湛中樂 梁芷澄

（北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871）

引論

習(xí)近平總書記指出：“教育興則國家興，教育強(qiáng)則國家強(qiáng)。”教育的發(fā)展離不開國家的支持。隨著科教興國、教育強(qiáng)國戰(zhàn)略的有序推進(jìn)，國家對(duì)教育領(lǐng)域的介入逐步深入。一方面，國家介入教育領(lǐng)域有助于保障受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)；另一方面，國家權(quán)力對(duì)教育領(lǐng)域的干預(yù)并非無所限制，否則會(huì)造成權(quán)力與權(quán)利的沖突。實(shí)踐中，“性教育”能否納入義務(wù)教育、“在家上學(xué)”是否合法、如何在學(xué)校推行普通話教學(xué)等問題曾引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。疑竇叢生的實(shí)踐案例隱約透出其中暗含的理論問題：國家教育權(quán)的規(guī)范界限何在？既有研究從國家教育權(quán)的歷史維度、權(quán)力目的、權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力限制等角度展開論述（秦惠民，1997，第5 頁），推動(dòng)了國家教育權(quán)理論的發(fā)展。

然而，從教育法規(guī)范體系出發(fā)建構(gòu)國家教育權(quán)的嘗試尚付闕如。規(guī)范研究的不足，直接導(dǎo)致國家教育權(quán)的權(quán)力邊界不甚明晰，難以為解決上述實(shí)踐爭(zhēng)議提供規(guī)范方案。此外，在教育法法典化的背景下，從教育法規(guī)范體系層面重新認(rèn)識(shí)國家教育權(quán)尤為必要。因此，本文將立足于實(shí)定法上的具體規(guī)范，豐富國家教育權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵，最終劃定國家教育權(quán)的規(guī)范邊界，希望能彌補(bǔ)既有研究規(guī)范缺位的不足，并為解決實(shí)踐爭(zhēng)議以及教育法典的制定提供規(guī)范方案。

一、概念厘清：國家教育權(quán)的雙重面向

清晰的概念界定是規(guī)范建構(gòu)的前提和基礎(chǔ)。遺憾的是，學(xué)界對(duì)國家教育權(quán)的內(nèi)涵與外延缺乏普遍共識(shí)。有學(xué)者從教育內(nèi)容出發(fā)，提出國家教育權(quán)是國家依法對(duì)年輕一代進(jìn)行教育的公權(quán)力，體現(xiàn)的是國家對(duì)教育的控制權(quán)（秦惠民，1998，第85 頁）。有學(xué)者認(rèn)為，國家教育權(quán)是國家通過國家機(jī)關(guān)對(duì)教育實(shí)施發(fā)展、舉辦、領(lǐng)導(dǎo)、管理等活動(dòng)的公權(quán)力（趙敏，2004，第33 頁）。亦有學(xué)者將國家教育權(quán)視為國家責(zé)任（溫輝，2008，第28 頁）。本文這一部分將從歷史維度出發(fā)，描摹國家教育權(quán)的概念輪廓，以防學(xué)術(shù)對(duì)話的南轅北轍，并為后續(xù)立論提供切實(shí)可行的分析框架。

（一）國家教育權(quán)的干預(yù)因素

欲了解國家教育權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，首先需要考察國家教育權(quán)誕生及發(fā)展的歷史。國家教育權(quán)在中國和西方經(jīng)歷了不同的歷史進(jìn)程，但它們都不約而同地指向國家對(duì)教育內(nèi)容的控制。

在西方國家，國家教育權(quán)經(jīng)歷了誕生和擴(kuò)張兩個(gè)階段。在原始社會(huì)中，教育尚未成為一種獨(dú)立的社會(huì)活動(dòng)，而是被視為家庭的天然職責(zé)（秦惠民，1997，第3—4 頁）。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的逐步提高，社會(huì)功能不斷發(fā)生分化，逐漸形成教育這一新的社會(huì)關(guān)系。家庭將一部分教育權(quán)力委托給學(xué)校，學(xué)校教育應(yīng)運(yùn)而生（秦惠民，1997，第5 頁）。城邦國家的出現(xiàn)，使得城邦與公民的命運(yùn)緊密聯(lián)系。城邦開始意識(shí)到教育的重要性，往往將受教育視為公民獲得政治身份的前提條件。例如，斯巴達(dá)人為維護(hù)其對(duì)奴隸希洛人的統(tǒng)治，規(guī)定“凡是沒有受過法定教育的人，都不能成為公民集團(tuán)的成員，也不能獲得國家的份地”（威廉·博伊德，埃德蒙·金，1985，第12 頁）。有的城邦甚至規(guī)定，未滿7 歲的兒童不屬于父母，母親只是代行國家護(hù)士的職責(zé)，兒童需要接受國家教育。奧古斯都則將教師的私人選聘改為國家委派（秦惠民，1997，第5 頁）。由此可見，國家教育權(quán)正是蠶食家庭教育權(quán)、社會(huì)教育權(quán)生存空間的產(chǎn)物。國家為了加強(qiáng)對(duì)意識(shí)形態(tài)的控制，開始對(duì)教育內(nèi)容、教師選聘等方面進(jìn)行干預(yù)。

然而，國家教育并非一家獨(dú)大不受挑戰(zhàn)。羅馬共和國晚期，學(xué)校中的宗教文化盛行，嚴(yán)重削弱了國家對(duì)教育的控制能力（威廉·博伊德，埃德蒙·金，1985，第77 頁）。此后，隨著天主教在歐洲勢(shì)如破竹的發(fā)展，教會(huì)學(xué)校成為唯一的教育機(jī)構(gòu)。中世紀(jì)末期新教誕生，各教派開始通過控制教育的方式，籠絡(luò)民眾學(xué)習(xí)本宗教教義，以擴(kuò)充其教派勢(shì)力（張瑞璠，王承緒，1997，第579 頁）。宗教教育填補(bǔ)了世俗國家能力弱化后教育領(lǐng)域的空白。

大致從17 世紀(jì)開始，世俗國家試圖重奪對(duì)教育領(lǐng)域的控制權(quán)，國家教育權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)張。國家一方面要求宗教教育與國家教育相分離。例如，德國于1803 年提出“兒童必須依照國家法律受教育，除宗教以外都要在公立學(xué)校受教育，不能強(qiáng)迫兒童接受學(xué)校所給予的宗教教學(xué)”（勞凱聲，2003，第148 頁）。另一方面國家也強(qiáng)迫公民接受義務(wù)教育，以強(qiáng)化世俗政權(quán)的統(tǒng)治。例如，1559 年威登堡公國就公布了強(qiáng)迫教育令。1619 年魏瑪頒布法令對(duì)義務(wù)教育進(jìn)一步細(xì)化，要求6—12 歲兒童要到學(xué)校就讀，否則對(duì)家長課以罰金（張瑞璠，王承緒，1997，第579 頁）。法國1848 年頒布的《卡諾教育法案》，要求普及初等義務(wù)教育，強(qiáng)迫男女兒童入學(xué)（胡錦光，任端平，2002，第44 頁）。概而論之，世俗國家通過“政教分離”和“義務(wù)教育”兩大手段，重拾乃至強(qiáng)化教育領(lǐng)域的控制權(quán)。

與西方國家類似，中國古代亦存在國家設(shè)立的“官學(xué)”。最具代表性的是唐朝的學(xué)校制度，中央政府設(shè)立的直系學(xué)校有“六學(xué)”，旁系學(xué)校有“二館”（勞凱聲，2003，第149 頁）。此外，國家并不禁止由民間力量舉辦的“私學(xué)”。與西方國家相比，中國古代國家教育權(quán)的行使尚存獨(dú)特之處：不論官學(xué)還是私學(xué)，它們都要受到國家選士制度的約束，尤其是隋唐以后，科舉制度的出現(xiàn)使學(xué)校教育圍繞科舉考核的內(nèi)容進(jìn)行（勞凱聲，2003，第150—151 頁）。宋代開始出現(xiàn)新的教育形式—書院教育（婁立志，廣少奎，2008，第136 頁）。元明清基本延續(xù)了前朝的教育體制。質(zhì)言之，中國古代通過設(shè)立“官學(xué)”，以及科舉考試內(nèi)容的設(shè)置，影響教育內(nèi)容，控制、主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)。民國時(shí)期，政府對(duì)教育的控制日漸加深。南京國民政府成立時(shí)，國家實(shí)施“黨化教育”的方針，強(qiáng)調(diào)教育應(yīng)以黨綱為依據(jù)。之后，隨著國民政府對(duì)全國控制的實(shí)現(xiàn)，又代之以“三民主義教育”宗旨，對(duì)學(xué)校教育的控制日趨嚴(yán)密。這一方面推進(jìn)了教育的發(fā)展，另一方面也顯示出國家對(duì)教育的專制傾向（婁立志，廣少奎，2008，第285 頁）。

