聚焦于遏制增量不放松，2022年對于存量化解的重視程度顯著提升。由此可見，探索隱性債務的內涵、成因和存量隱性債務的測度之法，是實現(xiàn)地方政府隱性債務化解目標的重要基礎。

一、地方政府隱性債務定義與成因

（一）隱性債務內涵界定

隱性債務規(guī)模具體數(shù)值一直難以測度，而界定地方政府隱性債務內涵是實現(xiàn)精準測度債務規(guī)模，有效化解債務風險的重要環(huán)節(jié)。國外相關研究方面，對地方政府債務的內涵界定比較流行的是世界銀行經濟學家漢娜·波拉克娃·布雷克斯（Hana Polackova Brixi）基于法律和道義責任以及債務發(fā)生的可能性維度構建的財政風險矩陣，她提出了將地方政府債務劃分為顯性債務、隱性債務、直接債務、或有債務四類，并認為政府由于承擔經濟社會發(fā)展需要的責任，在特定條件下需要為某些國企單位等提供償還、擔保、救助，容易形成或有債務，進而導致滋生金融風險或者財政風險[1]。中發(fā)〔2018〕27 號文件《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》指出，地方政府隱性債務是指地方政府在法定債務預算外，直接或間接以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。其債務特定內涵主要是指地方政府、公用事業(yè)單位、城投公司和其他單位等為支持公益性項目建設而借助信用支持所直接借入或提供擔保形成的債務[2]。毛捷和徐軍偉發(fā)現(xiàn)中央規(guī)定地方政府舉債必須在法定的政府限額以內，地方政府通過非正常籌資渠道籌措的，需要承擔償還責任的債務都納入地方政府隱性債務范疇之內[3]。但對于地方政府隱性債務的償還，政府只承擔道義壓力，我國并未有相關法律法規(guī)強制規(guī)定地方政府償還，因此，一直未將其納入一般公共預算和決算收支中披露，使其具有隱蔽性高、償還彈性強等特征。相較于顯性債務，隱性債務造成政府債務風險的可能性更大。

（二）隱性債務形成原因

從內涵界定可知，隱性債務的債務主體復雜且難以分辨。那么，為何會形成隱性債務呢？綜合國內外眾多學者的觀點，主要圍繞體制性方面的財政體制和投融資體制以及非體制性方面的經濟增長和管理欠缺四個方面開展研究。

體制性是造成地方政府隱性債務的重大原因。在財政體制方面，劉尚希認為，1994 年分稅制體制改革后，中央政府和地方政府二者之間的事權和財權關系發(fā)生變化，事權由原來的中央政府下沉到地方政府，市、縣級政府成為當?shù)爻鞘邪l(fā)展、經濟增長、民生改善、鄉(xiāng)村振興等主要責任承擔者，繁重的任務需要雄厚的財力支撐，但往往無力承擔如此重大的資金支出，為減輕財政壓力，地方政府采取轉移支付等手段籌集發(fā)展資金，導致隱性債務形成[4]。陳寶東等通過實證分析發(fā)現(xiàn)在財政分權的背景下，地方政府舉債動機激增，同時外加金融隱性分權的雙重壓力使得地方政府隱性債務快速增長[5]。李升等通過實證分析進一步得到財政體制和晉升制度會協(xié)同隱性地方政府舉債[6]。眾多學者都認為地方政府財權和事權的不匹配是隱性債務產生和激增的重要原因。在投融資體制方面，王東紅等從開發(fā)性金融理念視角也認為投融資市場體制機制不健全是隱性債務形成的根本原因[7]。而近年來中央政府對地方政府融資限額，嚴格控制地方政府新增舉債，導致地方政府采取多元化渠道融資，是隱性債務規(guī)模擴大不可忽視的原因。

