姚全　鄭先武

【內(nèi)容摘要】??自湄公河下游倡議升級為湄公河—美國伙伴關(guān)系以來，美湄合作呈現(xiàn)新的發(fā)展態(tài)勢。在話語運(yùn)用上，突出美國主體地位和湄公河國家的整體性和獨(dú)立性，割裂中國與湄公河國家的天然與有機(jī)聯(lián)系；在合作領(lǐng)域上，進(jìn)一步擴(kuò)大合作范圍，經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通與水資源議題成為美湄合作的兩大支柱，以打擊跨國犯罪為首的非傳統(tǒng)安全議題受到空前重視；在機(jī)制層次上，欲將部長級會議升格為領(lǐng)導(dǎo)人會議，顯現(xiàn)美國深度參與湄公河議題的意圖；在機(jī)制協(xié)調(diào)上，更加強(qiáng)調(diào)美湄合作新機(jī)制與湄公河國家自行組建的區(qū)域機(jī)制及日、韓、印、澳等域外國家所主導(dǎo)的區(qū)域合作機(jī)制間的協(xié)調(diào)與互補(bǔ)，以構(gòu)建多層次的機(jī)制化合作體系。鑒于湄公河區(qū)域地緣戰(zhàn)略價(jià)值的重要性，湄公河區(qū)域治理需求迫切且發(fā)展?jié)摿薮?，以及瀾湄合作成績斐然對美湄合作造成巨大壓力，美國?qū)動美湄合作升級以牽制中國在湄公河區(qū)域影響力的圖謀進(jìn)一步強(qiáng)化。美湄合作機(jī)制升級產(chǎn)生的影響已初步顯現(xiàn)。美湄合作日趨務(wù)實(shí)化，經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通上升為美湄合作的首要議題，廣泛行為體的選擇性引入加劇了湄公河議題的國際化。由于美國在湄公河區(qū)域的激烈對華競爭，湄公河委員會及東盟的地位和作用凸顯。

【關(guān)鍵詞】??湄公河—美國伙伴關(guān)系??瀾湄合作機(jī)制??次區(qū)域合作??中美關(guān)系

【作者簡介】??姚全，南京大學(xué)國際關(guān)系研究院助理研究員（南京 ?郵編：210023）；鄭先武，南京大學(xué)國際關(guān)系研究院教授（南京??郵編： 210023）

【中圖分類號】?D822.371.2 ?????????【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2023）04-0058-23

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202304004

2009年，湄公河下游倡議（Lower Mekong Initiative）啟動，成為美國“重返亞太”戰(zhàn)略的重大事件。2020年，湄公河—美國伙伴關(guān)系取代湄公河下游倡議，代表著美國繼續(xù)以湄公河區(qū)域?yàn)閼?zhàn)略支點(diǎn)深化“印太戰(zhàn)略”布局的進(jìn)一步落實(shí)與推進(jìn)。2021年8月，《湄公河—美國伙伴關(guān)系行動計(jì)劃（2021—2023）》（以下簡稱“《三年行動計(jì)劃》”）出臺，確定了雙方當(dāng)前及未來在經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通等重要領(lǐng)域的數(shù)十項(xiàng)具體合作內(nèi)容或項(xiàng)目。2023年4月發(fā)布的《湄公河—美國伙伴關(guān)系半年報(bào)告》總結(jié)了美湄合作新機(jī)制的主要工作進(jìn)展。?在美對華競爭持續(xù)強(qiáng)化的背景下，美湄合作機(jī)制升級意在牽制中國，在中國西南關(guān)鍵門戶采取一系列制衡手段阻礙瀾湄合作與“一帶一路”建設(shè)。未來美湄合作將會有更多實(shí)質(zhì)性、具體化乃至針對性的措施出臺，?需要我們加強(qiáng)對其合作機(jī)制升級的全面深入研究。湄公河—美國伙伴關(guān)系尚處于動態(tài)發(fā)展和變化中，目前國內(nèi)外學(xué)界更傾向于將對湄公河—美國伙伴關(guān)系的考察融入湄公河區(qū)域合作機(jī)制重疊、中美湄公河政策比較與競爭以及美國湄公河政策的歷史演進(jìn)等研究當(dāng)中。?聚焦湄公河—美國伙伴關(guān)系的最新內(nèi)容、顯著特征、成立的邏輯動因及現(xiàn)實(shí)影響的特定研究還有待進(jìn)一步拓展和深入。本文擬通過美湄合作機(jī)制升級前后的縱向?qū)Ρ?，美湄合作機(jī)制與瀾湄合作機(jī)制間的橫向?qū)Ρ龋Y(jié)合美國在“印太”區(qū)域的戰(zhàn)略布局等方面內(nèi)容，系統(tǒng)和深入地分析以上問題。

一、美湄合作機(jī)制升級的主要內(nèi)容與特征

與湄公河下游倡議相比，新建立的湄公河—美國伙伴關(guān)系更具戰(zhàn)略性、針對性和有效性，?反映了美國全面、深入介入湄公河區(qū)域的態(tài)勢。美國正在竭力遏制中國在自己的西南門戶區(qū)域影響力的上升。

（一）突出湄公河國家的整體性和所謂獨(dú)立性，凸顯美國主導(dǎo)地位

湄公河下游倡議升級為湄公河—美國伙伴關(guān)系，從字面上看，存在兩大鮮明特點(diǎn)。首先，突出湄公河國家的整體性和所謂獨(dú)立性?！颁毓酉掠螄摇钡姆Q謂隱含著它與地處上游的中國是同一條河流所連接的不可分割的統(tǒng)一整體內(nèi)涵，抹去“下游”字樣，則意味著將湄公河五國看成是一個(gè)單獨(dú)的整體，而不僅只是下游國家的集合體，切斷了上下游國家之間的有機(jī)聯(lián)系。美湄合作新機(jī)制意欲從話語上割裂中國與湄公河五國的整體性聯(lián)系，剝離中國與湄公河國家山水相依的紐帶關(guān)系，減弱和淡化中國與湄公河國家命運(yùn)與共的現(xiàn)實(shí)形態(tài)，排斥中國在湄公河區(qū)域的地位和角色。其次，強(qiáng)調(diào)美國的地位和作用。湄公河下游倡議在字面上的主體只是湄公河五國，而沒有體現(xiàn)美國的地位。湄公河—美國伙伴關(guān)系則強(qiáng)調(diào)了美國的主體地位，加強(qiáng)了湄公河區(qū)域與美國之間的聯(lián)系。在自然地理環(huán)境上，美國與湄公河區(qū)域相距遙遠(yuǎn)，是地理上的域外國家。而中國與湄公河國家同屬于瀾滄江—湄公河流域國家，美湄在空間上的聯(lián)系程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上“一江連六國”的瀾湄區(qū)域。然而，美國試圖從話語和制度上克服這一局限，加強(qiáng)與湄公河區(qū)域的制度性聯(lián)系，對標(biāo)瀾滄江—湄公河合作機(jī)制，首先從字面上與其形成對應(yīng)等量的競爭。