新中國成立后，我國開始模仿蘇聯(lián)，推行高度集中的計(jì)劃教育體制。大到教育目標(biāo)、小到課程設(shè)置和教學(xué)內(nèi)容，均由國家統(tǒng)一設(shè)置和安排（李立匣，2005，第92—94 頁）。之所以我國對(duì)教育領(lǐng)域的介入如此之深，甚至相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)不允許私人力量辦學(xué)，是因?yàn)槲覈慕逃呤苌鐣?huì)主義教育觀所影響，即教育的目標(biāo)是“培養(yǎng)合格的社會(huì)主義勞動(dòng)者”，而勞動(dòng)在社會(huì)主義國家被視為公民義務(wù)。具言之，既然受教育服務(wù)于勞動(dòng)，而勞動(dòng)又是公民義務(wù)且由國家安排，那么，公民接受國家教育自然也就成為義務(wù)，且國家對(duì)教育領(lǐng)域的干預(yù)是全面性的。

我國國家教育權(quán)的“全面性”具體體現(xiàn)于兩方面：一是國家介入教育階段的全面性。最典型的例證是“八二憲法”第46 條對(duì)“受教育義務(wù)”的規(guī)定，彭真曾闡明“受教育義務(wù)”的范圍：“接受教育，是公民應(yīng)享有的權(quán)利，也是公民應(yīng)盡的義務(wù)，包括適齡兒童接受初等教育的義務(wù)，還包括成年勞動(dòng)者接受適當(dāng)形式的政治、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)教育的義務(wù)，以及就業(yè)前的公民接受勞動(dòng)就業(yè)訓(xùn)練的義務(wù)。”（彭真，1982）與之對(duì)應(yīng)，“八二憲法”第19 條第3 款規(guī)定：“國家……對(duì)工人、農(nóng)民、國家工作人員和其他勞動(dòng)者進(jìn)行政治、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)的教育。”換句話說，我國現(xiàn)行憲法中所說的“受教育義務(wù)”并不能完全等同于“義務(wù)教育”，它不僅包括義務(wù)教育，還包括勞動(dòng)者就業(yè)前的教育，以及國家針對(duì)勞動(dòng)者的教育。二是國家對(duì)教育內(nèi)容介入的全面性。我國現(xiàn)行憲法第24 條全面系統(tǒng)地規(guī)定了“精神文明建設(shè)”，對(duì)各領(lǐng)域的教育內(nèi)容提出了要求。精神文明建設(shè)強(qiáng)調(diào)國家主導(dǎo)文化基本國策的形成，側(cè)重國家對(duì)公民的教化，這是中國憲法的獨(dú)特性所在（秦小建，2018，第23—25 頁）。此外，憲法第19 條第5 款“國家推廣全國通用的普通話”也是國家對(duì)教育內(nèi)容提出的具體要求。

概而觀之，雖然國家教育權(quán)在中西的發(fā)展歷程并不相同，但它們的內(nèi)在邏輯是一致的：國家對(duì)教育內(nèi)容進(jìn)行控制，以保證國家在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)，最終服務(wù)于國家教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從歷史維度看，國家對(duì)教育內(nèi)容的控制意味著國家教育權(quán)與家庭教育權(quán)、社會(huì)教育權(quán)、宗教教育權(quán)等其他形式教育權(quán)之間的沖突。于公民而言，國家對(duì)教育內(nèi)容的限制表現(xiàn)為國家教育權(quán)對(duì)公民基本權(quán)利的干預(yù)，與基本權(quán)利的消極防御形成對(duì)應(yīng)。國家對(duì)教育內(nèi)容的限制，意味著國家教育權(quán)必然會(huì)觸碰到其他權(quán)利，例如，國家給受教育者所灌輸?shù)膬r(jià)值觀念可能與父母所欲傳授之理念不完全相同。因此，筆者將國家對(duì)教育內(nèi)容的控制稱為國家教育權(quán)的“干預(yù)面向”。

（二）國家教育權(quán)中給付因素的成長

工業(yè)革命前，人們認(rèn)為國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格約束，國家的任務(wù)僅限于維護(hù)社會(huì)治安，應(yīng)禁止國家廣泛干預(yù)社會(huì)領(lǐng)域。有學(xué)者將這一時(shí)期稱為“自由法治國時(shí)期”（趙宏，2010，第17 頁）。然而，工業(yè)革命后，公民生活的社會(huì)化程度提高，貧富差距擴(kuò)大，個(gè)體之間的能力差異導(dǎo)致自由的實(shí)質(zhì)要件無法得到滿足（劉馨宇，2022，第786—787 頁）。如果公民本身無錢就學(xué)，法律賦予他的受教育權(quán)就無從實(shí)現(xiàn)，受教育權(quán)對(duì)他而言只是一項(xiàng)紙面權(quán)利。人們對(duì)基本權(quán)利的認(rèn)識(shí)發(fā)生了“從強(qiáng)調(diào)個(gè)人相對(duì)于國家的獨(dú)立性到強(qiáng)調(diào)個(gè)人與國家互動(dòng)的社會(huì)性的轉(zhuǎn)變”（趙宏，2010，第17 頁）。國家不僅不能干預(yù)公民的基本權(quán)利，而且需要積極保障基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在這一觀念的驅(qū)動(dòng)下，國家開始積極地介入社會(huì)生活，承擔(dān)更多職能，于是在自由法治國的基礎(chǔ)上，逐漸形塑出今日的社會(huì)法治國（趙宏，2010，第18 頁）。

國家教育權(quán)的干預(yù)面向誕生于自由法治國時(shí)期，國家對(duì)教育領(lǐng)域的控制被嚴(yán)格限制在教育內(nèi)容上，以保證國家在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)。與之不同，在社會(huì)法治國觀念的影響下，國家需要積極保障公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。具言之，國家有義務(wù)在立法、行政和司法過程中保證受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。例如，國家至少需要保證義務(wù)教育的免費(fèi)性、教育立法須保證教育的公平性。隨著社會(huì)權(quán)的興起，受教育權(quán)得以進(jìn)入憲法（胡錦光，任端平，2002，第47 頁）。1919 年德國魏瑪憲法第145 條規(guī)定，受國民小學(xué)教育為國民普通義務(wù)，就學(xué)期限至少8 學(xué)年，“國民小學(xué)及完成學(xué)校之授課及教育用品完全免費(fèi)”。日本1946 年憲法第26 條規(guī)定，一切國民都享有按能力同等受教育的權(quán)利，一切國民都負(fù)有使其子女接受普通教育的義務(wù)，義務(wù)教育為免費(fèi)教育。1946 年法國憲法序言規(guī)定，國家保障兒童及成年男女獲得一般教育與職業(yè)教育及文化均等機(jī)會(huì)，并應(yīng)設(shè)立各級(jí)非宗教之義務(wù)機(jī)關(guān)。

受教育權(quán)入憲，標(biāo)志著國家教育權(quán)的發(fā)展進(jìn)入了新的階段。與傳統(tǒng)的干預(yù)面向不同，新階段國家教育權(quán)的任務(wù)不是限制教育內(nèi)容，而是通過提供制度性保障實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)，它是“價(jià)值中立”的。國家在保障受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的過程中，并不摻雜任何事先設(shè)定好的“價(jià)值”，以保持國家的中立性。此外，與國家教育權(quán)的干預(yù)面向不同，國家提供教育保障的目的，不是為了實(shí)現(xiàn)特定的國家目標(biāo)，而是通過保障公民平等地接受教育，使個(gè)人有能力實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由，防止過度的社會(huì)分層（Liu，2006；Bitensky，1991）。也就是說，國家教育權(quán)在此處的重心不是“國家”，而是公民“個(gè)人”。由此可見，在社會(huì)法治國的背景下，國家教育權(quán)發(fā)展出了全新的內(nèi)容，即國家教育權(quán)的給付面向，它與受教育權(quán)的受益功能直接對(duì)應(yīng)。在這個(gè)意義上，筆者贊同國家教育權(quán)是一項(xiàng)有關(guān)教育方面的責(zé)任的觀點(diǎn)（溫輝，2008，第330 頁）。

