田毅鵬

提要：與歐美國家社會政策天然帶有城市中心和工業(yè)主義的偏向不同,東亞國家在關(guān)注城市社會政策的同時,面對鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型和衰敗,還將鄉(xiāng)村振興社會政策作為其社會政策體系中的重要內(nèi)容。以鄉(xiāng)村振興為總體目標(biāo),形成了包括總體性社會政策、領(lǐng)域性社會政策、發(fā)展型社會政策在內(nèi)的龐大的社會政策體系。其中,總體性社會政策帶有總體原則性、法理性和指導(dǎo)性,它決定了諸多具體領(lǐng)域性社會政策的構(gòu)建。而領(lǐng)域性社會政策則具有較強的實體性和對象性,包括老人、婦女、兒童在內(nèi)的弱勢群體被納入政策保護體系中。發(fā)展型社會政策則是在反思以往社會政策運行局限的基礎(chǔ)上,試圖改變以往單一的福利和救助的社會政策取向,將資產(chǎn)建設(shè)、人力資本和社會資本提升等與社會政策結(jié)合在一起,努力激發(fā)起鄉(xiāng)村內(nèi)生性的發(fā)展力量,從而進一步拓展了鄉(xiāng)村振興社會政策的視域,三者有機地結(jié)合在一起,使得鄉(xiāng)村振興社會政策表現(xiàn)出較強的體系性和進取性,為鄉(xiāng)村社會良性運行提供了政策支持和保障。

一、東亞“鄉(xiāng)村振興社會政策”的提出

作為現(xiàn)代工業(yè)社會來臨背景下的特定產(chǎn)物,社會政策概念自19世紀(jì)70年代誕生起,便主要圍繞著城市工業(yè)社會激烈的勞資矛盾和社會問題而展開了其政策體系的建構(gòu)。在當(dāng)時的社會歷史條件下,城市勞工及勞資關(guān)系成為其亟待解決的核心問題。1873年,瓦格納發(fā)表《社會政策、財政政策及租稅政策》一文,首次對社會政策做出定義,認(rèn)為社會政策是運用立法和行政的手段,以爭取公平為目的,清除分配過程中的各種弊害的國家政策。(1)曾繁正:《西方國家法律制度社會政策及立法》,紅旗出版社,1998年,第165頁。二戰(zhàn)后,著名社會政策學(xué)者馬歇爾在《社會政策》一書中進一步指出,社會政策就是關(guān)于政府行動的政策,即政府通過向市民提供服務(wù)或收入,從而對其福利產(chǎn)生直接的影響。社會政策的核心內(nèi)容包括社會保險、公共(國家)救助、健康和福利服務(wù)以及住房政策。在他看來,社會政策的主要研究對象就是廣義的社會服務(wù)。(2)徐彬:《社會管理學(xué)十講》,安徽師范大學(xué)出版社,2015年,第245頁。正是基于上述判斷,我們可以將社會政策定義為“政府或其他組織在一定社會價值的指導(dǎo)下,為了達到其社會目標(biāo)而采取的各種社會性行動的總和”(3)關(guān)信平:《社會政策概論》,高等教育出版社,2004年,第15頁。。

而從比較社會政策的研究視域展開,便會發(fā)現(xiàn),歐美社會政策傳入東亞的初期,基本上延續(xù)了歐美的以城市勞工為中心的分析模式,帶有突出的“城市主義”和“工業(yè)主義”特點。但隨著時間的推移,東亞諸國逐漸開辟出新的、以鄉(xiāng)村振興為主要目標(biāo)的鄉(xiāng)村社會政策體系,拓展了社會政策研究與實踐的邊界。鄉(xiāng)村振興社會政策之所以在東亞占據(jù)特殊的地位,主要是因為19世紀(jì)晚期以來,在工業(yè)化和城市化的劇烈沖擊下,東亞鄉(xiāng)村也開始進入急劇變遷和失序的狀態(tài),工業(yè)化、城市化帶來的人口流動和勞動力外移,使得東亞鄉(xiāng)村面臨嚴(yán)峻的危機挑戰(zhàn)。正是在這樣的背景之下,東亞社會出現(xiàn)了典型的鄉(xiāng)村建設(shè)浪潮。在日本,將鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)定位為“地域振興”“地域再生”“地域活性化”,韓國則表述為“新村運動”,而在中國的話語下則表現(xiàn)為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”“脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接”等系列的鄉(xiāng)村振興政策行動。因此,我們要想全面深入地理解社會政策的內(nèi)涵,就必須注意將鄉(xiāng)村社會政策的相關(guān)內(nèi)容納入研究分析過程中。

(一)鄉(xiāng)村社會劇烈變遷的整體背景

對于任何類型、任何意義上的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會而言,其一旦步入工業(yè)化、城市化進程,就注定會引發(fā)劇烈的結(jié)構(gòu)性變遷,雖然這種變遷的表現(xiàn)形態(tài)具有多樣性,但它往往存在一個共同的特征,那就是城市和鄉(xiāng)村之間發(fā)生了比較嚴(yán)重的分離和分化。這里所說的“分離”,主要是指以機器工業(yè)為動力的現(xiàn)代社會的快速發(fā)展和演進,使得城市工業(yè)社會獲得了持續(xù)而不停息地向前發(fā)展的動力。雖然城市與鄉(xiāng)村之間依然會存在一些關(guān)聯(lián),但是就其主導(dǎo)意義而言,城市已經(jīng)擺脫了鄉(xiāng)村而呈現(xiàn)出獨立發(fā)展的態(tài)勢。這種分離的態(tài)勢在全球化的背景下,獲得了一個更為充分的展開。所謂“分化”,主要是指依賴工業(yè)生產(chǎn)而獲得報酬的城市居民,其收入遠遠高于依賴于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村農(nóng)民,由此產(chǎn)生了財富和創(chuàng)造利潤的嚴(yán)重分化。以上述的分離和分化為前提,城鄉(xiāng)之間發(fā)生了分道揚鑣式的發(fā)展,城市走向了“過密化”的發(fā)展道路,而鄉(xiāng)村則由于資源外流和人口外移而不可避免地走向過疏化。由此,鄉(xiāng)村面臨著全面的轉(zhuǎn)型和不同程度衰敗的挑戰(zhàn)。

