金 金 程天君

（南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，南京 210097）

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

普職分流是教育分流的一種重要類型，它不僅關(guān)系到個(gè)人受教育經(jīng)歷，也與社會(huì)人才培養(yǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治穩(wěn)定密切相關(guān)。改革開放以來，為推進(jìn)普職分流，我國出臺(tái)了一系列政策，特別是1983 年提出的“使各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校在校生與普通高中在校生的比例大體相當(dāng)”政策（以下簡稱“大體相當(dāng)”政策），作為普職分流的核心政策被沿用至今。普職分流政策的有效落實(shí)結(jié)構(gòu)性地扭轉(zhuǎn)了20 世紀(jì)80 年代中等教育失衡的局面，在推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展和中等教育結(jié)構(gòu)改革方面發(fā)揮了重要作用。

然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和高等教育的普及，“老話題”也遇到“新問題”。2020 年，我國高等教育毛入學(xué)率已達(dá)到54.4%，而同年的《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃（2020—2023 年）》仍強(qiáng)調(diào)繼續(xù)“保持高中階段教育職普比大體相當(dāng)”，兩者之間的矛盾引發(fā)激烈討論；2021 年發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》提出，要弱化普職分流并加強(qiáng)各學(xué)段普職教育的滲透融通，然而對于如何建設(shè)學(xué)分互認(rèn)、學(xué)籍互轉(zhuǎn)的融通體系以及如何開辦綜合高中等問題，并未出臺(tái)具體實(shí)施意見，實(shí)踐路徑仍待探索；2022 年新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下簡稱《職業(yè)教育法》）將舊版本中的“普職分流”改為“職業(yè)教育與普通教育協(xié)調(diào)發(fā)展”，其本意是用更科學(xué)規(guī)范的表述凸顯各級各類教育的均衡發(fā)展，卻被部分媒體錯(cuò)誤解讀為“取消初中后的普職分流”，因而備受學(xué)生和家長的關(guān)注（教育部，2022）?？梢?，普職分流在現(xiàn)階段依然面臨較大壓力，但其政策發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)已然到來。若要明晰政策的未來發(fā)展方向，對其進(jìn)行全面理解和深入分析實(shí)屬必要。

目前，國內(nèi)學(xué)界關(guān)于普職分流政策研究的成果相對較少。就研究內(nèi)容而言，已有文獻(xiàn)多集中于對分流政策進(jìn)程的梳理（李紅衛(wèi)，2012）、對分流實(shí)施困境與挑戰(zhàn)的分析（劉麗群，周立芳，2017）以及對國際分流經(jīng)驗(yàn)的借鑒與學(xué)習(xí)（王曉燕，2019）；就研究視角而言，已有研究多從社會(huì)分層與教育分流的角度出發(fā)，考察分流與社會(huì)再生產(chǎn)之間的關(guān)系（吳愈曉，2013）；就研究重心而言，現(xiàn)有成果多以普職分流政策的變革而非變遷作為其內(nèi)在旨趣，提出要推遲分流時(shí)間（朱新卓，趙寬寬，2020）和調(diào)整高中階段普職比（王星霞，牛丹丹，2020）。已有研究為了解普職分流政策現(xiàn)狀提供了一定的參考，但缺乏對政策變化脈絡(luò)的把握，特別是對于分流政策如何隨歷史發(fā)展而演變以及在演變過程中受哪些因素影響等問題，更缺乏細(xì)致考察?！皥?zhí)古之道”方可“御今之有”，對當(dāng)前分流矛盾的理解與化解，還需通過與“歷史”的“聯(lián)姻”來厘清其變遷規(guī)律。基于此，本文援引歷史制度主義的視角和理論，將改革開放以來我國普職分流政策文本和實(shí)踐置于具體的教育歷史情境中加以闡釋，力求探尋其變遷之“道”。

二、理論視角：歷史制度主義的分析框架

Thelen & Steinmo（1992）最早在《比較政治學(xué)中的歷史制度主義》一文中明確提出“歷史制度主義”的概念，Pierson & Skocpol（2002）進(jìn)一步將其主要特征概括為對現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)注、對歷史進(jìn)程的重視和對結(jié)構(gòu)背景的考量。相比較于新制度主義中其他的流派，歷史制度主義的獨(dú)特之處在于對歷史維度的引入，它通過對歷史事實(shí)的解讀和多重變量的分析探究制度變遷過程中的重大特征和動(dòng)力機(jī)制（劉圣中，2010，第1—15 頁）。

歷史制度主義認(rèn)為，制度是動(dòng)態(tài)的、變化的，并由此生成制度變遷理論。其中，漸進(jìn)性制度變遷為社會(huì)穩(wěn)定時(shí)期的制度變遷研究提供了解釋力較強(qiáng)的分析框架。Mahoney & Thelen（2010）通過將漸進(jìn)性制度變遷概括為替代、疊加、漂移和轉(zhuǎn)換四種形式，描繪出制度變遷的特征與樣態(tài)。與一般看法不同，歷史制度主義所強(qiáng)調(diào)的“認(rèn)真對待歷史”，不僅是要關(guān)注歷史事件，更要發(fā)現(xiàn)它們之間的因果關(guān)聯(lián)并對其進(jìn)行系統(tǒng)論證（Pierson & Skocpol, 2002）。這種對歷史進(jìn)程的追蹤可見于兩個(gè)層面。一方面，長時(shí)段的縱向追溯表明，歷史序列具有穩(wěn)定性和連續(xù)性特征，并產(chǎn)生“路徑依賴”效應(yīng)。路徑依賴會(huì)形成制度的自我復(fù)制機(jī)制，成為制度變革的保守力量（Pierson，2000）。另一方面，短時(shí)段的橫向追蹤顯示，歷史的某些節(jié)點(diǎn)呈現(xiàn)出波動(dòng)性和斷裂性特征，并由此衍生出“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”理論。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是推動(dòng)制度調(diào)整與發(fā)展的重要契機(jī)。

歷史制度主義誕生后也受到國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。何俊志（2002）較早將這一理論引入中國，并指出了結(jié)構(gòu)觀與歷史觀是其研究范式的兩個(gè)主要層面，其中影響政治結(jié)果的變量排序、事件發(fā)生的歷史軌跡、制度的路徑依賴與變遷是其關(guān)注的主要內(nèi)容。歷史制度主義獨(dú)特的研究范式與方法論對政策分析有較強(qiáng)的描述性、解釋性與建構(gòu)性意義（莊德水，2008），因而被廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域的制度與政策研究，如政治與行政管理領(lǐng)域（呂普生，2007）、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域（韓鵬云，2015）、信息科技領(lǐng)域（李彥，曾潤喜，2019）等。教育學(xué)者也援引歷史制度主義理論視角，在課程設(shè)置（周光禮，吳越，2009）、教育管理（李新翠，2015）、課程改革（李銘函，姚蕾，2020）與職業(yè)教育（潘懋元，朱樂平，2019；莊西真，2021）等方面形成了豐富的研究成果。

