田亞娟

徽縣銀杏樹鎮(zhèn)人民政府，甘肅 徽縣 742300

0 引言

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵要素，耕地質(zhì)量會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生直接影響。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，我國(guó)耕地質(zhì)量呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，威脅到國(guó)家糧食安全。在這種形勢(shì)下，我國(guó)要求嚴(yán)格堅(jiān)守耕地“紅線”，加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，改良耕地土壤，完善農(nóng)田設(shè)施，促使農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到進(jìn)一步提高。

1 建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的意義

受工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的影響，我國(guó)面臨著巨大的糧食安全壓力。為推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，我國(guó)先后出臺(tái)一系列政策，要求各地區(qū)深入開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，不斷提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。

1.1 解決耕地?cái)?shù)量不足問題

我國(guó)地域遼闊，但人均耕地面積相對(duì)較少，對(duì)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展、國(guó)家糧食安全造成了不利影響。而綜合采取土壤改良、農(nóng)田平整等技術(shù)措施，深入落實(shí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，有利于增加耕地?cái)?shù)量，同時(shí)提升耕地質(zhì)量、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率［1］。

1.2 提高農(nóng)業(yè)資源利用效率

過去我國(guó)農(nóng)業(yè)資源過度開發(fā)現(xiàn)象較為普遍，沒有高效利用各類農(nóng)業(yè)資源，導(dǎo)致地少水缺問題進(jìn)一步加劇。針對(duì)這種情況，我國(guó)積極轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，要求堅(jiān)持?jǐn)?shù)量、質(zhì)量、效益并重的方針開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。而建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田能夠集約利用有限的農(nóng)業(yè)資源，顯著提升各類資源利用效率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1.3 提高農(nóng)業(yè)綜合效益

現(xiàn)階段，我國(guó)耕地存在分散化、碎片化問題，不利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，阻礙農(nóng)業(yè)整體發(fā)展［2］。而在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中，通過合并、平整與改造耕地田塊，可促使耕地碎片化問題得到解決，從而實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、提升農(nóng)業(yè)綜合效益的目標(biāo)。

2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理中存在的問題

近年來，在國(guó)家政策引導(dǎo)下，各地積極建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，農(nóng)田規(guī)模呈現(xiàn)出快速擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。但受諸多因素的綜合影響，各地在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理過程中也面臨著較多的問題，影響了工程建設(shè)質(zhì)量與管理水平。

2.1 “任務(wù)倒掛”影響項(xiàng)目空間布局

依據(jù)相關(guān)政策，各地要在永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)等區(qū)域集中建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。由此可見，糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)著較重的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，但受經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素的影響，這些地區(qū)往往財(cái)力有限，無(wú)法在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面投入充足的資金［3］。即便上級(jí)給予相應(yīng)的扶持，地方財(cái)政壓力依然得不到有效緩解，這對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)的深度落實(shí)造成了不利影響。同時(shí)，采用層層分解的方式向地方下達(dá)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，雖然能夠快速實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)，但在這一過程中容易出現(xiàn)平均發(fā)力問題，且部分地區(qū)可能全力爭(zhēng)取高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，無(wú)法向農(nóng)業(yè)大縣集中高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目空間布局錯(cuò)位問題較為嚴(yán)重。

2.2 重增輕存情況普遍

依據(jù)相關(guān)政策與目標(biāo)任務(wù)，各地區(qū)積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，持續(xù)擴(kuò)大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積。但部分地區(qū)將新增高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為重點(diǎn)，忽視了存量高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的改造提升需求，不利于耕地質(zhì)量的整體提升?，F(xiàn)階段，很多地區(qū)在新一輪高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)踐中，普遍采取集中連片推進(jìn)的方法，沒有在建設(shè)范圍內(nèi)納入存量高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。如果持續(xù)采取此種建設(shè)模式，符合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域?qū)?huì)快速減少，只能利用果園、菜地等非糧生產(chǎn)區(qū)域建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。同時(shí)，部分地區(qū)以往建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田與當(dāng)前建設(shè)要求不相符，存在著粗放建設(shè)、低水平建設(shè)等問題，不但浪費(fèi)資金，還無(wú)法保證農(nóng)田質(zhì)量。雖然國(guó)家明確要求各地區(qū)結(jié)合實(shí)際情況，積極改造提升已建項(xiàng)目區(qū)，但很多地區(qū)缺乏改造提升的積極性。在這種情況下，各地不但難以完成新一輪高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，也無(wú)法深入實(shí)施已建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的改造提升工作，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)際效果造成嚴(yán)重影響。