當(dāng)然,對于那些早發(fā)現(xiàn)代化國家來說,在其工業(yè)化、城市化的發(fā)展過程中,往往通過城鄉(xiāng)一體化、逆城市化等途徑,將城鄉(xiāng)納入統(tǒng)一的政策體系中,初步實現(xiàn)了城鄉(xiāng)間相對均衡的發(fā)展,從而在很大程度上緩解了鄉(xiāng)村衰敗問題。而對于包括東亞在內(nèi)的后發(fā)現(xiàn)代化國家而言,因其工業(yè)化、城市化進程的后發(fā)性,導(dǎo)致其城鄉(xiāng)關(guān)系長期處于嚴(yán)重的二元結(jié)構(gòu)的制約之下,以城鄉(xiāng)鴻溝為界,出現(xiàn)了嚴(yán)重的發(fā)展不平衡。因此,如何通過鄉(xiāng)村振興的政策體系,實現(xiàn)鄉(xiāng)村與城市間的均衡發(fā)展便成為一個關(guān)鍵問題。

(二)東亞鄉(xiāng)村振興政策提出的特殊背景

與歐美國家相比,東亞自古便有典型的“農(nóng)本思想”,視農(nóng)村、農(nóng)業(yè)為國本。20世紀(jì)中期以來,以東亞工業(yè)化城市化和鄉(xiāng)村凋敝為背景,更是提出了鄉(xiāng)村振興的問題,不斷推出系統(tǒng)的鄉(xiāng)村振興政策。故除了鄉(xiāng)村社會劇烈變遷的一般背景外,東亞強政府和“村落社會”傳統(tǒng),也產(chǎn)生了重要影響。

東亞強政府是20世紀(jì)七八十年代學(xué)界在總結(jié)“東亞奇跡”時提煉出的一個解釋性概念,用羅素的概括來表述,所謂強政府主要是指一國政府“權(quán)力的密度或組織的強度”(4)伯特蘭·羅素:《權(quán)力論》,靳建國譯,東方出版社,1988年,第135—136頁。。在以往的研究中,強政府往往是作為東亞工業(yè)主義、城市主義發(fā)展模式的主導(dǎo)力量而存在的,很少用于鄉(xiāng)村發(fā)展的解釋和研究。事實上,自戰(zhàn)后掀起的東亞發(fā)展浪潮中,強政府始終都是作為主角登場,發(fā)揮了絕對性的主導(dǎo)作用。因為在政府、市場、社會這一三角作用模式中,作為“看不見的手”的市場,往往通過其調(diào)節(jié)功能自生自發(fā)地發(fā)揮作用。而作為“另一只看不見的手”(5)李培林:《另一只看不見的手:社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,《中國社會科學(xué)》1992年第5期。的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也發(fā)揮著重要的社會調(diào)節(jié)作用。比較觀之,“社會”的調(diào)節(jié)作用力雖然深邃強大,卻往往是以循序漸進的方式施展其作用和影響的。因此,在政府、市場、社會這一三角體系中,政府的作用力最具顯性意義。從總體上看,在東亞范圍內(nèi),無論是作為發(fā)達國家的日本和韓國,還是作為發(fā)展中國家的中國,其鄉(xiāng)村振興社會政策的提出都體現(xiàn)出強政府推動的重要特點。作為鄉(xiāng)村振興最重要的發(fā)動者和政策推進者,政府在其中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。毫無疑問,由政府頒布的鄉(xiāng)村振興政策是作為一個政策體系而存在的,可以分為產(chǎn)業(yè)政策、組織政策、文化政策、環(huán)境政策等方面,當(dāng)然也包括社會政策。值得注意的是,社會政策在鄉(xiāng)村振興政策體系中的作用非常特殊,具有較為突出的基礎(chǔ)性和兜底保障性。由于在工業(yè)化、城市化進程中逐漸走向衰敗的鄉(xiāng)土社會,衍生出較為突出的地域衰敗問題,產(chǎn)生了鄉(xiāng)村留守群體,其問題很難通過單一的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策加以解決,必須通過社會政策的實施方可收到一定的治理效果。因此,作為促進社會公平正義、社會均衡發(fā)展的社會政策,往往發(fā)揮著其他政策難以起到的特殊作用。

從比較視角看,東亞擁有自己獨特的“村落社會”傳統(tǒng)。與歐美社會相比,以中、日、韓為代表的東亞國家,早在漫長的農(nóng)業(yè)社會,便存在頗為典型的村落社會傳統(tǒng),使得其社會思想精英和政治精英人物,對現(xiàn)代化進程中鄉(xiāng)村社會的衰變及其衍生出的種種社會問題表現(xiàn)出高度的關(guān)注。對于東亞國家而言,“村落社會”傳統(tǒng)具有其特定的內(nèi)涵。其一,東亞社會農(nóng)業(yè)活動起源早,具有悠久的農(nóng)耕社會傳統(tǒng),作為現(xiàn)代社會的原型,東亞社會的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)是依托于村落社會建立起來的。其二,東亞以儒家思想為代表的傳統(tǒng)社會價值,也是以村落社會為載體構(gòu)建和傳承下來的,是東亞文化具體的承載者。其三,雖然在城市化進程中,東亞村落社會面臨著諸多挑戰(zhàn),但村落并未迅速走向終結(jié),而是表現(xiàn)出其頑強的生命力。由此,對于東亞國家而言,鄉(xiāng)村社會的衰落不僅僅是城市工業(yè)生產(chǎn)與鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間單一的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換問題,還涉及其社會宏觀結(jié)構(gòu)和微觀生活形態(tài)的根本性變動。正是在這一意義上,東亞諸國在面對鄉(xiāng)村走向衰敗的困境時,都提出了持續(xù)性的鄉(xiāng)村振興和發(fā)展話語。雖然各國的表述有所不同,但其政策目標(biāo)及實質(zhì)卻是一致的,都是要實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的振興。在中國,此話語主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等方面,而在日本和韓國則表現(xiàn)為“地域活性化”“過疏對策”“地域創(chuàng)生”“新村運動”等。