我國憲法是社會(huì)主義性質(zhì)的憲法，其中存在大量的國家教育權(quán)給付面向的規(guī)范（謝立斌，2014，第60 頁）。例如，現(xiàn)行憲法第19 條第1、2、4 款對(duì)我國發(fā)展社會(huì)主義教育事業(yè)作出了概括式規(guī)定，第45 條第3 款對(duì)國家保障殘疾人教育提出了要求。這些規(guī)定顯然受到了受教育權(quán)作為社會(huì)權(quán)觀念的影響，強(qiáng)調(diào)國家的作為義務(wù)。與憲法第19 條第3、5 款以及憲法第24 條不同，它們沒有規(guī)定國家所推行的教育內(nèi)容，而是從國家如何保障受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)出發(fā)提出規(guī)范要求。

（三）國家教育權(quán)的雙重面向及影響

單純從國家教育權(quán)的字面含義或制度現(xiàn)狀出發(fā)，難以真正體認(rèn)國家教育權(quán)的真實(shí)意涵。只有追溯國家教育權(quán)之濫觴，才能跳出概念窠臼，描繪出一幅國家教育權(quán)功能變遷的動(dòng)態(tài)圖景。隨著社會(huì)觀念的變遷，國家教育權(quán)的內(nèi)容在不斷地豐富和發(fā)展。它誕生之初僅限于國家對(duì)意識(shí)形態(tài)的控制，國家通過對(duì)教育內(nèi)容的控制以實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)合。這是國家教育權(quán)的原初含義，其外在表現(xiàn)是國家教育權(quán)對(duì)其他公民權(quán)利的干預(yù)。伴隨著自由法治國向社會(huì)法治國的理念轉(zhuǎn)型，國家教育權(quán)不再是一個(gè)僅具有單一面向的單純概念，它在傳統(tǒng)干預(yù)面向的基礎(chǔ)上疊加了給付面向。這一演變使國家教育權(quán)不再只涉及教育內(nèi)容，還涉及國家對(duì)受教育權(quán)的保障。

在此基礎(chǔ)上，考察既有研究對(duì)國家教育權(quán)概念的界定可以發(fā)現(xiàn)：它們有的只關(guān)注干預(yù)面向，如有學(xué)者將國家教育權(quán)理解為國家對(duì)公民施教的權(quán)力（秦惠民，1998，第85 頁）；有的只關(guān)注給付面向，如有學(xué)者將國家教育權(quán)視為國家責(zé)任（溫輝，2008，第28 頁）；有學(xué)者雖然在國家教育權(quán)的定義中同時(shí)蘊(yùn)含了雙重面向的內(nèi)容，但并未作出區(qū)分（趙敏，2004，第33 頁）。國家教育權(quán)的模糊性來自概念本身的雜糅，其干預(yù)面向和給付面向的混淆是導(dǎo)致識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)無法厘清的主要原因。因此，若想全面理解國家教育權(quán)的內(nèi)涵和外延，不僅需要理解其雙重面向之濫觴，還要深入了解二者之區(qū)別。

國家教育權(quán)的干預(yù)面向和給付面向誕生于不同的社會(huì)觀念下，這決定了它們的目的和內(nèi)容各異。

其一，二者的目的存在差異。國家教育權(quán)的干預(yù)面向強(qiáng)調(diào)國家整體性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，給付面向注重實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人自由。國家教育權(quán)目標(biāo)的這種差異，使得國家教育權(quán)內(nèi)部尚存間隙，國民教育權(quán)理論正是在這一概念縫隙中生根發(fā)芽。國民教育權(quán)理論認(rèn)為，國家有義務(wù)讓國民充分發(fā)揮自我人格，國家教育人民目的不是“統(tǒng)治人民”，而是“服務(wù)人民”，國家在教育過程中處于輔助性地位。公允地說，國民教育權(quán)強(qiáng)調(diào)個(gè)體自我實(shí)現(xiàn)的觀念，與國家教育權(quán)的給付面向一脈相承。況且，在現(xiàn)代民主法治國家，國家目標(biāo)本身即由人民代表通過代議民主的方式作出決定。受民主自由觀念之影響，除宗教等與特定國家歷史、國家性質(zhì)密切相關(guān)的事項(xiàng)外，國家最終設(shè)立的教育目標(biāo)往往也強(qiáng)調(diào)公民個(gè)體的自我實(shí)現(xiàn)。其結(jié)果并非削弱國家教育權(quán)的干預(yù)面向，而是起到了縫合干預(yù)面向與給付面向之間目的縫隙的作用。

其二，二者的權(quán)力內(nèi)容存在差異。如前所述，國家教育權(quán)的干預(yù)面向強(qiáng)調(diào)國家對(duì)教育內(nèi)容的控制；給付面向在教育內(nèi)容上是“價(jià)值中立”的，它僅要求國家為受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供制度性保障。由于“國家教育權(quán)”與“公民受教育權(quán)”是一對(duì)基礎(chǔ)范疇，國家教育權(quán)雙重面向之間的差異同樣反映在受教育權(quán)的性質(zhì)上。18—19 世紀(jì)，正是由于國家教育權(quán)服務(wù)于確立正統(tǒng)意識(shí)形態(tài)，同時(shí)期的受教育權(quán)被視為公民權(quán)，受教育本身被視為政治范疇（龔向和，2004，第19 頁）。也就是說，公民接受教育在政治上并非中立，國家對(duì)如何培養(yǎng)國民有其政治期待。社會(huì)國家誕生以后，國家教育權(quán)開始具有給付內(nèi)容，與之相對(duì)的是，受教育權(quán)開始被視為公民為了爭(zhēng)取更好的生存能力而要求國家從經(jīng)濟(jì)角度提供必要的文化教育條件和均等的教育機(jī)會(huì)的權(quán)利，即受教育權(quán)被視為生存權(quán)（龔向和，2005，第24 頁）。正因如此，受教育權(quán)才有充足理由“上升”為憲法權(quán)利（馬嶺，2009，第96 頁）。由此可見，國家教育權(quán)雙重面向之間的差異對(duì)人們關(guān)于受教育權(quán)的認(rèn)識(shí)具有舉足輕重的影響。

國家教育權(quán)干預(yù)面向與給付面向的上述差異，意味著它們的規(guī)范方式略有不同。我們可以在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探究我國現(xiàn)行教育法律體系如何規(guī)范國家教育權(quán)，以厘清國家教育權(quán)的權(quán)力邊界。

二、國家教育權(quán)的干預(yù)面向及規(guī)范要求

（一）憲法基礎(chǔ)及規(guī)范要求

1.憲法基礎(chǔ)

我國現(xiàn)行憲法第19 條第3 款、第19 條第5 款、第24 條和第46 條共同構(gòu)成了我國國家教育權(quán)干預(yù)面向的憲法基礎(chǔ)。

憲法第19 條第3 款、憲法第46 條首先解決的是國家在教育領(lǐng)域“能否干預(yù)”的問題。憲法第19 條第3 款是國家教育權(quán)的權(quán)力基礎(chǔ)，它規(guī)定：“國家……對(duì)工人、農(nóng)民、國家工作人員和其他勞動(dòng)者進(jìn)行政治、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)的教育，鼓勵(lì)自學(xué)成才。”如前所述，這一條文規(guī)定了，國家教育權(quán)不限于義務(wù)教育階段，還包括勞動(dòng)者就業(yè)前的教育，以及國家針對(duì)勞動(dòng)者的教育?！鞍硕椃ā边@一規(guī)定的背后，隱含著以國家整體性為指向的教育目標(biāo)，即教育是為了培養(yǎng)合格的勞動(dòng)者。“八二憲法”頒布后不久，1985 年中共中央發(fā)布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，首次將教育目標(biāo)確定為“提高民族素質(zhì)，多出人才，出好人才”，開始特別重視受教育者個(gè)人素質(zhì)的提高。這也是后來1993 年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“素質(zhì)教育”的思想根源。因此，需要對(duì)上述條款重新進(jìn)行解釋，即國家教育權(quán)的行使不僅服務(wù)于國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)（如提高民族素質(zhì)），而且需要注重個(gè)人素質(zhì)的提高。

