劉 安 長

(湖南財政經(jīng)濟學院 財政金融學院,湖南 長沙 410205)

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》關于構(gòu)建基層社會治理新格局中提出:依法厘清基層政府與基層群眾性自治組織的權(quán)責邊界,制定縣(區(qū))職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)在城鄉(xiāng)社區(qū)治理方面的權(quán)責清單制度,實行工作事項準入制度,減輕基層特別是村級組織負擔。2017年頒布的《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中也有相關表述,要依法厘清街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)和基層群眾性自治組織權(quán)責邊界,明確基層群眾性自治組織承擔的社區(qū)工作事項清單以及協(xié)助政府的社區(qū)工作事項清單。盡管如此,作為兼具“類行政組織”與“基層居民自治組織”二元屬性的城市社區(qū)依然存在政社不分、過度行政化、自治程度較弱和公共服務供給不足等問題,特別是近兩年城市社區(qū)在疫情防控過程中顯得尤為突出,社區(qū)既要按要求完成疫情防控的常規(guī)任務,同時還要疲于應付各類政府職能機關的檢查、填表、建立臺賬、績效考評等,幾乎演化成了準行政機構(gòu)。公共財政作為城市社區(qū)所依賴的財力保障來源之一,它是國家行政權(quán)力介入社會基層組織的重要工具,也是實現(xiàn)政府組織與社區(qū)自治組織良性互動,完善國家基層治理的關鍵力量,但它也同時對城市社區(qū)的二元屬性產(chǎn)生了極為重要的影響,作為城市社區(qū)治理的基礎和重要支柱之一,社區(qū)對它的依賴程度直接影響到其自治程度。因此有必要對財政與城市社區(qū)二元屬性之間的關系展開研究,為廓清城市社區(qū)的屬性、厘清政社邊界、完善基層治理提供有益借鑒。

一 城市社區(qū)“應然”屬性的理論分歧

(一)社區(qū)屬性的理論史梳理

梳理社會學理論史發(fā)現(xiàn),關于社區(qū)屬性的研究一直存在兩種對立的觀點:方法論個體主義與方法論集體主義。前者認為“社區(qū)”(Community)一詞雖然出現(xiàn)較晚,但是早已作為“密切聯(lián)系鄰里之間穩(wěn)定關系的傳統(tǒng)紐帶”[1]而客觀存在,且這種社會功能的發(fā)揮早于國家和政府的出現(xiàn),正是這種區(qū)域共同體的長期演變和發(fā)展最終組成城邦國家,并成為國家的最基本單元。因此該類觀點認為,社區(qū)具有先于國家和政府的自組織屬性,既不應該受到政府的管轄,同時也不應納入到國家治理體系中,要凸顯社區(qū)的獨立性與獨存性。與此觀點相左的集體主義論則認為盡管社區(qū)組織的出現(xiàn)早于國家和政府,但國家作為社區(qū)賴以生存的場所,它是由若干社區(qū)組成的集合體,是社區(qū)在領域、功能的擴大和延伸,因此社區(qū)作為國家最小的基本單元,其文化內(nèi)涵與規(guī)范要素要受到國家的制約,社區(qū)不再只是“觀念上的區(qū)域”與“生活上的共識”,更是上升為國家后的“文化認同”與“空間建構(gòu)”[2]。因此,國家與社區(qū)不是對立的存在,社區(qū)可以常態(tài)化地納入到政府的管制中,成為公共政策的實施對象,成為國家治理的最基本單元。

