王金鳳,李玉瑩

(山東工商學(xué)院 會(huì)計(jì)學(xué)院,山東 煙臺(tái) 264003)

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

改革開放以來,粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式創(chuàng)造了我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長奇跡,同時(shí)導(dǎo)致資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重等問題,嚴(yán)重制約我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。為此,中共中央作出一系列重大決策部署以完善生態(tài)文明制度體系,加速我國實(shí)現(xiàn)以綠色增長效率為核心要義的高質(zhì)量發(fā)展。2013年11月,黨的十八屆三中全會(huì)提出實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)以改善我國生態(tài)環(huán)境。2019年10月,黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)建立生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度,進(jìn)一步明確要求開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。2022年10月,黨的二十大提出完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度,全方位、全地域、全過程加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)?！丁笆奈濉眹覍徲?jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出,全面深化領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。相關(guān)政策持續(xù)出臺(tái),其具體實(shí)施還需落實(shí)到各級(jí)政府,地方政府成為深化生態(tài)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)(1)黃溶冰、謝曉君:《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)能提升政府環(huán)境治理執(zhí)行力嗎?》,《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2022年第4期。。

在我國分級(jí)行政管理體制下,地方政府處于政策制定執(zhí)行的“中間層”,既需貫徹落實(shí)中央制定的綠色生態(tài)文明政策,又需制定本轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理政策。這一雙重屬性決定了地方政府在生態(tài)環(huán)境治理環(huán)節(jié)發(fā)揮承上啟下的重要作用。然而在以傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主導(dǎo)的晉升體制下,地方政府往往致力于支持企業(yè)擴(kuò)張、自然資源開發(fā)等短期經(jīng)濟(jì)效益顯著的工作,忽略推進(jìn)企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)、追求長遠(yuǎn)利益等工作,生態(tài)環(huán)境治理職能沒有得到充分發(fā)揮。在此背景下,領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的實(shí)施,將生態(tài)環(huán)境治理績效納入官員晉升考核機(jī)制,使地方政府單純關(guān)停重污染型企業(yè)、暫停減產(chǎn)等臨時(shí)性達(dá)到環(huán)境質(zhì)量要求的“一刀切”式短期措施失效(2)賀寶成、馮亞倩:《自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)如何影響企業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新?》,《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2021年第5期。,激勵(lì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部采取行之有效的措施對(duì)重污染企業(yè)實(shí)施嚴(yán)格規(guī)制,促使作為“經(jīng)濟(jì)人”的企業(yè)在強(qiáng)環(huán)境管制的“硬約束”情況下,選擇轉(zhuǎn)型升級(jí)最優(yōu)策略。

在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)相關(guān)文件出臺(tái)后,相關(guān)研究日趨增多。現(xiàn)有文獻(xiàn)一是對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的概念、配套制度、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制、框架構(gòu)建和指標(biāo)設(shè)計(jì)以及審計(jì)內(nèi)容和方法等進(jìn)行了較深入的研究和分析,二是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作用于微觀企業(yè)行為的研究,主要聚焦于債務(wù)融資、稅收規(guī)避、企業(yè)成本等方面。全進(jìn)等通過實(shí)證方法檢驗(yàn)了官員晉升機(jī)制演進(jìn)給重污染企業(yè)權(quán)益融資帶來的經(jīng)濟(jì)后果(3)全進(jìn)、劉文軍、謝幫生:《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、政治關(guān)聯(lián)與權(quán)益資本成本》,《審計(jì)研究》2018年第2期。,李兆東和郭磊通過宏觀與微觀數(shù)據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)企業(yè)產(chǎn)能治理的影響(4)李兆東、郭磊:《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)可以促進(jìn)節(jié)能減排嗎?》,《南京審計(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第3期。,蔣秋菊和孫芳城驗(yàn)證了地方財(cái)政壓力對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與企業(yè)避稅之間的調(diào)節(jié)關(guān)系(5)蔣秋菊、孫芳城:《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是否影響企業(yè)稅收規(guī)避——基于政府官員晉升機(jī)制轉(zhuǎn)變視角的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)研究》,《審計(jì)研究》2019年第3期。,聶興凱等通過實(shí)證分析,發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)能夠提高企業(yè)滿足環(huán)境規(guī)制約束的遵從成本(6)聶興凱、趙天惠、裴璇:《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)》,《審計(jì)研究》2021年第6期。,進(jìn)而推動(dòng)企業(yè)積極履行環(huán)境責(zé)任,通過綠色轉(zhuǎn)型以降低環(huán)境規(guī)制成本壓力(7)呂鵬、黃送欽:《環(huán)境規(guī)制壓力會(huì)促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)嗎》,《南開管理評(píng)論》2021年第4期。。