隨著經濟的高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化不斷推進，基礎設施建設項目增多，資金需求量增大，地方政府隱性債務隨之增加。在經濟增長方面，趙全厚指出城鎮(zhèn)化和工業(yè)化不斷發(fā)展是隱性債務形成的背景和原因[8]。莫蘭瓊和陶凌云認為，在2008 年金融危機之后，中央政府為解決經濟不穩(wěn)定而采取的投資拉動型經濟增長造成地方政府隱性債務增長[9]。在管理欠缺方面，地方政府缺乏有效管控債務的舉借、使用和償還機制措施，同時隱性債務不納入政府預算管理，債務規(guī)模動態(tài)無法及時向外界反饋，加劇了隱性債務舉債現(xiàn)象。馬蔡琛認為，不斷創(chuàng)新的金融工具監(jiān)管難度上升，政府債務管理機制、系統(tǒng)和平臺等未及時更新迭代，在相對滯后的技術條件下無法識別這類“隱性技術”，導致地方政府隱性債務加劇[10]。李燕認為，地方政府的預算制度無法約束隱性債務，也對其資金使用缺乏長期監(jiān)管，使得地方政府隱性債務滋生[11]。

綜上所述，政府的財政體制和投融資體制是地方政府隱性債務形成的重要原因。財政分權背景下地方政府承擔的事權大于財權，導致財政資金存在缺口，并且在人員晉升與經濟增長息息相關和投融資渠道受限的雙重壓力下，使得地方政府大量舉債。同時，在經濟迅速發(fā)展的背景下，舉債管理制度未能與時俱進，無法有效監(jiān)管地方政府的舉債行為，進一步促使隱性債務規(guī)模擴大。

二、地方政府隱性債務規(guī)模測度

（一）隱性債務測度困難

隱性債務存在統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)敏感、分散復雜等原因，導致債務規(guī)模難以精準測度。首先，政府和學術界對隱性債務的統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一。我國審計署統(tǒng)計隱性債務主要為融資平臺債務，而學術界統(tǒng)計口徑還包括養(yǎng)老金缺口等其他類別隱性債務。其次，各國務院直屬主管部門統(tǒng)計也存在差異。財政部統(tǒng)計融資平臺形成的隱性債務剔除了融資平臺所投資項目在現(xiàn)在及未來時間段內可能帶來的現(xiàn)金流入。而銀行未單獨統(tǒng)計融資平臺債務，是按照企業(yè)類型和貸款期限進行區(qū)分統(tǒng)計，銀保監(jiān)會則將所有融資平臺債務納入測度范圍，測度口徑最廣。再次，融資平臺主要融資手段是通過抵押土地向銀行或者其他機構借款，而融資平臺作為地方政府隱性債務的重要主體，數(shù)據(jù)公布可能會影響融資平臺后續(xù)的融資能力。因此，地方政府將隱性債務數(shù)據(jù)作為最高機密，并未對外公布。最后，全口徑的地方政府隱性債務包括融資平臺、政府和社會合作資本、養(yǎng)老金缺口等具有公共福利性質的債務、地方國有企業(yè)債務以及政府購買服務等形成的隱性債務。同時，融資平臺存在“多頭融資、多頭授信”的現(xiàn)象，經營性子公司眾多，且各融資平臺之間存在往來款項，如抵押、接待、擔保等。上述情況導致地方政府隱性債務復雜，難以精確測度。

（二）隱性債務測度方法

目前，眾多國內學者在隱性債務規(guī)模測度方面主要采用直接法和間接法兩種測度方法，且由于統(tǒng)計口徑不同導致測度結果差異較大。

部分學者采用直接法測度地方政府隱性債務，又分為單一口徑測度和全口徑測度。徐軍偉等以融資平臺債務為口徑測度，梳理了政府部門與業(yè)界機構對融資平臺的各類定義，根據(jù)WIND 數(shù)據(jù)庫整理出融資平臺新名單，并對融資平臺和城投債進行測定，在此基礎上測算了融資平臺債務規(guī)模[12]。龔強等則采用政府和社會資本合作融資規(guī)模進行測度[13]。由于數(shù)據(jù)可得性較好，學術界在實證研究中多以城投債為研究對象，選取城投債作為實證中地方政府債務的替代變量，使得城投債在地方政府隱性債務的研究中頻繁出現(xiàn)。

而地方政府隱性債務主體并不只包含融資平臺債務、政府和社會合作資本融資規(guī)模和城投債，上述部分僅為較大的主體部分，只單獨測度上述某部分債務替代地方政府隱性債務，將嚴重低估隱性債務實際規(guī)模。為彌補上述不足，有學者開始納入其他形成隱性債務的主體進行測度，不僅納入上述部分，還將社會養(yǎng)老保險等公共福利性債務、地方國有企業(yè)債務以及棚戶區(qū)改造貸款等政府購買納入測算口徑，進行全口徑測度。相較于單一口徑測算，全口徑測算盡可能讓測算精準度貼近隱性債務真實規(guī)模。

