王祝根,李曉蕾,李百浩

(1．南京工業(yè)大學建筑學院,江蘇 南京 210009;2．中國城鎮(zhèn)化促進會,北京 100045;3.東南大學建筑學院,江蘇 南京 211189)

2022年10月16日,中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會在北京召開,習近平總書記指出,要堅持把實現(xiàn)人民對美好生活的向往作為現(xiàn)代化建設的出發(fā)點和落腳點,堅持人民城市人民建、人民城市為人民,提高城市規(guī)劃、建設、治理水平,加快推進市域社會治理現(xiàn)代化,提高市域社會治理能力,建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體[1]。結(jié)合高質(zhì)量健康城市建設與現(xiàn)代化社會治理目標思考,作為一種人人享有的公共資源,城市公共空間是完善城市空間治理體系不可或缺的組成部分,是提升城市社會治理能力的核心內(nèi)容。深刻認識加快推進城市治理現(xiàn)代化的重大意義,亟待進一步從社會治理視角開展城市公共空間規(guī)劃研究,助推城市規(guī)劃工作滿足新時期高質(zhì)量健康城市建設需求。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設進程中,我國城市規(guī)劃理論實踐的創(chuàng)新發(fā)展為建設健康城市貢獻了重要力量,但在城市公共空間規(guī)劃建設方面,規(guī)劃體系與治理體系目前分屬兩套相對獨立的操作系統(tǒng),長期以來,二者在目標導向、政策制度以及學術研究等各個方面的銜接度與融合度仍然較低,這種狀態(tài)未能與國際健康城市理念同頻發(fā)展,與我國建設社會治理共同體的發(fā)展愿景也存在較大差距。對此,筆者梳理健康城市理念發(fā)展脈絡與城市公共空間健康價值研究進展,結(jié)合城市社會學研究的空間轉(zhuǎn)向背景,從社會屬性出發(fā),分析闡述城市公共空間規(guī)劃的價值取向與治理內(nèi)涵,認為需要通過規(guī)劃意識轉(zhuǎn)型、規(guī)劃體制建設、規(guī)劃研究拓展3個方面的共同響應,才能全面促進城市公共空間規(guī)劃向治理型規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展。

一、健康城市理念發(fā)展脈絡與公共空間健康價值研究

1.健康城市理念發(fā)展脈絡

公共健康問題向來都是備受城市規(guī)劃工作關注的重要議題。在倫敦、巴黎等城市的歷史發(fā)展進程中,大規(guī)模傳染性疾病的多次暴發(fā)推動了城市規(guī)劃與公共衛(wèi)生的關系思考,為催生現(xiàn)代健康城市理念孕育了最初的基礎。20世紀以來,通過行之有效的規(guī)劃理論與技術方法,城市規(guī)劃學科建立了通風、日照、環(huán)境衛(wèi)生管理等一系列城市建設規(guī)范,為滿足公共健康需求提供了基礎性保障。

1961年,面對各國快速城市化進程對公共健康帶來的諸多挑戰(zhàn)和不良影響,世界衛(wèi)生組織總結(jié)滿足人類基本生活要求的相關條件,針對居住環(huán)境提出“安全性(safety)、健康性(health)、便利性(convenience)、舒適性(amenity)”四項基本原則,推動公共健康導向的城市規(guī)劃研究與城市建設實踐進一步深入發(fā)展。

1984年,針對城市居民越來越普遍的亞健康狀態(tài)和慢性病問題,世界衛(wèi)生組織正式提出健康城市理念,即健康城市是指從城市規(guī)劃、建設到管理各個方面都以人的健康為中心,保障廣大市民健康生活和工作,成為人類社會發(fā)展所必需的健康人群、健康環(huán)境和健康社會有機結(jié)合的發(fā)展整體[2]。由此而始,世界各國基本達成一種共識,即健康城市是一個綜合性概念,除了公共衛(wèi)生等醫(yī)學領域,健康城市也受到更廣泛的環(huán)境因素影響,涉及城市規(guī)劃建設的方方面面。為全面提高居民生活質(zhì)量,如何結(jié)合健康城市理念開展城市規(guī)劃工作,促進城市空間、社會環(huán)境與公共健康的共同發(fā)展,成為城市規(guī)劃學科需要面對的新戰(zhàn)略議題。

1996年,為了在全球范圍內(nèi)全面推廣健康城市項目,世界衛(wèi)生組織制定了“健康城市10條標準”[3]和由12個方面、338項指標組成的健康城市評價體系,其成了國內(nèi)外各大城市測評健康城市建設水平的重要參照。從“健康城市10條標準”的具體內(nèi)容看,其中4條標準與公共空間直接相關(1)從“健康城市10條標準”的具體內(nèi)容來看,城市公共空間與以下4條標準直接相關：能夠為廣大市民提供各種娛樂和休閑活動場所,可使市民一道參與制定涉及他們?nèi)粘Ｉ?特別是健康和福利的各種政策,便于市民選擇利于健康行為的權(quán)利,有助于人們更健康長久地生活和少患疾病。,由此充分體現(xiàn)了公共空間對于健康城市建設的重要價值。

