摘要：隨著全球化的深入發(fā)展，國際勞工流動問題凸顯。其中，以海灣國家為最。外籍勞工流入已經(jīng)成為海灣國家現(xiàn)代化建設(shè)中不可忽略的一環(huán)，對其產(chǎn)生重要影響。在經(jīng)濟方面，拉動了經(jīng)濟發(fā)展，但也加重了財政負擔(dān)；在社會方面，沖擊了本土就業(yè)市場；在文化方面，對傳統(tǒng)文化造成一定影響；在生態(tài)方面，造成生態(tài)資源緊張，引發(fā)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境重塑。實踐中，海灣國家外籍勞工治理碎片化的問題比較突出，表現(xiàn)為國家治理政策碎片化、政府部門職能碎片化和社會組織協(xié)作碎片化。基于此，提出優(yōu)化策略：（一）促進國家政策整體性和一貫性；（二）實現(xiàn)政府部門整合式和一體性；（三）增強社會協(xié)作規(guī)范化和一致性。

關(guān)鍵詞：外籍勞工；治理；海灣國家；整體性治理

中圖分類號：D035;F249.1文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2023）14-0059-05

On the Fragmentation of Foreign

Labor Governance in Gulf States and Optimization Strategies

Yin Jingru

（Ningxia University， Yinchuan? 750021）

Abstract： With the deepening of globalization， the problem of international labor mobility has become prominent， especially in Gulf States. The inflow of foreign labors has become an integral part of the modernization of Gulf countries and has had an important impact on them. Economically， it has stimulated the economic development， but also increased the financial burden; socially， it has impacted the local employment market; culturally， it has caused certain impact on traditional culture; ecologically， it has caused ecological resource shortage， and triggered the reshaping of urban and rural ecological environment. In practice， the problem of fragmentation governance of foreign labors in the Gulf is relatively prominent， which manifests itself in the fragmentation of national governance policies， government functions and collaboration among social organizations. Based on this， optimization strategies are proposed： （1） promoting the integrity and consistency of national policies; （2） Realizing the integration and unity of government departments; （3） enhancing the standardization and con-

sistency of social collaboration.

Keywords： foreign labors; governance; Gulf States; holistic governance

0引言

外籍勞工是指跨越國界前往其他國家工作的人員，或者說，是指在其國籍以外國家工作的人。國際勞工組織對外籍勞工定義為，無論外籍務(wù)工人員是否被實際雇傭或者簽訂了雇傭合同，只要他遷徙目的是為了被雇傭或者即將被安排雇傭，在其被雇傭期間以及雇傭結(jié)束時臨時或最終返回期間，則適用對外籍勞工的規(guī)定。發(fā)達國家雇用短期外籍勞工的最早歷史可追溯到19世紀中后期加勒比海等地區(qū)因農(nóng)業(yè)勞動力短缺而雇用契約勞工的形式。真正意義上的臨時外籍勞工計劃始于19世紀80年代的普魯士和南非［1］。這個計劃之所以具有代表性，是因為它具備后來各國外籍勞工雇傭的核心特征?！爸卫怼痹从诶∥暮凸畔ＥD語，在傳統(tǒng)社會是指運用國家權(quán)力對公共事務(wù)進行統(tǒng)治或管理［2］。20世紀80年代后期，西方學(xué)者提出了治理理論學(xué)說，這主要是基于法國社會學(xué)家?？聶?quán)力論述基礎(chǔ)上而形成的“治理術(shù)”概念。?？聦τ谥卫硇g(shù)的概念是對16世紀至20世紀西方公共行政學(xué)從統(tǒng)治到治理轉(zhuǎn)變的總結(jié)。隨著西方學(xué)者將研究視野轉(zhuǎn)向治理問題，“governance”也作為意指治理概念被確定下來。20世紀90年代以后，治理一詞開始被大量使用。伴隨著治理概念被引入政治學(xué)、文學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等領(lǐng)域，其概念不斷被更新和修正，最終成為一種被賦予了現(xiàn)代化色彩的理念性詞匯［3］。