(三)鄉(xiāng)村振興社會政策持續(xù)推進的實踐背景

既然由鄉(xiāng)村走向衰敗而表現(xiàn)出來的諸多表象帶有突出的總體性,那么圍繞著鄉(xiāng)村振興推出的回應(yīng)性政策也自然帶有極強的整體性,只有用“整體性對策”來回應(yīng)“總體性問題”,才會求得鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實路徑。可見,鄉(xiāng)村振興政策承載了極其豐富和復(fù)雜的內(nèi)容,因此其政策往往不是單一的,而是一個宏大的政策體系,包括了政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等多個方面,構(gòu)成了一個龐大的鄉(xiāng)村發(fā)展的政策體系。當(dāng)然,在鄉(xiāng)村振興政策體系之中,社會政策是作為具有均衡性、兜底性、基礎(chǔ)性、彰顯社會公平公正理念的政策而存在的,是在鄉(xiāng)村走向衰敗的背景下提出的旨在促進城鄉(xiāng)社會均衡發(fā)展的對策,主要表現(xiàn)在:其一,東亞鄉(xiāng)村振興實踐演進過程中的時間關(guān)聯(lián)。首先是從20世紀(jì)六七十年代開始,日本率先頒布《農(nóng)業(yè)基本法》,并以“過疏對策”為主題,展開持續(xù)的過疏對策立法及政策實踐。稍后是韓國從70年代開始的新村運動,試圖通過政府的力量改變鄉(xiāng)村發(fā)展的頹勢。而中國的鄉(xiāng)村振興政策則主要是20世紀(jì)后期以來發(fā)端的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“新農(nóng)村建設(shè)”,以及近年來確立的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?！爸腥枕n三國圍繞著鄉(xiāng)村振興所展開的政策及行動前后相續(xù),構(gòu)成了20世紀(jì)中期以來世界范圍內(nèi)鄉(xiāng)村發(fā)展的一條最為重要的線索?！?6)田毅鵬:《東亞鄉(xiāng)村振興社會政策比較研究斷想》,《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2018年第3期。其二,就其政策內(nèi)容而言,主要包括總體性鄉(xiāng)村社會政策、領(lǐng)域性鄉(xiāng)村社會政策、對象性鄉(xiāng)村社會政策、發(fā)展型鄉(xiāng)村社會政策等。作為一個政策體系,鄉(xiāng)村振興社會政策的推進和實踐往往要面臨諸多困境和難題,其實現(xiàn)程度的評估測量也非常復(fù)雜。其三,社會政策與經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策密切關(guān)聯(lián)。在鄉(xiāng)村振興社會政策的起源發(fā)展期,社會政策往往是以經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策為載體展開的,如日本的“一村一品”,中國的“村集體經(jīng)濟發(fā)展”等。從表面上看,這是典型的鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策,但僅從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的角度來理解又是狹隘片面的,因為它忽視了此政策的雙重性,這里所說的“雙重性”主要是指它既有經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)特性,也有社會性,其“社會性”主要表現(xiàn)在,通過一村一品或村集體經(jīng)濟的發(fā)展,在第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)初步融合的同時,也給山村的留守老人、婦女和兒童帶來了就業(yè)和發(fā)展的機會,對激活村落共同體發(fā)揮了重要作用,從而賦予鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)政策以鮮明的社會性。其四,綜合性。在東亞的語境下,要想弄清鄉(xiāng)村振興社會政策的內(nèi)涵,首先必須從總體上理清鄉(xiāng)村振興的含義。在新農(nóng)村建設(shè)階段,我國將此政策的目標(biāo)界定為“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”。而在鄉(xiāng)村振興階段,則將其目標(biāo)直接表述為“產(chǎn)業(yè)興旺,生態(tài)宜居,鄉(xiāng)風(fēng)文明,治理有效,生活富?！?這是鄉(xiāng)村振興的總目標(biāo),帶有極強的總體性和綜合性。

總之,東亞鄉(xiāng)村振興政策體系帶有總體性和全局性,包括了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等多個面相,體現(xiàn)出振興取向的全面性。在這樣一個龐大的政策體系中,社會政策占據(jù)著特殊的重要地位。在學(xué)界以往的研究中,對于鄉(xiāng)村振興社會政策的關(guān)注不夠,同時,對東亞國家間鄉(xiāng)村振興社會政策的比較研究也未充分展開,從而為當(dāng)下的研究留出了比較充分的拓展空間。

二、東亞鄉(xiāng)村振興社會政策的體系建構(gòu)

與一般意義上的鄉(xiāng)村政策不同,所謂鄉(xiāng)村振興的社會政策實際上是作為鄉(xiāng)村振興政策的重要組成部分而提出的,主要是指基于鄉(xiāng)村振興的總體目標(biāo)而提出的一系列旨在維系城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和鄉(xiāng)村社會常態(tài)運行的政策文本體系和政策實踐行動,主要包括總體性社會政策、領(lǐng)域性社會政策、發(fā)展型社會政策等,形成了頗為龐大的社會政策體系。

(一)總體性社會政策

所謂總體性社會政策,主要是指政府基于特定的價值理念,通過立法或政黨、國家行政文件等方式而制定出來的帶有法理性、總體原則性和指導(dǎo)性的鄉(xiāng)村社會政策。總體性社會政策最為突出的特色在于其法理性、原則性和指導(dǎo)性,很多具體的領(lǐng)域性社會政策實際上都是在總體性政策的原則指導(dǎo)下構(gòu)建起來的。鄉(xiāng)村振興總體性社會政策主要由“基本法形態(tài)”“政黨或政府文件形態(tài)”等構(gòu)成,形成了一個相互支撐的政策文件系統(tǒng)。