相應(yīng)地，美國將苦心經(jīng)營的“湄公河下游之友”（Friends of the Lower Mekong，?FLM）進(jìn)行同步更名，直接刪去“下游”二字，變更為“湄公河之友”（Friends of the Mekong， FOM）。發(fā)起于2018年的湄公河下游倡議青年科學(xué)家項(xiàng)目（LMI Young Scientist Program）也相應(yīng)更名為湄公河—美國伙伴關(guān)系青年科學(xué)家項(xiàng)目（Mekong - U.S. Partnership Young Scientist Program），直接以新機(jī)制名稱取代舊名稱。同時(shí)，很多新建立的項(xiàng)目也都以湄公河—美國伙伴關(guān)系（Mekong-U.S. Partnership， MUSP）冠名。美國在湄公河區(qū)域機(jī)制名稱上一系列去“下游”字樣的做法，反映了美國深度排斥中國和去中國化的企圖。

（二）增加新的議題，形成四大合作領(lǐng)域

美國與湄公河國家的合作范圍一直在不斷擴(kuò)大。湄公河下游倡議成立之初，美國與湄公河國家的合作領(lǐng)域主要包括環(huán)境、衛(wèi)生、教育和基礎(chǔ)設(shè)施四大領(lǐng)域。之后又增加了農(nóng)業(yè)與糧食安全、能源安全，形成六大合作支柱。?而湄公河—美國伙伴關(guān)系“以全面的方式應(yīng)對新的挑戰(zhàn)”，所涉及的合作領(lǐng)域在湄公河下游倡議的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大，既包含其所設(shè)定的所有優(yōu)先合作事項(xiàng)，也在此基礎(chǔ)上繼續(xù)增加新的合作議題。這些議題主要集中在經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通、可持續(xù)的水資源等自然資源管理及環(huán)境保護(hù)、非傳統(tǒng)安全和人力資源開發(fā)四大領(lǐng)域。每一領(lǐng)域又都包含多個(gè)項(xiàng)目，其中一個(gè)為旗艦項(xiàng)目。四大領(lǐng)域的旗艦項(xiàng)目分別是美國國際開發(fā)署湄公河保障措施（USAID ?Mekong Safeguards）、湄公河水資源數(shù)據(jù)倡議（Mekong Water Data Initiative）、探路者健康項(xiàng)目（Pathfinder Health Program）、“1.5軌”政策對話（Track 1.5 Policy Dialogues）。隨著時(shí)間的推移，合作條件的成熟，結(jié)合資金撥款、法律要求和政策目標(biāo)需求，每個(gè)合作領(lǐng)域在未來還將涉及新的合作項(xiàng)目。

美湄合作新機(jī)制成立之后，美國組織和支持開展了一系列研討活動。2020年10月，美國國務(wù)院與美國智庫東西方中心（The East-West Center）合作舉辦“關(guān)于加強(qiáng)跨界河流治理的印度—太平洋會議”，召集了“印太”區(qū)域的決策者、學(xué)術(shù)界、民間社會成員和其他跨界河流利益攸關(guān)方，從“透明度和伙伴關(guān)系”“談判”“利益攸關(guān)方參與”三個(gè)角度探討跨界河流可持續(xù)發(fā)展和合作管理辦法。?2020年10月，美國國務(wù)院支持柬埔寨合作與和平研究所（Cambodian Institute for Cooperation and Peace）舉辦了以“可持續(xù)發(fā)展與湄公河的未來”為主題的網(wǎng)絡(luò)研討會，其主要目標(biāo)是從湄公河五國和美國的角度，討論湄公河—美國伙伴關(guān)系的合作機(jī)遇與挑戰(zhàn)。?2021年1月，美國首次召開湄公河之友政策對話會議（Friends of the Mekong Policy Dialogue），回顧湄公河下游倡議對湄公河區(qū)域的援助以及對整個(gè)東盟基礎(chǔ)設(shè)施的投入，再次重申美國對湄公河的承諾。?史汀生中心（The Stimson Center）和國際自然聯(lián)盟（International Union of Nature，IUCN）設(shè)計(jì)了湄公河—美國伙伴關(guān)系“1.5軌”政策對話，關(guān)注地方利益攸關(guān)方在能源、基礎(chǔ)設(shè)施、非傳統(tǒng)安全、跨界水治理方面的所謂基于自然的解決方案等問題?；锇殛P(guān)系政策對話得到了美國國務(wù)院的有力資助，這個(gè)系列對話活動主要探討湄公河下游面臨的關(guān)鍵政策需求和可持續(xù)性挑戰(zhàn)的解決方案。

除了舉辦和支持相關(guān)會議大力推介新的美湄合作機(jī)制以外，美國也采取了一系列具體行動。在湄公河—美國伙伴關(guān)系的資助下，史汀生中心和地球之眼（Eyes on Earth）合作開發(fā)了湄公河大壩監(jiān)測系統(tǒng)（Mekong Dam Monitor），于2020年12月正式啟動，對湄公河干流和主要支流大壩運(yùn)行和下游水文影響進(jìn)行持續(xù)、“透明的”監(jiān)測，廣泛保護(hù)湄公河自然資源，?并已被泰國、柬埔寨、越南和湄公河委員會（Mekong River Commission）以及非政府組織使用。同時(shí)，設(shè)置湄公河數(shù)據(jù)新聞獎學(xué)金（Mekong Data Journalism Fellowship），從湄公河國家遴選記者和研究人員，給予每人3 000美元的資助進(jìn)行新聞報(bào)道或故事宣傳，但要求其使用湄公河基礎(chǔ)設(shè)施跟蹤系統(tǒng)（Mekong Infrastructure Tracker）?和/或湄公河大壩監(jiān)測系統(tǒng)上的數(shù)據(jù)。?2021年5月，“NexGen湄公河科學(xué)家”（NexGen Mekong Scientists）項(xiàng)目公告發(fā)布，目的在于為湄公河下游的專業(yè)人員和美國資助機(jī)構(gòu)之間發(fā)展伙伴關(guān)系提供長達(dá)6個(gè)月的研究資助，以應(yīng)對湄公河區(qū)域內(nèi)面臨的所謂復(fù)雜挑戰(zhàn)，?30名科學(xué)家和專業(yè)人士參加了2022年3月在泰國清萊舉行的聚焦食品、能源和水資源創(chuàng)新科學(xué)和國際合作的“NexGen日”（NexGen Day）和2023年湄公河研討會（Mekong Research Symposium 2023）。