此外，憲法第46 條對(duì)受教育權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，同樣蘊(yùn)含著國家教育權(quán)的內(nèi)容。一方面，與憲法第46 條第1 款受教育義務(wù)相對(duì)應(yīng)，國家有權(quán)強(qiáng)制適齡兒童接受義務(wù)教育。另一方面，憲法第46 條第2 款從重視教育“個(gè)體性”的角度，對(duì)義務(wù)教育階段國家教育權(quán)的行使提出了要求，即“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”。

其次，憲法第24 條以及憲法第19 條第5 款的規(guī)定，解決的是國家“如何干預(yù)”教育的問題，它們進(jìn)一步規(guī)范了國家教育的具體內(nèi)容。憲法第24 條規(guī)定了國家文化政策—精神文明建設(shè)。在內(nèi)容上，這一規(guī)定是對(duì)1949 年“共同綱領(lǐng)”關(guān)于文化建設(shè)和思想道德建設(shè)的部分內(nèi)容和“五四憲法”公民文化教育權(quán)的延續(xù)。同時(shí)，它是反思十年動(dòng)亂對(duì)文化教育事業(yè)破壞的產(chǎn)物（秦小建，2018，第31 頁）。精神文明建設(shè)是新中國培養(yǎng)適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的社會(huì)主義公民的方式。因此，國家實(shí)施教育的內(nèi)容不得偏離憲法第24 條有關(guān)精神文明建設(shè)的要求。

憲法第19 條第5 款規(guī)定“國家推廣全國通用的普通話”，也構(gòu)成我國國家教育的一大內(nèi)容，服務(wù)于國家統(tǒng)合。也就是說，各級(jí)政府不得擅自改變憲法所規(guī)定的教育內(nèi)容，即便是實(shí)行民族區(qū)域自治的地區(qū)，出于保護(hù)少數(shù)民族語言文字的需要，也不得擅自改變普通話的教學(xué)內(nèi)容，否則不符合憲法要求。例如，有的自治條例和單行條例規(guī)定，各級(jí)各類民族學(xué)校應(yīng)當(dāng)使用本民族語言文字或者本民族通用的語言文字進(jìn)行教學(xué)；有的規(guī)定，經(jīng)本地教育行政部門同意，有條件的民族學(xué)校部分課程可以用漢語言文字授課。這些規(guī)定與國家應(yīng)在教育過程中推廣普通話的憲法要求相悖。因此，全國人大常委會(huì)均判定這些規(guī)定與憲法的規(guī)定不一致（沈春耀，2021）。

2.規(guī)范要求

梳理了國家教育權(quán)的憲法基礎(chǔ)后，需要進(jìn)一步追問國家教育權(quán)的憲法邊界。進(jìn)而言之，國家教育權(quán)對(duì)基本權(quán)利的干預(yù)需要滿足何種條件。如前所述，國家教育權(quán)的干預(yù)面向由于其本身并非“內(nèi)容無涉”，以致其容易與涉及思想內(nèi)容的基本權(quán)利（如言論自由、學(xué)術(shù)自由、宗教信仰自由等）發(fā)生沖突。因此，從基本權(quán)利干預(yù)的一般條件出發(fā)，有助于消弭國家教育權(quán)與基本權(quán)利的緊張關(guān)系。

從形式要件上看，國家教育權(quán)的行使需要滿足法律保留原則的要求?！胺杀Ａ簟笔侵笇?duì)基本權(quán)利的限制只能由立法機(jī)關(guān)制定的法律作出（張翔，2008，第137 頁）。我國憲法中諸多基本權(quán)利條款尚未規(guī)定對(duì)基本權(quán)利的限制應(yīng)“依照法律規(guī)定”，但是，我國國家教育權(quán)對(duì)教育內(nèi)容的介入是“全面性”的。若認(rèn)為憲法第24 條精神文明建設(shè)（唯物主義教育）對(duì)有些基本權(quán)利構(gòu)成內(nèi)在限制，限縮這些權(quán)利的保護(hù)范圍，那么這些權(quán)利則面臨被取消的風(fēng)險(xiǎn)（陳楚風(fēng)，2021，第139 頁）。因此，盡管我國憲法對(duì)言論自由、宗教信仰自由等基本權(quán)利的干預(yù)并未提出法律保留的規(guī)范要求，但為了防止國家教育權(quán)取消基本權(quán)利之弊，國家教育權(quán)對(duì)基本權(quán)利的限制必須具有法律依據(jù)，滿足法律保留的要求。

然而，“法律保留”未能一勞永逸解決所有問題。新的問題仍然存在：我國憲法第51 條規(guī)定了基本權(quán)利限制的實(shí)質(zhì)要求，即為了“公共利益”的需要，國家有權(quán)限制基本權(quán)利。吊詭的是，“公共利益”自身的不確定性反而成為國家過度干預(yù)基本權(quán)利的“稻草人”?！肮怖妗弊鳛榛緳?quán)利限制的實(shí)質(zhì)要件力有不逮。結(jié)合前述國家教育權(quán)的目標(biāo)，筆者認(rèn)為，“提高受教育者的個(gè)人素質(zhì)”應(yīng)成為教育領(lǐng)域“公共利益”具象化之表述。進(jìn)而言之，國家教育權(quán)對(duì)基本權(quán)利的限制需要滿足“提高受教育者的個(gè)人素質(zhì)”這一實(shí)質(zhì)要件，否則有違憲法精神。

此外，國家教育權(quán)對(duì)基本權(quán)利的限制還需要滿足比例原則的要求：制定規(guī)范性文件的目的合憲，為實(shí)現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的之間具有合理聯(lián)結(jié)關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)立法目的所采用的手段必要，未侵害受憲法保護(hù)的更有價(jià)值的法益。申言之，國家教育權(quán)對(duì)基本權(quán)利的限制如果過當(dāng)，同樣與憲法“相抵觸”。

總之，我國現(xiàn)行憲法構(gòu)筑了國家教育權(quán)的規(guī)范基礎(chǔ)，對(duì)國家教育權(quán)提出了合法性與合理性兩個(gè)層面的規(guī)范要求。在合法性層面，國家教育權(quán)需要滿足基本權(quán)利限制的形式要件和實(shí)質(zhì)要件；在合理性層面，國家教育權(quán)對(duì)基本權(quán)利的干預(yù)需要通過比例原則的審查。憲法對(duì)國家教育權(quán)的規(guī)范及其界限作出了總括性規(guī)定，以此為基礎(chǔ)，立法機(jī)關(guān)在不同教育領(lǐng)域內(nèi)享有充分的形成自由，具體形塑各領(lǐng)域內(nèi)國家教育權(quán)的規(guī)范邊界。完善的教育法律體系就是要通過多部教育法律的協(xié)調(diào)配合，限制國家教育權(quán)的恣意擴(kuò)張（秦惠民，谷昆鵬，2016，第8 頁）。這些領(lǐng)域主要包括家庭教育領(lǐng)域、學(xué)校教育領(lǐng)域和民辦教育領(lǐng)域，因?yàn)閺钠鹪磥砜矗鼈冎g的沖突與調(diào)和決定了國家教育權(quán)的界限與范圍。因此，本文接下來將從以上三個(gè)教育領(lǐng)域出發(fā)，結(jié)合我國的教育法律規(guī)范，探討國家教育權(quán)的規(guī)范界限。

（二）個(gè)別教育領(lǐng)域的規(guī)范要求

1.家庭教育領(lǐng)域

《教育法》第19 條第3 款規(guī)定，監(jiān)護(hù)人有義務(wù)使適齡兒童接受義務(wù)教育。這意味著，無論父母是否贊成國家教育目標(biāo)，均不得將義務(wù)教育拒之門外，家庭教育權(quán)不能成為抵抗國家教育權(quán)的理由。