既有研究大多從實(shí)證角度,通過微觀與宏觀數(shù)據(jù)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)與環(huán)境治理的關(guān)系進(jìn)行了分析,但鮮有研究關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)如何傳導(dǎo)影響企業(yè)微觀層面行為,即領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)重污染型企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)質(zhì)量提升的路徑尚未厘清。鑒于此,本文深入探究領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)企業(yè)自主轉(zhuǎn)型升級(jí)路徑影響的中間機(jī)制,從微觀上解釋其作用機(jī)理,為促進(jìn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供政策思路。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的影響機(jī)理

2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定(試行)》指出,領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)依法依規(guī)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況進(jìn)行的審計(jì)。所以,政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)立足被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)的自然資源稟賦特點(diǎn)、資源環(huán)境承載力等情況對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的自然資源管理情況、政府補(bǔ)貼運(yùn)用情況以及生態(tài)環(huán)境治理情況進(jìn)行審計(jì)(8)李昊起、宋程程、孫秀玲:《部門自然資源資產(chǎn)審計(jì)特點(diǎn)探討及審計(jì)策略研究》,《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息》2019年第20期。,并以審計(jì)結(jié)果為依據(jù)對(duì)相關(guān)地方官員進(jìn)行考核評(píng)價(jià)和責(zé)任追究,倒逼地方官員樹立正確政績觀(9)黃溶冰:《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)研究:十年綜述與展望》,《蘭州學(xué)刊》2023年第4期。,促使其采取柔性激勵(lì)與剛性約束雙重耦合機(jī)制,即通過發(fā)放政府補(bǔ)貼、提升環(huán)境規(guī)制成本等舉措,對(duì)重污染型企業(yè)進(jìn)行治理,推動(dòng)企業(yè)切實(shí)落實(shí)審計(jì)建議與環(huán)保整改要求,依法合規(guī)完成轉(zhuǎn)型升級(jí),進(jìn)而提升社會(huì)總體效益。因此,領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)具有一定的影響,其影響機(jī)理如圖1所示。

圖1 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)影響機(jī)理圖

(一)“審自然資源管理情況”增強(qiáng)企業(yè)環(huán)境戰(zhàn)略意識(shí)