對已有文獻(xiàn)的梳理可知，一方面，歷史制度主義對政策研究有較強(qiáng)的適切性，而普職分流政策作為一種重要的教育政策，對其變遷的深入理解也繞不開對政策起源轉(zhuǎn)變、動(dòng)力來源、結(jié)構(gòu)背景等問題的考察，因而利用歷史制度主義理論對其進(jìn)行分析具有合理性；另一方面，現(xiàn)有研究形成了較為成熟的歷史制度主義分析框架，為后續(xù)研究提供了借鑒路徑。本研究參考已有分析框架，首先對改革開放以來分流政策的縱向發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行梳理；進(jìn)而通過“深層結(jié)構(gòu)”與微觀行動(dòng)者分析，發(fā)現(xiàn)分流過程中環(huán)境背景、制度變量與微觀個(gè)體之間的互動(dòng)關(guān)系；繼而利用政策發(fā)展的“路徑依賴”和“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”挖掘其變遷邏輯，揭示政策如何延續(xù)及改變；最后通過歷史制度主義視角的審視，對未來政策發(fā)展提出建議，以期為普職分流政策調(diào)整過程中尚待解決的分流矛盾提供消解之策。

三、普職分流政策的變遷脈絡(luò)

對政策的深層理解和對制度邏輯的把握有賴于對其歷史脈絡(luò)的梳理。已有普職分流政策研究多以職普招生比例的變化趨勢為依據(jù)，將其歷史劃分為“兩起兩落”的四個(gè)階段（參見李紅衛(wèi)，2012；朱新卓，趙寬寬，2020）。而歷史制度主義在建立歷史變遷模型時(shí)，除了關(guān)注政策運(yùn)行結(jié)果，還將作為“歷史集裝器”的制度的內(nèi)在運(yùn)作邏輯與變遷過程，即制度的連續(xù)與斷裂狀態(tài)，納入歷史分期的考量范圍（何俊志，2004，第272—284 頁）。本文借鑒已有分期觀點(diǎn)，依據(jù)改革開放以來分流政策的演進(jìn)模式，兼顧政策實(shí)施效果與重大歷史背景，將普職分流政策的發(fā)展歷程劃分為形成、調(diào)整、漂移與疊加四個(gè)階段。通過梳理重要的教育文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，分流政策的變遷呈現(xiàn)出以政府為主導(dǎo)的漸進(jìn)性制度變遷特征，普職分流從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的中職恢復(fù)逐步走向“以人為本”理念指導(dǎo)下的普職融合。

（一）普職分流政策的形成：以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的中職恢復(fù)（1978—1990 年）

黨的十一屆三中全會(huì)開啟了改革開放與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期，大力發(fā)展生產(chǎn)力成為黨和國家的主要任務(wù)。經(jīng)濟(jì)建設(shè)不僅需要高端技術(shù)工程師和科學(xué)家，也需要大量擁有一定知識(shí)技能的技術(shù)工人。然而在1978 年，我國中等職業(yè)學(xué)校招生人數(shù)是70.40 萬人，僅為當(dāng)年普通高中招生人數(shù)的十分之一，普職招生比例嚴(yán)重失衡。在此背景下，當(dāng)年的全國教育工作會(huì)議提出，要“考慮各級各類學(xué)校發(fā)展的比例，特別是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)中學(xué)、各種中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校的比例”（鄧小平，1978）。此后，為了繼續(xù)提高職業(yè)學(xué)校學(xué)生數(shù)量，中等教育結(jié)構(gòu)改革著力恢復(fù)中等專業(yè)學(xué)校、職業(yè)中學(xué)等，鼓勵(lì)將一部分普通高中改為職業(yè)中學(xué)，在高中階段逐步建立起普通教育和職業(yè)教育分軌并行的制度。經(jīng)過幾年的努力，中等教育結(jié)構(gòu)單一化問題得到改善，職業(yè)教育有了初步發(fā)展。到了1980 年，中職招生人數(shù)達(dá)到103.95 萬人，與普通高中招生人數(shù)之比約為1:4。

雖然普職分流工作有了良好開端，但由于缺乏頂層設(shè)計(jì)和宏觀統(tǒng)籌，職業(yè)技術(shù)教育的規(guī)模仍無法滿足我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要（劉麗群，周立芳，2017）。有鑒于此，1983 年教育部聯(lián)合勞動(dòng)人事部、財(cái)政部、國家計(jì)委發(fā)出《關(guān)于改革城市中等教育結(jié)構(gòu)、發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的意見》，提出“力爭到1990 年，使各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校在校生與普通高中在校生的比例大體相當(dāng)”；1985 年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》又指出，“我國廣大青少年一般應(yīng)從中學(xué)階段開始分流”，并要求“力爭在5 年左右，使大多數(shù)地區(qū)的各類高中階段的職業(yè)技術(shù)學(xué)校招生數(shù)相當(dāng)于普通高中的招生數(shù)”。這是“分流”表述首次出現(xiàn)在我國政策文件中，標(biāo)志著普職分流政策的形成，而兩個(gè)“相當(dāng)”的提出也是國家首次在文件中確定了普職在校生比例和招生的比例，普職比“大體相當(dāng)”政策也自此誕生。

隨著普職分流政策的實(shí)施與推進(jìn)，我國中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校招生規(guī)模不斷擴(kuò)大。到1990 年底，“各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校已發(fā)展到一萬六千多所，在校生超過六百萬人”，“高中階段各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校和普通高中的招生數(shù)之比已接近一比一”（國務(wù)院，1991），基本實(shí)現(xiàn)了之前所設(shè)定的目標(biāo)。

（二）普職分流政策的調(diào)整：從“追求效率”到“注重合理”的分流探索（1991—1998 年）

20 世紀(jì)90 年代以后，我國經(jīng)濟(jì)增速不斷加快，經(jīng)濟(jì)體制改革日趨深入，國家急需大批高素質(zhì)勞動(dòng)者參與生產(chǎn)建設(shè)，對人才供給提出了更高的要求。在這種背景下，為了使教育更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，國家以制度改革為抓手，對普職分流政策進(jìn)行了探索與調(diào)整。通過分析該政策時(shí)期內(nèi)目標(biāo)職普比的變化趨勢可發(fā)現(xiàn)，其大致經(jīng)歷了“不斷攀升”與“探尋合理”兩個(gè)階段。

1.追求“不斷攀升”的職普比（1991—1994 年）

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，教育體制改革也緊隨其后。為了加速擴(kuò)大職業(yè)教育規(guī)模，國家不斷對職普比提出了更高要求。1991 年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》出臺(tái)，提出要擴(kuò)大中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校招生規(guī)模，“使全國高中階段職業(yè)技術(shù)學(xué)校的在校生人數(shù)超過普通高中的在校生人數(shù)”；1993 年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》雖未給出具體目標(biāo)，但也要求使“高中階段職業(yè)技術(shù)學(xué)校在校學(xué)生人數(shù)有較大幅度的增加”；1994 年的《國務(wù)院關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見》進(jìn)一步細(xì)化分流方式，規(guī)定我國大部分地區(qū)以初中后分流為主，初中畢業(yè)生進(jìn)入職業(yè)學(xué)?；蚵殬I(yè)培訓(xùn)中心的人數(shù)應(yīng)逐步達(dá)到50%—70%，具體要求是，到2000 年全國中等職業(yè)學(xué)校招生人數(shù)和在校生人數(shù)應(yīng)達(dá)到高中總?cè)藬?shù)的60%左右，在部分普及高中教育的地區(qū)可以達(dá)到70%。