首先是鄉(xiāng)村振興總體性政策的基本法形態(tài)。在東亞國家鄉(xiāng)村振興總體性政策提出的過程中,曾出現(xiàn)過一種值得注意的“基本法現(xiàn)象”。1961年,日本在借鑒德國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,出臺《農(nóng)業(yè)基本法》,將鄉(xiāng)村的發(fā)展和振興提高到立法的高度。雖然該法帶有總體性,但其社會政策的價值取向非常鮮明,指出“要克服農(nóng)業(yè)因素自然的、經(jīng)濟的、社會的制約而產(chǎn)生的不利因素,尊重農(nóng)業(yè)從事者的自由意志和首創(chuàng)精神,同時要謀求農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和合理化,使農(nóng)業(yè)從事者能過上與其他國民各階層同樣的、健康的支化的生活?！弊?961年制定直至世紀(jì)末,《農(nóng)業(yè)基本法》確立了日本農(nóng)業(yè)政策的基礎(chǔ),明確了鄉(xiāng)村發(fā)展的目標(biāo),同時做出一些具體的政策目標(biāo)規(guī)劃。在此期間的農(nóng)業(yè)政策被稱為“基本法農(nóng)業(yè)政策”(7)宇澤弘文:《社會共通資本》,李博譯,浙江人民出版社,2017年,第46頁。。到1999年,《農(nóng)業(yè)基本法》又被《食料·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》(《新農(nóng)業(yè)基本法》)替代,該法從單純強調(diào)糧食生產(chǎn),轉(zhuǎn)為將糧食、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的綜合性發(fā)展作為農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo),強調(diào)現(xiàn)代社會條件下食品安全問題的重要性,闡釋了農(nóng)業(yè)的特殊地位及社會功能,認(rèn)為農(nóng)業(yè)不僅具有產(chǎn)業(yè)功能,而且還有國土保護、水源涵養(yǎng)、自然環(huán)境保護、景觀維護、文化傳承等功能。在這一意義上,農(nóng)業(yè)的功能是全方位的,應(yīng)將其提高到國家戰(zhàn)略的高度。(8)田毅鵬:《東亞鄉(xiāng)村振興的社會政策路向——以戰(zhàn)后日本鄉(xiāng)村振興政策為例》,《學(xué)習(xí)與探索》2021年第2期。在韓國,也于20世紀(jì)60年代成立農(nóng)村振興廳,并在1962年4月1日正式施行《農(nóng)村振興法》,以立法的形式為整體推動農(nóng)村全面振興事業(yè)提供了法律上的根本保障,成為后來全面推進“新村運動”和鄉(xiāng)村地區(qū)整體發(fā)展等鄉(xiāng)村振興政策和行動的“源頭活水”。值得特別指出的是,我國在2021年4月頒布《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》,該法的核心主旨在于“促進鄉(xiāng)村振興應(yīng)當(dāng)按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求,統(tǒng)籌推進農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè),充分發(fā)揮鄉(xiāng)村在保障農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全、保護生態(tài)環(huán)境、傳承發(fā)展中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面的特有功能。”(9)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》,2021年4月29日,http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/8777a961929c4757935ed2826ba967fd. shtml,2023年2月2日。同時,各地方人大也制定《鄉(xiāng)村振興促進條例》,既體現(xiàn)一般性原則,又突出本地特色,如《山東省鄉(xiāng)村振興促進條例》即注意深入發(fā)掘山東在鄉(xiāng)村振興中優(yōu)越的自然稟賦、優(yōu)良的文化積淀、優(yōu)厚的治理資源,認(rèn)真梳理并彌補制度創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的短板弱項,將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展有機融合,不斷推動鄉(xiāng)村全面振興在法治軌道上取得堅實的突破和進展。

其次是政黨或政府文件形態(tài)。東亞諸國往往通過政黨和政府文件的形式來規(guī)劃鄉(xiāng)村振興。在我國,長期以來主要是通過黨和政府的文件來規(guī)劃和實施鄉(xiāng)村振興的。在此問題上曾出現(xiàn)了著名的“一號文件”,也就是將國家每年的第一個文件作為鄉(xiāng)村振興和發(fā)展的文件,對鄉(xiāng)村振興起到持續(xù)推動作用。日本和韓國政府也圍繞著鄉(xiāng)村振興推出系列政策文件,并加以切實推進。

鄉(xiāng)村振興的總體性政策的價值主要表現(xiàn)在以下三個方面。其一,確定了包括社會公正、權(quán)利意識、共生思想、均衡發(fā)展觀念、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村”等鄉(xiāng)村社會政策的價值理念,凸顯了其作為總體性社會政策的指導(dǎo)性。東亞國家之所以特別注意將鄉(xiāng)村振興提高到法理高度,主要是因為在工業(yè)化、城市化的進程中,鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出一種邊緣化和弱勢化的發(fā)展態(tài)勢。而要想使這種弱勢化的地位得到一定的改善,便需要通過法典來加以規(guī)范和界定,強調(diào)城鄉(xiāng)社會發(fā)展的均衡性以及對弱勢群體的關(guān)懷。其二,確定了鄉(xiāng)村振興社會政策的實施原則。鄉(xiāng)村振興的總體性政策闡述了鄉(xiāng)村政策的基本原則和理念,并將鄉(xiāng)村振興和發(fā)展政策置于法理的高度,使得鄉(xiāng)村發(fā)展振興政策不會因政府換屆和領(lǐng)導(dǎo)人的變更而發(fā)生變動,保證了政府各種資源投入和政策保障的連續(xù)性。其三,明晰了社會政策的目標(biāo),一定時期的鄉(xiāng)村領(lǐng)域性政策和特殊群體政策,基本上都是在總體性鄉(xiāng)村政策的指導(dǎo)下制定出來的。如日本1961年的農(nóng)業(yè)法就明確要解決城鄉(xiāng)收入的差距問題,將解決城鄉(xiāng)收入差距的問題列入了農(nóng)業(yè)法的基本政策目標(biāo),這一帶有極強總體性的政策目標(biāo),決定了其他分支政策的基本取向和實施路徑。在這一意義上,可以說其他分支性社會政策都是在總體性社會政策的價值理念和政策原則的指導(dǎo)下制定出來的。

(二)領(lǐng)域性社會政策

所謂領(lǐng)域性社會政策,主要是依據(jù)社會基本領(lǐng)域劃分而制定出來的分支性社會政策,用以保證城鄉(xiāng)社會均衡發(fā)展和社會常態(tài)運行,通常包括社會保障政策(社會救助政策、社會保險政策、社會福利政策等)、醫(yī)療社會政策、教育社會政策、就業(yè)社會政策、公共住房政策等。這種領(lǐng)域性的鄉(xiāng)村社會政策,往往與公共政策相對應(yīng)的領(lǐng)域相匹配,構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會良性運行的支撐條件。