2.3 “職順力弱”與建設(shè)需求不匹配

為解決高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的分散管理問題，我國(guó)在2018 年深入推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門統(tǒng)籌管理各類農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，顯著提升了農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)水平，為國(guó)家糧食安全提供了保障［4］。但由于沒有科學(xué)設(shè)定統(tǒng)籌協(xié)調(diào)操作規(guī)程，職權(quán)交叉認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不夠完善，導(dǎo)致無(wú)法充分保證高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的管理效果?，F(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門因缺乏相應(yīng)的權(quán)能與人力，難以有效實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理目標(biāo)。一方面，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及的內(nèi)容眾多，如土地生態(tài)保護(hù)、耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)定等，因缺乏完善的配合協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門與其他部門的溝通協(xié)作深度不足。另一方面，我國(guó)倡導(dǎo)各地區(qū)依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)厍闆r，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分區(qū)域制定，堅(jiān)持因地制宜的原則開展農(nóng)田建設(shè)工作。但部分地區(qū)尚未修訂新的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則，現(xiàn)行建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的“一刀切”特點(diǎn)較為明顯，沒有將區(qū)域內(nèi)的自然地理、種植模式、農(nóng)田質(zhì)量等差異納入考慮范圍，導(dǎo)致部分地區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)用性不強(qiáng)。此外，在機(jī)構(gòu)改革過程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門整合了發(fā)展和改革委員會(huì)、自然資源部、水利部等部門的部分職能，但未及時(shí)轉(zhuǎn)入農(nóng)田建設(shè)管理人員與專業(yè)技術(shù)人員，導(dǎo)致出現(xiàn)嚴(yán)重的人力資源短缺問題。

2.4 “一張圖”監(jiān)管目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)

現(xiàn)階段，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評(píng)估與上圖入庫(kù)等工作正在穩(wěn)步開展，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與其他相關(guān)部門之間的數(shù)據(jù)共享機(jī)制不夠完善，無(wú)法保證高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)信息化管理效果。同時(shí)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)區(qū)域存在較多的交叉重復(fù)問題，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門并未詳細(xì)收集、整理與儲(chǔ)存高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)數(shù)據(jù)、設(shè)施損毀數(shù)據(jù)等，導(dǎo)致部分地區(qū)下達(dá)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)不符合地方實(shí)際情況，難以實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)“一張圖”監(jiān)管目標(biāo)［5］。

2.5 重建設(shè)、輕管理

我國(guó)明確指出，各地要完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)機(jī)制，合理劃分與嚴(yán)格落實(shí)管護(hù)責(zé)任，同時(shí)要依據(jù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)需求投入相應(yīng)的資金，調(diào)動(dòng)受益主體管護(hù)積極性，使高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田工程設(shè)施的正常運(yùn)行得到保證。但目前部分地區(qū)存在著重建設(shè)、輕管護(hù)問題。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建成、順利驗(yàn)收后，管護(hù)工作往往被移交給鎮(zhèn)村，但基層財(cái)力難以滿足后期運(yùn)行管理需求，企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等主體并未深度參與管護(hù)工作，無(wú)法保證高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的管護(hù)效果。由于管護(hù)制度不夠完善，管護(hù)經(jīng)費(fèi)不夠充足，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田運(yùn)行過程中容易出現(xiàn)設(shè)施損壞等問題，影響高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的功能發(fā)揮。

3 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理的優(yōu)化對(duì)策

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是國(guó)家提出的重要任務(wù)，關(guān)系到農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。因此，各地要針對(duì)當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理中存在的問題，及時(shí)采取優(yōu)化調(diào)整措施，提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量與管理水平。

3.1 調(diào)整導(dǎo)向機(jī)制，優(yōu)化項(xiàng)目空間布局

為避免出現(xiàn)“上熱下冷”問題，相關(guān)部門要進(jìn)一步優(yōu)化導(dǎo)向機(jī)制，將人均糧食產(chǎn)量作為核心指標(biāo)，切實(shí)向農(nóng)業(yè)大縣集中布局高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，避免因平均發(fā)力而影響項(xiàng)目空間布局的合理性。為避免基層因資金不足而影響高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)度，中央與省級(jí)財(cái)政要加大補(bǔ)助力度，向農(nóng)業(yè)大縣提供充足的資金，降低地方資金配套壓力，激發(fā)其內(nèi)生性發(fā)展動(dòng)力［6］。

3.2 建新與改存并重，提升農(nóng)田建設(shè)實(shí)效

存量高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田缺乏較高的質(zhì)量，與當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要求不符。相關(guān)部門如果不能夠及時(shí)改造與調(diào)整，則會(huì)影響到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的整體建設(shè)效果。因此，各地要堅(jiān)持以建新與改存并重的方針推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，既要嚴(yán)格控制新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量，又要改造與提升存量高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。在具體實(shí)踐中，相關(guān)部門要客觀評(píng)估存量高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，對(duì)農(nóng)田質(zhì)量等級(jí)進(jìn)行合理判斷，明確改造提升的目標(biāo)與規(guī)模。同時(shí)，相關(guān)部門要修訂、完善地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)施方案，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)納入存量改造內(nèi)容，確保各地能依據(jù)存量高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的實(shí)際情況采取相應(yīng)的改造措施。例如，一些高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)施在運(yùn)行過程中出現(xiàn)嚴(yán)重毀損問題，影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的順利開展。對(duì)此，要及時(shí)修復(fù)或更新農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，保證農(nóng)田設(shè)施能夠正常穩(wěn)定運(yùn)行。此外，為調(diào)動(dòng)基層改造提升存量高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的積極性，相關(guān)部門應(yīng)出臺(tái)針對(duì)性的補(bǔ)助政策，依據(jù)存量高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的不同等級(jí)與實(shí)際情況，合理確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，允許各地對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金的投入方向與補(bǔ)助方式進(jìn)行靈活調(diào)整［7］。