同時(shí)，這一時(shí)期的分流政策話語也呈現(xiàn)出以經(jīng)濟(jì)學(xué)話語為導(dǎo)向的特征，特別是在職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系、職業(yè)教育體制改革等方面尤為明顯。例如，《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》就指出：“職業(yè)技術(shù)教育的規(guī)模和水平影響著產(chǎn)品質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)效益和發(fā)展速度”；《中國教育改革和發(fā)展綱要》也強(qiáng)調(diào)，職業(yè)教育“是工業(yè)化和生產(chǎn)社會(huì)化、現(xiàn)代化的重要支柱”，“各級各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校都要主動(dòng)適應(yīng)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要”；《國務(wù)院關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要 〉的實(shí)施意見》又提出，要探索以公有制為主、多種所有制并存的職業(yè)教育辦學(xué)體制。

這一階段分流政策對職普比“不斷攀升”的追求，以及經(jīng)濟(jì)學(xué)話語對分流政策的主導(dǎo)，體現(xiàn)了“效率優(yōu)先”和“教育服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的價(jià)值取向。雖然國家的政策引導(dǎo)及助推鞏固了前期的分流成果，但過于追求速度與效率也違背了職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，單一的價(jià)值取向會(huì)導(dǎo)致教育的育人本質(zhì)“被隱匿”，教育對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)作用也會(huì)“被忽視”。

2.探尋“科學(xué)合理”的職普比（1995—1998 年）

1995 年以后，國家政策中的目標(biāo)職普比并沒有繼續(xù)攀升，取而代之的是“科學(xué)”“合理”等表述的頻繁出現(xiàn)。1995 年召開的第八屆全國人大三次會(huì)議的政府工作報(bào)告就指出，要“逐步形成初等、中等、高等普通教育和職業(yè)教育的合理比例”；1998 年發(fā)布的《面向21 世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》提出，高中階段普職招生比例應(yīng)在“保持現(xiàn)有比例”的基礎(chǔ)上，“科學(xué)預(yù)測”社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)市場對中等職業(yè)教育的需求，并根據(jù)各地發(fā)展水平適當(dāng)推遲分流至高三結(jié)束。

這一時(shí)期，國家對職普比似乎有意要進(jìn)行模糊化處理。這或許是因?yàn)?，國家意識(shí)到了前一階段職普比政策可能帶來的問題，因此不再過分追求分流的速度與效率，而是轉(zhuǎn)而關(guān)注普職分流比例的均衡化與合理性。雖然這一時(shí)期的分流實(shí)踐還是以國家主導(dǎo)為主，但考慮到經(jīng)濟(jì)體制改革背景下各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性，地方政府也被給予了一定的自主制定中等教育招生規(guī)則的空間，各地分流時(shí)間也從原來的“初三后”被允許放寬至“高三結(jié)束”。這一時(shí)期的分流政策在波動(dòng)中不斷探索，在調(diào)整中也漸趨靈活。

（三）普職分流政策的漂移：高校擴(kuò)招沖擊下的分流滑坡（1999—2009 年）

在世紀(jì)之交，我國繼續(xù)沿用20 世紀(jì)普職分流政策的基本要求，如教育部在1999 年教育工作會(huì)議上提出，要“避免嚴(yán)重比例失調(diào)”，要科學(xué)合理確定高中階段的普職比；在2001 年職業(yè)教育與成人教育工作會(huì)議上，教育部依然把“全國高中階段職業(yè)教育招生數(shù)和在校生數(shù)與普通高中的規(guī)模大體相當(dāng)”作為“十五”期間中等職業(yè)教育發(fā)展的目標(biāo)（楊金土等，2011，第83—86 頁）。“大體相當(dāng)”的要求持續(xù)出現(xiàn)在接下來不同時(shí)期的教育政策中（如2002 年的《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》、2005 年的《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》與2007 年的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》），成為我國普職分流的主旋律。

這一階段分流政策雖未發(fā)生明顯轉(zhuǎn)向，但由于“包分配”就業(yè)政策的取消與高校擴(kuò)招的沖擊（黃亮等，2022），實(shí)際中職招生人數(shù)從1998 年的408.91 萬人下降到2001 年的337.83 萬人。同時(shí)，隨著普通高中的迅速發(fā)展，中職招生占比（中職招生規(guī)模占高中階段招生總規(guī)模的比例）從1998 年的53.2%降至2004 年的40.8%。為了防止中職招生規(guī)模進(jìn)一步縮小，國家在2005 和2006 連續(xù)兩年的職業(yè)教育與成人教育工作會(huì)議上均提出了要“完成中等職業(yè)教育擴(kuò)大招生100 萬人”的任務(wù)（楊金土等，2011，第89—92 頁）。這是繼20 世紀(jì)80 年代大力發(fā)展職業(yè)教育以來又一次將中職擴(kuò)招定為教育改革工作的重心。

雖然這一次中職擴(kuò)招任務(wù)的指標(biāo)還是通過自上而下的行政指令方式下達(dá)的，但擴(kuò)招方式與上一次相比卻有本質(zhì)區(qū)別。在改革開放初期，中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校的發(fā)展方式主要是通過壓縮普通高中規(guī)模、將普通高中改為中等職業(yè)學(xué)校以及恢復(fù)和新建職業(yè)學(xué)校來實(shí)現(xiàn)的，其擴(kuò)張方式受粗放型經(jīng)濟(jì)增長的影響呈現(xiàn)出重量不重質(zhì)的特點(diǎn)。而這一階段則嘗試通過采用多樣化辦學(xué)形式、改革高中階段招生規(guī)則與完善人事制度和分配制度等方式，吸引更多的學(xué)生自主選擇中等職業(yè)教育（黃堯，2006，第262—263 頁）。在政策的引導(dǎo)下，中職招生人數(shù)實(shí)現(xiàn)回升，中職招生占比也從2004 年的40.8%提高到了2009 年的51.3%，普職比“大體相當(dāng)”格局再次形成。

（四）普職分流政策的疊加：“以人為本”理念下的普職融合（2010 年—至今）

再次實(shí)現(xiàn)普職比“大體相當(dāng)”的目標(biāo)后，我國普職分流政策進(jìn)入深化階段。但囿于分流體系強(qiáng)大的制度慣性，政策變遷主要是通過將“新規(guī)則”疊加在“舊規(guī)則”之上來實(shí)現(xiàn)的。例如，在教育管理模式方面，《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020 年）》指出，要在發(fā)揮政府“引導(dǎo)、規(guī)范和督導(dǎo)作用”的同時(shí)“擴(kuò)大省級政府統(tǒng)籌權(quán)”，鼓勵(lì)地方政府根據(jù)各地自身情況探索職業(yè)教育體系建設(shè)模式。雖然普職比“大體相當(dāng)”政策的主導(dǎo)地位并沒有發(fā)生改變，但國家也積極鼓勵(lì)地方政府對普職分流比例進(jìn)行有益探索，通過簡政放權(quán)賦予地方政府調(diào)整實(shí)施分流政策的權(quán)力和政策創(chuàng)新的空間。