首先,領(lǐng)域性社會政策帶有極強的政策對象性。所謂政策對象性主要是指針對特定的對象群體而設(shè)定的社會政策。一般說來,任何政策都應(yīng)有其特定的實施對象,因為政策一旦失去了對象,便會使其丟失了基本的意義,以及可以依托的現(xiàn)實基礎(chǔ)。與城市中的社會政策對象不同,我們在這里所強調(diào)的鄉(xiāng)村振興背景下社會政策的對象性,主要是因為這些政策對象所面臨的問題及困境,是由城鄉(xiāng)社會變遷引發(fā)的,包括留守老人、兒童、婦女等弱勢群體在內(nèi),構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會政策最為集中的對象性的群體。就其功能而言,社會政策是支持弱勢群體的主要手段,“可以保障弱勢群體的基本生活,促進弱勢群體社會參與機會增多,提高能力以消除社會排斥?？傊?社會政策是支持弱勢群體的主要社會支持手段?！?10)邵德興:《地方治理與社會政策創(chuàng)新研究:基于杭州的經(jīng)驗分析》,上?？茖W(xué)普及出版社,2016年,第111—112頁。

其次,與特定領(lǐng)域公共服務(wù)密切關(guān)聯(lián)。從表面上看,在城鄉(xiāng)一體化的特定背景下,領(lǐng)域性社會政策并不存在城鄉(xiāng)間明顯的差異,但在實際運行過程中卻并非如此。以鄉(xiāng)村醫(yī)療、教育等社會政策領(lǐng)域為例,當(dāng)我們將鄉(xiāng)村問題納入城鄉(xiāng)“過密—過疏”分析框架中加以審視,便會發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村醫(yī)療、教育等社會政策注定要面臨一系列特殊的挑戰(zhàn),主要表現(xiàn)在,在城市,可以根據(jù)人口密度配置醫(yī)療資源,進行床位、醫(yī)生等醫(yī)療資源的合理配比,但在鄉(xiāng)村,由于人口極度減少,醫(yī)療社會政策可能會面臨有政策無平臺、有政策無醫(yī)生、有政策無患者的“三無”困境?？梢?由于鄉(xiāng)村人口的大量減少,使得地域醫(yī)療、教育等公共服務(wù)失去了其賴以實施的載體。因為任何意義上的公共服務(wù)設(shè)施都需要以一定的人口密度作為支撐,方可正常運行。而鄉(xiāng)村人口的大量減少,導(dǎo)致一些地區(qū)的醫(yī)療設(shè)施和教育機構(gòu),因缺少足夠的人口密度的支撐而陷于運行困境,從而導(dǎo)致很多公共服務(wù)政策也難以實施。

(三)發(fā)展型鄉(xiāng)村社會政策

發(fā)展型社會政策是21世紀(jì)初期傳入東亞的國外社會政策流派,其核心主張是通過發(fā)展來推進社會政策實現(xiàn)升級和轉(zhuǎn)換,以達到社會政策的總體目標(biāo)。雖然發(fā)展型社會政策是作為歐美的舶來品傳入的,但是當(dāng)其進入東亞時,還是產(chǎn)生了較大的社會反響。因為恰在此時期,中國掀起了新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村脫貧攻堅行動,稍后又將鄉(xiāng)村振興確立為國家戰(zhàn)略。而日本、韓國的鄉(xiāng)村在高齡化、少子化的情況下也面臨著鄉(xiāng)村發(fā)展的升級問題,因而東亞較為順暢地接受了發(fā)展型社會政策概念,并試圖探索相應(yīng)的政策實施模式。因為鄉(xiāng)村社會本身就帶有極強的生產(chǎn)性。理解發(fā)展型社會政策,最值得注意的問題主要表現(xiàn)在:

首先,發(fā)展型社會政策與鄉(xiāng)村振興政策具有天然的強親和性。在歐美國家,發(fā)展型社會政策的發(fā)生經(jīng)歷了由城市擴展到鄉(xiāng)村的過程,美國學(xué)者米奇利的分析比較清晰地反映出上述變化軌跡,他認(rèn)為:“未來的社會政策(即發(fā)展型社會政策)不僅關(guān)注城市地區(qū),更要關(guān)注偏遠的貧困農(nóng)村社區(qū);不僅適用于南方國家,對北方國家也同樣適用?！?11)詹姆士·梅志里:《發(fā)展型社會政策:理論和實踐》,載張秀蘭等編:《中國發(fā)展型社會政策論綱》,中國勞動社會保障出版社,2007年,第159頁。在發(fā)展型社會政策的視域下,“農(nóng)村發(fā)展被重新定義為一種以農(nóng)村中整體人口的福祉為中心的過程,其中尤其需要考慮解決貧困人口的需要問題。從社會政策的角度來看,這就不僅意味著要提供諸如醫(yī)療和教育等法定的福利服務(wù),而且還意味著采納一種更為廣博的、綜合型的關(guān)注民眾生計的思路。該思路關(guān)注一切有利于促進民眾福祉的問題,無論是以生產(chǎn)為核心的問題,還是其他各個方面的問題。這一理論框架可以作為一個重要的分析工具,以理解民眾生計維持的動態(tài)性和復(fù)雜性,以及導(dǎo)致貧困與不安全感的原因?！?12)安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里:《發(fā)展型社會政策》,羅敏等譯,社會科學(xué)文獻出版社,2006年,第122頁?？梢?從一般意義上講,發(fā)展型社會政策的涵蓋范圍既包括城市,也包括農(nóng)村。此外,發(fā)展型社會政策與鄉(xiāng)村振興的關(guān)聯(lián),還表現(xiàn)在東亞學(xué)界以鶴見和子、費孝通等為代表的學(xué)者對“內(nèi)生發(fā)展理論”的提煉概括。眾所周知,早在20世紀(jì)后期,東亞學(xué)界便在反思“外生發(fā)展論”諸多局限的基礎(chǔ)上,基于中日鄉(xiāng)村發(fā)展而提煉出所謂“內(nèi)生發(fā)展理論”,反對將發(fā)展簡單地視為是一個“外誘”或“刺激”的過程,強調(diào)如果鄉(xiāng)村不具備自我持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力和具體的發(fā)展承載者,便無法實現(xiàn)真正意義上的發(fā)展,這與阿瑪?shù)賮喩鶑娬{(diào)的“可行能力”具有異曲同工之處。