(二)我國當前關于城市社區(qū)“應然”屬性的理論分歧

當前在我國關于城市社區(qū)屬性主要有四種觀點:一種是類行政組織觀。這種觀點將社區(qū)視為國家治理的最基本單元,是國家權(quán)力的“神經(jīng)末梢”,代表政府在基層執(zhí)行和貫徹國家意志,是國家在基層重建權(quán)威的過程[3-4]。二是公民社會觀。即社區(qū)是公民社會的微觀基礎,是政府、社區(qū)、企業(yè)和非營利性組織等合作互動的過程,也是公民社會孕育的過程[5]。三是中心網(wǎng)絡治理觀。該觀點認為社區(qū)、政府、市場都是國家治理的多元主體,只有多元主體互動互嵌,相互整合,才能構(gòu)建一套“橫向到邊”和“縱向到底”的無縫隙網(wǎng)絡治理體系[6]。四是國家—社會互動觀。社區(qū)治理既不是簡單的自治行為集合,也不是單純的政府行為,更不是政府與社會組織以美好的合作意愿為基礎構(gòu)建起來的多中心實踐組織,而是國家和社會組織在彼此權(quán)力和利益的選擇關系中通過不斷磨合而形成的[7]。上述觀點類似于方法論的集體主義與個體主義,歸納起來也是兩種分歧:一種是強調(diào)基層政權(quán)建設,逐步實現(xiàn)行政管理權(quán)力下放,實現(xiàn)政府權(quán)力在基層社會治理中良好高效地運用和整合;另一種是要加強社區(qū)共同體的建設和完善,強調(diào)社區(qū)居民自身力量的發(fā)揮和社區(qū)治理的自主性。在上述理論研究與邏輯線索的規(guī)制下,城市社區(qū)陷入了被社會所構(gòu)建的“自治屬性”與“行政屬性”張力的囹圄之中[8]。

以上兩種觀點的分歧看上去是自主性的社區(qū)建設與組織化的社區(qū)治理之間的矛盾問題,但無論是方法論個人主義所堅持的社區(qū)自治建設還是集體主義所追求的政府統(tǒng)轄的社區(qū)治理,其實質(zhì)都是在政府外力的作用下把看上去毫無關聯(lián)的有機個體穿插起來組成一個具有共同愿景的自治組織,以此共同應付公共危機帶來的挑戰(zhàn),共同追求公共利益帶來的福祉,這兩者實質(zhì)上是內(nèi)在統(tǒng)一的。

二 我國城市社區(qū)二元屬性的溯源及其“實然”狀態(tài)

如前所述,上述觀點并沒有截然對立,甚至兩者是內(nèi)在統(tǒng)一的:社區(qū)的建設如果不是政府從政策制度、財政資金等方面予以支持和保障,社區(qū)建設無從談起。反之,如果政府的基層治理沒有社區(qū)的參與,其權(quán)威與權(quán)力難以觸及“神經(jīng)末梢”,國家治理體系更是難以構(gòu)建。這就是城市社區(qū)“類行政組織”與“基層居民自治組織”二元屬性特征。

(一)城市社區(qū)二元屬性的歷史溯源

對城市社區(qū)二元屬性的溯源,無法脫離對歷史積淀、現(xiàn)實情況及制度構(gòu)建的考量。自20世紀90年代以來,隨著封閉的“單位制”社會逐步解體,再加上社會組織的多元化發(fā)展,單一的行政管理模式受到挑戰(zhàn)。與此同時,與封閉的“單位制”相對應存在的開放性“社區(qū)制”得到了長足發(fā)展。

“單位—街居”制解體后,社區(qū)居民不再是以“原子化”特征構(gòu)成的“人情冷漠的市場關系”和“孤獨的保齡球手”[9],而是聯(lián)系緊密、互幫互助的社會基本單元。因為政府和單位從許多具體的管理活動中逐步淡出后,新舊管理體制的交接使得部分社會事業(yè)和基層管理出現(xiàn)真空期,政府無論是從財政資金還是管理職能上均難以做到事無巨細。為適應這種變化,社區(qū)居民自發(fā)主動建立起提供“俱樂部產(chǎn)品”式的自治組織模式,以社會化方式解決部分公共產(chǎn)品的供給,以此填補政府職能轉(zhuǎn)變帶來的空白。此時,在社會微觀治理上略感力不從心的政府組織也是認同并鼓勵這種總體規(guī)制型的居民自治行為發(fā)展的。所以社區(qū)作為微觀單元的組織,表現(xiàn)出“自治”的屬性,發(fā)揮著政府職能以外的“自治性事權(quán)”。