此外，在辦學(xué)模式與分流模式方面，在原有分流政策基礎(chǔ)上，2017 年頒布的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，要“調(diào)整優(yōu)化資源配置，統(tǒng)籌辦好一批中等職業(yè)學(xué)?！保?021 年印發(fā)的《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》指出，要探索發(fā)展綜合高中并推動(dòng)建設(shè)課程互選、學(xué)分互認(rèn)的教育體系，在“縱向分流”的基礎(chǔ)上加強(qiáng)普職教育的“橫向融通”；2022 年新修訂的《職業(yè)教育法》又在法律層面規(guī)定，“高等職業(yè)學(xué)校教育”由“?？啤⒈究萍耙陨辖逃龑哟蔚母叩嚷殬I(yè)學(xué)校和普通高等學(xué)?！睂?shí)施，要通過“不同層次職業(yè)教育有效貫通，服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”。一系列補(bǔ)充政策的頒布體現(xiàn)出現(xiàn)階段普職分流不再單純是為了擴(kuò)大職業(yè)教育規(guī)模而實(shí)施的強(qiáng)制分流，而是在“以人為本”“終身教育”等理念的影響下，通過發(fā)展優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育帶動(dòng)的合理自主的分流模式。

我們也應(yīng)看到，由于地方政府在分流過程中對普職比政策的放寬執(zhí)行，政策效應(yīng)在各地出現(xiàn)衰減。這一時(shí)期整體中等職業(yè)學(xué)校招生占比再次下滑，且在不同地區(qū)呈現(xiàn)較大差異。從全國來看，2010 年中等職業(yè)學(xué)校招生868.14 萬人，中職招生占比50.9%；而2020 年中等職業(yè)學(xué)校招生人數(shù)僅644.66 萬人，中職招生占比降至42.4%。從地方來看，經(jīng)濟(jì)水平較發(fā)達(dá)的地區(qū)普通高中的招生規(guī)模遠(yuǎn)大于職業(yè)學(xué)校的招生規(guī)模，經(jīng)濟(jì)水平欠發(fā)達(dá)的地區(qū)規(guī)模差距相對較小。以2020 年為例，北京市普通高中招生6.11 萬人，普高招生占比高達(dá)79.2%；天津市普通高中招生6.24 萬人，普高招生占比69.9%；而在云南和青海，普高招生占比分別為57.6%和57.7%。從目前職業(yè)學(xué)校的招生情況來看，普職分流依然面臨較大的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

四、普職分流政策變遷的結(jié)構(gòu)背景

系統(tǒng)具有趨于穩(wěn)定的傾向，然而當(dāng)社會(huì)宏觀制度背景（如政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、文化心理結(jié)構(gòu)、地域與時(shí)代等）發(fā)生改變時(shí)，原有制度排列也會(huì)受到影響并隨之變化（Pierson & Skocpol, 2002）。這種變化又會(huì)進(jìn)一步作用于微觀層面的行動(dòng)者，規(guī)約其行為邏輯。由此，歷史制度主義通過聯(lián)結(jié)結(jié)構(gòu)主義的“深層結(jié)構(gòu)”與理性主義的“行動(dòng)者”，探索多重變量結(jié)構(gòu)作用下的制度變遷機(jī)制（周光禮，吳越，2009）。

（一）普職分流政策的“深層結(jié)構(gòu)”分析

從長時(shí)段歷史過程分析來看，我國普職分流政策背后的主要“深層結(jié)構(gòu)”包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國家治理改革與文化觀念轉(zhuǎn)變。這些基本要素作為結(jié)構(gòu)性背景深刻影響了分流政策的變遷路徑。

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

改革開放前，由于資本與技術(shù)的匱乏，以重工業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與我國基本國情不相匹配，導(dǎo)致了“重工業(yè)太重、輕工業(yè)太輕、農(nóng)業(yè)太落后、服務(wù)業(yè)太少”的畸形產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。改革開放以后，為了改變這一現(xiàn)狀，國家開始大力發(fā)展勞動(dòng)密集型輕工業(yè)與服務(wù)業(yè)（簡新華，葉林，2011）。新的結(jié)構(gòu)模式不僅需要高級科學(xué)家，還需要大量初、中級技術(shù)人員和技工將先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)社會(huì)的生產(chǎn)力。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對當(dāng)時(shí)的人才供給提出了新的要求，對面向生產(chǎn)服務(wù)第一線的技術(shù)技能型人才的需求急劇增大。而當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)情況是，我國中職學(xué)校招生人數(shù)與普通高中招生人數(shù)本就懸殊，再加上高校招生規(guī)模有限，大量高中畢業(yè)生在沒有經(jīng)過職業(yè)技能培訓(xùn)的情況下就進(jìn)入工作崗位，造成現(xiàn)有勞動(dòng)力資源無論在數(shù)量上還是能力上均無法滿足社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求。因此，為了使人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)變革，國家在當(dāng)時(shí)提出了普職比政策，通過自上而下強(qiáng)制分流的方式加快職業(yè)教育的恢復(fù)。在政策推動(dòng)下，中等職業(yè)教育經(jīng)歷了規(guī)模式發(fā)展，為后續(xù)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了有力支持。

到20 世紀(jì)90 年代初，我國開始了由社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。市場化運(yùn)作模式的建立往往伴隨著國家法律制度的建設(shè)與完善，普職分流也不例外。1996 年，《中華人民共和國職業(yè)教育法》出臺(tái)。作為教育領(lǐng)域第一個(gè)專項(xiàng)法，該法為職業(yè)教育發(fā)展提供了法律支撐，也在法律層面實(shí)現(xiàn)了普職分流政策的規(guī)范化與制度化（方展畫等，2009，第138 頁）。進(jìn)入21 世紀(jì)后，隨著知識(shí)的積累與科技的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的浪潮再次襲來。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整朝著智能化時(shí)代大步前進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從原來的要素驅(qū)動(dòng)和投資驅(qū)動(dòng)逐漸轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)（薛茂云，2020）。隨著經(jīng)濟(jì)增長模式的改變，社會(huì)對人才的需求也隨之發(fā)生變化，懂理論、能應(yīng)用、會(huì)創(chuàng)新的工程型和技術(shù)型人才成為未來職業(yè)教育培養(yǎng)的目標(biāo)。然而，此時(shí)的職業(yè)教育體系由于缺乏上下溝通而導(dǎo)致銜接不暢，多數(shù)學(xué)生在中等教育分流后就喪失了繼續(xù)接受高等教育的機(jī)會(huì)，社會(huì)技能型人才的整體知識(shí)水平與實(shí)踐創(chuàng)新能力難以得到提升，于是，學(xué)制上的完善成為現(xiàn)代職業(yè)教育體系構(gòu)建的重要任務(wù)，也成為普職分流政策發(fā)展的內(nèi)在要求。2019 年，《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》就提出了“試點(diǎn)本科層次職業(yè)教育”的要求。2022 年新修訂的《職業(yè)教育法》又指出，“高等職業(yè)學(xué)校教育由專科、本科及以上教育層次的高等職業(yè)學(xué)校和普通高等學(xué)校實(shí)施”，這不僅為本科層次職業(yè)教育提供了法律依據(jù)，也為研究生層次職業(yè)教育的發(fā)展獲取了空間。新政策在實(shí)踐個(gè)人“終身教育”理念的同時(shí)，也回應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對高層次技術(shù)技能型人才的需求。職業(yè)教育培養(yǎng)層次的上移是普職分流政策為適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所作出的重要?dú)v史選擇。