2011年,聯(lián)合國人居署通過《關于通過發(fā)展公共空間實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的第23/4號決議》,公共空間正式成為促進健康城市可持續(xù)發(fā)展的核心內(nèi)容。此后,2015年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會出臺的《改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》以及2016年聯(lián)合國“人居三”會議頒布的《新城市議程》中,“向所有人提供安全、包容、無障礙、綠色的公共空間”[4]被進一步確定為實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的主要目標(圖1)。

圖1 健康城市理念發(fā)展脈絡

通過脈絡梳理可見,半個多世紀以來,健康城市經(jīng)歷了一個理念、內(nèi)涵和實踐不斷發(fā)展的動態(tài)過程,隨著認識的不斷深入,公共空間對支持健康城市建設的積極作用日益受到重視。作為保障市民健康生活基本需求的一項基礎性公共資源,公共空間的發(fā)展水平已經(jīng)被納入健康城市評價體系,成為考核城市可持續(xù)發(fā)展能力的重要指標,促進公共空間高質(zhì)量發(fā)展業(yè)已成為健康城市建設的新導向與新戰(zhàn)略。

2.公共空間健康價值研究

上升為全球性的健康城市戰(zhàn)略以來,國內(nèi)外學界對公共空間健康價值的關注度不斷提升,眾多學者開展的研究成果表明,進入公共空間可以給個人和社會帶來明顯的健康益處,因適宜步行及開展各種形式的休閑活動,公共空間能夠有效降低慢性疾病的發(fā)生率,因便于組織豐富多樣的社交活動,公共空間在促進居民心理健康方面也具有顯著作用[5-9]。大量研究已發(fā)現(xiàn),城市公共空間對改善居民生活質(zhì)量、提升公共健康水平的積極影響已得到社會各界的廣泛認可。

綜合文獻分析可知,國內(nèi)學者對公共空間健康價值的探討以城市綠地為主要研究對象,可分為環(huán)境健康與社會健康兩大主要方向。在環(huán)境健康方向,張呈祥等對城市綠地生態(tài)服務價值的論證分析[10-11],喬雪等對城市綠地消減環(huán)境污染的案例研究[12-13],為進一步提高城市綠地的環(huán)境健康效益貢獻了新視角;在社會健康方向,肖華斌等梳理了國內(nèi)外城市綠地影響居民健康的研究進展[14-15],王蘭等開展了城市綠地與居民身心健康的關聯(lián)性分析[16]以及健康城市治理模式演進等研究[17],產(chǎn)出了一系列學術成果,是該方向為數(shù)不多的代表性學者。總體而言,健康城市理念引入國內(nèi)后,公共空間健康價值研究呈現(xiàn)出兩個顯著特點：一是學者多以城市綠地為主要研究對象,以生態(tài)效益為主要價值導向,以不同角度的環(huán)境健康評估為主要研究內(nèi)容,與之相比,公共空間社會健康視角的研究起步較晚,成果相對較少;二是較之以城市空間結(jié)構(gòu)、功能規(guī)劃為主導的傳統(tǒng)型研究內(nèi)容,從健康城市視角切入對城市公共空間規(guī)劃進行治理研究的學術成果仍十分匱乏。

二、健康城市治理視角的公共空間規(guī)劃思考

1.公共空間的基本屬性

公共空間最早出現(xiàn)在哲學家、政治理論學家阿倫特20世紀50年代出版的著作《人的境況》,其是一個源自西方社會科學的現(xiàn)代專業(yè)名詞。實際上,阿倫特之前的哲學家康德以及同時代的社會學家哈貝馬斯等諸多學者對公共領域的不斷思考,都為現(xiàn)代公共空間概念的出現(xiàn)孕育了理論思想基礎(2)城市建成環(huán)境領域?qū)部臻g的關注主要源于西方現(xiàn)代社會學科的公共領域研究。18世紀起,以康德為代表的近現(xiàn)代哲學家對于公共性的哲學思考為公共空間作為現(xiàn)代學術名詞的出現(xiàn)孕育了最初的基礎。20世紀中期以來,阿倫特、哈貝馬斯等社會學家對公共領域的理論探索在當代西方學術界產(chǎn)生了廣泛影響力,其研究思想是規(guī)劃學界開展城市公共空間研究的重要理論來源。。阿倫特曾指出,無論是探討公共領域的歷史軌跡還是思想含義,都需要在公共空間與私人空間的比較中進行[18]。從根本上說,不同的社會群體和社會階層通過爭奪土地空間積累社會資源、獲取權(quán)力資本,在斗爭過程中,不同權(quán)力主體之間的相互妥協(xié)形成公共地帶,塑造了公共空間的形態(tài)、內(nèi)涵及特征,這是城市公共空間形成、發(fā)展、演變的源動力。由此可見,公共空間是一種與私有空間相對應的空間概念(3)從空間所有權(quán)、空間使用權(quán)以及空間訪問權(quán)等不同視角出發(fā),公共空間擁有不同的概念解釋。例如,有學者將公共空間定義為“不受個人或組織控制,對公眾開放的空間”,其描述兼顧空間所有權(quán)與使用權(quán)的雙重公共性判定;也有學者將公共空間定義為“能夠無障礙進入的集體或個人活動的場所”,其描述側(cè)重于空間使用權(quán)的開放性界定;相對而言,城市空間的訪問權(quán)、使用權(quán)以及相應的行為權(quán)力對界定公共空間屬性更具參照意義。,正是因為蘊涵了公共領域這一權(quán)力認知基礎,公共空間才具備了比其他城市空間更為突出的社會屬性。也就是說,“公共”這一關鍵詞顯示了公共空間不同于其他城市空間的特有內(nèi)涵,只有引入社會學范疇的公共領域概念,才能準確闡釋公共空間的本質(zhì)屬性。受不同國情制度的影響,盡管各國學者對公共空間概念的理解及其空間類型的界定有所差別,但在本質(zhì)上,公共空間是一種社會共有與全民共享的公共資源,具有承載社會生活、共同價值的溝通交流以及市民因彼此共存、互相交融而激發(fā)的廣泛的政治經(jīng)濟與社會文化意義,這一基本的空間屬性已被各個學科廣泛認同[18]。