（三）試圖提升機(jī)制規(guī)格，以深度參與湄公河議題

湄公河下游倡議形成了一套制度化的會議機(jī)制，主要包括技術(shù)規(guī)劃會議、高級官員會議、部長級會議以及政策對話會議，?其中最重要的、規(guī)格最高的是部長級會議。湄公河下游倡議自發(fā)起至被新機(jī)制取代，共舉辦了12屆部長級會議。湄公河—美國伙伴關(guān)系基本上延續(xù)了湄公河下游倡議的會議機(jī)制，其中最大的不同是計(jì)劃將原來的部長級會議升級為領(lǐng)導(dǎo)人會議，并且與東盟—美國峰會背靠背舉行。其每年舉行的主要官方會議安排包括：每年一、二月份召開政策對話會議，就雙方年度的優(yōu)先事項(xiàng)交換意見，并為高級官員會議的召開做準(zhǔn)備，必要時(shí)還可召開額外的工作會議；每年四、五月正式召開高級官員會議，并為部長級會議和湄公河之友高級官員會議進(jìn)行準(zhǔn)備；8月份正式召開部長級會議或者領(lǐng)導(dǎo)人會議。

鑒于瀾湄合作領(lǐng)導(dǎo)人會議已經(jīng)形成了每兩年舉行一次的常態(tài)化機(jī)制，美湄合作新機(jī)制擬提升會議規(guī)格，其直接目標(biāo)是要與瀾湄合作機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)人會議成為同一規(guī)格，意欲在同一層級展開競爭。雖然第二屆湄公河—美國伙伴關(guān)系部長級會議如期召開，尚未升級到領(lǐng)導(dǎo)人會議規(guī)格，但部長級會議上發(fā)布的《三年行動計(jì)劃》仍然保留了未來會議規(guī)格升級的可能性：經(jīng)合作伙伴同意，湄公河—美國伙伴關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)人會議可與東盟—美國峰會一起安排。?今后美國是否將部長級會議升級為領(lǐng)導(dǎo)人會議還有待觀察，但其以聯(lián)合聲明、行動計(jì)劃等官方文件多次正式表示存在這一可能性，則確實(shí)不排除未來可能的升級。

（四）強(qiáng)調(diào)機(jī)制協(xié)調(diào)，構(gòu)建多層次的機(jī)制合作體系

美國政府發(fā)布的官方文件、高級官員發(fā)表的關(guān)于美國湄公河政策的演講反復(fù)提及美湄區(qū)域合作新機(jī)制與既有特定區(qū)域合作機(jī)制之間的協(xié)調(diào)與互補(bǔ)，但帶有強(qiáng)烈的選擇性和針對性，遵循明顯的排序規(guī)則。

第一，湄公河國家自行成立的區(qū)域合作機(jī)制、湄公河區(qū)域重要國際組織是首要協(xié)調(diào)與合作對象。伊洛瓦底江—湄南河—湄公河經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略（也稱“三河流域機(jī)制”）全覆蓋湄公河五國，機(jī)制本身比較成熟，是《東盟印太展望》（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific， AOIP）重點(diǎn)關(guān)注機(jī)制，?且由與美國關(guān)系密切的泰國所主導(dǎo)。美國涉及“印太戰(zhàn)略”的官方文件也專門提及，三河流域機(jī)制是美湄合作新機(jī)制的重要選擇對象。東盟是本地區(qū)日益重要的區(qū)域組織，且湄公河國家都是東盟成員國，“印太戰(zhàn)略”和美湄合作新機(jī)制都強(qiáng)調(diào)東盟的“中心地位”，東盟定期參與美湄合作制度化會議，是美湄合作新機(jī)制重要爭取對象。湄公河委員會的正式成員國只包含老撾、泰國、柬埔寨和越南四國，并未完全涵蓋湄公河區(qū)域國家，且湄公河委員會專職于以水資源為代表的環(huán)境保護(hù)功能，無法從綜合議題領(lǐng)域“服務(wù)于”美國湄公河戰(zhàn)略的需要，相較于前兩者而言處于相對靠后的序位。域內(nèi)國家建立的其他規(guī)模更小的區(qū)域合作機(jī)制則處于更次要的位置。

第二，湄公河區(qū)域域外國家主導(dǎo)的區(qū)域合作機(jī)制整體上居于次重要地位。日、韓、澳、印雖然是美國的盟友或者伙伴，但在區(qū)域合作機(jī)制問題上，彼此之間也存在由于功能、議題、成員重疊而產(chǎn)生的相互競爭。其中美日兩國之間的機(jī)制互動最為密切，美國與韓、澳、印的機(jī)制互動呈現(xiàn)逐漸加深之勢。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，與上述機(jī)制不同，以中國為主要參與方的瀾湄合作機(jī)制、東盟—湄公河流域開發(fā)合作，則成為美湄合作機(jī)制直接排除或者與其他機(jī)制聯(lián)合排除的對象。

值得一提的是，雖然美湄合作機(jī)制升級，但是美國對湄公河的實(shí)際援助和投入并不高，無法與其大國地位或者湄公河國家的需求相匹配，美緬關(guān)系的波動成為美湄合作的短板，烏克蘭危機(jī)的持續(xù)也分散了美國在湄公河區(qū)域的戰(zhàn)略關(guān)注。但是即便如此，美國在湄公河區(qū)域的存在，以及通過湄公河之友與亞洲開發(fā)銀行和世界銀行等其他融資機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，對于湄公河國家而言仍然是非常有意義和重要的。

二、美湄合作機(jī)制升級的動因

為什么美國陸續(xù)退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）、《聯(lián)合全面行動計(jì)劃》（Joint Comprehensive Plan of Action，JCPOA， 也稱為“《伊核問題全面協(xié)議》”）、《巴黎協(xié)定》（Paris Agreement），而繼續(xù)保持湄公河下游倡議，并升級為湄公河—美國伙伴關(guān)系？美國“印太戰(zhàn)略”布局、湄公河區(qū)域治理客觀需求、瀾湄合作機(jī)制的發(fā)展共同驅(qū)動美國全面、深度介入湄公河區(qū)域事務(wù)。

（一）湄公河區(qū)域地緣戰(zhàn)略價(jià)值重要，承接美國“印太戰(zhàn)略”布局

“印太戰(zhàn)略”實(shí)際上是“亞太再平衡”戰(zhàn)略的升級版，湄公河—美國伙伴關(guān)系則是對湄公河下游倡議的升級，標(biāo)志著湄公河對美國更廣泛的“自由開放的印太戰(zhàn)略”的重要性日益上升。?美湄合作新機(jī)制的建立主要是為了配合美國“印太戰(zhàn)略”的實(shí)施。

第一，在區(qū)域關(guān)聯(lián)上，湄公河區(qū)域處在“印太戰(zhàn)略”的重要區(qū)位。湄公河區(qū)域由東南亞的陸上國家組成，是東盟的重要組成部分。它既嵌套在“印太”區(qū)域內(nèi)，又溝通印度洋和太平洋；與印度毗鄰，位于美國盟友日本、韓國、澳大利亞的之間，也是中國重點(diǎn)經(jīng)略的周邊區(qū)域；多重區(qū)位因素使得湄公河區(qū)域成為“印太戰(zhàn)略”制衡中國的關(guān)鍵地區(qū)。?美國2019年發(fā)布的《一個(gè)自由、開放的印太：推進(jìn)一個(gè)共同愿景》（以下簡稱“美國的‘印太愿景”）10多次提及湄公河區(qū)域，明確表示柬埔寨、老撾、緬甸、泰國和越南構(gòu)成的湄公河區(qū)域?qū)γ绹哂兄匾獞?zhàn)略意義，突出了湄公河區(qū)域的重要地緣政治價(jià)值。正因?yàn)槿绱?，美國在發(fā)起湄公河下游倡議的十年間總共為湄公河國家提供了超過38億美元的援助。