2.國家治理改革

公共政策是在特定政治環(huán)境中制定與實(shí)施的，因而易受到政治因素的影響與制約。普職分流政策作為國家政策的一種，其變遷也與作為政治改革主體內(nèi)容的國家治理改革有密切關(guān)聯(lián)。過去四十多年間，我國治理形態(tài)經(jīng)歷了從“社會(huì)管控”到“社會(huì)經(jīng)營”再到“社會(huì)管理”最后到“社會(huì)治理”的演進(jìn)歷程。治理方式從一元管理轉(zhuǎn)向多元協(xié)商，從直接管控轉(zhuǎn)向間接治理，從微觀指導(dǎo)變?yōu)楹暧^調(diào)控；協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系、激活民主協(xié)商機(jī)制、從集權(quán)走向分權(quán)成為治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容（陳鵬，2018）。在改革過程中，國家治理理念也不斷深入到教育領(lǐng)域，通過教育管理體制改革作用于普職分流政策。

改革開放初期，我國教育管理方式以國家控制為主，呈現(xiàn)出自上而下要求、同質(zhì)化對待、全方位控制和直接性干預(yù)的特征，中央政府地位高、權(quán)力大、影響廣，在教育管理體系中起主導(dǎo)作用，地方政府自主權(quán)非常有限（楊明，2003）。當(dāng)時(shí)的教育管理體制導(dǎo)致普職分流政策多以指令性計(jì)劃為主，參數(shù)性調(diào)節(jié)不足，如國家就普職分流比例和中職招生人數(shù)提出硬性數(shù)字要求，并通過自上而下的方式僵硬地進(jìn)行目標(biāo)拆解和任務(wù)落實(shí)（王星霞，高廣驊，2017）。

然而隨著國家治理方式的轉(zhuǎn)變，我國教育管理制度也逐漸從國家控制模式轉(zhuǎn)向了國家監(jiān)督模式。1985 年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出了建立中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和中心城市三級辦學(xué)體制，調(diào)動(dòng)了各級政府的辦學(xué)積極性、激發(fā)了其辦學(xué)活力，為后期教育管理模式改革指明了方向。1993 年頒發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》在中央與地方關(guān)系上進(jìn)一步確立了分級管理、分權(quán)負(fù)責(zé)的管理體制，擴(kuò)大了各省的教育決策權(quán)與統(tǒng)籌權(quán)。隨著國家權(quán)力的不斷下放，其對分流的管理也逐漸從直接控制轉(zhuǎn)變?yōu)檫h(yuǎn)距離駕馭。調(diào)整后的國家政策僅給出分流的總體指導(dǎo)性參數(shù)，把細(xì)節(jié)和創(chuàng)新工作留給地方政府。地方政府可以因地制宜地制定和頒布地方性政策法規(guī)，使其人才培養(yǎng)和供給結(jié)構(gòu)更加適合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與技術(shù)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，國家不但鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行政策創(chuàng)新，還將地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)作為國家政策調(diào)整的參考和依據(jù)。例如，《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃（2020—2023 年）》提出的“職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地建設(shè)行動(dòng)”，就通過選取試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行職業(yè)教育辦學(xué)機(jī)制的路徑優(yōu)化和畢業(yè)生高質(zhì)量就業(yè)模式的自主探索，形成了一批來自基層的職業(yè)教育改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

3.文化觀念轉(zhuǎn)變

除了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與國家治理改革外，普職分流政策還受到社會(huì)主流文化模式的影響。一般而言，政策的選擇并非價(jià)值中立的，正如迪爾凱姆（2007，第25—26 頁）所言，社會(huì)現(xiàn)象之所以呈現(xiàn)出一定的規(guī)律，并不是普遍性的結(jié)果，而是強(qiáng)制的作用。同樣，教育政策的抉擇亦是在權(quán)衡、協(xié)調(diào)、比較之后價(jià)值選擇的結(jié)果，其背后價(jià)值觀之間的博弈不可忽視。我國傳統(tǒng)文化模式傾向于社群主義，認(rèn)為社會(huì)的價(jià)值高于個(gè)人，個(gè)人的存在與發(fā)展依賴并受制于社會(huì)，這種文化價(jià)值觀反應(yīng)在教育中就形成了社會(huì)本位的教育目的觀（周光禮，吳越，2009）。改革開放初期，由于我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展需要，培養(yǎng)周期短、見效快、用得上的實(shí)用技能型人才成為教育發(fā)展的目標(biāo)（方展畫等，2009，第142 頁）。為滿足社會(huì)發(fā)展需要，我國在這一時(shí)期出臺(tái)了一系列政策以達(dá)到快速擴(kuò)大中等職業(yè)教育規(guī)模的目的，如高中階段普職教育分軌并行、普通高中改職業(yè)高中和普職比政策等，其背后所體現(xiàn)的文化邏輯即社會(huì)本位論。

進(jìn)入21 世紀(jì)以后，隨著教育改革的不斷深入，“以人為本”的教育觀越來越得到重視。國家也逐步在社會(huì)利益和個(gè)人利益之間尋求規(guī)限與平衡。2017 年發(fā)布的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指出，在“十三五”期間，要“以學(xué)習(xí)者為中心”并“促進(jìn)人的全面發(fā)展”；2021 年下發(fā)的《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》提出，職業(yè)教育發(fā)展要“面向人人、因材施教，營造人人努力成才、人人皆可成才、人人盡展其才的良好環(huán)境”。新政策的出臺(tái)表明，在“以人為本”教育理念的引導(dǎo)下，個(gè)人在教育系統(tǒng)中的作用和地位得到極大提高，個(gè)人的社會(huì)存在也越來越獲得重視。同時(shí)，“以人為本”的教育觀與普職分流之間的內(nèi)在聯(lián)系還體現(xiàn)在它們對教育多樣性的追求上。對于每一個(gè)具體的學(xué)生而言，單一化的教育無法給不同背景、不同能力的學(xué)生提供適合的教育，多樣化是必然選擇，而教育分流的本質(zhì)就在于給學(xué)生提供不同類型的教育，這與“以人為本”的教育觀不謀而合。為了更好地幫助學(xué)生在普職分流過程中找到適合自己的成才軌道，新的政策要求在小學(xué)和初中分別開展“日常生活勞動(dòng)”教育和“職業(yè)啟蒙教育”（中華人民共和國教育部，2020），在高中“探索發(fā)展以專項(xiàng)技能培養(yǎng)為主的特色綜合高中”（中共中央，國務(wù)院，2021），從而達(dá)到培養(yǎng)學(xué)生職業(yè)技能興趣和提升學(xué)生職業(yè)規(guī)劃能力的目的。這一時(shí)期的政策不僅“從政治上看職業(yè)教育”，更強(qiáng)調(diào)“從民生上抓職業(yè)教育”。一個(gè)以社會(huì)需求為前提、以個(gè)人發(fā)展為目標(biāo)的普職分流政策調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，正在逐步形成。

（二）普職分流政策的微觀行動(dòng)者分析

制度與行為主體之間的張力是歷史制度主義關(guān)注的重要領(lǐng)域，兩者之間呈現(xiàn)“二重性”關(guān)系。行為主體的行動(dòng)既受制于制度的約束與限制，也在實(shí)踐過程中推動(dòng)制度的發(fā)展。