就基本屬性而言,城市公共空間的構(gòu)成要素涵蓋了街道、廣場、公園綠地等城市中的各類公共活動場所,這些空間以豐富的功能形式和系統(tǒng)化的組織方式廣泛存在于城市建成環(huán)境,成為城市空間體系的重要組成部分。與此同時,城市公共空間也是社會結(jié)構(gòu)與城市空間不斷相互作用的產(chǎn)物,是城市空間形態(tài)對特定社會組織形式的投射。作為社會空間的一種具體呈現(xiàn)形式,公共空間與社會網(wǎng)絡相互建構(gòu),不可分割,因此說,公共空間與城市社會結(jié)構(gòu)息息相關,是促進城市社會發(fā)展的重要內(nèi)容,也正是因為社會結(jié)構(gòu)的復雜性與豐富性,使得城市公共空間的治理潛能具備無限延展的可能性。

2.城市公共空間規(guī)劃的社會學背景及其價值取向

聯(lián)合國人居署認為,城市善治包括公共資源配置的公平性,公共服務和公共管理的效率性,決策過程的透明性,免于環(huán)境災害、犯罪和管理決策不良后果的安全性等內(nèi)容[19],這些善治內(nèi)容是一座城市健康發(fā)展不可或缺的基礎動力。世界衛(wèi)生組織將城市健康治理定義為,各級政府推動衛(wèi)生部門、非衛(wèi)生部門、公共和私營部門以及公民為實現(xiàn)共同的健康和福祉所采取的聯(lián)合行動[20]。要實現(xiàn)上述治理內(nèi)容和治理目標的可持續(xù)發(fā)展,建構(gòu)健康的公共空間關系是一項重要前提,因為只有構(gòu)筑一個科學合理的公共空間系統(tǒng),才能為一座城市的公平、安全、高效運轉(zhuǎn)創(chuàng)造必備條件。而城市發(fā)展的現(xiàn)實情況,正如列斐伏爾以權(quán)力與空間的辯證關系為基礎,在社會結(jié)構(gòu)中發(fā)現(xiàn)的無法回避的空間矛盾,長期以來,影響城市空間發(fā)展的公共政策表現(xiàn)出為資本擴張服務的顯著趨勢,侵蝕城市空間成為資本積累的重要手段,大量原本屬于公共領域的城市空間被私有化開發(fā),導致公共利益受損、公共秩序混亂、社會階層矛盾不斷加劇等問題日益凸顯,對城市健康發(fā)展產(chǎn)生嚴重負面影響。對此,索亞強調(diào),關于城市權(quán)的斗爭不能僅限于抵制資本主義的斗爭,要認識到影響城市空間的多種力量[21]?？梢哉f,不斷激化的城市空間矛盾、城市社會學家的空間批判浪潮,共同推動西方大規(guī)模的城市社會運動得以迅猛發(fā)展。

梳理城市社會學理論背景可知,以?？麓罱ǖ摹吧巍臻g治理”框架為基礎,列斐伏爾提煉了城市空間批判與城市空間生產(chǎn)的理論雛形;以馬克思主義空間批判理論為基礎,哈維也強調(diào)空間社會關系的重要性,主張通過城市空間理解資本社會的運作規(guī)律;戈夫曼進一步利用“前臺(front)”“后臺 (backstage)”“局外區(qū)域(outside region)”等一系列概念勾勒了一種更清晰的社會空間視角,深入探討了社會空間的制度特征及其與行動者的互動聯(lián)系;吉登斯也認為空間不是一種自然存在,而是一種人類社會實踐創(chuàng)造和重塑的產(chǎn)物,是社會行動的重要維度之一,其既影響了社會行動的發(fā)生,同時也受社會行動的影響而改變。索亞更是直接指出,已然進入后現(xiàn)代的“后大都市”無異于一個又一個“監(jiān)禁城”的集合,它是“一個規(guī)范化封閉體的群島和被包圍的空間,它有意和無意地把個人和團體互相阻隔在一個可見或不太可見的城市孤島上,并受到經(jīng)過重組的公共和私人權(quán)力或權(quán)威的監(jiān)督”[21]。顯而易見,在政治權(quán)力和資本力量的強勢操控下,城市空間的“社會生產(chǎn)結(jié)果”取代了時間主導的“自然演進結(jié)果”,在現(xiàn)代社會,城市公共空間呈現(xiàn)的結(jié)構(gòu)失序狀態(tài)與理想的健康城市發(fā)展愿景相去甚遠。