國內(nèi)外對外籍勞工治理研究大體上經(jīng)歷了起步、發(fā)展和進一步發(fā)展三個階段。第一階段大致為20世紀60年代初至20世紀70年代末。伴隨著第二次世界大戰(zhàn)的結(jié)束，西方國家的經(jīng)濟快速發(fā)展，促進了外籍勞工向發(fā)達國家的進一步流動。在這種背景下，國內(nèi)外學(xué)者開始關(guān)注外籍勞工人口，但是關(guān)于其治理研究少有涉及，關(guān)于外籍勞工的研究主要集中在外籍勞工流動的經(jīng)濟影響和外籍勞工用工標(biāo)準這兩個方面。這一時期對于外籍勞工治理的研究尚處于起步階段。國外研究視域多集中于經(jīng)濟學(xué)、人類學(xué)，研究內(nèi)容較零散，尚未形成完整的研究體系，國內(nèi)學(xué)者則并未對外籍勞工給予過多關(guān)注。第二階段大致為20世紀80年代初至20世紀90年代末。20世紀80年代以來，資本主義和新自由主義意識形態(tài)迅速擴張，全球化逐漸蔓延，全球互聯(lián)性顯著擴大。外籍人口流動成為全球化進程的一個突出特點。從欠發(fā)達經(jīng)濟體向發(fā)展中新興國家的外籍勞工流動迅速增加，被稱為“南南”移民。自此，外籍勞工流入國從西歐、北美等發(fā)達國家或地區(qū)到南歐、拉美、東南亞以及中東地區(qū)等發(fā)展中國家和地區(qū)。此階段國內(nèi)外對外籍勞工治理的研究主要集中在外籍勞工權(quán)益保障，以及外籍勞工管制兩個方面。這一時期對于外籍勞工的治理研究取得了一定成果。研究內(nèi)容逐漸豐富，研究地域更加廣泛，研究視域更加多元，涉及經(jīng)濟學(xué)、人類學(xué)、社會學(xué)、人力資源管理學(xué)等。此外，這一時期國內(nèi)學(xué)者對于外籍勞工治理研究起步，研究焦點除了以上兩個方面，還集中于外籍勞工對流入國的影響。第三階段大致為21世紀初至今。21世紀以來，一方面，外籍勞工人口數(shù)量逐漸增多，對流入國與流出國的影響范圍更加廣泛，影響程度更加深遠；另一方面，伴隨著治理理論的興起與應(yīng)用，國內(nèi)外學(xué)者對外籍勞工治理研究更加關(guān)注。這一時期研究主要集中在外籍勞工政策研究、外籍勞工流入的影響研究，以及規(guī)范外籍勞工對策研究三個方面?？梢?，對于外籍勞工的治理研究取得了較為豐碩的成果，形成了一定的研究體系。研究內(nèi)容更加豐富和多元，研究視域涉及人類學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、世界史學(xué)、公共管理學(xué)等多個學(xué)科。特別是這一時期的國內(nèi)研究快速發(fā)展，體現(xiàn)在研究成果數(shù)量的增加以及研究質(zhì)量的提升方面。

根據(jù)國際勞工組織發(fā)布的報告顯示，從整體上看，阿拉伯國家是世界上最為依賴外籍勞工的地區(qū)，外籍勞工人口占所有勞工人口的40.8%［4］。在阿拉伯國家中，海灣國家是外籍勞工人口流入的主要國家。正是由于海灣國家外籍勞工數(shù)量龐大且族群多樣，加之其對海灣國家產(chǎn)生的深遠影響，海灣國家外籍勞工治理至關(guān)重要。而國內(nèi)外學(xué)者也將研究目光轉(zhuǎn)向這重要一環(huán)。目前，國內(nèi)外關(guān)于海灣國家外籍勞工治理的研究焦點主要集中在外籍勞工流入海灣國家的影響研究、海灣國家外籍勞工人力資源管理研究、海灣國家外籍勞工政策研究，以及海灣國家外籍勞工的治理成效與問題研究四個方面。經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于外籍勞工治理研究在20世紀90年代以后取得了較為豐碩的成果。其中，對于海灣國家外籍勞工治理的研究成果集中出現(xiàn)在2000年以后?，F(xiàn)有研究主要有以下特點：第一，就研究方法而言，國外研究方法側(cè)重于采用定量研究方法，而國內(nèi)研究側(cè)重于采用定性研究方法。但是也有學(xué)者將其結(jié)合應(yīng)用。第二，就研究視域而言，國內(nèi)研究視域主要集中于世界史學(xué)、人類學(xué)，而國外研究視域相較于國內(nèi)更加多元，還涉及管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等。第三，就研究內(nèi)容而言?，F(xiàn)有研究均比較零散，沒有形成整體性、系統(tǒng)化的學(xué)術(shù)研究路徑，研究成果缺乏連續(xù)性。國外研究善于從微觀層面予以探究，國內(nèi)研究則長于從宏觀層面予以分析。