但是當政府面對錯綜復雜的“網(wǎng)狀”社會結(jié)構(gòu)時,難以進行有效滲透,并汲取資源進行公共產(chǎn)品和服務的有效分配[10]。而社區(qū)的成立可以為政府解決這一問題,即為政府的政策制度與公共服務提供傳送與配置,成為政府職能深入基層的“觸角”和國家力量滲透到基層的載體。因此始于20世紀80年代的社區(qū)重建,正是出于政府為加強社會管理而推動的,行政策動的意味較為明顯。而且在近四十年時間里,隨著政府財政資金的增加與管理能力的提升,政府一直是社區(qū)賴以生存和發(fā)展的推動者、引導者和資金提供者,因此政府行政力量不再是社區(qū)發(fā)展過程中的外生變量,而是順其自然地鑲嵌于社區(qū)組織的肌理之中,社區(qū)也以“類行政組織”的屬性認領政府的任務與指令,履行部分“制度性事權(quán)”。

(二)行政化驅(qū)動下的城市社區(qū)“實然”狀態(tài)

社區(qū)既作為類行政組織的屬性,在政府的指導下貫徹部分國家意志,也作為自治組織屬性,根據(jù)民主程序回應社區(qū)居民訴求,兩者并行不悖。而當前之所以對社區(qū)的的屬性認識出現(xiàn)了分歧,是因為社區(qū)的二元屬性是一種“應然”和理想的狀態(tài),然而“實然”狀態(tài)卻是處于壓力型體制下的社區(qū)越來越偏向于行政化,社區(qū)過多地承擔了來自于政府的行政負擔,導致自治性的公共服務供給不足,因此社區(qū)被異化為代表國家基層政府派出機構(gòu)對基層社會進行管理的高度行政化組織載體,社區(qū)的自治屬性被淡化,社區(qū)的本質(zhì)與功能被僭越。在社區(qū)越來越偏向?qū)ι县撠煹墓δ墚惢^程中,也引發(fā)了學界對社區(qū)功能屬性回歸的探討,并分析是哪些因素在社區(qū)功能的定位中發(fā)揮作用。其中在社區(qū)“自治性”與“行政性”內(nèi)在張力的博弈中,社區(qū)的公共財政制度在社區(qū)屬性的定位中起著重要的導向作用。

三 我國財政制度對城市社區(qū)屬性的支持與缺陷

(一)財政制度支持城市社區(qū)自治屬性的發(fā)展

財政作為城市社區(qū)建設的重要保障之一,它對城市社區(qū)二元屬性的維持起著及其重要的作用。在社區(qū)建設的早期階段,普遍存在資金匱乏的問題,而分稅制改革后,地方財政資金收緊,對社區(qū)的投入嚴重不足,社區(qū)尚不能維持正常的運轉(zhuǎn),更談不上提供多樣化的社區(qū)服務,再加之俱樂部產(chǎn)品的籌資模式和公私合作伙伴關系(PPP模式)也并未發(fā)育完全,因此社區(qū)建設舉步維艱。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、財政收入的增加和國家治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型,地方財政加大了對社區(qū)的投入,特別是2007年政府預算收支分類體系改革后,政府預算中首次設置了“城鄉(xiāng)社區(qū)事務”科目,社區(qū)財政有了穩(wěn)定的收入來源。當政府成為社區(qū)的主要資金提供者后,事權(quán)跟著財權(quán)走,社區(qū)對上負責的行政化邏輯得以強化。但與此同時,財政資金也推動了社區(qū)自治。財政資金的投入破解了長期以來社區(qū)居民自治有名無實的尷尬境地,它可以吸引更多居民參與社區(qū)自治和基層民主發(fā)展。同時由于有了持續(xù)穩(wěn)定的資金支持,社區(qū)自治發(fā)展更為成熟,進一步擴大了居民參與自治的廣度和深度。

(二)當前公共財政制度缺陷導致的城市社區(qū)屬性行政化偏向

財政資金對城市社區(qū)的支持似乎在其雙重屬性上起到了不同程度的推動作用,但畢竟財政資金來源于政府,這一邏輯性大概率會導致社區(qū)屬性存在日益行政化的偏向。同時社區(qū)公共財政制度的設計還存在一些先天不足和缺陷:

1.以政府收支管理模式強加于社區(qū),忽略了其自治屬性。政府財政資金是社區(qū)財力保障的最主要來源,因此地方政府在資金管理模式上也要求社區(qū)與其保持一致,如要求社區(qū)形成規(guī)范的預算報告,甚至直接將約束政府財經(jīng)紀律的“收支兩條線”管理強加于社區(qū)財政管理[11],社區(qū)所需的支出需要街道審批,并且還要接受財政支出績效評價和審計考核等。因此,社區(qū)不僅缺乏必要的激勵,同時還要為財政支出承擔風險,導致花錢的意愿比較低。此外,社區(qū)的資金來源不止財政一條線,還包括社區(qū)居民的自籌資金和企業(yè)投資,如果也要列入政府的審批與監(jiān)管,那實際上就等于削弱了社區(qū)賴以維持自治屬性的物質(zhì)基礎。

2.多元化籌資渠道發(fā)育不全,社區(qū)公共服務難以得到全面保障。社區(qū)公共服務兼具公共性與私人性特征,因此其資金渠道來源也需要多元化,但是通過自治方式以俱樂部產(chǎn)品的籌資模式因種種限制并沒有得到引導與鼓勵,財政資金幾乎成了大部分社區(qū)唯一的經(jīng)費來源。這樣會導致兩個弊端:一是社區(qū)中與制度性事權(quán)無關的公共服務難以得到保障;二是社區(qū)經(jīng)費與地方財政掛鉤,使得社區(qū)建設兩極分化。一些經(jīng)濟基礎好,且經(jīng)費相對比較充裕的地方政府,他們對社區(qū)的撥款也更多,因此社區(qū)建設水平相對較高。而財政吃緊的一些地方政府則投入到社區(qū)建設中的經(jīng)費比較少,因此其建設水平相對落后。這種地方財政與社區(qū)建設水平高度相關的畸形格局,必然深化社區(qū)發(fā)展行政化依賴傾向。

3.單向度的投入降低了財政資金的使用效率,偏離社區(qū)構(gòu)建初衷。在行政模式的主導下社區(qū)建設被納入到單向度財政供給范疇中,因此帶有濃厚的行政色彩。社區(qū)為了完成政府下達的“制度性事權(quán)”,在財政支出績效評價的影響下,只能提供代表政府意向的公共服務,難以反映社區(qū)民眾通過基層民主所表達出的真實需求,這種“用非所需”的模式大大降低了資金使用效率。且受財政資金的依賴及干部晉升模式影響,社區(qū)干部逐漸形成了只對上負責的科層制行政思維,基層民眾的訴求難以得到回應,社區(qū)自治功能被嚴重削弱。

4.條塊分割的政府職能使得社區(qū)建設碎片化,造成資源不必要的浪費。當前各大政府職能機構(gòu)與社區(qū)的關系是“上面千條線,下面一根針”的狀態(tài),政府眾多的職能部門都介入到社區(qū)管理中,甚至把社區(qū)當做政府的執(zhí)行機構(gòu),且事權(quán)交叉重疊,社區(qū)要疲于應付政府的各種檢查、考核。這在此次新冠肺炎疫情防控中表現(xiàn)尤其突出:社區(qū)不僅要面對繁重的防疫抗疫工作,同時還要填寫來自于不同職能部門下達的各種表格,社區(qū)人員在機械式地應付各種檢查與考核中逐漸喪失了社區(qū)工作的自主性與積極性。這種非有機性、非協(xié)調(diào)性的事權(quán)體系,割裂了社區(qū)建設的統(tǒng)一性,且由于重復建設與盲目投資造成財政資金浪費。

四 城市社區(qū)二元屬性本位回歸下的社區(qū)公共財政制度重構(gòu)