在普職分流過程中，地方政府和社會(huì)大眾在分流政策的約束下遵循不同的行動(dòng)邏輯開展實(shí)踐。為了保證中職招生人數(shù)和實(shí)現(xiàn)普職比“大體相當(dāng)”的目標(biāo)，中央教育部門制定并下達(dá)分流指令，地方政府將指令層層分解并逐級“發(fā)包”給下級單位，以保障政策實(shí)施。由于中職招生任務(wù)的完成情況被當(dāng)作地方教育工作的重要考核指標(biāo)，與其人事任命、官員晉升、經(jīng)費(fèi)撥款等利益密切相關(guān)，于是地方政府會(huì)“想方設(shè)法”完成中職招生的任務(wù)要求（王星霞，高廣驊，2017），如制定“中招紅線”并禁止低于此線的學(xué)生進(jìn)入任何類型的普通高中，或禁止成績差的初中生參加中考并直接將其分流到職業(yè)學(xué)校，還有地方以獎(jiǎng)懲的方式要求初中教師在中考前動(dòng)員學(xué)生報(bào)考職業(yè)學(xué)校（王星霞，牛丹丹，2020）。作為普職分流政策實(shí)踐的“意外后果”，這些“亂象”雖然保證了普職分流比例的穩(wěn)定，卻偏離了分流最初的目的。在傳統(tǒng)“重學(xué)術(shù)、輕職業(yè)”觀念的影響下，很多家長為了讓子女進(jìn)入普通高中，不得不提前計(jì)劃，將其送入好的初中、小學(xué)甚至是幼兒園，學(xué)生被越來越早地卷入繁重的學(xué)業(yè)壓力和激烈的升學(xué)競爭中。也有中考分?jǐn)?shù)不理想學(xué)生的家長，為了改變孩子“被分流”的命運(yùn)，通過交高昂的“進(jìn)校費(fèi)”或“學(xué)籍費(fèi)”將其送入民辦高中（賀佳雯，2020）。進(jìn)入民辦學(xué)校學(xué)生的命運(yùn)仍難以改變，最后依然有可能因?yàn)闆]有學(xué)籍而面臨被清退或無法參加高考的結(jié)局，導(dǎo)致他們幾年的努力付諸東流。

然而，隨著分流過程中權(quán)力的下放和制度環(huán)境的日益寬松，地方政府對分流政策創(chuàng)新的探索和廣大學(xué)子對優(yōu)質(zhì)教育的訴求也催生出自下而上的內(nèi)生動(dòng)力，反過來推動(dòng)普職分流政策的發(fā)展與變遷。在普職分流政策調(diào)整過程中，由于制度體系龐大復(fù)雜、難以預(yù)測，中央政府大多只能“摸著石頭過河”，而地方政府結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)環(huán)境所開展的分流政策創(chuàng)新實(shí)踐，為國家政策制定者提供了一個(gè)低成本、低風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)傳遞機(jī)制（楊瑞龍，楊其靜，2000）。例如，山東在2013 年就選取部分中職學(xué)校和本科高校進(jìn)行職業(yè)教育考試招生制度改革試點(diǎn)，海南也在2015 年就開始試行中職、高職、本科貫通的培養(yǎng)模式（劉麗群，周麗芳，2017）。這些地方政府的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為后續(xù)國家試點(diǎn)本科層次職業(yè)教育提供了重要依據(jù)和參考，實(shí)現(xiàn)了自下而上對政策發(fā)展的推動(dòng)與助力。同時(shí)，學(xué)生和家長對分流時(shí)間、分流比例和分流方式提出的質(zhì)疑、訴求與建議也引發(fā)了包括政策研究者、制定者和媒體在內(nèi)的社會(huì)大眾的廣泛關(guān)注與討論。隨著越來越多媒體報(bào)道的出現(xiàn)，原本不被“看見”的職校世界也逐漸走入人們的視野，職校生從原來的“邊緣人”成為被關(guān)注的焦點(diǎn)。作為“被分流”的群體，職校生在職業(yè)學(xué)校的生活和求學(xué)路上所面臨的窘迫才是普職分流過程中最迫切需要被看見和被解決的問題。只有了解職校生及其家長的訴求、解決其在教育中遇到的問題，職業(yè)教育才有可能真正做到讓受教育者滿意和被社會(huì)大眾認(rèn)可。因此，不僅制度會(huì)規(guī)限個(gè)體，具有不同教育利益立場和訴求的行動(dòng)者的意見也會(huì)為政策發(fā)展提供方向和目標(biāo)，他們與政策之間的博弈成為了分流政策變遷的強(qiáng)大動(dòng)力。

五、普職分流政策的變遷邏輯

制度在發(fā)展過程中往往呈現(xiàn)出延續(xù)與斷裂“交互共存”的持續(xù)性狀態(tài)。理解普職分流政策的變遷邏輯，需把握這種“交互共存”規(guī)律，深入挖掘政策因何而“變”又為何而“續(xù)”。歷史制度主義通過對制度從縱向歷史序列與橫向歷史節(jié)點(diǎn)兩個(gè)層面的追溯，提出了“路徑依賴”與“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”的重要概念。這兩個(gè)概念為理解普職分流政策的連續(xù)性與斷裂性提供了有力的解釋依據(jù)。

（一）遞增收益：分流政策延續(xù)的“穩(wěn)定劑”

鮑威爾和迪馬吉奧（2008，第214 頁）曾指出，“制度化的事物表現(xiàn)出相對惰性”，且“某種制度秩序一旦得到支持并固定下來，這種制度就往往會(huì)重構(gòu)自身，構(gòu)筑屏障防止自己受到外界的影響”。對于這種制度的自我強(qiáng)化機(jī)制，歷史制度主義學(xué)者借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)家所提出的“路徑依賴”理論對其進(jìn)行解釋，并指出，“遞增收益”是路徑依賴的重要?jiǎng)恿碓矗≒ierson，2000），而高昂的構(gòu)建成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、合作效應(yīng)與適應(yīng)性預(yù)期是導(dǎo)致“遞增收益”的主要技術(shù)特征（Arthur, 1994, 第112 頁）。我國普職分流政策的變遷呈現(xiàn)出較明顯的“路徑依賴”特征。為了避免分流政策陷入惡性循環(huán)，有必要對“路徑依賴”的形成機(jī)制進(jìn)行分析。在我國分流政策的變遷過程中，其主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

第一，高昂的分流制度構(gòu)建成本。我國在改革開放初期花費(fèi)大量初始設(shè)置成本用于普職分流政策的啟動(dòng)。首先，專家學(xué)者為政策制定進(jìn)行了大量的考察、調(diào)研與論證工作。例如，顧明遠(yuǎn)（1980）通過對美國、法國、日本等國家高中階段教育結(jié)構(gòu)進(jìn)行細(xì)致考察后提出，要恢復(fù)“兩種教育制度”，并在高中階段設(shè)立普通高中、職業(yè)高中、普通教育與技術(shù)教育相結(jié)合的普通高中等三種教育類型；樊安群（1984）對二戰(zhàn)后日本、法國、西德、美國等國家的中等職業(yè)學(xué)校占比進(jìn)行分析后，建議將我國的職業(yè)中學(xué)占比設(shè)定在50%-65%之間；國家和各省市也相繼建立了大批職業(yè)教育科研機(jī)構(gòu)和職教團(tuán)體（如中國職業(yè)技術(shù)教育學(xué)會(huì)、江蘇省職業(yè)技術(shù)教育科學(xué)研究中心等），用于開展職業(yè)教育的恢復(fù)與發(fā)展研究。其次，為保證分流政策的實(shí)施，國家投入大量資金用于職業(yè)學(xué)校的興建和普通高中向職業(yè)高中的改建，這一點(diǎn)從當(dāng)時(shí)普通高中與職業(yè)高中學(xué)校和學(xué)生數(shù)量的變化情況便可窺見。據(jù)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)過調(diào)整，1984 年我國普通高中學(xué)校數(shù)僅為17 874 所，在校學(xué)生數(shù)為689.81 萬人，較1978 年分別減少了63.8%和55.6%；而高中階段接受職業(yè)教育的在校生人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比例則顯著提高，從1978 年的7.6%上升至1984 年的32.3%。職業(yè)教育的迅速恢復(fù)與國家的支持密不可分，這些初期投入為普職分流模式的確立打下了基礎(chǔ)，但也造成了簽約成本的增加。雖然后期社會(huì)環(huán)境變化所導(dǎo)致的普職分流政策的漂移也引起諸多爭議，但對現(xiàn)有政策的扭轉(zhuǎn)和對新政策的選擇需要高昂的退出成本，這成為了制度變革的掣肘。