隨著中央強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)在國家治理中的重要地位,領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)相關(guān)政策文件相繼出臺(tái),地方領(lǐng)導(dǎo)干部政治晉升不再僅取決于地方經(jīng)濟(jì)短期增速,更取決于區(qū)域長期發(fā)展,將“生態(tài)賬”納入政績考核范疇,使得環(huán)境治理成為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的重要職責(zé)。區(qū)域自然資源資產(chǎn)保護(hù)管理是地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境治理職責(zé)之一,因而,政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過審計(jì)監(jiān)督地方領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間執(zhí)行上級(jí)政府自然資源資產(chǎn)管理重大決策情況、制定本轄區(qū)自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用決策情況、防治本轄區(qū)大氣與土壤污染等行動(dòng)情況、保護(hù)管理本轄區(qū)特色自然資源資產(chǎn)情況等,對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)保護(hù)管理履責(zé)狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)與問責(zé),助推地方領(lǐng)導(dǎo)干部重視自然資源資產(chǎn)保護(hù),采用政策工具規(guī)制重污染企業(yè)浪費(fèi)資源行為,促進(jìn)自然資源資產(chǎn)合理科學(xué)開發(fā)利用。資源型、重污染型企業(yè)通過政策導(dǎo)向感知識(shí)別自然資源資產(chǎn)管理帶來的規(guī)制壓力,同時(shí),在綠色消費(fèi)時(shí)代背景下消費(fèi)者生態(tài)關(guān)注不斷提高,企業(yè)提供具有環(huán)保等社會(huì)屬性的產(chǎn)品能夠更好地契合當(dāng)下低碳、綠色消費(fèi)趨勢,獲得消費(fèi)者支持。在環(huán)境規(guī)制壓力與獲得經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)力雙重因素作用下,企業(yè)行為導(dǎo)向模式隨之轉(zhuǎn)變,在綜合考慮企業(yè)外部環(huán)境變化與內(nèi)部核心能力基礎(chǔ)上,采取前瞻型環(huán)境戰(zhàn)略響應(yīng)國家“綠色發(fā)展”戰(zhàn)略部署與消費(fèi)者需求(10)楊陳:《規(guī)制性壓力對(duì)企業(yè)前瞻型環(huán)境戰(zhàn)略的“雙刃劍”效應(yīng)——CEO自我增強(qiáng)式幽默的調(diào)節(jié)》,《華東經(jīng)濟(jì)管理》2021年第10期。,減少資源過度浪費(fèi)行為。同時(shí),企業(yè)基于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)感知,將循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念貫穿于產(chǎn)品的開發(fā)、生產(chǎn)、交付、運(yùn)維等全過程,提高全要素生產(chǎn)率和可持續(xù)發(fā)展能力。可見,領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)促使企業(yè)環(huán)境戰(zhàn)略意識(shí)提升,為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)奠定良好基礎(chǔ)。

(二)“審政府補(bǔ)助運(yùn)用情況”強(qiáng)化企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力

現(xiàn)行制度體系下,各級(jí)政府在行政審批、土地征用、政策優(yōu)惠等各種稀缺資源的控制與分配中享有一定的話語權(quán)(11)鐘廷勇、許超亞、孫芳城:《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與企業(yè)社會(huì)責(zé)任履行》,《財(cái)經(jīng)問題研究》2022年第12期。。在以經(jīng)濟(jì)績效考核為主的地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績評(píng)價(jià)體系中,地方領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)GDP增長績效的政績訴求會(huì)擠出其對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的政績訴求,使得其將更多的政府專項(xiàng)補(bǔ)助、環(huán)境保護(hù)資金等資源用于推動(dòng)高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展,造成區(qū)域環(huán)境污染惡化。而隨著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)施,地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境治理績效將以顯性化信息上報(bào)給上級(jí)黨委與政府作為其政治晉升重要依據(jù),地方領(lǐng)導(dǎo)干部提升轄區(qū)資源分配效率動(dòng)力相應(yīng)增強(qiáng)。政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過審計(jì)監(jiān)督地方領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間制定的本轄區(qū)企業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新補(bǔ)貼政策情況、管理運(yùn)用資源環(huán)保資金績效情況、追蹤企業(yè)運(yùn)用政府專項(xiàng)補(bǔ)貼資金情況等,對(duì)地方政府補(bǔ)助管理和運(yùn)用的行為進(jìn)行評(píng)價(jià)與問責(zé),推動(dòng)地方領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實(shí)政府補(bǔ)助政策并合規(guī)、高效運(yùn)用財(cái)政資金;地方領(lǐng)導(dǎo)干部通過對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力考察評(píng)估,評(píng)選具備發(fā)展?jié)摿Φ馁Y源型、重污染型企業(yè)予以合理補(bǔ)助,以發(fā)放綠色資源配置資金、綠色研發(fā)技術(shù)資金、專業(yè)人才補(bǔ)助資金等形式給予企業(yè)經(jīng)濟(jì)支持,緩解企業(yè)融資約束,促使企業(yè)購置節(jié)能減排型原材料,補(bǔ)償企業(yè)因技術(shù)外溢而導(dǎo)致的損失,減輕企業(yè)生產(chǎn)成本和資源消耗壓力,降低企業(yè)研發(fā)依賴物資與人才儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù),增強(qiáng)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。同時(shí),由于獲得政府補(bǔ)助的企業(yè)往往是政府重點(diǎn)扶持對(duì)象,因此政府補(bǔ)助可被視為政府為企業(yè)創(chuàng)新提供的隱性信用擔(dān)保,促使投資者對(duì)企業(yè)信貸資金償還產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期,進(jìn)而增強(qiáng)投資者信心以追加資金投入(12)賀炎林、張楊、尹志超:《如何提高政府補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的有效性——來自中國A股上市公司的證據(jù)》,《技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2022年第9期。,多元資金投入增加了企業(yè)現(xiàn)金持有量,由此進(jìn)一步提升企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)動(dòng)力。