城市社區(qū)自治—行政的二元屬性是由其所承擔的“自治性事權(quán)”與“制度性事權(quán)”兩項功能而決定的,自治性是其天然屬性,行政性是被后天賦予的屬性,兩類屬性都是國家完善基層治理的必要條件,二者不可偏廢。理論界所倡導的城市社區(qū)“去行政化”與實務界所推行的社區(qū)功能行政化都不可取,改革的方向是清晰界定各自事權(quán),回歸各自本位屬性。公共財政在其中可以起到一定的推動作用,但現(xiàn)有制度需重構(gòu),且在重構(gòu)前需要處理好政府與城市社區(qū)事權(quán)歸屬的關系。

(一)政府—城市社區(qū)事權(quán)歸屬再造

首先厘清權(quán)責邊界。城市社區(qū)的權(quán)力主體既來自社區(qū)居民,也有政府各職能部門,權(quán)力主體的多元化必然要求劃定各自的權(quán)限權(quán)責,否則會導致權(quán)力主體之間的矛盾沖突。對政府治理而言,要避免將行政意志強加于城市社區(qū),甚至利用超越社會之上的行政權(quán)力干預城市社區(qū)權(quán)力;對于城市社區(qū)而言也不能因為其自治特性而將政府治理拒之門外,畢竟社區(qū)的職能與權(quán)力有限,許多自治性事權(quán)仍然需要政府予以協(xié)助解決。因此,雙方要依據(jù)《中華人民共和國憲法》與《中華人民共和國居民委員會組織法》履行好各自的職責。其次,明晰職能分工。政府與城市社區(qū)在特質(zhì)、層級、職責和治理理念上存在差別,兩者要分工明確。政府擁有管理與服務的職能,以及貫徹國家意志的執(zhí)行力,主要處理社區(qū)難以管理的各類公共事務;而城市社區(qū)作為社會的最基本單元,主要是及時了解社區(qū)居民的訴求和利益,并利用政治民主程序和調(diào)用各類資源回應訴求。再次協(xié)同合作治理。城市社區(qū)的自治屬性決定了社區(qū)既是自我管理、自我服務、自我監(jiān)督的自治體,同時其類行政屬性決定了它又是接受政府指導、資助和管理的對象。這就決定了政府治理的“制度性事權(quán)”與社區(qū)的“自治性事權(quán)”有可能同時發(fā)生,需要兩者協(xié)同處理,且兩者又是合作伙伴關系,發(fā)揮各自優(yōu)勢協(xié)調(diào)處理好“制度性事權(quán)”與“自治性事權(quán)”之間的矛盾。最后,依法互動互助。政社合作的基礎是穩(wěn)定、明確、共同認可的法治規(guī)范,即制度性合作。一方面,社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來,有序地參與到政策形成的過程中去;另一方面,這種制度化參與機制中,國家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源和控制權(quán)[12]。

(二)城市社區(qū)公共財政制度的重構(gòu)

在二元屬性導向下構(gòu)建起科學明晰的事權(quán)歸屬后,還要根據(jù)當前社區(qū)公共財政制度存在的缺陷,重新構(gòu)建起與事權(quán)歸屬相配套的公共財政制度。

1.根據(jù)政府與社區(qū)的事權(quán)歸屬重新設計財政制度。與社區(qū)自治—行政二元屬性相對應的,城市社區(qū)承擔著自治性事權(quán)與制度性事權(quán),在對事權(quán)歸屬進行清晰的界定之后,財政制度再根據(jù)事權(quán)歸屬進行雙向度模式設計。一方面給予社區(qū)足額財政撥款,以保障制度性事權(quán)的履行;另一方面鼓勵社區(qū)開拓多元籌資渠道,以滿足自治性事權(quán)的需要。這需要政府梳理各項有利于完善基層治理或需要貫徹某些國家意志的公共服務,把它們都納入制度性事權(quán)范疇,這部分事權(quán)政府要撥付足額足量的財政資金予以保障。除此以外的事權(quán)都歸入自治性事權(quán),讓社區(qū)通過謀求俱樂部籌資模式、公私合作伙伴關系、企業(yè)參與社區(qū)公共服務[13]、建立社區(qū)基金等多元籌資模式解決,以此調(diào)動社區(qū)居民通過民主程序參與社區(qū)自治的積極性,并由此改變當前城市社區(qū)事權(quán)跟著財權(quán)走并導致其自治屬性偏離的現(xiàn)狀。當然,事權(quán)的歸屬一經(jīng)劃分并非完全固化,可以隨著居民對公共服務需求的提升及政府財力的變化,對制度性事權(quán)以一定時間為周期進行調(diào)整,從而使公共財政能真正面向社區(qū)發(fā)展所需。