集合以上思想觀點希望說明的是,以列斐伏爾、索亞等為代表,城市社會學家對抽象空間的關注、分析和批判,以及進一步對政治社會關系、空間生產(chǎn)理論的辯證理解與深入闡釋,主要圍繞社會空間概念展開,當這種強大的思維力量產(chǎn)生廣泛影響后,公共空間概念開始進入城市規(guī)劃學者們的研究視野并迅速受到高度關注,成為城市規(guī)劃學科的熱點議題,由此引發(fā)了一系列城市建設實際問題及其應對策略的思考與探索。20世紀70年代以來,城市社會學領域的理論思想完成了前所未有的“空間轉(zhuǎn)向”,這種轉(zhuǎn)向指導并深刻影響著城市公共空間理論研究與建設實踐的發(fā)展軌跡。透過一系列空間生產(chǎn)理論的批判性思維不難發(fā)現(xiàn),城市公共空間與社會階層利益及其背后的意識形態(tài)、權(quán)力關系緊密聯(lián)系在一起,是權(quán)力施展的場所和載體,是社會權(quán)力關系的集中表現(xiàn)。為抵抗和修正資本異化、維護空間正義與社會公平,城市公共空間規(guī)劃的核心價值取向應該是在社會結(jié)構(gòu)層面改善資源配置的傳統(tǒng)分配機制,在治理實踐層面優(yōu)化調(diào)整既有制度體系主導的空間權(quán)力關系,其根本任務是通過公共資源的優(yōu)化配置與科學管控,有效緩解現(xiàn)代城市空間劇烈重構(gòu)過程中不斷加劇的利益沖突與社會矛盾,為協(xié)調(diào)城市空間與城市社會健康發(fā)展的一系列實際問題提供操作方案。

3.城市公共空間規(guī)劃的治理內(nèi)涵

正如引言所提及,黨的二十大報告提出要加快推進市域社會治理現(xiàn)代化,提高市域社會治理能力,建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。作為與城市居民連接最緊密的公共場所,公共空間是人們享受美好城市生活的重要載體。在城市空間層級體系中,公共空間是中觀層面的城市治理要素,對創(chuàng)新城市空間治理范式具有較強的適配性和可行性,結(jié)合空間功能、空間布局、空間結(jié)構(gòu)等規(guī)劃內(nèi)容對城市公共空間進行治理創(chuàng)新,有助于提高城市現(xiàn)代化治理水平,是促進城市空間走向善治的路徑回應。

立足基本屬性與可持續(xù)發(fā)展目標,治理城市公共空間需要將規(guī)劃作為操作平臺,通盤考慮、綜合協(xié)調(diào)公共空間的權(quán)力、價值、結(jié)構(gòu)以及相關影響因素等各項治理內(nèi)容,對城市公共空間分配機制做出適應性調(diào)整,將規(guī)劃體系塑造為平衡不同社會階層空間利益沖突的重要治理載體,以此協(xié)調(diào)城市公平、社會包容、公眾福祉等多邊關系,為整體推進城市社會的和諧發(fā)展發(fā)揮關鍵作用。由此思考公共空間規(guī)劃,應該是一種引領城市社會健康發(fā)展的治理型規(guī)劃。理解問題的關鍵點在于,要建立起一種新的治理概念,就不能將城市公共空間規(guī)劃簡單地理解為一種管控城市物質(zhì)空間發(fā)展的技術工具,更不能將城市公共空間規(guī)劃從社會發(fā)展、階層融合、民主進步等多重治理網(wǎng)絡中剝離出來單獨對待,要想達成綜合性的城市治理目標,就必須將傳統(tǒng)規(guī)劃定義為新的空間治理規(guī)劃,將城市公共空間規(guī)劃放置在一個治理內(nèi)涵及其概念框架之下進行創(chuàng)新探索。

反向思考,為了使城市規(guī)劃系統(tǒng)以更有效的方式應對諸多城市治理挑戰(zhàn),也需要將規(guī)劃與治理視為一種有機結(jié)合的整體,朝著空間治理的方向進行更廣泛的規(guī)劃要素重組,打破治理措施與規(guī)劃策略之間的分離關系,填補規(guī)劃內(nèi)容與治理內(nèi)容之間的空白地帶,將多頭、分散、流動的治理過程進行整合,依托規(guī)劃平臺把相關治理政策關聯(lián)起來,以此應對充滿動態(tài)性、復雜性和不確定性的城市治理挑戰(zhàn)。