(三)“審生態(tài)環(huán)境治理情況”提升企業(yè)創(chuàng)新變革能力

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目的是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部全面有效履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任(13)黃溶冰、謝曉君:《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與企業(yè)環(huán)保投資》,《商業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2022年第9期。,逐級(jí)分解落實(shí),層層壓實(shí)責(zé)任。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部為避免生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追責(zé)風(fēng)險(xiǎn),將加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)資源型、重污染型企業(yè)規(guī)制監(jiān)管力度,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過審計(jì)監(jiān)督地方領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間執(zhí)行上級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理重大決策情況、制定本轄區(qū)環(huán)境治理政策情況、完成資源環(huán)境生態(tài)紅線管控任務(wù)情況、推動(dòng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單落地實(shí)施情況等,對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境治理行為進(jìn)行評(píng)價(jià)與問責(zé),促使地方領(lǐng)導(dǎo)干部采取嚴(yán)格的監(jiān)管制度對(duì)企業(yè)環(huán)境污染行為進(jìn)行干預(yù),強(qiáng)化轄區(qū)環(huán)境污染處理處罰效率與效果。環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行將給重污染型企業(yè)施加直接或間接經(jīng)濟(jì)約束,其產(chǎn)品技術(shù)創(chuàng)新與生態(tài)技術(shù)創(chuàng)新意愿相應(yīng)增強(qiáng),將重視業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)合理性并通過改進(jìn)生產(chǎn)流程提升產(chǎn)品鏈效率,推動(dòng)產(chǎn)品從設(shè)計(jì)、生產(chǎn)到末端治污全流程綠色創(chuàng)新,降低生產(chǎn)與運(yùn)營成本,減少資源消耗與污染排放,實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同進(jìn)步。同時(shí),環(huán)境規(guī)制的加強(qiáng)要求企業(yè)強(qiáng)化環(huán)保投資、污染治理等環(huán)保信息披露力度,降低企業(yè)與公眾之間環(huán)境信息不對(duì)稱。由此,企業(yè)將積極優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)以完成轉(zhuǎn)型升級(jí),正面披露環(huán)境信息以向市場公布自身綠色發(fā)展水平信號(hào),提升企業(yè)形象并增強(qiáng)消費(fèi)者信心,以此獲得額外競爭優(yōu)勢(14)付嘉為、范丹:《環(huán)境信息披露能否激勵(lì)企業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新?——來自中國上市公司的證據(jù)》,《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2023年第2期。。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)助推企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)困境

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)、提高我國治理水平的重要手段。近年來,中央出臺(tái)多項(xiàng)相關(guān)政策,從引導(dǎo)治理角度為政府和社會(huì)各方提供規(guī)范性引導(dǎo),然而,囿于政府審計(jì)機(jī)關(guān)自然資源審計(jì)效力不足、政府補(bǔ)助監(jiān)管審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不明確、審計(jì)技術(shù)方法滯后,相關(guān)審計(jì)工作未能充分發(fā)揮對(duì)地方政府的督政作用,導(dǎo)致地方領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)管區(qū)域企業(yè)環(huán)境污染行為力度有所降低,不利于轄區(qū)綠色可持續(xù)發(fā)展。