3.3 科學(xué)賦權(quán)賦能，完善建設(shè)管理機(jī)制

現(xiàn)階段，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，但由于缺乏完善的配合協(xié)作機(jī)制，缺乏豐富的人力資源，導(dǎo)致高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理效果得不到保證。針對(duì)這種情況，相關(guān)部門要以賦權(quán)賦能為重點(diǎn)，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理體制進(jìn)行完善。一方面，在發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門統(tǒng)籌管理職能的基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)配合部門的職責(zé)進(jìn)行明確，科學(xué)制定績(jī)效考核政策，調(diào)動(dòng)相關(guān)部門參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理的積極性和主動(dòng)性，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與其他相關(guān)部門之間的溝通協(xié)作。同時(shí)，為深度落實(shí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，相關(guān)部門應(yīng)圍繞當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目科學(xué)制訂高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃，推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與鄉(xiāng)村整體發(fā)展。另一方面，各地應(yīng)依據(jù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理的實(shí)際需求，加快建設(shè)高水平的建設(shè)管理隊(duì)伍與專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍。在具體實(shí)踐中，各地應(yīng)綜合采用基層選調(diào)、內(nèi)部抽調(diào)、公開招考等方式，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理提供人才保障。此外，為提升各地區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量，各地應(yīng)利用建后成效考評(píng)替代以往的建設(shè)過程監(jiān)管，從使用效率、保障功能等多個(gè)角度客觀考評(píng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效。

3.4 加強(qiáng)信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“一張圖”監(jiān)管目標(biāo)

過去，各地在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理中主要采用行政性巡查監(jiān)管方式，不僅浪費(fèi)大量的時(shí)間和精力，還難以保證監(jiān)管效果。針對(duì)這種情況，相關(guān)部門應(yīng)將現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)的優(yōu)勢(shì)充分利用起來，開發(fā)建設(shè)信息化平臺(tái)，依托信息平臺(tái)高效匯總與共享部門之間的數(shù)據(jù)信息，實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)地監(jiān)管高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程。一方面，加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上圖入庫(kù)工作步伐，利用現(xiàn)代技術(shù)構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)，收集整理、分類存儲(chǔ)各類信息數(shù)據(jù)，包括建設(shè)數(shù)量、質(zhì)量等級(jí)、區(qū)域分布、使用情況等，全面監(jiān)管高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)［8］。另一方面，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中深度應(yīng)用大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等一系列先進(jìn)技術(shù)，加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)字監(jiān)管平臺(tái)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)與管理情況。同時(shí)，要建立健全耕地質(zhì)量等級(jí)變化評(píng)價(jià)制度，定期評(píng)價(jià)與動(dòng)態(tài)調(diào)整高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的質(zhì)量等級(jí)。

3.5 引導(dǎo)多元主體參與，完善建后管護(hù)機(jī)制

為提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田后續(xù)管理水平，各地要明確建后管護(hù)主體及其責(zé)任范圍，構(gòu)建完善的管護(hù)機(jī)制。地方行政主體要在加強(qiáng)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，鼓勵(lì)涉農(nóng)企業(yè)、村集體、新型農(nóng)業(yè)組織等主體深入?yún)⑴c管護(hù)工作，切實(shí)改善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建后管護(hù)效果。各地可根據(jù)實(shí)際情況，探索建設(shè)網(wǎng)格化管護(hù)模式，或引入第三方服務(wù)主體，推動(dòng)建后管護(hù)的市場(chǎng)化發(fā)展。此外，針對(duì)流轉(zhuǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門需要對(duì)承接流轉(zhuǎn)主體的管護(hù)責(zé)任進(jìn)行明確。如果相關(guān)主體不能夠認(rèn)真履行管護(hù)義務(wù)，則需要及時(shí)進(jìn)行勸誡，甚至將其納入“黑名單”。綜合采取上述措施，可使高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)施使用的可持續(xù)性得到保證。

4 結(jié)語(yǔ)

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是我國(guó)提出的重要任務(wù)。只有科學(xué)建設(shè)與管理高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，才能夠推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保障國(guó)家糧食安全。因此，相關(guān)部門要深入分析當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理過程中存在的問題，及時(shí)采取相應(yīng)的優(yōu)化措施，不斷提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量和建后管護(hù)效果。