2.適度放寬社區(qū)資金收支管理與監(jiān)督審計。如前所述,政府財政資金一家獨大的社區(qū)籌資模式導致社區(qū)公共財政管理與政府機構(gòu)并無二致,這樣既可能挫傷社區(qū)對資金使用的積極性,也可能使得社區(qū)建設政績化和樣板化,嚴重降低財政資金的使用效率。對社區(qū)資金的管理與監(jiān)督要分類處理:對待社區(qū)自籌資金,政府不要求納入預算管理,適度增加社區(qū)資金使用的自主性,以此充分履行自治性事權(quán);對待社會資金,社區(qū)可以創(chuàng)新多種模式并降低準入門檻讓社會資金充分參與社區(qū)的治理,資金的使用更加靈活;對待公共財政資金,政府可以依照預算管理模式與審計監(jiān)督程序加以管理,以確保財經(jīng)紀律的嚴肅性。但這部分資金依然可以通過簡化行政審批程序以提高社區(qū)使用資金的積極性。對于前兩者,政府僅保留原則性指導,審計部門進行定期審計以保證資金收支的合規(guī)性和資金使用的公開性。

3.統(tǒng)籌社區(qū)財政資金撥付機制破除條塊分割。由于不同的政府職能部門把社區(qū)當做政策貫徹的執(zhí)行機構(gòu),都不同程度地參與到社區(qū)的建設和治理過程中,為調(diào)動社區(qū)執(zhí)行政策的積極性,部分職能部門還配有相應的資金撥付。這種條塊分割的資金撥付機制,既有可能導致資源和項目的重復浪費,也有可能因資金的出處不同導致社區(qū)需要花費大量的精力應付各種資金的申請、撥付與審計監(jiān)督,從而造成資金使用效率低下。社區(qū)建設本是一項復雜而系統(tǒng)的工程,參與的職能部門較多也無可厚非,但是為了有效地推動社區(qū)建設,除了上述清晰界定政社之間的事權(quán)外,還應該對涉及確需政社協(xié)同治理的政府部門加以統(tǒng)籌與整合。首先,要把不同職能部門提供的資金有機統(tǒng)合到社區(qū)治理的內(nèi)涵當中,構(gòu)建起有機、協(xié)調(diào)、互動的服務體系,以增強資金的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)合力;其次要優(yōu)化財政資金撥付流程。各職能部門要參與到社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃及預算制定中,梳理各項確需社區(qū)配合完成的事權(quán)責任,并制定相應預算,再由財政部門匯總資金總額,并以此為依據(jù)進行撥付,由相應職能部門分頭落實。社區(qū)只需對總的撥款負責,接受統(tǒng)一的審計監(jiān)督,而無需接受各職能部門條塊化的評價與考核,這樣既可以維持國家基層治理所需的多中心治理格局,同時還能保證財政資金的使用效率。

重構(gòu)社區(qū)財政資金制度,或許能幫助理論界跳出社區(qū)“行政化”或“自治化”屬性的思維窠臼,也無需在兩者之間做出非此即彼的兩難選擇,而是為彼此之間存留空間,劃清界限,共同促進城市社區(qū)的治理水平提升,為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅實的保障。在后續(xù)研究中,如何多元化開辟社區(qū)建設的資金來源,如何充分發(fā)揮各類資金在多樣化的社區(qū)建設中的作用,如何以充實的資金保障“自治性事權(quán)”與“制度性事權(quán)”得以實現(xiàn)是需要進一步思考的。