(一)自然資源審計(jì)效力不足弱化督企效用

高效管理利用自然資源資產(chǎn),是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展與促進(jìn)社會(huì)共同富裕的重要抓手,因而政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)開發(fā)、利用和保護(hù)等重大事項(xiàng)決策情況開展審查。然而,受限于自然資源資產(chǎn)審計(jì)目標(biāo)有待明確、審計(jì)內(nèi)容尚不全面,以及中央政府對(duì)地方政府督政代理鏈條長,可能導(dǎo)致地方領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管控轄區(qū)內(nèi)重污染型企業(yè)資源浪費(fèi)行為效率不高,督企效果不顯著。具體來說,在自然資源資產(chǎn)審計(jì)目標(biāo)方面,政府審計(jì)機(jī)關(guān)從審計(jì)工作整體出發(fā),提出審計(jì)目標(biāo)大致方向,這些審計(jì)目標(biāo)雖與上級(jí)政府機(jī)關(guān)政策要求一致,但未結(jié)合地方自然資源資產(chǎn)發(fā)展趨勢體現(xiàn)具體且明確的目標(biāo),導(dǎo)致地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)開發(fā)、管理問題未盡全面審查,進(jìn)而地方領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)管企業(yè)環(huán)境污染行為積極性較低;在自然資源資產(chǎn)審計(jì)內(nèi)容方面,政府審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作未能很好地結(jié)合轄區(qū)自然資源稟賦,突出審計(jì)內(nèi)容的地域性,也沒有很好地囊括配套政策的合理性、自然資源資產(chǎn)各種權(quán)屬以及環(huán)境保護(hù)情況,導(dǎo)致很難監(jiān)督到地方領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)特色自然資源與稀缺資源管理不到位的問題。

(二)審計(jì)政府補(bǔ)助監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不明確引致企業(yè)尋租行為

隨著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)不斷強(qiáng)化地方政府在生態(tài)環(huán)境治理中的主體責(zé)任,地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境治理“生態(tài)閾限”意識(shí)逐漸強(qiáng)化(15)袁方成、姜煜威:《“晉升錦標(biāo)賽”依然有效?——以生態(tài)環(huán)境治理為討論場域》,《公共管理與政策評(píng)論》2020年第3期。,采用政府補(bǔ)助等方式給予企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)資金,緩解企業(yè)融資約束,以此提高企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)動(dòng)力。然而,政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)缺乏嚴(yán)格明確的專項(xiàng)補(bǔ)助監(jiān)管審計(jì)標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致很難評(píng)判地方領(lǐng)導(dǎo)干部完成政府補(bǔ)助決策制定與后續(xù)追蹤管理工作效率的好壞,從而出現(xiàn)有些問題年年審、老問題年年現(xiàn)的情況。究其原因有以下三個(gè)方面。一是地方政府制定的企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán),導(dǎo)致政府補(bǔ)助對(duì)象中存在大量虧損企業(yè),難以追蹤企業(yè)資金運(yùn)用情況,企業(yè)可能通過研發(fā)操縱將資金挪做他用,政府難以察覺。二是政府補(bǔ)助資金運(yùn)用監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán),一些重污染型企業(yè)將政府補(bǔ)助資金當(dāng)作公司非經(jīng)常性創(chuàng)收,而各級(jí)地方政府及相關(guān)部門也一定程度存在推崇創(chuàng)新的現(xiàn)象,企業(yè)為得到相關(guān)政府部門積極正向評(píng)價(jià)以獲得補(bǔ)助,片面追求創(chuàng)新產(chǎn)出數(shù)量而忽視創(chuàng)新產(chǎn)出質(zhì)量(16)王耀東、徐素波:《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與公司創(chuàng)新——基于重污染上市公司的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)研究》,《會(huì)計(jì)之友》2023年第4期。。三是地方領(lǐng)導(dǎo)干部存在自利動(dòng)機(jī),與企業(yè)進(jìn)行不正當(dāng)合作以完成自身晉升目標(biāo),放寬補(bǔ)助企業(yè)篩選條件,而企業(yè)由于經(jīng)濟(jì)效益最大化原則也會(huì)將資金用于短期效益顯著的項(xiàng)目,事實(shí)上使政府助推企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)目的落空,無法督促企業(yè)提高環(huán)境績效。