其次,從發(fā)展型社會政策的視角聚焦鄉(xiāng)村振興,我們可以看到其帶有極強層級性的政策主張。包括強調(diào)經(jīng)濟與社會的結(jié)合,提升個體的人力資本,“通過支持家庭的政策,使家庭很好地發(fā)揮自己的功能,從而使家庭成員更好地參與經(jīng)濟社會活動,從而有利于發(fā)展”(13)張秀蘭、徐月賓:《建構(gòu)中國的發(fā)展型家庭政策》,《中國社會科學(xué)》2003年第6期。,激活鄉(xiāng)村社區(qū)的社會資本,調(diào)動村民自下而上的參與力量,“除了對發(fā)展的這些貢獻之外,農(nóng)村社會在供給社會資本與政治資本方面所發(fā)揮的重要作用,也值得重視。在近十年之中所實施的項目實踐已經(jīng)向我們明確表明決定這些項目成敗的一個主要原因在于人們的有效參與程度,以人際關(guān)系網(wǎng)形式出現(xiàn)的資本,以及以社會結(jié)構(gòu)和不同組織形式出現(xiàn)的資本,目前已被認(rèn)為是發(fā)展規(guī)劃中一種重要的組成部分。”(14)安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里:《發(fā)展型社會政策》,羅敏等譯,第126—127、142頁。

再次,就鄉(xiāng)村發(fā)展型社會政策的政策實踐作用及局限而言,發(fā)展型社會政策試圖通過其政策實踐,發(fā)現(xiàn)并消除社會問題的根源,突破了社會福利的邊界,拓展了社會政策的領(lǐng)域,努力使社會和經(jīng)濟從對立走向協(xié)調(diào)。(15)唐興霖、周幼平:《整體型社會政策——對發(fā)展型社會政策的理性認(rèn)識》,《學(xué)?！?011年第5期?！皞鹘y(tǒng)的社會政策是將資源用于減輕人們的不幸和困境,保障他們的基本生活不受影響;而發(fā)展型社會則是致力于消除或減少那些會使人們陷入不幸或困境的因素,而不是在風(fēng)險成為事實后再向他們提供生活保障,”(16)張秀蘭等編:《中國發(fā)展型社會政策論綱》,第153頁。但其局限在于“導(dǎo)致社會問題的不公平不僅存在于人力資本、資產(chǎn)、社會資本等層面,政治、經(jīng)濟、社會、文化各方面的不平等都會引發(fā)社會問題,而這些層面的問題并非發(fā)展型社會政策所能應(yīng)對。過于關(guān)注發(fā)展型社會政策可能忽略矯治性社會福利項目,這就暴露了其概念上存在的問題,具有方法上的局限性?！?17)張浩淼:《發(fā)展型社會救助研究:國際經(jīng)驗與中國道路》,商務(wù)印書館,2017年,第41頁。安東尼·哈爾也認(rèn)為:“不能寄希望于依靠單一機構(gòu)解決農(nóng)村發(fā)展的問題,而必須將多重行動者考慮在內(nèi)。”(18)安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里:《發(fā)展型社會政策》,羅敏等譯,第126—127、142頁。因此,我們應(yīng)對發(fā)展型社會政策的社會影響加以分析并辯證地看待。

三、東亞鄉(xiāng)村振興社會政策的特點及評價

如前所述,20世紀(jì)中葉以來東亞各國圍繞著鄉(xiāng)村振興制定的各種社會政策,具有一定的問題針對性,同時它也是作為一個以鄉(xiāng)村振興為主題的政策體系而提出的,其發(fā)展演進軌跡具有較強的連續(xù)性?！吧鐣叩难芯繘Q不能獨立于對社會的整體研究之外,我們要研究社會、經(jīng)濟和政治等各方面。”(19)蒂特馬斯:《社會政策十講》,江紹康譯,吉林出版集團有限公司,2011年,第2頁。因此,我們應(yīng)結(jié)合東亞戰(zhàn)后社會變遷的總體進程,對鄉(xiāng)村振興社會政策產(chǎn)生的背景及特點展開系統(tǒng)研究,并從政策群的研究視角出發(fā),對各種政策文本之間的關(guān)聯(lián)及運行效果展開研究評價。

(一)東亞鄉(xiāng)村振興社會政策的特點

1.政策體系的結(jié)構(gòu)性

一般說來,東亞鄉(xiāng)村振興社會政策主要由總體性社會政策、領(lǐng)域性社會政策、發(fā)展型社會政策等構(gòu)成,形成了一個龐大的社會政策體系。其中,總體性社會政策帶有總體原則性、法理性和指導(dǎo)性,它決定了諸多具體領(lǐng)域性社會政策的構(gòu)建。而領(lǐng)域性社會政策則具有較強的實體性和對象性,包括鄉(xiāng)村老人、婦女、兒童在內(nèi)的弱勢群體被納入政策保護之中。同時,鄉(xiāng)村振興社會政策還往往與公共服務(wù)相對應(yīng)的領(lǐng)域相匹配,使得總體性社會政策得到了具體充分的展開,構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會良性運行的實體性支撐條件。相比之下,發(fā)展型社會政策是在反思以往社會政策運行優(yōu)勢及局限的基礎(chǔ)之上,試圖改變社會政策以往單一的福利和救助取向,將發(fā)展與社會政策結(jié)合在一起,努力激發(fā)起鄉(xiāng)村內(nèi)生性的發(fā)展力量,從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興社會政策的進一步拓展,三者有機地結(jié)合在一起,使得鄉(xiāng)村振興社會政策表現(xiàn)出較強的體系性和結(jié)構(gòu)性,為鄉(xiāng)村社會良性運行提供了政策支持和保障。此外,東亞鄉(xiāng)村振興社會政策還表現(xiàn)出較強的綜合性,這里所說的綜合性,主要是指工業(yè)化、城市化背景下鄉(xiāng)村走向衰敗而衍生的諸多問題,其所采取的政策對策必然帶有較為突出的全面性和綜合性。在東亞諸國,鄉(xiāng)村振興的社會政策特別強調(diào)各部門之間的協(xié)作,實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、社會治理有效、文化復(fù)興、生態(tài)綠色等全方位的發(fā)展。而事實上自20世紀(jì)90年代起,世界發(fā)達國家的鄉(xiāng)村政策也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合的鄉(xiāng)村發(fā)展政策,“在英國,綜合的鄉(xiāng)村發(fā)展政策公認(rèn)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟福利受到與社會政策和公共服務(wù)相關(guān)政治決策的影響?！?20)劉漢成:《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論與實踐》,中國經(jīng)濟出版社,2019年,第90頁。