近幾年相關(guān)爭(zhēng)議主要體現(xiàn)在父母對(duì)教育內(nèi)容的異議上。2017 年杭州市高橋小學(xué)一位學(xué)生家長認(rèn)為學(xué)校發(fā)放的《珍愛生命—小學(xué)生性健康教育讀本》尺度太大，引發(fā)網(wǎng)絡(luò)熱議，事后高橋小學(xué)立即收回了這套讀本（搜狐新聞網(wǎng)，2022）?！冻砷L的腳步》和《男孩女孩》兩套性教育讀本在北京、上海兩地也因尺度太大引發(fā)爭(zhēng)議（中新網(wǎng)，2022）。還有家長因?qū)W校發(fā)放的字典中有“自慰”詞條而感到不滿（新京報(bào)網(wǎng)，2022）?！靶越逃蹦芊窦{入義務(wù)教育曾引起全國人大代表和教育部的高度關(guān)注（教育部，2021）。既有方案試圖通過劃分國家教育領(lǐng)域、家庭教育領(lǐng)域以及國家和父母共同行使教育權(quán)的第三領(lǐng)域的方式，緩和這一矛盾（申素平，2009，第13—14 頁）。然而，這一方案存在兩大問題：一是如何劃定國家教育領(lǐng)域和家庭教育領(lǐng)域尚存爭(zhēng)議；二是在第三領(lǐng)域父母和國家誰處于優(yōu)先地位暫無共識(shí)。

從憲法層面來看，憲法第49 條第3 款規(guī)定了父母教育權(quán)，它與國家教育權(quán)皆受憲法確認(rèn)。也就是說，憲法并未事先設(shè)定國家教育權(quán)和父母教育權(quán)的高低位階，它們均被視為憲法的保護(hù)對(duì)象，受到同等程度的保護(hù)。因此，國家教育權(quán)和父母教育權(quán)所保護(hù)的法益應(yīng)當(dāng)在個(gè)案中受到同等程度的尊重，二者均沒有絕對(duì)至上的位階次序。德國學(xué)者將這一方法稱為“實(shí)踐調(diào)和”（康拉德·黑塞，2007，第49—51 頁）。具體到上述實(shí)例，國家對(duì)性教育課程的設(shè)置必須與家庭教育權(quán)相協(xié)調(diào)。教育課程的設(shè)置以及教科書的具體內(nèi)容雖然不需要征得父母的事先同意，但學(xué)校應(yīng)及時(shí)告知家長相關(guān)的教育內(nèi)容和信息，父母有權(quán)提出要求，并表達(dá)與學(xué)校不同的批評(píng)意見。此外，課程設(shè)置及教科書內(nèi)容需接受家長乃至全社會(huì)的監(jiān)督，例如人教社版數(shù)學(xué)教材封面與內(nèi)頁插圖問題引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注（光明網(wǎng)，2022），教育部責(zé)成人民教育出版社立即整改（教育部，2022a）。

上述分析表明，家庭教育權(quán)不得干預(yù)國家教育權(quán)的行使，妨礙國家教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但另一方面，家長因與孩子有天然聯(lián)系，在家庭等學(xué)校之外以及學(xué)校選擇的問題上，家長對(duì)子女有教育自由。從規(guī)范上來說，由于家庭教育權(quán)和國家教育權(quán)的同等地位，國家只能指導(dǎo)而不能干預(yù)家庭教育。也就是說，在家庭教育中父母灌輸給孩子何種“內(nèi)容”，國家無權(quán)干預(yù)。例如，《教育法》第50 條第3 款規(guī)定：“學(xué)校、教師可以對(duì)學(xué)生家長提供家庭教育指導(dǎo)?！本唧w來說，國務(wù)院、省級(jí)人民政府有權(quán)組織有關(guān)部門制定、修訂并及時(shí)頒布家庭教育指導(dǎo)大綱、讀本，也有權(quán)制定相應(yīng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)工作規(guī)范和評(píng)估規(guī)范（《家庭教育促進(jìn)法》第24 條）。

但是，若監(jiān)護(hù)人怠于履行家庭教育職責(zé)、侵犯未成年人的人格尊嚴(yán)和合法權(quán)益，國家應(yīng)當(dāng)積極介入，保障未成年人的合法權(quán)益不受侵犯。例如，《家庭教育促進(jìn)法》第48 條第1 款規(guī)定：“未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、婦女聯(lián)合會(huì)，未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人所在單位，以及中小學(xué)校、幼兒園等有關(guān)密切接觸未成年人的單位，發(fā)現(xiàn)父母或者其他監(jiān)護(hù)人拒絕、怠于履行家庭教育責(zé)任，或者非法阻礙其他監(jiān)護(hù)人實(shí)施家庭教育的，應(yīng)當(dāng)予以批評(píng)教育、勸誡制止，必要時(shí)督促其接受家庭教育指導(dǎo)?！薄都彝ソ逃龠M(jìn)法》第49 條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院在辦理案件過程中，發(fā)現(xiàn)……未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人不正確實(shí)施家庭教育侵害未成年人合法權(quán)益的，根據(jù)情況對(duì)父母或者其他監(jiān)護(hù)人予以訓(xùn)誡，并可以責(zé)令其接受家庭教育指導(dǎo)。”自《家庭教育促進(jìn)法》實(shí)施以來，“家庭教育令”成為國家教育權(quán)介入家庭教育的一種形式。2022 年1 月6 日，湖南省長沙市天心區(qū)法院發(fā)出全國首份家庭教育令。在這起案件中，父母離婚后7 歲女兒一個(gè)人和保姆居住，法院認(rèn)為父母未履行家庭教育職責(zé)，最終判決母親繼續(xù)履行監(jiān)護(hù)責(zé)任（澎湃新聞網(wǎng)，2022）。

總之，國家教育權(quán)與家庭教育權(quán)的互動(dòng)關(guān)系形塑了國家教育權(quán)在家庭教育領(lǐng)域的規(guī)范邊界。一方面，家長不得妨礙國家教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，若國家教育權(quán)與家庭教育權(quán)發(fā)生沖突，應(yīng)在個(gè)案中充分平衡二者權(quán)益，以保障它們都能得到最大程度地實(shí)現(xiàn)。另一方面，國家對(duì)家庭教育無強(qiáng)制性權(quán)力，對(duì)家庭教育的影響只能是指導(dǎo)性的。但是，若監(jiān)護(hù)人怠于履行家庭教育職責(zé)、侵犯未成年人的人格尊嚴(yán)和合法權(quán)益，國家可以通過頒發(fā)“家庭教育令”等方式介入紛爭(zhēng)。

2.學(xué)校教育領(lǐng)域

在學(xué)校教育領(lǐng)域，國家教育權(quán)對(duì)不同教育階段的干預(yù)程度不完全相同。

在義務(wù)教育階段，公民在享有受教育權(quán)的同時(shí)，負(fù)有受教育的義務(wù)，受教育的權(quán)利和義務(wù)是一致的。如前所述，根據(jù)憲法的規(guī)定，國家有權(quán)決定義務(wù)教育階段的課程設(shè)置以及教學(xué)內(nèi)容，貫徹國家的教育方針。學(xué)生、學(xué)校和教師在課程設(shè)置上均無自主選擇權(quán)。適齡兒童或其監(jiān)護(hù)人，若拒不接受義務(wù)教育，政府可對(duì)其批評(píng)教育并責(zé)令限期改正（《義務(wù)教育法》第58 條）。學(xué)校雖有獨(dú)立開展教學(xué)活動(dòng)的自由，但仍不能擅自篡改教學(xué)內(nèi)容。教師也是如此。《義務(wù)教育法》第35 條第2 款規(guī)定：“學(xué)校和教師按照確定的教育教學(xué)內(nèi)容和課程設(shè)置開展教育教學(xué)活動(dòng)，保證達(dá)到國家規(guī)定的基本質(zhì)量要求?！?/p>

與義務(wù)教育階段不同，高中階段的教育賦予受教育者一定程度的自由選擇權(quán)。學(xué)生既可以選擇升學(xué)進(jìn)入普通高中，也可以選擇進(jìn)入職業(yè)高中接受職業(yè)教育。同時(shí)，學(xué)生在學(xué)習(xí)內(nèi)容的取舍上也有一定的自由度。例如，2014 年《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》（國發(fā)〔2014〕35 號(hào)）強(qiáng)調(diào)通過改革招生考試制度，使學(xué)生可以根據(jù)自身特長選擇學(xué)習(xí)和考試科目，保證教育的多樣性。在此教育階段，國家教育權(quán)的邊界已然收縮，國家無權(quán)強(qiáng)制公民接受某種統(tǒng)一形式的教育，在教育內(nèi)容上賦予受教育者有限范圍內(nèi)的自主選擇權(quán)。教育內(nèi)容的多元選擇建立在我國統(tǒng)一的高考制度之下。