(三)審計(jì)技術(shù)方法滯后限制企業(yè)創(chuàng)新變革

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作綜合性較強(qiáng),需要合理的審計(jì)技術(shù)方法加以支撐,而目前部分政府審計(jì)機(jī)關(guān)未能科學(xué)地運(yùn)用資源環(huán)境相關(guān)專項(xiàng)技術(shù),且運(yùn)用審計(jì)工具不到位,導(dǎo)致審計(jì)工作未能充分發(fā)揮效用。例如,部分政府審計(jì)機(jī)關(guān)尚未建立完善的資源時(shí)點(diǎn)監(jiān)控體系,自然資源資產(chǎn)審查處于“用時(shí)查、不用不查”階段,缺乏全面系統(tǒng)監(jiān)控。同時(shí),審計(jì)人員使用“3S”等信息技術(shù)對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查時(shí),僅利用較為淺層的信息變化監(jiān)測功能,未能進(jìn)一步運(yùn)用信息結(jié)構(gòu)構(gòu)建功能,可能導(dǎo)致審計(jì)工作質(zhì)量不佳。由此也導(dǎo)致對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境治理行為評(píng)價(jià)不全面,難以優(yōu)化改進(jìn)公共服務(wù)為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供支持。究其原因,源于當(dāng)前部分政府審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)的運(yùn)用能力存在不足。作為公職人員的國家審計(jì)人員,有嚴(yán)格的公務(wù)員考試選拔機(jī)制,如果外聘第三方則需要有足夠的預(yù)算支持,所以自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提升主要還是依賴于技術(shù)革新背景下的審計(jì)單位培訓(xùn)和自我提升(17)屈洲凡、呂嘉琦:《大數(shù)據(jù)背景下領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)路徑研究》,《商業(yè)經(jīng)濟(jì)》2022年第9期。。以上原因均導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)效能發(fā)揮不足,對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部督責(zé)監(jiān)管不到位,地方領(lǐng)導(dǎo)干部傳導(dǎo)至企業(yè)的壓力有所降低,企業(yè)創(chuàng)新意愿無法有效激發(fā)。

四、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)助推企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的破障路徑

為破解上述領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)助推企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)困境,應(yīng)制定明確的自然資源審計(jì)目標(biāo)機(jī)制、建立合理的政府補(bǔ)助監(jiān)管與審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、增強(qiáng)先進(jìn)審計(jì)技術(shù)方法的運(yùn)用,促使政府審計(jì)機(jī)關(guān)提高地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作質(zhì)量,促進(jìn)地方領(lǐng)導(dǎo)干部在問責(zé)壓力下提高環(huán)境治理水平,推動(dòng)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

(一)制定明確的自然資源審計(jì)目標(biāo)