拜登執(zhí)政不久，在“自由開放的印太”基礎(chǔ)上提出“自由開放的湄公河”，反映了美湄合作機(jī)制升級既是美國“印太戰(zhàn)略”的題中之義和具體實(shí)踐，又是促進(jìn)“印太戰(zhàn)略”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要依托和手段。

第二，在議題關(guān)聯(lián)上，美湄合作新機(jī)制明顯呼應(yīng)“印太戰(zhàn)略”具體推動的內(nèi)容?！坝√珣?zhàn)略”關(guān)注的重要目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。基礎(chǔ)設(shè)施、能源和數(shù)字經(jīng)濟(jì)成為“印太戰(zhàn)略”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最主要的議題，體現(xiàn)在美湄合作新機(jī)制的合作內(nèi)容上。這三大議題結(jié)合起來構(gòu)成經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通，成為美湄合作的首要議題。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的路徑上，“印太戰(zhàn)略”和美湄新的合作機(jī)制均強(qiáng)調(diào)私營資金的引入，欲利用具有創(chuàng)新性的美國私營部門這一重要有利條件，創(chuàng)新區(qū)域國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，并加以實(shí)際推進(jìn)。?在所謂確保和平與安全議題上，“印太戰(zhàn)略”報(bào)告聲稱支持湄公河國家執(zhí)法能力的提升，打擊毒品、野生動物、武器和人口販運(yùn)，以加強(qiáng)所謂邊境安全。

美國的“印太愿景”宣稱，湄公河區(qū)域面臨新的挑戰(zhàn)，包括所謂債務(wù)依賴、控制下游水流的大壩建設(shè)熱潮、爆破和疏浚河床的計(jì)劃、治外河流巡邏、有組織犯罪和販賣人口，以及推動制定新的治理規(guī)則破壞現(xiàn)有制度。?其中很多內(nèi)容是針對中國的惡意攻擊，其涉及的一些內(nèi)容均成為美湄合作機(jī)制升級后的重點(diǎn)合作領(lǐng)域。所有合作議題的落實(shí)都需要配置適當(dāng)?shù)娜肆Y源，“印太戰(zhàn)略”和美湄合作新機(jī)制都強(qiáng)調(diào)人力資本的開發(fā)，通過政府部門和私營部門提供各種技能培訓(xùn)和交流，提高對象國家的治理能力。而這些接受過美國專業(yè)部門培訓(xùn)的人員很可能在所在國相關(guān)領(lǐng)域擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)角色，從而與美國形成巨大的應(yīng)對所謂共同挑戰(zhàn)的領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)。

第三，在威脅評估上，均強(qiáng)調(diào)“中國威脅論”。特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”將中國界定為“修正主義大國”，誣稱中國從國際體系受益最多，但又從內(nèi)部破壞國際體系，對“印太”區(qū)域重新排序。?原定最早于2043年才能解密的“印太戰(zhàn)略框架”文件將中國在“印太”區(qū)域建立新的勢力范圍視作美國國家安全面臨的首要挑戰(zhàn)，聲稱應(yīng)減少東南亞國家對中國的經(jīng)濟(jì)依賴。?拜登政府新推出的“印太戰(zhàn)略”仍然將中國作為首要競爭對手，聲稱中國正在結(jié)合經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和技術(shù)力量，對“印太”區(qū)域造成越來越多、越來越尖銳的挑戰(zhàn)，使得美國的盟友和伙伴承擔(dān)了很大一部分代價(jià)。

美湄合作新機(jī)制同樣具有強(qiáng)烈的制衡中國的地緣政治目的，同美國跨越兩任政府的“印太戰(zhàn)略”一脈相承。在首屆湄公河—美國伙伴關(guān)系部長級會議上，美國常務(wù)副國務(wù)卿斯蒂芬·比根（Stephen E. Biegun）聲稱中國修建的大壩對湄公河國家的生產(chǎn)和生活產(chǎn)生負(fù)面影響。?時(shí)任國務(wù)卿蓬佩奧則發(fā)表演講，其中近一半篇幅指責(zé)中國所謂單方面的水資源政策加劇了湄公河下游國家歷史性干旱，誣稱中國對湄公河國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)、人口販賣、毒品交易、野生動物捕獲、商業(yè)掠奪和不透明問題負(fù)有責(zé)任。?美國智庫史汀生中心（Stimson Center）同步跟進(jìn)，撰文聲稱中國導(dǎo)致下游國家出現(xiàn)前所未有的干旱和嚴(yán)重的生態(tài)破壞。?這些批評和指責(zé)背后隱藏的實(shí)質(zhì)是美國對中國在湄公河區(qū)域影響力不斷提升而產(chǎn)生的日益加劇的擔(dān)憂。

（二）美國認(rèn)為區(qū)域內(nèi)治理需求迫切，發(fā)展?jié)摿薮?，值得加大投?/p>

湄公河區(qū)域是美國對華整體戰(zhàn)略競爭的關(guān)鍵部分。?美湄合作機(jī)制的升級不僅因?yàn)殇毓訁^(qū)域是世界上最貧窮的地區(qū)之一，?面臨嚴(yán)峻的非傳統(tǒng)安全問題，而且其未來發(fā)展?jié)摿薮?，存在可觀的投資價(jià)值和空間。

湄公河區(qū)域治理需求主要集中在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。首先，水資源等相關(guān)環(huán)境問題更加嚴(yán)峻。例如，湄公河流域2019年遭遇百年不遇的干旱，導(dǎo)致湄公河降至100多年來的最低水位，?2020年干旱仍然持續(xù)。其次，涉及“非法人口流動、非法武器交易、毒品生產(chǎn)和販賣、恐怖主義與極端分裂主義，以及非法動物產(chǎn)品、木材和假冒商品販賣”等五種類型的跨國犯罪成為冷戰(zhàn)結(jié)束后威脅湄公河國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、社會安全最突出的問題，也是瀾湄區(qū)域最主要的非傳統(tǒng)安全問題。?美湄合作新機(jī)制首期投入的1.5億美元中，有5 500萬美元被列為打擊跨國犯罪的專項(xiàng)開支，占總體支出的近40%，是美湄合作新機(jī)制最大的一筆單項(xiàng)支出。?2022年，美國則提供了約3?100萬美元用于湄公河國家打擊跨國犯罪的能力建設(shè)。?再次，公共衛(wèi)生領(lǐng)域需要依靠國際社會的扶助。在新冠病毒在全球蔓延時(shí)，湄公河區(qū)域國家防疫形勢嚴(yán)峻，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重打擊，而且缺乏足夠的抗疫物資和有效的手段，為湄公河區(qū)域國家提供抗疫援助成為國際社會的當(dāng)務(wù)之急，美國也向湄公河國家提供了近4.87億劑疫苗和5?800多萬美元的資金援助。