以2019年12月編制完成的《北京城市公共空間發(fā)展綱要研究》(以下簡稱《綱要》)為例,其開篇即明確指出,新時代的城市規(guī)劃工作已經(jīng)從工程建設向空間治理轉(zhuǎn)變,以空間治理視角指導北京市各類公共空間的標準制定、規(guī)劃設計、建設管理和運營維護,近期建立全生命周期的一體化治理機制,遠期探索公共空間共建共治共享模式,為全社會共同參與城市治理提供行動指引,使公共空間真正成為首都現(xiàn)代化城市治理體系的重要抓手與核心資源。《綱要》探索全生命周期一體化治理機制,充分體現(xiàn)了公共空間治理理念、治理目標、治理內(nèi)容的創(chuàng)新發(fā)展(圖2),展現(xiàn)了公共空間規(guī)劃4個方面的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,即從“城市建設的附屬要素”向“城市發(fā)展的核心要素”轉(zhuǎn)變,從“重視物質(zhì)環(huán)境改善”向“關注人的生活需求和引導生活方式”轉(zhuǎn)變,從“單一性的規(guī)劃建設管控”向“全流程一體化空間管控”轉(zhuǎn)變,從“提供公共服務的配套設施”向“構(gòu)建城市治理的重要載體”轉(zhuǎn)變。

圖2 《北京城市公共空間發(fā)展綱要研究》的空間治理思維

結(jié)合理論實踐進一步思考,富有成效的規(guī)劃創(chuàng)新離不開與治理聯(lián)動發(fā)展。將規(guī)劃平臺與治理內(nèi)涵聯(lián)系起來,規(guī)劃目標與治理目標具備共同的價值指向,規(guī)劃過程能夠融入治理過程,規(guī)劃結(jié)果可以成為治理方案的有效實現(xiàn)途徑。有必要指出,作為城市治理平臺的規(guī)劃實踐應該是一個綜合性的系統(tǒng)工程,二者的關聯(lián)性建構(gòu)需要一個不斷探索的發(fā)展過程。就目前的基礎條件而言,規(guī)劃體系與治理體系長期分屬兩個相對獨立的操作系統(tǒng),在相對分離的狀態(tài)下,要促進城市公共空間規(guī)劃全面融入城市治理體系,尚需從規(guī)劃意識轉(zhuǎn)型、規(guī)劃體制改革、規(guī)劃研究拓展3個層面同時做出行動回應。

三、健康城市治理導向的公共空間規(guī)劃響應

1.規(guī)劃意識轉(zhuǎn)型

改革開放以來,由于城市化進程加速發(fā)展,我國城市環(huán)境污染問題凸顯,如何充分發(fā)揮城市空間的環(huán)境治理效能成為各大城市編制城市規(guī)劃的主要目標之一。較長一段時期內(nèi),城市公共空間的社會健康價值未受到足夠關注。以城市綠地考核標準為例,1979年至今,我國主要以三項指標(城市綠地率、城市綠化覆蓋率、城市人均綠地面積)考察城市綠化水平,這三項指標對評價城市綠地這一特定類型的公共空間發(fā)展規(guī)模具有實際意義,但在評判城市公共空間社會服務功能方面則難以發(fā)揮參考價值。實現(xiàn)規(guī)劃意識的轉(zhuǎn)型是建設高質(zhì)量健康城市的先決條件。在不同歷史時期,社會各界對城市環(huán)境問題的理解程度存在差異,環(huán)境治理在國家中心工作中的位置也存在顯著區(qū)別[22]。經(jīng)過40余年的大力建設,我國城市化進程逐步放緩,開始進入城市更新的歷史性變革階段,健康城市建設也相應地轉(zhuǎn)向環(huán)境健康與社會健康并重的新發(fā)展時期。

如前文所述,因含有“公共領域”這一社會形態(tài)概念,城市公共空間具有更突出的社會屬性,是城市社會健康生長、發(fā)展的重要基礎。從社會學視閾出發(fā),城市公共空間體系承載了與物質(zhì)空間形態(tài)相適應的隱性社會網(wǎng)絡體系,能夠影響和反映一座城市的社會結(jié)構(gòu)特征與空間正義水平?，F(xiàn)階段,城市空間的社會分化、階層極化問題已經(jīng)成為我國城市發(fā)展面臨的突出矛盾,如果不能將其納入公共空間的研究視野,城市治理就很難建立物質(zhì)空間與社會發(fā)展的內(nèi)在交互關系。世界衛(wèi)生組織指出,公共資源全民共享、階層利益平等分配是健康城市理念的重要內(nèi)涵,健康城市建設的主要特征之一就是在城市規(guī)劃過程中需要充分考慮公共健康發(fā)展的社會影響因素,并關注弱勢群體的健康公平問題。城市公共空間的價值產(chǎn)出受資源分配方式、階層分布狀態(tài)、空間行為特征等諸多社會因素影響。作為創(chuàng)造公平、人性化社會環(huán)境的重要城市空間,為了確保不同階層能夠共同分享更高水平的社會健康效益,實施城市公共空間規(guī)劃需要建立在兩個方面的認知基礎之上：一是對公共空間內(nèi)涵及其價值的認識要從物質(zhì)空間概念轉(zhuǎn)向社會空間概念,從關注環(huán)境健康效益轉(zhuǎn)向環(huán)境與社會效益并重的綜合性健康價值利用;二是對公共空間可持續(xù)發(fā)展的認識要從聚焦數(shù)量與規(guī)模拓展轉(zhuǎn)向公共權(quán)利視閾下的資源分配與資源共享方向。