教師是國家與學(xué)生之間的橋梁，在思想多元發(fā)展的時(shí)代，教師基于學(xué)生個(gè)性進(jìn)行教學(xué)活動(dòng)應(yīng)有一定的自主權(quán)。國家教育權(quán)若過度干預(yù)教學(xué)活動(dòng)，則難以使學(xué)生之間的個(gè)體差異得到充分尊重?！督處煼ā返? 條規(guī)定教師有權(quán)“進(jìn)行教育教學(xué)活動(dòng)，開展教育教學(xué)改革和實(shí)驗(yàn)”，“指導(dǎo)學(xué)生的學(xué)習(xí)和發(fā)展，評(píng)定學(xué)生的品行和學(xué)業(yè)成績(jī)”?！读x務(wù)教育法》第28 條規(guī)定，教師應(yīng)當(dāng)“關(guān)注個(gè)體差異，因材施教，促進(jìn)學(xué)生的充分發(fā)展”。此外，2020 年頒布的《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》授予教師懲戒權(quán)，進(jìn)一步明確了教師擁有一定的教學(xué)自主權(quán)。

然而，教師自主權(quán)不能妨礙國家教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，它受到國家教育權(quán)的限制，但主要是教學(xué)內(nèi)容而非教學(xué)方法上的限制。這是因?yàn)橹行W(xué)生身心尚未健全，不具有充分的批判能力，教室并非教師表達(dá)自由言論或?qū)崿F(xiàn)學(xué)術(shù)自由之地?！督處煼ā返? 條規(guī)定，教師有義務(wù)“貫徹國家的教育方針”，“對(duì)學(xué)生進(jìn)行憲法所確定的基本原則的教育和愛國主義、民族團(tuán)結(jié)的教育，法制教育以及思想品德、文化、科學(xué)技術(shù)教育，組織、帶領(lǐng)學(xué)生開展有益的社會(huì)活動(dòng)”。

大學(xué)教育與義務(wù)教育、高中階段的教育略有不同，大學(xué)教育不僅需要保障受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，還需要保證憲法第47 條學(xué)術(shù)自由的實(shí)現(xiàn)。因此，國家教育權(quán)在大學(xué)教育領(lǐng)域應(yīng)保持審慎，盡可能保證大學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。國家通過框架性立法的方式，保障各個(gè)大學(xué)在立法框架內(nèi)享有充分的形成自由。在我國《高等教育法》中，國家確定了高等教育的形式（《高等教育法》第15 條）、學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（《高等教育法》第16 條）、高等學(xué)校設(shè)立的具體標(biāo)準(zhǔn)（《高等教育法》第25 條）、經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)（《高等教育法》第62 條）等原則性要求。在此范圍內(nèi)，高校享有充分的自主權(quán)。例如，高校有權(quán)“根據(jù)教學(xué)需要，自主制定教學(xué)計(jì)劃、選編教材、組織實(shí)施教學(xué)活動(dòng)”（《高等教育法》第34 條），“自主開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)”（《高等教育法》第35 條）。具言之，大學(xué)教育與義務(wù)教育階段學(xué)校教育不同，教育內(nèi)容由高校而非國家決定。現(xiàn)實(shí)中，國家會(huì)要求大學(xué)必須使用部分教材（教育部，2022b），這一做法與高校自主權(quán)之間的關(guān)系值得研究與討論。

在大學(xué)教育領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)區(qū)分教學(xué)活動(dòng)與學(xué)術(shù)活動(dòng)。學(xué)術(shù)活動(dòng)受學(xué)術(shù)自由的保障，而教學(xué)活動(dòng)可以受到國家教育權(quán)更多限制（湛中樂，黃宇驍，2017，第97 頁）。教師在教學(xué)活動(dòng)中仍要遵守《教師法》第8 條在教師思想政治方面的要求，教育內(nèi)容不得違反政治方面的原則性規(guī)定。

總而言之，國家教育權(quán)在學(xué)校教育領(lǐng)域的介入程度因不同教育階段而異。教育法規(guī)范細(xì)化了國家教育權(quán)與學(xué)生自主權(quán)、教師自主權(quán)以及學(xué)校自主權(quán)之間的規(guī)范邊界。

3.民辦教育領(lǐng)域

我國民辦教育的發(fā)展，體現(xiàn)了國家教育權(quán)與民辦教育的相互關(guān)系。新中國成立后，我國開始學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的計(jì)劃教育體制，國家對(duì)教育領(lǐng)域內(nèi)的所有事項(xiàng)都參照蘇聯(lián)模式。1952 年，新中國學(xué)習(xí)“蘇聯(lián)教育建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”，根據(jù)“以培養(yǎng)工業(yè)建設(shè)人才和師資為重點(diǎn)，發(fā)展專門學(xué)院，整頓和加強(qiáng)綜合性大學(xué)”的方針，對(duì)全國高等學(xué)校進(jìn)行大規(guī)模院系調(diào)整，將私立高校全部改為公立（李立匣，2005，第92—94 頁）。1977 年之后，在恢復(fù)高考制度的推動(dòng)下，一些民辦補(bǔ)習(xí)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、高考培訓(xùn)班、職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班等悄然興起，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府對(duì)教育的壟斷模式被實(shí)踐所突破。隨后，各個(gè)學(xué)段均出現(xiàn)了民辦教育機(jī)構(gòu)，民辦教育進(jìn)入了新的發(fā)展階段（湛中樂，2016，第3—4 頁）。“八二憲法”起草者考慮到當(dāng)時(shí)我國文化發(fā)展的現(xiàn)狀，認(rèn)為僅僅依靠國家動(dòng)用資源和力量發(fā)展教育事業(yè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要?jiǎng)訂T各種社會(huì)力量，允許各類組織以及私人辦學(xué)（彭真，1982）。最終，“八二憲法”第19 條正式賦予民辦教育以憲法地位。1987 年，作為首部專門規(guī)范民辦教育的部門規(guī)章，《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》（[87]教高三字014 號(hào)）在原國家教委的努力下正式出臺(tái)。2002 年，《民辦教育促進(jìn)法》正式出臺(tái)，取代了先前的行政法規(guī)，成為支持和引導(dǎo)民辦教育發(fā)展的專門法律。

民辦教育的發(fā)展歷程表明，國家教育權(quán)的收放程度決定了民辦教育的生存空間。在我國現(xiàn)行憲法的框架下，國家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)，這要求國家在教育領(lǐng)域適當(dāng)分權(quán)。此外，私人辦學(xué)在客觀上更能尊重受教育者的個(gè)體差異，有助于保障受教育權(quán)更高水平的實(shí)現(xiàn)。尤其是在“放管服”改革的大背景下，國家應(yīng)通過簡(jiǎn)政放權(quán)，激發(fā)教育市場(chǎng)活力，提高教育質(zhì)量。

因此，國家教育權(quán)在民辦教育領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)扮演監(jiān)督者和服務(wù)者的角色。一方面，國家依照法律規(guī)定對(duì)民辦教育進(jìn)行監(jiān)督和信息公開，以確保教育事務(wù)正常運(yùn)行。例如，社會(huì)力量辦學(xué)必須滿足特定條件并經(jīng)國家機(jī)關(guān)審批（《民辦教育促進(jìn)法》第12 條、19 條、64 條）；國家可以通過信用檔案等制度對(duì)民辦教育實(shí)施監(jiān)管（《民辦教育促進(jìn)法》第40 條、41 條、42 條）；民辦學(xué)校應(yīng)遵守國家教育方針并堅(jiān)持宗教與教育相分離的憲法原則（《民辦教育促進(jìn)法》第4 條）。另一方面，國家應(yīng)當(dāng)為社會(huì)力量辦學(xué)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。例如，國家可以通過設(shè)立專項(xiàng)資金（《民辦教育促進(jìn)法》第45 條）、發(fā)放政府補(bǔ)貼（《民辦教育促進(jìn)法》第46 條）、減免稅收（《民辦教育促進(jìn)法》第47 條）等方式鼓勵(lì)民辦教育的發(fā)展。

三、國家教育權(quán)的給付面向及規(guī)范要求

（一）憲法基礎(chǔ)