第二，行動(dòng)者對分流制度的學(xué)習(xí)效應(yīng)。在不斷實(shí)踐過程中，中央政府、地方政府和學(xué)校在現(xiàn)有制度下均探索出適合自己的實(shí)踐路徑，并形成了一套較為成熟的分流體系。各地通過自主探索，基本形成了與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的普職分流模式，且經(jīng)過多年的實(shí)踐，它們對各自分流模式已非常熟練并產(chǎn)生了強(qiáng)烈的學(xué)習(xí)效應(yīng)。相較于采用新制度，現(xiàn)有分流模式由于“輕車熟路”往往更受地方政府青睞。而對于將生源視為“生命線”的中職學(xué)校來說，由于其招生數(shù)量與所獲得的國家資助等利益直接掛鉤，職業(yè)學(xué)校在分流過程中也學(xué)會(huì)利用普職比等政策所提供的便利條件來穩(wěn)固其生源，以此為自己爭取更多支持（杜連森，2014）。這些組織通過持續(xù)地使用從制度運(yùn)行過程中學(xué)習(xí)到的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)為自身獲取收益和回報(bào)，成為了制度延續(xù)的慣習(xí)力量。需要警惕的是，對已有分流經(jīng)驗(yàn)的過度依賴會(huì)導(dǎo)致對分流路徑的盲目復(fù)制，使其陷入制度鎖定狀態(tài)，不利于制度的良性發(fā)展。譬如，職業(yè)學(xué)校如果過分依賴普職比政策來維持生源，可能會(huì)導(dǎo)致其忽視自身辦學(xué)質(zhì)量的提升，不利于職業(yè)教育的長遠(yuǎn)發(fā)展。

第三，不同制度安排間的合作效應(yīng)。隨著普職分流政策的深入推進(jìn)，與之相關(guān)聯(lián)的各項(xiàng)政策（如招生政策、就業(yè)政策）、制度（如考試制度、學(xué)籍制度）、法規(guī)（如《中華人民共和國職業(yè)教育法》）等與普職分流政策一起形成了一個(gè)緊密聯(lián)結(jié)的制度矩陣，且不同時(shí)期同類型的制度政策也表現(xiàn)出較強(qiáng)的延續(xù)性與協(xié)調(diào)性。這些制度矩陣之間的協(xié)作配合能夠彌補(bǔ)制度初始設(shè)置的不足，各項(xiàng)以舊政策為藍(lán)本的新政策的出臺(tái)也實(shí)現(xiàn)了對原有制度的調(diào)試與補(bǔ)充，為制度延續(xù)提供可能（李銘函，姚蕾，2020）。以就業(yè)政策為例，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國實(shí)施的“統(tǒng)招統(tǒng)配”優(yōu)惠性政策使中職教育炙手可熱，廣受學(xué)生和家長的青睞。改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，我國逐步取消畢業(yè)生分配制度，中職學(xué)校吸引力消退。為解決職業(yè)學(xué)校學(xué)生就業(yè)問題，國家開始鼓勵(lì)“創(chuàng)新校企合作辦學(xué)機(jī)制”，允許企業(yè)與職業(yè)學(xué)校聯(lián)合開展“訂單培養(yǎng)”項(xiàng)目，并支持企業(yè)接收職業(yè)學(xué)校學(xué)生進(jìn)行“實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)”（中共中央，國務(wù)院，2021）。新的辦學(xué)與就業(yè)政策在一定程度上緩解了分流過程中存在的職校生就業(yè)難的問題，提高了普職分流政策延續(xù)的可能性。然而，在普職分流過程中，制度網(wǎng)絡(luò)有時(shí)也會(huì)催生一些利益集團(tuán)利用學(xué)籍制度的灰色地帶，給分?jǐn)?shù)沒有達(dá)到普高要求的學(xué)生辦理學(xué)籍，并從中收取“學(xué)籍費(fèi)”牟利（賀佳雯，2020）。這樣的利益集團(tuán)會(huì)出于自身利益考慮抵制政策調(diào)整，從而可能使制度的路徑依賴陷入惡性循環(huán)。因此，應(yīng)建立積極的制度合作網(wǎng)絡(luò)，避免因權(quán)力集中造成尋租現(xiàn)象的發(fā)生。

第四，行動(dòng)者對分流制度的適應(yīng)性預(yù)期。普職分流政策的產(chǎn)生與運(yùn)作是集體行動(dòng)的結(jié)果，在分流過程中，學(xué)生、家長、老師、學(xué)校、政府等眾多行動(dòng)者參與其中，形成了復(fù)雜的行動(dòng)集體。在這個(gè)集體中，個(gè)人行動(dòng)既受到制度的規(guī)約，也受到他人行為決定的影響，因此，集體行動(dòng)往往會(huì)導(dǎo)致行動(dòng)者對制度產(chǎn)生適應(yīng)性預(yù)期，即行動(dòng)者因?yàn)轭A(yù)期到他人對制度的遵循以及制度持續(xù)的可能性而選擇照規(guī)行事。這種“從眾心理”通過行為主體對規(guī)則的反復(fù)實(shí)踐，會(huì)對政策既有路徑產(chǎn)生強(qiáng)化效果。譬如，在普職分流政策發(fā)展過程中，雖然也有聲音對分流模式產(chǎn)生質(zhì)疑，但學(xué)生、家長、地方政府等行動(dòng)者最終仍會(huì)選擇遵從分流規(guī)則，政策制定者也普遍對分流政策的調(diào)整采取謹(jǐn)慎態(tài)度。這一方面是由于受到他人行動(dòng)抉擇的影響，另一方面也是由于對行動(dòng)者來說，這是最穩(wěn)妥的、不確定性因素最少的選擇。

（二）關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：分流政策變遷的“催化劑”