綜上所述,公共空間是具有典型社會屬性的城市空間,只有兼顧實體空間與社會空間的雙重內(nèi)涵,才能構(gòu)建城市空間與社會系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)關聯(lián)性,為協(xié)調(diào)社會矛盾提供解決方案與操作途徑?？梢钥隙ǖ氖?通過科學有效的規(guī)劃調(diào)控,公共空間能夠?qū)Υ龠M社會健康發(fā)展發(fā)揮積極作用,但實施公共空間規(guī)劃須要解決的首要問題是突破傳統(tǒng)認知思維,找準規(guī)劃定位,以社會空間治理為目標導向促進規(guī)劃意識轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.規(guī)劃體制改革

城市規(guī)劃體制建設需要與時代同步發(fā)展,以更好地適應城市治理新需求與新要求。以城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃為例,我國城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃源自20世紀50年代引入的蘇聯(lián)城市游憩綠地規(guī)劃方法[23]。經(jīng)歷一段時期的實踐探索后,20世紀90年代初,城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃開始作為城市總體規(guī)劃的專項規(guī)劃進行獨立編制[24]。2001年,國務院頒布《城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制綱要(試行)》,確立了城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃在城市規(guī)劃體制中的法定地位[25],標志著我國正式形成立法地位明確的城市綠地系統(tǒng)專項規(guī)劃制度(4)2002年,《城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制綱要(試行)》首次明確：城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的地位是城市總體規(guī)劃的專業(yè)規(guī)劃,是對城市總體規(guī)劃的深化和細化,規(guī)劃成果納入城市總體規(guī)劃加以落實,這一定位為城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃確立了其在我國城市規(guī)劃體制中的法定地位。。在開展規(guī)劃實踐的同時,我國城市綠地分類體系經(jīng)過多次修訂調(diào)整也基本成型。目前,雖然《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》《城市綠化條例》等國家法規(guī)、行業(yè)標準制定的分類內(nèi)容略有差別,但在分類方法上,以土地屬性為基礎的分類體系一以貫之(5)目前,住建部頒布的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GB50137-2011)是我國各類城市規(guī)劃編制工作開展的主要技術依據(jù)。雖然2011版新標準對1990版舊標準做了部分用地類別調(diào)整,但總體來說仍然保持了以土地屬性分類為基礎的城市用地分類體系。,為城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制與實施提供了制度保障(圖3)。

圖3 我國城市綠地分類體系與專項規(guī)劃機制建設歷程

較之城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃制度的完善發(fā)展,截至目前,國家及行業(yè)層面仍未出臺城市公共空間規(guī)劃相關的專項法律、行政法規(guī)與技術標準,城市公共空間的屬性內(nèi)涵、構(gòu)成要素尚未得到明確界定,城市公共空間專項規(guī)劃仍處于缺位狀態(tài)。在地方層面,2013年出臺的《陜西省城市公共空間管理條例》是我國第一部針對城市公共空間管理的地方立法(6)2013年9月26日,經(jīng)陜西省十二屆人大常委會第五次會議審議通過的《陜西省城市公共空間管理條例》是城市公共空間管理地方立法的全國首創(chuàng)。,其中針對公共空間規(guī)劃建設問題制定了相應規(guī)范。但作為一種地方性管理條例,其法律地位相對較低,對城市公共空間規(guī)劃的實際性指導作用有限。分析國外情況可知,倫敦、墨爾本等國際城市開展的公共空間規(guī)劃(或稱公共開放空間規(guī)劃、開放空間規(guī)劃)已基本形成了總體戰(zhàn)略規(guī)劃—專項發(fā)展規(guī)劃—分區(qū)實施計劃的完整規(guī)劃體系(7)以墨爾本為例,自20世紀80年代編制城市公共空間專項規(guī)劃以來,墨爾本建立了五級制的公共空間網(wǎng)絡體系,逐漸形成了從戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃到分區(qū)實施計劃的專項規(guī)劃機制,對構(gòu)建完善的城市公共空間系統(tǒng)發(fā)揮了重要作用。。與此同時,相關規(guī)劃內(nèi)容不但涵蓋了城市綠地系統(tǒng)的主要構(gòu)成要素,還囊括了各級政府部門、社會組織以及企業(yè)、私人所有但面向全社會開放的公共文化設施、休閑娛樂場所等各類公共空間,這為構(gòu)建多元、開放、共享的城市空間系統(tǒng)和建設更公平、更人性化的宜居城市發(fā)揮了實質(zhì)性的指導作用。