一、外籍勞工流入海灣國家的影響

基于海灣國家外籍勞工具有數(shù)量眾多且族群多樣的特征，其大規(guī)模流入勢必會對海灣國家?guī)砩钸h影響，事關(guān)海灣國家經(jīng)濟、社會、文化以及生態(tài)等諸多方面，是海灣國家現(xiàn)代化建設(shè)中不可忽略的一環(huán)。外籍勞工流入對海灣國家產(chǎn)生的影響深遠而復(fù)雜。

首先，在經(jīng)濟方面，外籍勞工的流入，可以拉動海灣國家的經(jīng)濟發(fā)展。從人口經(jīng)濟學(xué)的角度來看，維持國家的發(fā)展速度需要保持與社會發(fā)展階段相適應(yīng)的人口數(shù)量與人口結(jié)構(gòu)。20世紀70年代，海灣國家石油繁榮，為石油、建筑和工業(yè)部門的勞動力創(chuàng)造了前所未有的需求。同時，海灣國家公民生活水平的提高，也對家庭傭工產(chǎn)生了需要。在海灣國家經(jīng)濟伴隨著石油資源的發(fā)掘而快速騰飛的背景下，本土勞工資源出現(xiàn)缺口，外籍勞工的流入能夠彌補缺口，有效助力海灣國家現(xiàn)代化的人力資源。比如，巴林對外籍勞務(wù)需求較大，建筑、銷售、制造、餐飲酒店等行業(yè)對外籍勞務(wù)需求旺盛，外籍勞務(wù)占全國總就業(yè)人口的80%左右。但是，外籍勞工流入也給海灣國家經(jīng)濟帶來了影響與挑戰(zhàn)。其重要影響之一便是加劇海灣國家經(jīng)濟的依賴性與不穩(wěn)定性，資本大量外流。比如，來自菲律賓的勞工，大部分人在收到工資的第一時間是把錢寄回家。同時，為了滿足大規(guī)模外籍勞工的生存和生活需要，海灣國家政府需要為其提供基本的醫(yī)療、交通、住房、通信等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，財政負擔(dān)加重。

其次，在社會方面，最突出的影響便是外籍勞工的流入沖擊了海灣國家本土就業(yè)市場。一方面，外籍勞工影響著海灣國家的就業(yè)結(jié)構(gòu)。海灣本土勞工多傾向于選擇相對輕松穩(wěn)定的工作，且部分國家的本土人多就職于公共部門。例如，在卡塔爾，大約80%的卡塔爾公民從事白領(lǐng)工作。國際貨幣基金組織警告說，從長遠來看，政府無法支持如此龐大的工資支出。和海灣本土勞工形成鮮明對比的外籍勞工，則占據(jù)了沙特私營部門，獲得了絕大多數(shù)的工作崗位。這既與海灣本土勞工自身性格、工作習(xí)慣有關(guān)，也與私營部門為獲得利潤而選擇外籍勞工有關(guān)。但是無論出于何種原因，海灣國家的就業(yè)結(jié)構(gòu)受到一定程度影響。另一方面，外籍勞工大規(guī)模流入是海灣國家失業(yè)率居高不下的原因之一。數(shù)據(jù)顯示，2016年，沙特總體失業(yè)率為5.7%，而沙特人的失業(yè)率則高達12.1%。2018年，沙特人的失業(yè)率達到12.9%，是十多年來的最高水平［5］。