明確的環(huán)境治理目標(biāo)能夠?yàn)榈胤筋I(lǐng)導(dǎo)干部闡明有效的績效目標(biāo),激勵(lì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)提升環(huán)境治理績效。因此,政府審計(jì)機(jī)關(guān)可以在執(zhí)行上級(jí)政府機(jī)關(guān)環(huán)境治理政策總體目標(biāo)的基礎(chǔ)上,結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與自然資源稟賦特點(diǎn),制定明確且具體的環(huán)境治理目標(biāo),使地方領(lǐng)導(dǎo)干部形成目標(biāo)完成預(yù)期,并將自身環(huán)境治理效果與既定目標(biāo)對(duì)照,及時(shí)進(jìn)行調(diào)整與修正,從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)。同時(shí),政府審計(jì)機(jī)關(guān)可以綜合考慮提高審計(jì)內(nèi)容的全面性與重點(diǎn)性,審計(jì)內(nèi)容適當(dāng)結(jié)合區(qū)域自然資源稟賦特點(diǎn),包括生態(tài)環(huán)境容量、生態(tài)系統(tǒng)狀況、資源環(huán)境承載力等方面的情況,并重點(diǎn)審查生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、自然資源資產(chǎn)數(shù)量等約束性指標(biāo)和區(qū)域特色自然資源資產(chǎn)開發(fā)、管理、保護(hù)情況,如云南的滇池和洱海治理、內(nèi)蒙古草原資源保護(hù)等。此外,政府審計(jì)機(jī)關(guān)可對(duì)重點(diǎn)審查項(xiàng)目進(jìn)行標(biāo)注,促使審計(jì)人員更加全面地完成審計(jì)工作,進(jìn)一步推動(dòng)地方領(lǐng)導(dǎo)干部完成生態(tài)環(huán)境治理績效目標(biāo),強(qiáng)化區(qū)域重污染型企業(yè)監(jiān)管。

(二)建立合理的政府補(bǔ)助監(jiān)管審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

合理的政府補(bǔ)助監(jiān)管機(jī)制能夠有效促進(jìn)地方領(lǐng)導(dǎo)干部制定完善的政府補(bǔ)助制度標(biāo)準(zhǔn),由此地方領(lǐng)導(dǎo)干部可甄別企業(yè)創(chuàng)新類型并支持適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新企業(yè),評(píng)估企業(yè)真實(shí)創(chuàng)新意愿,避免企業(yè)以創(chuàng)新名義申請補(bǔ)貼而將資金挪至他用,以充分發(fā)揮政府補(bǔ)助效益。政府審計(jì)機(jī)關(guān)及相關(guān)部門可以通過參與規(guī)范地方領(lǐng)導(dǎo)干部選拔標(biāo)準(zhǔn)、派駐環(huán)保督察組、加強(qiáng)政府補(bǔ)助績效管理、鼓勵(lì)公眾參與環(huán)保督察四個(gè)方面工作,協(xié)助建立政府補(bǔ)助監(jiān)督機(jī)制。一是相關(guān)部門可以進(jìn)一步規(guī)范地方領(lǐng)導(dǎo)干部選拔標(biāo)準(zhǔn),對(duì)擬提拔人員考察時(shí),可調(diào)閱其自然資源資產(chǎn)審計(jì)報(bào)告,選任法律素養(yǎng)高、依法治理能力強(qiáng)的地方領(lǐng)導(dǎo)干部,以提高區(qū)域環(huán)境治理水平。二是政府審計(jì)機(jī)關(guān)可以與環(huán)保督察部門合力,進(jìn)入地方政府及相關(guān)部門,深入調(diào)查地方與基層環(huán)境污染治理情況,實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理垂直管理常態(tài)化。三是政府審計(jì)機(jī)關(guān)可以加強(qiáng)對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部政府補(bǔ)助管理情況的監(jiān)督審查,促使地方領(lǐng)導(dǎo)干部合理設(shè)置中長期補(bǔ)助資金績效中長期目標(biāo),強(qiáng)化對(duì)企業(yè)運(yùn)用補(bǔ)助資金情況追蹤,加強(qiáng)實(shí)地考察,以此推動(dòng)企業(yè)將補(bǔ)助資金用于技術(shù)創(chuàng)新,進(jìn)而提高轉(zhuǎn)型升級(jí)效能。四是政府審計(jì)機(jī)關(guān)可以關(guān)注公眾參與環(huán)境監(jiān)察情況,通過監(jiān)督職能,協(xié)助暢通環(huán)境信訪舉報(bào)渠道、強(qiáng)化公眾監(jiān)管意識(shí)來加強(qiáng)對(duì)區(qū)域環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管力度(18)劉傳明、胡歡歡:《中央環(huán)保督察對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響研究——基于技術(shù)創(chuàng)新和環(huán)境績效視角》,《山東財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2023年第3期。,最終通過多方協(xié)同來縱深推進(jìn)區(qū)域環(huán)境保護(hù)監(jiān)管督責(zé)常態(tài)化。