2.政策的類型性

在通常的情況下,政策往往具有劃一性,但深度現(xiàn)代化背景下鄉(xiāng)村社會變遷往往表現(xiàn)出超強的復(fù)雜性,導(dǎo)致那種單一的政策已難以應(yīng)對復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會變動樣態(tài),因此,鄉(xiāng)村振興社會政策必須根據(jù)鄉(xiāng)村社會變動的具體情形做出類型性的劃分。如20世紀(jì)60年代以來,在日本頒布的鄉(xiāng)村社會振興政策中,很多政策都是建立在類型化基礎(chǔ)之上的,其中包括《離島振興法》(1961年)、《山村振興法》(1965年)、《半島振興法》(1985年)、《特定農(nóng)山村法》(1993年)等。此外日本還針對過疏化地域制定了五個重要政策法條文件,即《過疏地域?qū)Σ呔o急措置法》(1970—1979年)、《過疏地域振興特別措置法》(1980—1989年)、《過疏地域活性化特別措置法》(1990—2000年)、《過疏地域自立促進特別措置法》(2000—2010年—2020年)、《過疏地域持續(xù)發(fā)展支援特別措置法案》(2021—2031年),這是迄今為止世界上針對人口大規(guī)模減少地域出臺的最為系統(tǒng)的政策對策,其中包括較為豐富的社會政策對策。

3.政策的轉(zhuǎn)換性

所謂社會政策的轉(zhuǎn)換性,主要是指在政策實施過程中,根據(jù)具體問題的變化而采取的基本政策調(diào)整和回應(yīng)。其一,根據(jù)鄉(xiāng)村社會變動的具體情況,對政策做出及時有效的階段性改革調(diào)適和轉(zhuǎn)換。既然鄉(xiāng)村的衰敗是一個復(fù)雜而漸進的過程,那么,解決問題同樣需要時間,因此鄉(xiāng)村振興社會政策構(gòu)建應(yīng)注意把握其階段性和連續(xù)性。東亞各國在其工業(yè)化的前期、中期和后期,連續(xù)推出了鄉(xiāng)村振興的相關(guān)政策,使得其政策保持連續(xù)性的同時,還根據(jù)情況變動隨時做出改革調(diào)整。其二,注意對外來移入社會政策的本土轉(zhuǎn)換。如東亞雖然對源自歐美的發(fā)展型社會政策持歡迎態(tài)度,但也特別強調(diào)其比較研究基礎(chǔ)上本土轉(zhuǎn)換的重要性,認(rèn)為如果“社會政策被作為一種‘社會投資行為’,尤其是向人力資本投資,這必須假定社會政策問題的主要根源只能是人的缺陷或人力資本不足,但這一點是在西方組織社會和市場制度比較完善的環(huán)境之中做出的。但是,在我國,大量的社會問題不僅僅是作為政策對象的人本身的缺陷,更多也許是實施政策或為政策對象提供服務(wù)的組織的能力問題,或者是社會個體分散化引起的集體行動問題,或者是政策制定和執(zhí)行體制本身也可能存在問題,等等。所以,一旦社會政策的主要問題根源不是人的人力資本不足問題,則發(fā)展型社會政策的基本假設(shè)和政策取向也就失去了可信的基礎(chǔ)?！?21)趙德余:《政策制定的邏輯、經(jīng)驗與解釋》,上海人民出版社,2010年,第9頁。其三,注意政策間的銜接過渡。近年來我國在完成脫貧攻堅后所提出的“脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接”的政策設(shè)計,堪稱是具有代表性的經(jīng)典案例,其政策設(shè)計的核心關(guān)鍵可以表述為:“脫貧攻堅取得勝利后,要全面推進鄉(xiāng)村振興,這是‘三農(nóng)’工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。要堅決守住脫貧攻堅成果,做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接,工作不留空檔,政策不留空白?！?22)《習(xí)近平出席中央農(nóng)村工作會議并發(fā)表重要講話》,新華社北京2020年12月29日電。在接下來的5年過渡期中,其具體的銜接點至少包括組織銜接、產(chǎn)業(yè)銜接、項目銜接、政策銜接、規(guī)劃銜接、機制銜接等諸多方面,使得鄉(xiāng)村振興社會政策得以實現(xiàn)其連續(xù)性和有效性。

4.政策實施主體的多元性

與其他政策實施相比,社會政策所指向的對象包括較多的弱勢群體,當(dāng)然,這里所說的“弱勢”并不僅僅是財富和收入意義上的,還包括政策對象的老齡化程度,以及社會資本和政策理解接受能力等方面。面對上述問題,最理想的方法當(dāng)然是直接提高政策對象的“可行能力”,但這往往需要較長的時間積淀。借助第三方力量便成為一種重要的選擇。在現(xiàn)實中比較多見的方式為邀請社會組織作為第三方,作為政策實施助力的行動者加入政策傳遞和實施的進程中來。近年來,一些社會組織運用社會工作的方法,聘請專業(yè)人士進入鄉(xiāng)村,圍繞著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、留守老人、留守兒童教育、社區(qū)發(fā)展等展開工作,收到了較好的政策效果。社會組織的介入,使政策得以實施推進,并收獲一定的治理效應(yīng)。我國還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立社工站,將政策納入社會組織的服務(wù)型治理進程中,使服務(wù)和政策落實一體化,可以避免因社會政策對象弱勢化而對社會政策傳遞和實施產(chǎn)生的消極影響,使社會政策實現(xiàn)應(yīng)有的治理效能。