此外，在文化方面，由于海灣國家外籍勞工人口來自不同國家，其文化價值與信仰呈現(xiàn)多元化，這勢必會對海灣國家傳統(tǒng)文化造成一定影響。積極影響主要體現(xiàn)在海灣國家文化與其他國家文化的交流與溝通上。比如，2018年中興沙特分公司與沙特殘疾兒童協(xié)會聯(lián)合舉辦了主題為手拉手、心連心的公益日活動，現(xiàn)場活動豐富多彩，除有手工拉面、水餃等中國美食版塊，還有武術(shù)、書法、燈籠制作等體現(xiàn)中華文化的互動節(jié)目。這不僅有利于促進兩國文化的交流與溝通，更能夠增進兩國人民的互信與友誼。但是，在促進海灣國家本土文化多樣性與繁榮的同時，多元文化在整合中難以避免會出現(xiàn)碰撞和摩擦，從而引發(fā)更廣泛的社會問題。另外，人口遷徙必然會把其自身的文化習(xí)俗帶入流入國，當(dāng)流入人口達到一定規(guī)模時，伴隨而來的文化會影響，甚至改變遷入地的社會和文化環(huán)境。所以，同其他勞工流入國一樣，海灣國家也擔(dān)心其文化身份受到侵蝕與移民同化。

最后，在生態(tài)方面，生態(tài)環(huán)境和人口流動是一種相互影響的關(guān)系。人類生態(tài)系統(tǒng)理論認為，人類與生存環(huán)境是一種相互作用的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。所以，外籍勞工人口大規(guī)模流入，會對海灣國家的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生諸如生態(tài)系統(tǒng)超負荷運行、破壞生態(tài)自然環(huán)境、生態(tài)資源緊張等影響。為了避免生態(tài)遭到破壞，巴林最高環(huán)境委員會根據(jù)《環(huán)保法》制定了一系列實施條例，條例要求任何人和項目都不能污染環(huán)境。此外，大量外籍勞工生活用水、排水等問題也給生態(tài)環(huán)境帶來一定壓力。在卡塔爾有嚴格的生態(tài)保護法，有專門保護生態(tài)的執(zhí)法部門，其規(guī)定生活中的廢料、垃圾等不可隨意傾倒，廢水、污水也不可隨意排放，否則將受重罰?？梢哉f，外籍勞工在一定程度上影響并重塑海灣國家的城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，進一步關(guān)系海灣國家整體的可持續(xù)發(fā)展問題。在這種背景下，外籍勞工治理不斷考驗著海灣國家政府的治理智慧，可以說，對于外籍勞工的有效治理是海灣國家政府當(dāng)前以及未來長期需要關(guān)注的重點治理議題。

二、海灣國家外籍勞工治理的碎片化問題

正是由于海灣國家外籍勞工人口數(shù)量龐大且族群多樣，加之其對海灣國家產(chǎn)生的深遠影響，海灣國家政府外籍勞工治理至關(guān)重要。然而，海灣國家政府對待外籍勞工的態(tài)度較為矛盾，其外籍勞工治理同樣面臨著兩難選擇。一方面，海灣國家需要其填補國內(nèi)勞動力市場的空缺。由于海灣國家相對較少的人口，以及數(shù)量有限的適齡本土勞工，再加上大量愿意遷移的外籍工人，構(gòu)成了人口遷徙重要的拉力因素和推力因素。同時，隨著20世紀70年代石油價格暴漲，海灣國家的外籍勞工大量激增，主要是埃及人、巴勒斯坦人、也門人以及來自其他阿拉伯國家的人口。但是，自80年代開始，外籍勞工的人口構(gòu)成發(fā)生變化。阿拉伯國家的勞工數(shù)量有所下降，南亞和東亞的外籍勞工開始流入沙特，主要從事一些非技術(shù)領(lǐng)域的工作。所以，海灣國家需要發(fā)展中國家的廉價勞動力填充人力資源供給。另一方面，海灣國家對外籍勞工持有限開放的態(tài)度。為了避免外籍勞工移民帶來的負面影響，諸如本土就業(yè)率持續(xù)走低，外籍勞工依賴度持續(xù)增大等問題，海灣國家實施了以勞動力國有化和限制外籍勞動力流入為重點的政策，也被稱為勞動力海灣化政策。但是，總體上看，外籍勞工人口大體增長的態(tài)勢，以及本土失業(yè)率增加的形勢，基本沒有改變?；诤硣艺畬Υ饧畡诠さ膽B(tài)度，政府采取了一系列相應(yīng)的措施來規(guī)范大規(guī)模外籍勞工。這些治理手段既取得了一些成效，也存在一些問題。其中，便包括外籍勞工治理的碎片化問題，具體來說，涉及三個方面。