此外，為避免統(tǒng)計口徑存在差異的影響，有的學者采用間接法進行測度，間接法是從地方政府投資端入手，依托“支出=收入”等式，計算地方政府隱性債務存量規(guī)模。將政府每年在基礎設施等公益性領域的資金運用總額減去政策資金在上述項目中可支配額度，得出該年度內地方政府財政資金短缺差額，即該部分差額為該年度政府舉債規(guī)模，再通過每年財政資金短缺差額加總，最終求出地方政府隱性債務規(guī)模[14]。

總體而言，目前的地方政府隱性債務的測算方法雖各有側重和優(yōu)點，但還仍有不小的改進空間。對地方政府隱性債務的測算，直接法主要是分類別對形成隱性債務的主體進行統(tǒng)計，能夠反映每個債務主體的實際情況，更容易幫助債務主體化解債務風險，但無法明晰隱性債務的整體情況。相比直接法，間接法由于所選取的測量指標是地方政府表內數(shù)據(jù)，更易獲得，政府資金運用方向也更容易確定，避免了單一口徑下隱性債務性質劃分不同而導致的界定不清等問題，因此操作性更強。但間接法無法測度基礎設施以外項目形成的隱性債務，如融資平臺因為疫情防控形成的隱性債務等。

三、地方政府隱性債務化解

要實現(xiàn)化解隱性債務風險的目標，嚴控新增隱性債務，壓降存量隱性債務，強化問責制度機制三者缺一不可。

（一）嚴控新增隱性債務

堅持“開正門、堵旁門”，實現(xiàn)有效的閉環(huán)管理。結合各地發(fā)展需求、綜合財力、債務風險等因素，合理測算分地區(qū)債務限額，精準控制高風險地區(qū)新增地方政府債務限額。壓實地方責任，從融資的需求端和供給端雙向發(fā)力、聯(lián)動監(jiān)管，強化金融機構監(jiān)管和窗口指導，阻斷違法融資和高息融資路徑，嚴禁以任何方式上新項目、鋪新攤子，從源頭上防范新增隱性債務。同時，完善債務監(jiān)測服務平臺，通過聯(lián)合銀保監(jiān)會和銀行機構，督促地方政府及相關企事業(yè)單位等隱性債務主體真實披露債務信息，避免少報和瞞報現(xiàn)象發(fā)生，保證信息真實化、透明化。

（二）壓降存量隱性債務

加大存量隱性債務處置力度，探索建立地區(qū)化債獎勵補償機制，全面優(yōu)化債務期限結構，著力化解“非標”隱性債務。同時，完善市場化風險緩釋增信措施，指導金融機構不抽貸、不停貸、減息置換存量債務，支持債務重組。特別是要把握好力度和節(jié)奏，以時間換空間，不斷壓降高息債務和短期債務占比，減輕利息負擔，實現(xiàn)存量債務不斷鏈，有序緩釋債務風險，避免發(fā)生處置風險。

進一步明晰隱性債務邊界，厘清政府與平臺公司關系，直面政府隱性債務在平臺公司沉淀的問題。統(tǒng)一測度口徑，弄清隱性債務“底數(shù)”，推動地方政府隱性債務顯性化。綜合考慮債務風險等級、債務規(guī)模體量、城市發(fā)展需求等因素，允許地方政府通過將存量隱性債務置換為地方債券，以此來消減地方政府新增隱性債務的風險，為地方政府輕裝前行松綁減負，有效平衡發(fā)展與風險的關系。

（三）強化問責制度機制

中央政府不再僅以國內生產總值或增長速度作為地方政府政績考核方式與地方官員晉升的評定指標，而是建立將經濟發(fā)展質量納入其中的綜合考核體系，如涵蓋人民幸福感和獲得感的綜合考核體系。強化隱性債務化解政策落實情況監(jiān)督，對新增隱性債務和化債不實等違法違規(guī)行為嚴肅追責問責，做到“發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，問責一起”，發(fā)揮典型案例警示教育作用，增強財政紀律的剛性和約束力。同時，以隱性債務動態(tài)監(jiān)測為依據(jù)，落實政府舉債負面清單；以信息公開為抓手，強化問責權法治化建設，從“搖籃”處規(guī)避風險。