雖然湄公河區(qū)域面臨嚴(yán)峻的發(fā)展問題，但經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)勁和人口年輕化有助于湄公河區(qū)域的后續(xù)發(fā)展。湄公河區(qū)域國家普遍對重大基礎(chǔ)設(shè)施投資存在迫切需求，中國參與了湄公河區(qū)域18%的現(xiàn)有、計(jì)劃和在建能源項(xiàng)目的開發(fā)；泰國次之，占15%；日本占8%；美國填補(bǔ)市場空缺的機(jī)會巨大。

根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，新冠疫情暴發(fā)之前，在全球經(jīng)濟(jì)增長放緩的情況下，湄公河區(qū)域經(jīng)濟(jì)仍表現(xiàn)不俗，尤其是緬、老、柬、越保持較高的經(jīng)濟(jì)增長水平，國內(nèi)生產(chǎn)總值平均增長速度保持在7%左右。?當(dāng)中國的人力資源成本上升之后，發(fā)達(dá)國家將輕工業(yè)生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移到湄公河區(qū)域國家，湄公河區(qū)域逐漸向全球制造業(yè)供應(yīng)鏈中心靠攏，美國與湄公河區(qū)域的經(jīng)貿(mào)關(guān)系也愈加緊密。目前有超過1?000家美國公司活躍在湄公河區(qū)域五國各個(gè)相關(guān)行業(yè)。而且，湄公河區(qū)域40%的人口不到25歲，人口年輕化有助于驅(qū)動創(chuàng)新和快速城市化，以此帶動區(qū)域快速發(fā)展。?這樣的人口結(jié)構(gòu)也被跨國經(jīng)營的企業(yè)所看重。

（三）瀾湄合作成績斐然，美國將此視為對美湄合作的巨大壓力

相較于奧巴馬政府，特朗普政府表現(xiàn)出強(qiáng)烈的孤立主義色彩，相繼退出了奧巴馬政府時(shí)期建立或參與的重大國際制度或機(jī)制，悉數(shù)否定奧巴馬的外交遺產(chǎn)，但是明顯帶有制衡中國意味的美國湄公河區(qū)域策略卻未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變，?并且升級了美湄合作機(jī)制。加強(qiáng)美國與湄公河區(qū)域的關(guān)系也是拜登政府的優(yōu)先任務(wù)。?美國湄公河政策延續(xù)和升級背后的最重要原因仍然是中國因素。中美兩國之間的權(quán)力差距日益縮小，美國將中國視為戰(zhàn)略競爭對手，因此放棄過去的接觸政策而轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略制衡。

與其他域外大國在湄公河區(qū)域建立的制度安排相比，瀾湄合作機(jī)制建立時(shí)間最晚，歷時(shí)最短，但所設(shè)定的目標(biāo)最高——“瀾湄國家命運(yùn)共同體”。

在機(jī)制建設(shè)方面，瀾湄合作機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)人會議機(jī)制已經(jīng)制度化，每兩年定期召開，明顯高于美湄合作機(jī)制的部長級會議機(jī)制規(guī)格。就在美湄合作新機(jī)制正式成立前不到一個(gè)月，瀾湄合作第3次領(lǐng)導(dǎo)人會議以視頻方式舉行。時(shí)任國務(wù)院總理李克強(qiáng)在會上提出了維護(hù)瀾湄合作快速發(fā)展勢頭，妥善應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，更好實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的6條具體建議。同時(shí)，會議總結(jié)了中國與湄公河區(qū)域國家在疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面進(jìn)行合作取得的重大成果。瀾湄合作機(jī)制已經(jīng)進(jìn)入全面發(fā)展期，機(jī)制建設(shè)、戰(zhàn)略規(guī)劃、資金支持、務(wù)實(shí)合作均取得顯著進(jìn)展。?2022年是瀾湄合作新一個(gè)“金色五年”的啟動之年，中國同湄公河區(qū)域五國貿(mào)易額達(dá)4?167億美元，同比增長約5%。中國從湄公河五國進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品總額增長22%。同時(shí)，2022年中老鐵路開通運(yùn)營滿一年，呈現(xiàn)客貨兩旺的良好開局。?互聯(lián)互通合作重點(diǎn)——西部陸海新通道2017—2021年開行量增長33倍，?2022年開行量突破8 800列，增幅超過40%，?2023持續(xù)保持高速增長，截至3月17日，開行量達(dá)到1 700列，同比增長26%。

瀾湄合作機(jī)制建設(shè)不斷完善，各優(yōu)先領(lǐng)域合作碩果累累，瀾湄國家關(guān)系日益緊密，在湄公河所有區(qū)域合作機(jī)制當(dāng)中，早已脫穎而出。?再加上中國與湄公河區(qū)域國家具有“山水相依，命運(yùn)相連”的天然地理優(yōu)勢，其他任何域外大國都無法比擬。正處于霸權(quán)衰弱過程中的美國深感憂慮，擔(dān)心瀾湄合作機(jī)制后來居上而成為湄公河區(qū)域最具影響力的區(qū)域機(jī)制。基于這種莫名的憂慮，美國“不得不”進(jìn)一步強(qiáng)化對湄公河區(qū)域的布局，升級原有的排他性合作機(jī)制，擴(kuò)大介入范圍，深化滲透力度。其不僅在機(jī)制規(guī)格上欲對標(biāo)瀾湄合作機(jī)制，而且試圖通過提升經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通及非傳統(tǒng)安全議題在美湄合作新機(jī)制中的地位等手段正面挑戰(zhàn)瀾湄合作機(jī)制。

三、美湄合作新機(jī)制的區(qū)域影響

美湄合作新機(jī)制建立以來，美國進(jìn)一步強(qiáng)化了向湄公河區(qū)域滲透的力度，同時(shí)朝著務(wù)實(shí)化方向轉(zhuǎn)型。其突出經(jīng)濟(jì)議題，強(qiáng)化非傳統(tǒng)安全議題，與瀾湄合作主要內(nèi)容的重疊程度不斷擴(kuò)大，對標(biāo)瀾湄合作機(jī)制展開直接競爭。美國始終將中國排除在所有美國主導(dǎo)的湄公河區(qū)域相關(guān)機(jī)制之外，促使湄公河議題國際化帶有強(qiáng)烈的排他性特點(diǎn)。以湄公河委員會和東盟為代表的區(qū)域性國際組織的作用，由于美國在湄公河區(qū)域的對華競爭而更加凸顯。

（一）美湄合作日趨務(wù)實(shí)化，經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通重要性顯著提升