第一，國家治理政策碎片化。國家治理政策碎片化主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面，從橫向上看，某一國家治理政策與國家的總體目標(biāo)或另一項政策相沖突，這可能對政策的有效執(zhí)行產(chǎn)生不利影響，并導(dǎo)致政策相互矛盾；另一方面，從縱向上看，不同時期的外籍勞工治理政策缺乏合理過渡與有效銜接，容易導(dǎo)致公眾接受新政策的程度低，并最終影響政策實施效果。比如，海灣國家開放的勞工市場，加之企業(yè)為追求利潤最大化，傾向于雇傭外籍勞工，這都吸引了大批外籍勞工流入，并進一步導(dǎo)致國內(nèi)失業(yè)率長年居高不下。為了改善這種局面，政府實施了以勞動力國有化和限制外來勞動力流入為重點的政策。不難發(fā)現(xiàn)，勞工市場開放政策與“國有化”政策之間缺乏有效銜接點，不僅未達成本土勞工人口就業(yè)與外籍勞工人口就業(yè)之間的平衡，而且這在一定程度上造成了本土勞工和外籍勞工之間的沖突和隔閡，出現(xiàn)本土人與非本土人之間的邊界。第二，政府部門職能碎片化。雖然公共管理主體呈現(xiàn)多元化趨勢，但是政府部門仍然是外籍勞工治理最重要的主體。只有政府這一治理主體充分發(fā)揮治理價值，才能切實提高治理效能。然而，在外籍勞工治理方面，海灣國家政府部門職能卻呈現(xiàn)出碎片化特征，其不僅表現(xiàn)為外籍勞工治理部門在分工協(xié)作方面缺乏統(tǒng)一調(diào)度，而且表現(xiàn)為外籍勞工治理部門在工作流程方面缺乏合理規(guī)劃。比如，海灣國家外籍勞工人口需要入境簽證和工作許可證才可在本土工作，但是部分國家入境簽證和工作許可證的審理工作比較混亂。因此，對外籍勞工人口的治理，需要多個部門配合協(xié)作。第三，社會組織協(xié)作碎片化。社會組織是外籍勞工治理中除政府以外的重要參與者之一，包括社會企業(yè)、社會勞工組織等。社會組織協(xié)作碎片化不僅表現(xiàn)在海灣國家政府與市場企業(yè)之間未達成共同治理理念，還表現(xiàn)在海灣國家社會組織在參與外籍勞工治理中，其作用并不明顯、溝通機制并不完善。

三、基于整體性治理理論海灣國家外籍勞工治理的優(yōu)化策略

整體性治理理論以公民需求和問題解決為治理導(dǎo)向，強調(diào)合作性整合，注重協(xié)調(diào)目標(biāo)與手段的關(guān)系［6］，是公共管理領(lǐng)域一種新的理論范式。針對海灣國家外籍勞工治理實踐中國家治理政策碎片化、政府部門職能碎片化，以及社會組織協(xié)作碎片化的問題，需要構(gòu)建以海灣國家公共部門為治理主體，以社會組織和公眾為參與者的整體性治理機制。只有建立了完善的管理機制，使各管理主體合理分工，建立各主體以及管理體系內(nèi)外溝通的橋梁，才能維持其管理系統(tǒng)的內(nèi)在邏輯與結(jié)構(gòu)。具體來說，可以從三個方面予以優(yōu)化，從而不斷提升海灣國家外籍勞工治理成效。