(三)加強(qiáng)先進(jìn)審計(jì)技術(shù)方法運(yùn)用

隨著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)向縱深領(lǐng)域開展,為了解決技術(shù)瓶頸問題,地方政府可以在自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)信息收集與處理方面投入資金,購買先進(jìn)技術(shù)設(shè)備,引入遙感技術(shù),促使審計(jì)機(jī)關(guān)在采用傳統(tǒng)審計(jì)方法的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)優(yōu)勢,創(chuàng)新大數(shù)據(jù)審計(jì)和跨學(xué)科審計(jì)方法,推動(dòng)區(qū)域復(fù)雜的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)信息大規(guī)模采集。政府審計(jì)機(jī)關(guān)還可以組建專門懂大數(shù)據(jù)技術(shù)和具備跨學(xué)科技能的專業(yè)團(tuán)隊(duì),充分調(diào)用具備豐富環(huán)境審計(jì)實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的資深審計(jì)人員與善于及時(shí)跟進(jìn)新技術(shù)新知識(shí)的年輕審計(jì)人員,完善地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)方式。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)定期對(duì)審計(jì)人員加強(qiáng)培訓(xùn)與指導(dǎo),使其掌握相關(guān)領(lǐng)域前沿審計(jì)技術(shù)方法,提高審計(jì)效率與效益,以合理的傳導(dǎo)機(jī)制促使地方領(lǐng)導(dǎo)干部予以企業(yè)環(huán)境治理壓力,提高企業(yè)環(huán)保效率。此外,政府審計(jì)機(jī)關(guān)還可以圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)中的關(guān)鍵審計(jì)事項(xiàng),創(chuàng)建安全可靠的數(shù)值存儲(chǔ)系統(tǒng),將審計(jì)工作與“大智移云物區(qū)”相結(jié)合,充分利用“三角驗(yàn)證”策略,避免信息數(shù)據(jù)失真帶來的風(fēng)險(xiǎn),科學(xué)評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)環(huán)境治理情況,促使地方領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)現(xiàn)自身環(huán)境治理不當(dāng)之處,優(yōu)化公共服務(wù)職能。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)重污染型企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的推動(dòng),主要是通過國家審計(jì)對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督,來間接影響企業(yè)行為,即從政府層面制定能源消耗和污染排放標(biāo)準(zhǔn)等控制政策倒逼重污染企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),否則將會(huì)提高企業(yè)違規(guī)成本,同時(shí)為企業(yè)研發(fā)投入促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供專項(xiàng)資金保障。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在推進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中發(fā)揮了舉足輕重的作用,但也存在一些亟須解決的問題,如領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)效力不足、審計(jì)技術(shù)方法滯后、政府補(bǔ)助監(jiān)管審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)等困境導(dǎo)致審計(jì)弱化督企效用,很難發(fā)現(xiàn)企業(yè)尋租行為,難以推進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新變革。針對(duì)以上問題,本研究給出了有針對(duì)性的優(yōu)化建議,以期推動(dòng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部采取積極策略開展環(huán)境治理工作,提升執(zhí)行中央政府環(huán)境治理政策的效率與質(zhì)量,并制定與轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及資源稟賦相適應(yīng)的環(huán)境政策,推進(jìn)重污染企業(yè)以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)力轉(zhuǎn)變生產(chǎn)模式,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)過程綠色高效,完成轉(zhuǎn)型升級(jí),推動(dòng)企業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。