雖然水資源開發(fā)、利用和保護(hù)是美湄合作一開始就涉及的議題，也是雙方合作的核心內(nèi)容和優(yōu)先選項(xiàng)，?但其也成為美國指責(zé)中國、污名化中國最突出的議題。美國通過一系列言語加行動的“安全化”舉動，將非政治領(lǐng)域的水資源問題政治化、“安全化”，在“共享一江水”的中國與湄公河國家之間切入楔子，阻礙“瀾湄國家命運(yùn)共同體”目標(biāo)的構(gòu)建與推進(jìn)。

美國已經(jīng)將湄公河水資源議題“安全化”，但卻無法對湄公河國家構(gòu)建起涉及中國的威脅敘事。在這種情況下，美國需要尋找新的戰(zhàn)略制衡點(diǎn)。美國利用湄公河區(qū)域國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切愿望，提升經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域議題的等級和地位，對瀾湄合作機(jī)制施加更大的壓力。以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能源開發(fā)與貿(mào)易為核心的經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通超過水資源議題而躍升為美湄合作的首要議題，?其中基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域更成為美國建構(gòu)“印太戰(zhàn)略”和對沖“一帶一路”建設(shè)，應(yīng)對中國崛起的重要領(lǐng)域，?正面挑戰(zhàn)瀾湄合作機(jī)制的首要優(yōu)先合作方向和傳統(tǒng)優(yōu)勢領(lǐng)域。美國《更好地利用投資引導(dǎo)開發(fā)法案》（Better Utilization of Investments Leading to Development Act， BUILD Act）、《亞洲再保證倡議法案》（Asia Reassurance Initiative Act）的發(fā)布，美國國際開發(fā)金融公司（U.S. International Development Finance Corporation，DFC）的成立，高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資原則的炮制，“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”（Blue Dot Network）計(jì)劃的提出，“重建美好世界”（Build Back Better World， B3W）基建計(jì)劃的推出以及基建專項(xiàng)資金的投入，私營資本的引入等一系列行動，為美國在湄公河區(qū)域與中國展開基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的競爭鋪平了道路。美國計(jì)劃在未來幾年通過美國國際開發(fā)金融公司在湄公河區(qū)域促進(jìn)數(shù)十億美元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，?削弱中國在“一帶一路”建設(shè)、瀾湄合作機(jī)制框架下對湄公河區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的影響。美國交通部和國務(wù)院發(fā)起了一項(xiàng)倡議，旨在促進(jìn)湄公河區(qū)域與南亞區(qū)域在其各自本區(qū)域內(nèi)以及兩個(gè)區(qū)域間的東西方向的連通。美國交通部領(lǐng)銜的研究團(tuán)隊(duì)已經(jīng)對東西部地區(qū)的道路規(guī)劃進(jìn)行了編目和分析，并確定了其認(rèn)為可行、適宜的規(guī)劃與具體推進(jìn)流程，并作為未來美國政府主導(dǎo)的技術(shù)援助和能力建設(shè)的候選方案。該研究團(tuán)隊(duì)根據(jù)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、地理覆蓋范圍、區(qū)域連通的相關(guān)性以及總體發(fā)展水平四大標(biāo)準(zhǔn)，將遴選出的11條主要道路及沿線走廊地帶進(jìn)行優(yōu)先排序，并劃分為兩個(gè)優(yōu)先等級，為后續(xù)進(jìn)一步開展區(qū)域主要道路及沿線走廊地帶的規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。

對非傳統(tǒng)安全議題的重點(diǎn)關(guān)注也是美湄合作轉(zhuǎn)型的顯著特征。非傳統(tǒng)安全議題涉及政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等湄公河事務(wù)的各個(gè)維度，跨國性和不確定性更加明顯，對普通民眾的生活與發(fā)展影響更加明顯，?是真正事關(guān)湄公河區(qū)域人民切身利益的問題。美國在非傳統(tǒng)安全議題上加大投入，不僅能拉近與湄公河區(qū)域國家之間的距離，同時(shí)也為美國深度介入湄公河區(qū)域事務(wù)提供所謂正當(dāng)性理由。?當(dāng)然，更荒謬的是，美國借指責(zé)中國對湄公河區(qū)域存在的毒品走私、人口販賣和非法野生動物貿(mào)易等跨國犯罪活動負(fù)有責(zé)任，?來為其介入湄公河區(qū)域非傳統(tǒng)安全議題創(chuàng)造空間。

（二）廣泛引入行為體，促使湄公河議題進(jìn)一步國際化

美國在加強(qiáng)自身在湄公河區(qū)域介入程度的同時(shí)，還熱衷于和外部力量合作，強(qiáng)調(diào)區(qū)域外國家和國際組織在區(qū)域問題“國際化”上的作用，?大范圍選擇性拓寬湄公河議題參與的對象，欲形成對中國的戰(zhàn)略圍堵。美國希望自己的盟友與伙伴、區(qū)域組織和機(jī)制、政府間國際組織和非政府組織成為其推動湄公河議題國際化的核心力量、重要力量和重要輔助者。

第一，依靠諸如日、韓、印、澳等盟友和伙伴這樣的核心力量，促使湄公河議題國際化程度不斷加深。日本是向湄公河區(qū)域國家提供官方發(fā)展援助、投資和技術(shù)合作最多的國家之一，?美國將日本作為介入湄公河區(qū)域最主要的域外合作對象。雙方通過的《2020年日美湄公河電力伙伴關(guān)系部長級聯(lián)合聲明》作為《湄公河—美國伙伴關(guān)系部長級聯(lián)合聲明》的附件，足見美日兩國在湄公河能源問題上展開合作的程度之深。澳大利亞與湄公河國家的合作日益活躍且與美湄合作相協(xié)調(diào)。湄公河—美國伙伴關(guān)系確立不久，湄公河—澳大利亞伙伴關(guān)系即正式建立，通過準(zhǔn)制度化的合作機(jī)制支持美湄合作機(jī)制升級。澳大利亞2021年1月推出用以評估跨國犯罪、預(yù)防和應(yīng)對跨國犯罪、加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)的湄公河—澳大利亞打擊跨國犯罪項(xiàng)目（MAP-TNC），配合美國對中國的圍堵。?2020年11月，《美國印太戰(zhàn)略—韓國新南方政策聯(lián)合簡報(bào)》發(fā)布，美韓雙方欲在湄公河區(qū)域促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資、打擊跨國犯罪以及水資源治理等方面展開合作，之后美國與韓國在湄公河的互動愈加緊密。?2021年7月，美國、韓國和湄公河委員會啟動了三者的伙伴關(guān)系，表示致力于湄公河區(qū)域水資源數(shù)據(jù)利用和能力建設(shè)合作。美國與印度也正在探索在湄公河基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)，并希望通過“四方安全對話”（Quadrilateral Security Dialogue， Quad）平臺推進(jìn)相關(guān)工作。