（一）促進國家政策整體性和一貫性

國家政策是國家發(fā)展的指南針，引導(dǎo)整個社會的前進方向。促進海灣國家政策的整體性與一貫性包括兩個方面的內(nèi)容。其一，促進海灣國家各類別政策之間的整體性，即最大限度避免不同類別政策之間的互斥與矛盾，盡可能實現(xiàn)不同類別政策的協(xié)調(diào)與互助，從而在整體上推動海灣國家各類別政策的落實，提升政策效果。其二，促進海灣國家政策在時間上的一貫性，即盡量滿足過去政策、現(xiàn)在政策，以及未來政策的連續(xù)與發(fā)展。需要說明的是，任何政策都是不同歷史背景下產(chǎn)生的特定產(chǎn)物，其因時、因地、因事而變，這里指出的一貫性并非是一成不變的國家政策，而是確保在大政方針框架內(nèi)，不同歷史條件下的國家政策有序銜接與更新發(fā)展。所以，海灣國家在進行外籍勞工治理時，要充分利用國家政策的治理手段，平衡不同政策的矛盾，從而在整體上提升外籍勞工政策治理效果。

（二）實現(xiàn)政府部門整合式和一體性

公共部門是海灣國家進行外籍勞工治理的主體力量，要進一步加強其引導(dǎo)能力，充分發(fā)揮其治理作用，當(dāng)好領(lǐng)頭羊，從而帶動其他治理主體。首先，建立外籍勞工治理的掌舵單元，對外籍勞工的治理涉及不同領(lǐng)域，牽涉多個公共部門，如果多個部門之間缺少掌舵部門，就有可能出現(xiàn)各司其職、各謀其利的情況。其次，增強各相關(guān)部門之間的溝通與交流，避免出現(xiàn)溝通不暢導(dǎo)致實施受阻的情況。這既包括不同層級之間的縱向交流，也包括相同層級之間的橫向溝通，使各個部門的治理成效達到一加一大于二的目的。最后，以國家整體勞工需求為導(dǎo)向，理順各相關(guān)部門行政流程，不斷提高政府工作效能?？傊?，只有公共部門確定了明確而一致的治理目標(biāo)，才能提供整體的治理方向與思路，進而指導(dǎo)相關(guān)部門的具體治理措施與手段，規(guī)范社會參與主體的價值與行為，從而進一步提高外籍勞工治理效率與效果。

（三）增強社會協(xié)作規(guī)范化和一致性

公共部門與社會組織的良性合作是有效實現(xiàn)公共治理新模式的途徑。海灣國家破除外籍勞工組織協(xié)作碎片化問題，需要增強社會協(xié)作規(guī)范化和一致性，優(yōu)化社會協(xié)作，促進公共部門、社會組織和公眾的良性互動。一方面，提升社會組織協(xié)作規(guī)劃化，促進其內(nèi)部科學(xué)管理與外部積極協(xié)作；另一方面，加強海灣國家社會組織協(xié)作與公共部門治理的一致性。在外籍勞工治理中，社會組織應(yīng)通過提供技術(shù)、人力資源等手段，發(fā)揮有效的引導(dǎo)作用，在政府、公眾和社會之間架起一座橋梁，彌補公共部門的缺失，當(dāng)好公共治理的接力棒。所以，促進企業(yè)落實社會責(zé)任，突出勞工組織參與共治的積極作用，建立海灣國家政府與社會組織溝通性渠道，是提升海灣國家外籍勞工治理水平的關(guān)鍵一環(huán)。

四、結(jié)論

外籍勞工流入事關(guān)海灣國家經(jīng)濟、社會、文化以及生態(tài)等諸多方面，是海灣國家現(xiàn)代化建設(shè)中不可忽略的一環(huán)。面對大規(guī)模外籍勞工流入帶來的深遠影響，外籍勞工治理考驗海灣國家政府的治理智慧，可以說，對于外籍勞工的有效治理是海灣國家當(dāng)前以及未來長期需要關(guān)注的重點治理議題。其中，“碎片化”問題尤為突出，對此，要以整體性治理為理論基礎(chǔ)，在實踐中，促進國家政策整體性和一貫性、實現(xiàn)政府部門整合式和一體性、增強社會協(xié)作規(guī)范化和一致性，最終促進海灣國家外籍勞工治理實效提升。

參考文獻：

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作者簡介：尹靜汝（1990—），女，漢族，河北滄州人，博士研究生，單位為寧夏大學(xué)，研究方向為公共管理、新媒體、地區(qū)地方治理。

（責(zé)任編輯：張震）