不同于國家教育權(quán)的干預(yù)面向，給付面向意味著國家需要通過積極作為以保證受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。憲法第19 條第1 款（國家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)）、第19 條第2 款（國家舉辦各種學(xué)校）、第19 條第3 款（國家發(fā)展各種教育設(shè)施）、第19 條第4 款（國家鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)）共同構(gòu)成了國家教育權(quán)給付面向的憲法基礎(chǔ)。它們?yōu)閲以诮逃I(lǐng)域的給付行政提供了規(guī)范基礎(chǔ)。

誠然，憲法往往不會(huì)禁止國家做更多“好事”，但并不意味著“做好事”就可以不受規(guī)范的約束。我國現(xiàn)行憲法在為教育給付提供憲法基礎(chǔ)的同時(shí)，還對(duì)其提出了規(guī)范上的要求。具體而言，國家在教育領(lǐng)域的給付，不得偏離國家目標(biāo)、不得違背平等原則，并且還需要履行國家保護(hù)義務(wù)。

（二）不得偏離國家目標(biāo)

我國憲法中的國家目標(biāo)并非空泛的價(jià)值或政策宣示，而是具有動(dòng)態(tài)和持續(xù)形塑國家的功能，構(gòu)成立法的憲法動(dòng)因和立法權(quán)形成自由的框架（張翔，2018，第94 頁）。進(jìn)而言之，國家在教育領(lǐng)域?qū)嵤┑慕o付，不得違背憲法給定的教育目標(biāo)，否則就會(huì)與憲法相抵觸。

我國現(xiàn)行憲法首先規(guī)定了我國教育事業(yè)的整體目標(biāo)：提高全國人民的科學(xué)文化水平（憲法第19 條第1 款）、普及初等義務(wù)教育（憲法第19 條第2 款）、掃除文盲（憲法第19 條第3 款）、鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)（憲法第19 條第4 款）。這些國家目標(biāo)均與我國特定歷史條件下形成的教育問題有關(guān)，憲法從規(guī)范上對(duì)國家機(jī)關(guān)解決這些問題提出了要求。例如，“掃除文盲”是一項(xiàng)頗具中國特色的憲法目標(biāo)，它的形成與我國延續(xù)至今的掃盲運(yùn)動(dòng)有關(guān)。1945 年，毛澤東在《論聯(lián)合政府》中指出：“從百分之八十的人口中掃除文盲，是建立新中國的必要條件。”（毛澤東，1946，第45 頁）新中國成立后，“掃除文盲”被列為教育領(lǐng)域的首要目標(biāo)。1952 年11 月中央掃除文盲工作委員會(huì)成立，推行速成識(shí)字法，形成新中國成立后的第一次掃盲運(yùn)動(dòng)。1956 年 3 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于掃除文盲的決定》，指出掃除文盲是中國文化上的一個(gè)大革命，掃盲工作進(jìn)入第二次高潮。1988 年2 月，國務(wù)院發(fā)布《掃除文盲工作條例》，使掃盲工作制度化。隨著義務(wù)教育普及率的提高，文盲現(xiàn)象從根本上得到了緩解，但“掃除文盲”作為一項(xiàng)教育目標(biāo)在憲法中留下了印記。

其次，憲法在特定教育領(lǐng)域也設(shè)定了國家目標(biāo)。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，憲法第46 條第2 款要求國家“培養(yǎng)青少年全面發(fā)展”。這意味著，國家在國民教育中的課程標(biāo)準(zhǔn)、教育計(jì)劃、教科書編制、師資培養(yǎng)等方面，在考慮實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)（如提高民族素質(zhì)）的同時(shí)，還要注重學(xué)生的自我實(shí)現(xiàn)，提高受教育者的個(gè)人素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)學(xué)生的全面發(fā)展。

在特殊教育領(lǐng)域，憲法第45 條第3 款要求國家為殘疾人教育提供保障。我國早在1994 年就頒布了《殘疾人教育條例》，但由于各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，對(duì)特殊教育投入的經(jīng)費(fèi)存在不小的差距。北京、天津、上海等地接受過高中及中專、大學(xué)?？萍耙陨辖逃臍埣踩吮壤黠@高于其他地區(qū)，而西藏、江蘇等地的殘疾人文盲所占比例相對(duì)較高（騰訊網(wǎng)，2019）。其中，殘疾兒童的教育更是面臨著政府支持力度不夠、社會(huì)接納能力不足、專業(yè)化程度不高等缺點(diǎn)（何侃，2012，第16—19 頁）。

總之，國家教育權(quán)的行使不得忽視上述憲法中明確規(guī)定的教育目標(biāo)，否則即有抵觸憲法之嫌。教育立法需要從內(nèi)容上貫徹上述教育目標(biāo)。

（三）不得違背平等原則

國家對(duì)教育事業(yè)的鼓勵(lì)和幫助容易引起公平性爭(zhēng)議，國家教育權(quán)的行使受憲法第33 條平等原則的約束。然而，平等原則并不是要求國家對(duì)所有人一視同仁?！安顒e待遇”并不必然違背平等原則，只不過其必須滿足目的正當(dāng)、手段合理的要求，否則便構(gòu)成“歧視”（張千帆，2006，第119 頁）。

其中，最為重要的是教育機(jī)會(huì)平等。例如，使用同一張?jiān)嚲淼牟煌貐^(qū)之間高考錄取分?jǐn)?shù)不一致曾引發(fā)熱議。不同地區(qū)之間教育資源分配不均衡使全國統(tǒng)一高考試卷和錄取分?jǐn)?shù)存在困難。同一張?jiān)嚲?，教育發(fā)展水平較低的地區(qū)分?jǐn)?shù)線應(yīng)當(dāng)較教育發(fā)展水平高的地區(qū)低，高考錄取分?jǐn)?shù)的“差別”并不構(gòu)成“歧視”。然而，以北京為例，2001 年全國統(tǒng)一高考后，北京市文科重點(diǎn)本科錄取分?jǐn)?shù)線為454 分，一般本科線429 分，?？凭€360 分。但山東文科重點(diǎn)本科錄取分?jǐn)?shù)線為580 分，一般本科線539 分，?？凭€為509 分（騰訊網(wǎng)，2020）。也就是說，教育資源相對(duì)發(fā)達(dá)的北京反而比教育資源不發(fā)達(dá)的山東分?jǐn)?shù)線要低，這種“差別”顯然難以通過平等原則的目的性審查。正因如此，三位青島文科考生以自己的分?jǐn)?shù)“雖然低于山東一般專科線，但超過北京的重點(diǎn)本科線”為由狀告教育部（騰訊網(wǎng)，2021）。各地之間分?jǐn)?shù)線的差異造就了“高考移民”現(xiàn)象的出現(xiàn)，即使各地紛紛出臺(tái)政策打擊“高考移民”，但這些政策往往是通過限制報(bào)名條件的方式加以解決①，并未觸及這一現(xiàn)象背后教育不平等的本質(zhì)問題。

此外，高考加分制度也有違背平等原則之嫌，尤其是特長生加分。特長生加分在各地實(shí)踐中出現(xiàn)種種亂象，以致絕大部分民眾支持大幅壓縮高考加分項(xiàng)目。例如，遼寧省本溪市高級(jí)中學(xué)2014 年高考生1 000多名，獲得體優(yōu)生加分者高達(dá)87 人，事后證實(shí)存在加分舞弊（中國教育報(bào)，2014a，第1 版；中國教育報(bào)，2014b，第5 版）。因此，2014 年印發(fā)的《教育部 國家民族事務(wù)委員會(huì) 公安部 國家體育總局 中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)關(guān)于進(jìn)一步減少和規(guī)范高考加分項(xiàng)目和分值的意見》（教學(xué)〔2014〕17 號(hào)）指出：“減少和規(guī)范高考加分工作要全面貫徹黨的教育方針……著力解決當(dāng)前群眾反映最強(qiáng)烈、矛盾最集中的體育、藝術(shù)等特長加分和地方性加分問題。要促進(jìn)公平公正，嚴(yán)格制定加分項(xiàng)目設(shè)立程序?！比欢?，并非所有的加分政策都違背平等原則，少數(shù)民族考生加分反而是維護(hù)實(shí)質(zhì)平等的利器。少數(shù)民族地區(qū)往往是我國的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，教育資源相對(duì)落后，有必要給予一定的政策性優(yōu)惠。加分政策客觀上也能使更多的少數(shù)民族學(xué)生步入大學(xué)，以保障大學(xué)校園的多元化，促進(jìn)少數(shù)民族融入中華民族的大家庭。少數(shù)民族加分政策同樣需要提防有人鉆制度漏洞，偽造少數(shù)民族身份騙取高考加分，從而影響教育公平（法制晚報(bào)，2009，第2 版）。