第二，搭建湄公河議題國際化的平臺。美國牽頭組織建立的湄公河之友大范圍引入盟友、合作伙伴、國際組織介入湄公河事務(wù)，并作為第二軌道負(fù)責(zé)開展與各援助和發(fā)展機(jī)構(gòu)的對話，促進(jìn)與捐助者、國際金融機(jī)構(gòu)和多邊組織的合作與協(xié)調(diào)。美國想以這樣的手段來提高效率、確定方案、填補(bǔ)資源缺口，避免重復(fù)活動。?在湄公河—美國伙伴關(guān)系建立之后召開的湄公河之友政策對話會議上，更多的行為體加入湄公河之友。?2021年8月召開的首屆湄公河之友部長級會議?有17個(gè)成員參會，湄公河委員會則作為湄公河之友的正式成員參會，與美國存在所謂特殊關(guān)系的英國受邀參會，東盟秘書處與印度繼續(xù)列席會議。布林肯在湄公河之友首屆部長級會議上宣稱，自2015年以來，湄公河之友國家和機(jī)構(gòu)向湄公河區(qū)域提供了250多億美元的發(fā)展援助。

第三，依托世界銀行、亞洲開發(fā)銀行為代表的政府間國際組織推動湄公河議題國際化。美國具備強(qiáng)大的國際動員能力，湄公河區(qū)域、湄公河議題因美國的介入和國際化手段而受到更多政府間國際組織和非政府組織的關(guān)注。以世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等為代表的國際組織連同國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會（IFAD）、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）對美國主導(dǎo)的湄公河機(jī)制給予有力的資金與項(xiàng)目支持，?成為湄公河議題進(jìn)一步國際化的重要輔助力量。

然而，包括湄公河區(qū)域國家在內(nèi)的東南亞國家并不排斥美國引入更多的行為體，因?yàn)檫@能夠帶來更多的資源投入。美國強(qiáng)大的國際化能力和現(xiàn)實(shí)影響力在湄公河區(qū)域的投射和運(yùn)用，成為湄公河區(qū)域國家的重要關(guān)注點(diǎn)。但美國湄公河議題國際化的背后動機(jī)卻是與國際化完全對立的排他性。美國采取了一系列措施將湄公河議題國際化，唯獨(dú)將最應(yīng)該、最適合參與湄公河議題的中國排除在外。美國所主導(dǎo)的湄公河議題國際化帶有強(qiáng)烈排他性質(zhì)，并不是真正意義上的國際化，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)均在于排斥中國在湄公河區(qū)域的戰(zhàn)略影響力，而不是真正要促進(jìn)湄公河區(qū)域的發(fā)展。其并非將湄公河區(qū)域發(fā)展放在真正的首要位置，而是作為制衡中國發(fā)展的一個(gè)附屬品。通過湄公河議題國際化，能夠以最小的成本代價(jià)來最大程度實(shí)現(xiàn)美國在湄公河區(qū)域的排他性目標(biāo)。然而，不包含上游國家中國在內(nèi)的任何改善湄公河區(qū)域資源開發(fā)和利用的治理方案都是有局限的。

（三）東盟和湄公河委員會作用凸顯，成為美對華競爭所要爭取的對象

美國認(rèn)為，國際組織即便是不完善的，但對于促進(jìn)美國的利益仍然至關(guān)重要。?尤其是在美對華全面競爭的背景下，國際組織成為競爭的舞臺或爭取的對象，其作用被進(jìn)一步強(qiáng)化。具體而言，在湄公河區(qū)域，湄公河委員會和東盟的作用因美國對華競爭而凸顯。

自奧巴馬政府發(fā)起湄公河下游倡議開始，湄公河委員會重新受到了美國的重視。首先是相隔萬里之遙的密西西比河委員會和湄公河委員會簽署了“姊妹河”伙伴關(guān)系諒解備忘錄。這被認(rèn)為是湄公河下游倡議的核心內(nèi)容，也是自湄公河委員會成立以來美國與其進(jìn)行的首次重大接觸。?“姊妹河”伙伴關(guān)系建立之后，美國加大了對湄公河委員會的財(cái)政支持。湄公河之友的成員還與湄公河委員會簽署了《關(guān)于加強(qiáng)湄公河下游水資源數(shù)據(jù)管理和信息共享的聯(lián)合聲明》（Joint Statement To Strengthen Water Data Management and Information Sharing in The Lower Mekong）。該聲明表示，湄公河委員會對于促進(jìn)湄公河流域發(fā)展的科學(xué)決策具有關(guān)鍵作用，是數(shù)據(jù)和信息共享的促進(jìn)者，同時(shí)明確湄公河下游國家是湄公河區(qū)域?qū)崟r(shí)數(shù)據(jù)的主要收集者和管理者。?湄公河—美國伙伴關(guān)系進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)湄公河委員會對湄公河流域管理的重要性，設(shè)立專項(xiàng)預(yù)算用于支持湄公河委員會，尤其是加強(qiáng)和擴(kuò)大獲取水資源數(shù)據(jù)以進(jìn)行所謂科學(xué)政策規(guī)劃。?美湄新機(jī)制建立后的首次湄公河之友部長級會議吸納湄公河委員會為正式成員。

湄公河委員會的核心職能是水資源的可持續(xù)發(fā)展與管理。中美雙方對中國作為上游國家的大壩建設(shè)、水電開發(fā)是否對下游國家產(chǎn)生負(fù)面影響持有截然相反的觀點(diǎn)；湄公河流域國家對中美兩國的立場持中立態(tài)度。?湄公河委員會對美國一些機(jī)構(gòu)發(fā)布的報(bào)告進(jìn)行了說明、澄清，指出其得出的中國水庫蓄水導(dǎo)致湄公河下游水資源短缺的結(jié)論存在問題。?湄公河委員會作為第三方、當(dāng)事方給出的研究報(bào)告和專業(yè)意見，對于中美兩國的分歧評判具有重大意義，中美都在加強(qiáng)與湄公河委員會的深入合作。