首先,由于規(guī)劃內(nèi)容涉及面較廣,城市總體規(guī)劃很難對公共空間進行深入而系統(tǒng)的研究,與此同時,受用地類型所限,當前的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃又難以兼顧所有的公共空間類型。結(jié)合我國構(gòu)建“五級三類”國土空間規(guī)劃體系新契機,以建立國家層面的專項規(guī)范標準為前提,建議將城市公共空間規(guī)劃納入“五級規(guī)劃”中的市、縣兩級規(guī)劃體系,并作為“三類規(guī)劃”中的法定專項規(guī)劃進行單獨編制,使公共空間規(guī)劃成為城市總體規(guī)劃的詳細規(guī)劃和有益補充,為推進城市空間治理轉(zhuǎn)型提供規(guī)劃制度支持。

其次,結(jié)合現(xiàn)代化治理目標與國內(nèi)外先進經(jīng)驗思考,公共空間規(guī)劃機制建設需要體現(xiàn)兩個方面的內(nèi)容創(chuàng)新：一方面,規(guī)劃體系要突破物質(zhì)空間規(guī)劃的固有領地,將專業(yè)性的規(guī)劃設計策略與現(xiàn)代化的空間治理手段相結(jié)合,構(gòu)建規(guī)劃、建設、運維、管理四位一體的全流程協(xié)同治理體系,科學組織公共空間的多元社會服務功能,充分發(fā)揮公共空間的綜合價值效應。另一方面,公共基礎設施建設是應對重大公共衛(wèi)生事件的基礎物質(zhì)保障[26],重大災害的沖擊及其應對是帶動城市規(guī)劃與城市治理提升的脈沖型推動力[27]。由此,城市公共空間的規(guī)劃內(nèi)容還要前瞻性地謀劃應對突發(fā)性公共事件的資源調(diào)配能力與服務保障功能,每座城市有必要建立涵蓋市級、區(qū)級、街道3個層級的城市公共空間體系,研究制定科學高效的公共空間治理方案,既要充分發(fā)揮各級各類公共空間在常態(tài)化時期的各項公共服務職能,同時也要制定應急管理預案,調(diào)動公共空間在特殊時期的臨時性功能,輔助政府職能部門有效降低城市健康風險系數(shù)。

最后,建立城市公共空間規(guī)劃制度的根本導向,是為了更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。因此,編制城市公共空間規(guī)劃要兼顧戰(zhàn)略性與可實施性,不僅要通過頂層設計盡快形成空間治理的邏輯框架,確定空間發(fā)展的總體方向及原則,制定出“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應”的綱領性規(guī)劃策略,更要研究制定出具有高度適配性的空間治理模式,對體制、政策、規(guī)范、技術進行全流程改革創(chuàng)新,制定出全方位、系統(tǒng)性的規(guī)劃管控內(nèi)容。例如,要以空間治理視角提煉規(guī)劃要素,統(tǒng)籌盤點公共空間資源,充分挖掘公共空間發(fā)展?jié)摿?以建設均等化、網(wǎng)絡化的公共空間系統(tǒng)為目標,制定標準規(guī)范,構(gòu)建指標體系,明確公共空間用地指標與技術標準,確定公共空間結(jié)構(gòu)體系與發(fā)展時序,為后續(xù)建設管理提供切實可行的行動指引。

3.規(guī)劃研究拓展

當前,探索各類城市空間的合理布局是健康城市規(guī)劃的一個主要研究方向。20世紀70年代,源自美國的可達性概念引入建成環(huán)境領域,迅速發(fā)展成為探討城市空間布局的一種主流研究方法(8)可達性(Accessibility)是指居民克服距離、時間和費用等阻力因素,到達某一服務設施或活動場所的愿望和能力的定量表達?？蛇_性公平指居民距離特定空間的分離度或接近度,通過某種可達性計算方法來表達人(多用空間單元位置表示)到活動空間的距離或時間的平等性?？蛇_性理念及其測度方法的主要研究目標是探討城市空間布局的公平性,例如城市綠地的數(shù)量、規(guī)模、布局等方面的公平性,多數(shù)研究基于居民居住地與綠地之間的通行距離、通行時間評估城市綠地可達性水平。近年來,可達性涵義進一步拓展至居民收入、交通成本,以及人口密度、社會階層等其他因素,以支撐學者進一步從多維視角對城市綠地可達性公平的影響因素展開研究探索。。在可達性理論及其計算方法的支持下,西方學界率先開始關注城市公共空間對居民服務的影響機制,其中懷特等學者較早利用可達性方法對城市公共空間布局問題進行實證探索,相關研究成果在國內(nèi)外學界產(chǎn)生了廣泛影響[28-30]。近年來,結(jié)合研究方法創(chuàng)新,泰倫以科羅拉多州普韋布洛、喬治亞州梅肯等城市為案例,將城市空間結(jié)構(gòu)與人口、社會、經(jīng)濟因子的空間分布狀態(tài)相結(jié)合,對公共空間布局與社會公平的內(nèi)在關聯(lián)性展開更深入的探討[31];沃爾奇等進一步指出,除可達性以外,居民的社交活動需求等因素也應作為衡量公共空間資源配置水平的重要參考依據(jù)[32]?？傮w而言,可達性理論及其技術方法為深化理解公共空間與居民福祉的交互關系提供了科學依據(jù)[33],直到今天,可達性研究仍是測度城市公共空間布局合理性的主流方法。