路徑依賴維持了制度的統(tǒng)一性和連貫性，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)則為政策變遷帶來動(dòng)力與契機(jī)。制度運(yùn)行過程中重大事件的發(fā)生往往意味著關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的到來，它會(huì)打破制度平衡、改變制度走向?？v觀改革開放以來我國普職分流政策的變遷，可發(fā)現(xiàn)其大致經(jīng)歷了以下四個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：（1）1983 年《關(guān)于改革城市中等教育結(jié)構(gòu)、發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的意見》發(fā)布，明確了高中階段普職分流方式、比例和路徑，為后續(xù)普職分流政策打下基礎(chǔ)；（2）20 世紀(jì)90 年代初的經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)了對教育體制的改革，普職分流政策逐步開始引入市場調(diào)節(jié)機(jī)制、改革分流實(shí)施管理模式并加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，一個(gè)與社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長、科技進(jìn)步相適應(yīng)的分流運(yùn)作機(jī)制開始萌芽；（3）1999 年我國開始對高校進(jìn)行擴(kuò)招，高校入學(xué)人數(shù)的迅速提升給普職分流帶來沖擊與壓力，為了穩(wěn)定職業(yè)教育規(guī)模，國家開始緊收分流政策，普職分流呈現(xiàn)出較明顯的強(qiáng)制性分流色彩；（4）2010 年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡稱《綱要》）頒布，作為進(jìn)入21 世紀(jì)以來第一個(gè)國家級教育規(guī)劃綱要，《綱要》提出要將“育人”作為教育之根本、“為每個(gè)學(xué)生提供適合的教育”，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)要加速推進(jìn)政府簡政放權(quán)和深化教育管理體制改革，這推動(dòng)了普職分流政策在“以人為本”分流體系構(gòu)建方面的探索，也使分流逐漸擺脫對“自上而下”行政力量的過度依賴，并愈發(fā)重視“自下而上”內(nèi)生力量對政策制定、實(shí)施與調(diào)整的推動(dòng)作用。

在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的推動(dòng)下，普職分流政策經(jīng)歷了從無到有、從強(qiáng)制到引導(dǎo)、從集權(quán)到放權(quán)、從重量到提質(zhì)的發(fā)展過程。通過前文對普職分流政策的歷史梳理與制度分析能夠發(fā)現(xiàn)，在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，加速制度斷裂的動(dòng)力來源主要有兩個(gè)方面：一是中央政府的主導(dǎo)。在政策調(diào)整過程中，國家設(shè)置基本路向引導(dǎo)分流變遷路徑，并通過制定政策、法規(guī)等為其提供制度供給。頂層統(tǒng)籌設(shè)計(jì)為普職分流政策的發(fā)展指明方向，也通過行政力量為分流的實(shí)施“保駕護(hù)航”。二是外部環(huán)境變化的沖擊。隨著制度環(huán)境的改變，原有制度由于無法適應(yīng)新的社會(huì)環(huán)境而與之產(chǎn)生沖突，當(dāng)兩者之間的矛盾達(dá)到“閾值臨界點(diǎn)”，就會(huì)導(dǎo)致制度發(fā)生質(zhì)的變化（王保星，2017）。對普職分流政策來說，加速其調(diào)整的外部環(huán)境主要包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)恢復(fù)、經(jīng)濟(jì)體制改革、高等學(xué)校擴(kuò)招、國家治理改革與現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)等。在新的環(huán)境背景下，已有分流政策的弊端逐漸暴露，而更加符合制度發(fā)展邏輯的新政策也在不斷醞釀?wù)Q生。

六、總結(jié)與建議

本文在歷史制度主義理論框架內(nèi)探尋了普職分流政策的變遷脈絡(luò)。在歷史時(shí)序上，政策的變遷呈現(xiàn)出漸進(jìn)性的制度變遷特征，經(jīng)歷了形成、調(diào)整、漂移與疊加四個(gè)階段。在這一過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、國家治理改革與“以人為本”文化觀念的轉(zhuǎn)變構(gòu)成了政策變遷的“深層結(jié)構(gòu)”背景，而行動(dòng)主體與政策間的互動(dòng)也在微觀層面上解釋了政策的變遷機(jī)制。普職分流政策的構(gòu)建成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、合作效應(yīng)以及適應(yīng)性預(yù)期為政策延續(xù)帶來遞增收益，導(dǎo)致了“路徑依賴”效應(yīng)的發(fā)生。精準(zhǔn)捕捉政策演變過程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，將新觀念引入政策過程從而實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新與普職分流路徑優(yōu)化，還需注意以下方面：

一是理性看待“路徑依賴”與政策變革。我國普職分流政策自誕生至今確實(shí)呈現(xiàn)出了較明顯的“路徑依賴”特征。同時(shí)，隨著社會(huì)環(huán)境的改變，對普職分流，特別是高中階段普職比政策的質(zhì)疑和對政策變革的呼吁也“層出不窮”。而對分流政策變遷的分析表明，分流政策在過去為經(jīng)濟(jì)建設(shè)與人力資源培養(yǎng)作出巨大貢獻(xiàn)，在未來仍會(huì)是國家宏觀調(diào)控的有效途徑。因此，普職分流過程中所遇到的問題，不能“簡單化”地通過政策的“存”與“廢”、“變”與“恒”來應(yīng)對。應(yīng)通過對職業(yè)教育質(zhì)量優(yōu)化、職業(yè)教育體系貫通、職業(yè)教育地位提高等方面政策的調(diào)試與完善，補(bǔ)齊制度短板，避免普職分流政策發(fā)展陷入被動(dòng)的“路徑依賴”，轉(zhuǎn)而實(shí)現(xiàn)積極的“路徑延續(xù)”。

二是發(fā)揮結(jié)構(gòu)背景對普職分流政策的引導(dǎo)與推動(dòng)作用。歷史分析表明，分流政策的變遷根植于特定的深層結(jié)構(gòu)中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、國家治理改革和文化觀念轉(zhuǎn)變均會(huì)對政策變遷產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。因此，敏銳感知未來社會(huì)結(jié)構(gòu)變化，既要整合其中有利條件（如技術(shù)進(jìn)步、行動(dòng)者能力提升、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)積累等）為分流政策的創(chuàng)新與發(fā)展創(chuàng)造機(jī)會(huì)，也要對結(jié)構(gòu)背景變化趨勢進(jìn)行合理分析與科學(xué)預(yù)測，為分流政策的制定與實(shí)施提供依據(jù)。例如，有研究表明，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與智能化時(shí)代的到來會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)力市場對通用性技能要求的“升級”，這意味著未來普職分流實(shí)踐不僅要加強(qiáng)職業(yè)技能教育，也要更加注重學(xué)生認(rèn)知與社交能力的培養(yǎng)，從而增強(qiáng)職業(yè)教育對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與勞動(dòng)力市場的適應(yīng)性（葉陽永，2022）。

三是建立普職分流政策設(shè)計(jì)、制定、實(shí)施的“分散決策”與“多元合作”機(jī)制。我國分流政策變遷具有明顯的政府主導(dǎo)特征，這在一定程度上有利于維護(hù)政策環(huán)境穩(wěn)定、提高制度安排和制度作用效率，但也導(dǎo)致了國家政策與地方發(fā)展難以適配、各地分流情況懸殊、個(gè)體需求被忽視等問題的產(chǎn)生。因此，未來要在明確中央政府宏觀主導(dǎo)地位的同時(shí)，鼓勵(lì)地方政府與社會(huì)大眾的積極參與。首先，要發(fā)揮地方政府的能動(dòng)性，通過地方政府的自主探索，使分流適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與科技發(fā)展水平，也為國家政策發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒；其次，建立暢通的反饋渠道，關(guān)注處于政策遠(yuǎn)端的學(xué)生和家長的教育利益訴求，使分流政策方案得到充分論證并激發(fā)政策活力；此外，也要發(fā)動(dòng)企業(yè)力量參與辦學(xué)，鼓勵(lì)企業(yè)與職業(yè)學(xué)校合作，為職業(yè)教育提供資金、技術(shù)、理念等方面的支持，從而推動(dòng)職業(yè)教育與普職分流的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（金金工作郵箱：jinjin0319@sina.com；本文通信作者為程天君：tianjunch@126.com）