在東盟共同體建設(shè)進(jìn)程中，湄公河區(qū)域發(fā)展是重要的被關(guān)注議題，?涉及湄公河議題的任何合作機(jī)制都應(yīng)該在與東盟主導(dǎo)的機(jī)制相協(xié)調(diào)的原則基礎(chǔ)上規(guī)劃和推進(jìn)。?中美兩國在湄公河議題上以不同方式與東盟展開合作。美國強(qiáng)調(diào)湄公河—美國伙伴關(guān)系、“印太戰(zhàn)略”以及東盟提出的《東盟印太展望》彼此之間的一致性和協(xié)同性，認(rèn)為湄公河—美國伙伴關(guān)系是美國對該區(qū)域以東盟為中心的架構(gòu)和美國的“印太愿景”廣泛支持的一部分。?美國鼓勵東盟在應(yīng)對湄公河區(qū)域所面臨的糧食安全、環(huán)境退化和跨國犯罪等挑戰(zhàn)方面發(fā)揮更大的領(lǐng)導(dǎo)作用，因?yàn)檫@些問題影響到東盟十國，不僅只包括五個(gè)陸地國家，也包括其他五個(gè)海洋國家。?美國將美湄合作機(jī)制作為東盟—美國戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的重要內(nèi)容，堅(jiān)持邀請東盟秘書處列席、參與美湄合作機(jī)制最高級別會議，支持《2025年東盟共同體愿景》（ASEAN Community Vision 2025）、東盟全面復(fù)蘇框架及《東盟印太展望》，維護(hù)東盟“中心地位”，促進(jìn)湄公河—美國伙伴關(guān)系與東盟、現(xiàn)有湄公河合作機(jī)制之間的互補(bǔ)性和協(xié)同性，?甚至被協(xié)商一致、尊重主權(quán)、不干涉等“東盟規(guī)范”社會化，?主動學(xué)習(xí)、接受和理解東盟特有的規(guī)范和“東盟方式”，促進(jìn)彼此的同質(zhì)性，并主動引入美湄合作新機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)自身利益服務(wù)。美國還利用東盟輪值主席國優(yōu)先設(shè)置議題的能力，呼吁湄公河區(qū)域國家以外的其他東盟成員國通過東盟框架參與湄公河事務(wù)治理。

中國與東盟關(guān)系已經(jīng)上升到全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，習(xí)近平在中國—東盟建立對話關(guān)系30周年紀(jì)念峰會上發(fā)表講話表示，“中方將堅(jiān)定不移以東盟為周邊外交優(yōu)先方向，堅(jiān)定不移支持東盟團(tuán)結(jié)和東盟共同體建設(shè)，堅(jiān)定不移支持東盟在區(qū)域架構(gòu)中的中心地位，堅(jiān)定不移支持東盟在地區(qū)和國際事務(wù)中發(fā)揮更大作用。”?中國將采取一系列措施落實(shí)中國與東盟關(guān)系的進(jìn)展。瀾湄合作是中國—東盟關(guān)系最為活躍的組成部分，從一開始就得到東盟國家的認(rèn)可和支持，東盟的支持為瀾湄合作注入動力。

中國重視東盟的重要作用，強(qiáng)調(diào)東盟在區(qū)域合作框架中的“中心地位”。美國出于自身的對華競爭需求，注重東盟戰(zhàn)略價(jià)值。鑒于東盟極強(qiáng)的中立性質(zhì)，以及大國堅(jiān)持東盟“中心地位”，東盟最有可能被接受為區(qū)域合作的協(xié)調(diào)者，?促成在某個(gè)具體非傳統(tǒng)安全問題治理上的中美合作。

結(jié)束語

跨越美國兩個(gè)總統(tǒng)任期的湄公河—美國伙伴關(guān)系與湄公河下游倡議一樣，代表著美國對這一地區(qū)的持續(xù)關(guān)注和投入。?但以制衡中國為首要地緣政治目標(biāo)，必然強(qiáng)化美國在湄公河區(qū)域?qū)χ袊募ち腋偁?。中國?yīng)在準(zhǔn)確研判美國湄公河區(qū)域政策升級特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合瀾湄合作已取得的成果和豐富經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對美國挑戰(zhàn)。

第一，打造發(fā)展與民生領(lǐng)域的旗艦項(xiàng)目。經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通與水資源議題乃至非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域均為涉及民生與發(fā)展的重要領(lǐng)域，也是美湄合作新機(jī)制關(guān)注的優(yōu)先領(lǐng)域，中國不僅具有其他國家所不具備的先天地緣優(yōu)勢，也有傳統(tǒng)的技術(shù)、資金優(yōu)勢。中國應(yīng)保持和強(qiáng)化既有優(yōu)勢，打造該議題領(lǐng)域高質(zhì)量的旗艦項(xiàng)目，樹立示范效應(yīng)，迎接美國的正面挑戰(zhàn)。在湄公河區(qū)域取得積極有效的合作成果，對推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)也具有重要意義。

第二，對不同類型的湄公河國家采取不同的合作方針。雖然在美對華全面競爭的背景下湄公河區(qū)域國家采取大國平衡的總體政策，但受局勢性變量和結(jié)構(gòu)性變量的互動影響，湄公河區(qū)域五國對瀾湄合作的認(rèn)知、態(tài)度和立場有一定的差異，對發(fā)展與中美兩國的關(guān)系持有各自不同的親疏傾向。緬甸、柬埔寨、老撾對瀾湄合作最熱情，項(xiàng)目最多，屬于“助益型”國家，應(yīng)重點(diǎn)繼續(xù)深化合作。其他國家中，有的對合作不持負(fù)面態(tài)度，應(yīng)努力發(fā)展雙邊合作；有的可能對中國較為戒備，對全面深入合作有一定保留，應(yīng)適度保持穩(wěn)妥的態(tài)勢。對湄公河區(qū)域國家進(jìn)行多樣化的合作行動，是中國推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)與落實(shí)瀾湄合作機(jī)制的關(guān)鍵。

第三，加強(qiáng)與湄公河區(qū)域內(nèi)和區(qū)域外機(jī)制的協(xié)調(diào)和對接。湄公河區(qū)域機(jī)制重疊、臃腫的現(xiàn)象沒有任何緩解的跡象，將會長期共存。作為后起的區(qū)域合作機(jī)制，瀾湄合作機(jī)制充滿生機(jī)與活力，同時(shí)既無法也無意取代既有的區(qū)域合作機(jī)制，但需要與不同層次規(guī)模的區(qū)域合作機(jī)制加強(qiáng)互動。一是與湄公河委員會、三河流域機(jī)制、越老柬發(fā)展三角區(qū)等湄公河區(qū)域內(nèi)的現(xiàn)有機(jī)制相補(bǔ)充。二是與日本、韓國、印度、澳大利亞甚至美國等域外國家主導(dǎo)的合作機(jī)制相協(xié)調(diào)，建立對話關(guān)系。三是對亞洲開發(fā)銀行、世界銀行、東盟、歐盟等國際組織在湄公河區(qū)域參與開發(fā)持開放和合作態(tài)度，共同促進(jìn)東盟一體化建設(shè)，縮小湄公河國家與東盟海洋國家之間的發(fā)展差距，促進(jìn)聯(lián)合國2030目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。這樣可以更有效防止美國利用自身影響力圍堵和孤立中國。

值得一提的是，競爭也可能產(chǎn)生合作。競爭與合作往往是矛盾的統(tǒng)一體，相互間可以轉(zhuǎn)化。競爭中隱含著合作的潛在可能，合作往往在競爭之中悄然誕生。大國在湄公河區(qū)域的競合是一個(gè)動態(tài)、長期的過程。?中美間的大國博弈史無前例，其應(yīng)對尚在探索之中。?相信中美兩國可以找到諸多有效合作辦法，并可能在綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或氣候等領(lǐng)域找到合作突破口。

[責(zé)任編輯：孫震海]