(二)東亞鄉(xiāng)村振興社會政策的評價

20世紀(jì)60年代以來,中日韓等東亞諸國通過一系列鄉(xiāng)村振興政策的持續(xù)推進,使得城鄉(xiāng)社會得以保持一定程度上的均衡發(fā)展,成為“東亞奇跡”的重要標(biāo)志之一。但在政策評價的問題上,學(xué)術(shù)界卻存在一定的分歧。以日本《農(nóng)業(yè)基本法》評價為例,一些研究者對其實施效果提出質(zhì)疑,認(rèn)為“基本法農(nóng)業(yè)政策在這40多年里究竟給我們帶來了什么呢?農(nóng)林水產(chǎn)省發(fā)布的《農(nóng)林業(yè)普查》和《農(nóng)民就業(yè)動向調(diào)查》淋漓盡致地反映了40年來日本農(nóng)業(yè)的變化。從這些調(diào)查數(shù)據(jù)中可以清楚地看到,在這40年中,日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展與《農(nóng)業(yè)基本法》想要達到的目的背道而馳,一步步走向衰退。1961年農(nóng)戶數(shù)量超過600萬,1999年已經(jīng)降至320萬,38年間竟消失了近一半。農(nóng)業(yè)家庭的人口數(shù)量也不斷減少,1961年有超過3400萬人,到1999年只有1100萬人,僅剩不到1/3。此外,主要從事農(nóng)業(yè)的人口數(shù)量由1961年的約1200萬降至1999年的230萬,38年間只剩下1/5?！?23)宇澤弘文:《社會共通資本》,李博譯,第46頁。有學(xué)者認(rèn)為“單憑農(nóng)業(yè)調(diào)整是難以實現(xiàn)收入均等化的,它不得不借助于保護政策。其根本原因在于經(jīng)濟的迅速增長誘導(dǎo)了非農(nóng)收入的迅速增長,致使農(nóng)業(yè)調(diào)整和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高未達到如此快的速度。”(24)速水佑次郎:《日本農(nóng)業(yè)保護政策探》,朱鋼等譯,中國物價出版社,1993年,第69頁。上述觀點認(rèn)為,在某種條件下,鄉(xiāng)村振興政策的實施沒有達到其預(yù)期目標(biāo),而是出現(xiàn)了政策目標(biāo)的偏離。而肯定論的觀點則認(rèn)為,“即使《農(nóng)業(yè)基本法》所描繪的遠景只實現(xiàn)了一部分,并不能就對制定《農(nóng)業(yè)基本法》的意義進行質(zhì)疑。其意義應(yīng)該在于,國家將農(nóng)業(yè)政策的方向以基本法的形式公布于眾。此外,《農(nóng)業(yè)基本法》倡導(dǎo)的糾正農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)之間的勞動生產(chǎn)率以及生活水平差距這一政策理念,從當(dāng)時的情況來看是必然的,從以后的發(fā)展來看,也是一項非常積極的政策”(25)加藤弘之、丁紅衛(wèi):《日本經(jīng)濟新論:日中比較的視點》,中國市場出版社,2008年,第123頁。。

綜合來看,在鄉(xiāng)村振興政策尤其是鄉(xiāng)村振興社會政策評價的問題上,我們不能單一地采用經(jīng)濟、人口等有形指標(biāo)來加以評價,而要突出評價指標(biāo)體系的綜合性,表現(xiàn)在鄉(xiāng)村振興社會政策評價的問題上,就是要強調(diào)鄉(xiāng)村振興社會政策的“社會性”。這里所說的“社會性”,主要是指由鄉(xiāng)村振興社會政策實施而產(chǎn)生的效果,并不能簡單地運用經(jīng)濟數(shù)據(jù)、人口指標(biāo)數(shù)據(jù)來加以衡量評判,而要看鄉(xiāng)村發(fā)展的綜合指標(biāo),要看鄉(xiāng)村問題的解決及社會生活秩序的生成。應(yīng)該看到,在城市化進程中,城市作為一塊磁鐵,對于農(nóng)民具有不可抗拒的吸引力,因此,陷入困境的鄉(xiāng)村發(fā)展指標(biāo)不可能因鄉(xiāng)村振興政策的實施而發(fā)生根本性的逆轉(zhuǎn)。因此,我們在評價鄉(xiāng)村振興社會政策時,應(yīng)該超越這些指標(biāo),強調(diào)鄉(xiāng)村社會秩序的維系,以及鄉(xiāng)土社會延續(xù)的重要性。雖然鄉(xiāng)村振興政策在經(jīng)濟指標(biāo)方面存在諸多局限,但如果以社會均衡、社會公正為標(biāo)準(zhǔn),我們依然可以清晰地發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興社會政策所發(fā)揮的特殊作用:(1)以城鄉(xiāng)均衡為發(fā)展指標(biāo),我們會發(fā)現(xiàn)在鄉(xiāng)村振興社會政策實施的背景下,一定程度上能夠使鄉(xiāng)村社會得以避免斷崖式的下滑,而呈現(xiàn)出一種結(jié)構(gòu)性的均衡和協(xié)調(diào),保持了城鄉(xiāng)社會發(fā)展的相對均衡性;(2)避免城鄉(xiāng)居民間出現(xiàn)嚴(yán)重的社會分化,使其在經(jīng)濟收入和生活品質(zhì)方面不至于產(chǎn)生嚴(yán)重的差距;(3)發(fā)展型社會政策努力賦予村落以發(fā)展活力,使鄉(xiāng)村獲得持續(xù)的內(nèi)生性發(fā)展。正是在這一意義上,日本學(xué)界將鄉(xiāng)村振興政策的目標(biāo)往往表述為“地域活性化”,這里所說的“活性化”,可以將其劃歸為內(nèi)生性發(fā)展的范疇,而不是簡單的外部資源輸入,努力激活其內(nèi)生性的發(fā)展力量,并在鄉(xiāng)村培養(yǎng)起有力的發(fā)展“承載者”;(4)建立起城鄉(xiāng)對流的一種新的社會交往格局,打破城鄉(xiāng)之間各種條件的閉鎖和限制,努力構(gòu)建一種城鄉(xiāng)良性循環(huán)的、對流式發(fā)展的社會。