（四）履行國家保護(hù)義務(wù)

上述對(duì)國家教育權(quán)的規(guī)范要求，均把國家教育權(quán)作為“假想敵”，以保護(hù)公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。然而，侵犯公民受教育權(quán)的主體并不限于國家，還可能來自于私人或社會(huì)組織。例如，父（母）一方基于自己的宗教信仰或價(jià)值觀，不愿意讓孩子接受義務(wù)教育，這侵犯了孩子的受教育權(quán)，此時(shí)，侵犯受教育權(quán)的主體并非國家而是個(gè)人。于是，國家保護(hù)義務(wù)理論應(yīng)運(yùn)而生。該理論認(rèn)為，憲法中的基本權(quán)利不僅是主觀法上的權(quán)利，而且可以客觀化為某種利益，去約束所有公權(quán)力機(jī)關(guān)（王鍇，2021，第42—43 頁）。具言之，國家對(duì)受教育權(quán)的保護(hù)義務(wù)，不是保護(hù)一方私主體的受教育權(quán)免受另一方私主體的侵犯，而是保護(hù)其受教育權(quán)所針對(duì)的法益免受另一方私主體的侵犯。依照保護(hù)義務(wù)理論，既然憲法規(guī)定受教育權(quán)的最根本目的是真正實(shí)現(xiàn)公民的受教育利益，當(dāng)公民受教育權(quán)遭受第三人侵害時(shí)，國家就有義務(wù)采取積極有效的保護(hù)措施，且這一義務(wù)首先要約束立法機(jī)關(guān)（陳征，2008，第52 頁）。

可以說，這一理論突破了傳統(tǒng)憲法理論認(rèn)為基本權(quán)利僅約束公權(quán)力主體的藩籬，使基本權(quán)利效力得以輻射至私人間。職是之故，基于憲法中保護(hù)受教育權(quán)的要求，立法機(jī)關(guān)有義務(wù)保護(hù)憲法中受教育利益的實(shí)現(xiàn)，不論對(duì)受教育利益的侵害來自何處，都需要符合憲法的要求。過去一段時(shí)間，他人非法調(diào)換學(xué)生錄取通知書（北京青年報(bào)，2020，第2 版）、“槍手”替考（法制日?qǐng)?bào)，2018，第6 版）等損害教育公平的行為層出不窮，經(jīng)媒體曝光后形成輿論熱點(diǎn)。為回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，全國人大常委會(huì)分別在2015 年《刑法修正案（九）》和2020 年《刑法修正案（十一）》中，將“替考”和“盜用、冒用他人身份，頂替他人取得的高等學(xué)歷教育入學(xué)資格”的行為，納入刑法的打擊范圍。再如，校園欺凌現(xiàn)象屢見不鮮（中國新聞網(wǎng)，2022），嚴(yán)重?fù)p害了受教育者的身心健康，干擾了學(xué)校正常的教學(xué)活動(dòng)，有礙青少年健康發(fā)展。全國人大常委會(huì)于2020 年通過修訂《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》的方式，履行國家保護(hù)義務(wù)，遏制校園欺凌。2021 年教育部發(fā)布《防范中小學(xué)生欺凌專項(xiàng)治理行動(dòng)工作方案》（教基廳函〔2021〕5 號(hào)）來防范校園欺凌。雖然這些案例均發(fā)生于私人間，但立法機(jī)關(guān)出于保障受教育權(quán)的目的，通過立法為基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供制度性保障。

國家保護(hù)義務(wù)理論為基本權(quán)利適用于私人間提供了一個(gè)很好的理論支撐，拓展了國家教育權(quán)的規(guī)范邊界。它需要受到兩方面的限制：一方面，國家履行保護(hù)義務(wù)，需要滿足比例原則的要求，不得侵犯基本權(quán)利，此乃國家保護(hù)義務(wù)的上限。另一方面，要滿足“禁止保護(hù)不足”的最低要求。德國學(xué)者早在1980 年便提出“禁止保護(hù)不足”的概念，并應(yīng)用于1993 年德國第二次墮胎案判決中（陳征，2021，第56 頁）。但遺憾的是，即使是在國家保護(hù)義務(wù)理論的母國德國也尚未發(fā)展出一套行之有效的審查模式。有學(xué)者認(rèn)為，立法者履行保護(hù)義務(wù)是否符合憲法的最低要求，應(yīng)以“被保護(hù)人的期待可能性”為標(biāo)準(zhǔn)。只要立法者的不（更多）作為對(duì)被保護(hù)人而言具有期待可能性，立法者就不違反禁止保護(hù)不足原則。也就是說，若不具備期待可能性，立法保護(hù)的程度就無法達(dá)到禁止保護(hù)不足原則劃定的保護(hù)下限，進(jìn)而應(yīng)被視為未履行保護(hù)義務(wù)（陳征，2021，第55 頁）。期待可能性則需要結(jié)合具體個(gè)案，在實(shí)踐中考察諸多因素（如受教育權(quán)受侵害的強(qiáng)度、受教育權(quán)受侵犯的緊迫性等）以做出判斷（陳征，2021，第68—69 頁）。如前文所舉事例，無論是“頂替入學(xué)”“槍手替考”還是“校園欺凌”，對(duì)受教育權(quán)的侵犯都是極為嚴(yán)重且緊迫的，受教育者期待立法者更多作為（杜園春，2018，第7 版）。

因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過頒布或修改法律的方式，履行國家保護(hù)義務(wù)，否則就有違憲法要求而構(gòu)成“保護(hù)不足”。

概而論之，國家保護(hù)義務(wù)雖然拓寬了國家教育權(quán)的規(guī)范邊界，但其仍受最高要求（不得侵犯基本權(quán)利）和最低要求（禁止保護(hù)不足）的約束。

四、結(jié)語

國家教育權(quán)不僅僅是一個(gè)抽象概念，更是一個(gè)法學(xué)意義上的規(guī)范要求。本文首先從歷史的維度，考察國家教育權(quán)的發(fā)展歷程，試圖描摹出國家教育權(quán)的雙重面向—干預(yù)面向和給付面向。遵循這一框架，筆者開始嚴(yán)格依據(jù)憲法和教育立法的規(guī)范，搭建國家教育權(quán)的規(guī)范框架。從其干預(yù)面向上看，國家教育權(quán)不僅需要滿足憲法層面的要求，還要滿足教育領(lǐng)域立法的規(guī)范要求，以防國家教育權(quán)過度干預(yù)基本權(quán)利?？梢哉f，憲法與教育立法共同形塑了國家教育權(quán)干預(yù)面向的權(quán)力邊界。從國家教育權(quán)的給付面向來看，國家在積極作為以保證受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的過程中，不得偏離憲法中的國家目標(biāo)和平等原則，否則便與憲法相抵觸。此外，國家履行保護(hù)義務(wù)既要滿足不得侵犯基本權(quán)利的最高要求，又要滿足“禁止保護(hù)不足”的最低界限。相信本文這一從規(guī)范上對(duì)國家教育權(quán)區(qū)分不同面向的研究策略，克服了既有研究?jī)H停留于對(duì)國家教育權(quán)這一概念進(jìn)行抽象討論的缺陷。

誠然，國家教育權(quán)并非獨(dú)立存在的概念，它與受教育權(quán)互為表里?！皣医逃龣?quán)”和“公民受教育權(quán)”是教育法領(lǐng)域內(nèi)的一對(duì)基礎(chǔ)范疇。本文將目光聚焦于國家教育權(quán)，目的是防止討論失焦，以便厘清國家教育權(quán)的規(guī)范界限。本文并沒有從規(guī)范層面考察二者的互動(dòng)關(guān)系。從這個(gè)意義上說，本文的研究是基礎(chǔ)性的，也是探索性的，亟待學(xué)界深入推進(jìn)對(duì)這一問題的研究。

（湛中樂工作郵箱：zzl@pku.edu.cn）