1994年,我國開始了健康城市建設探索之路,對城市公共空間的研究探討也隨之展開[34]。經(jīng)過快速城市化進程,我國的城市空間格局已基本定型,在這樣的現(xiàn)實條件下,如何更科學地利用公共空間滿足城市居民更高質(zhì)量的健康發(fā)展需求,這一現(xiàn)實訴求不僅與空間可達性相關,更與城市空間的現(xiàn)代化治理水平緊密相關,而目前該領域研究基礎匱乏,亟待進一步拓展。由于難以對公共空間的內(nèi)在社會發(fā)展動力進一步做出解釋,可達性理論及其技術方法已表現(xiàn)出明顯的研究局限性,健康城市的全面發(fā)展迫切需要對城市空間治理模式展開進一步的深入研究。在這種情況下,探討城市公共空間的現(xiàn)代化治理訴求,能夠更全面地理解公共空間在促進城市社會可持續(xù)發(fā)展方面的積極價值,為科學規(guī)劃物質(zhì)環(huán)境與社會環(huán)境共同發(fā)展的健康城市提供理論支持。

基礎研究是助推健康城市理論實踐不斷深化發(fā)展的重要動力。相較于傳統(tǒng)的粗放型管理模式,公共空間規(guī)劃應該是基于鮮明的治理理念,蘊含著體制機制創(chuàng)新和技術方法創(chuàng)新的一種新型治理形態(tài)[35]。在土地高度市場化的今天,我國城市治理的復雜性不斷增加,社會矛盾更加多元化,基層主體參與社會治理的強烈訴求與日俱增[36],在這種趨勢下,城市公共空間的研究重任是要揭示出空間權(quán)力結(jié)構(gòu)的運作方式和控制規(guī)律,進而探索出科學的公共空間治理方案,為協(xié)調(diào)城市空間供需錯位、空間權(quán)力博弈等一系列社會矛盾提供決策參考。然而,正是由于缺少相應的理論支持,在實際操作層面,在如何解釋、怎樣解決公共空間治理問題的諸多方面,國內(nèi)城市不僅表現(xiàn)出明顯的滯后性,在實踐過程中更因缺乏理論指導而受到極大的局限性。

制定精準的治理目標是公共空間治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。首先要認識到,通過一系列的規(guī)劃管控和技術手段,現(xiàn)代社會迅速構(gòu)建起一種超越傳統(tǒng)的空間控制系統(tǒng),這種系統(tǒng)滲透到人的日常生活,將人置于一種被嚴密規(guī)劃的空間環(huán)境,由此對公共行為,甚至潛在的公共意識進行控制和調(diào)節(jié),從而實現(xiàn)規(guī)劃工具,特別是工具背后權(quán)力主體對個體的支配和控制。布迪厄的空間理論就建立在場域、資本和實踐基礎之上,這里的場域就是附帶一定權(quán)力、資本力量形成的爭奪性空間,場域占據(jù)者利用各種策略保證或改善其在場域中的有利位置,斗爭策略是否成功取決于其獲得的場域位置和規(guī)模,即特定權(quán)力資本的空間分配結(jié)果。認識到這一點就不難發(fā)現(xiàn),在治理目標上,空間治理呈現(xiàn)為一系列規(guī)范空間權(quán)力主體行為的制度、規(guī)則和手段[37]。

從學科交叉層面來說,不同學科之間的融會貫通是現(xiàn)代學術研究向綜合性方向發(fā)展的普遍趨勢,其顯著優(yōu)勢是能夠融合不同學科的研究范式并推動實踐問題獲得新的解決方案。城市社會學領域?qū)部臻g的研究主要從抽象內(nèi)涵、價值理論、體制機制等角度進行探討,但是社會學領域并不擔負實體空間規(guī)劃建設的責任,而城鄉(xiāng)規(guī)劃學領域?qū)部臻g的研究主要從空間本體的形態(tài)、結(jié)構(gòu)、功能等角度展開,雖具備實際操作的實踐能力,卻欠缺對空間社會問題的思考和社會影響機制的探尋。城市公共空間的建構(gòu)需要通過城鄉(xiāng)規(guī)劃學與城市社會學的交叉融合促進研究拓展,在既有研究基礎上,只有吸納社會治理的外部理論知識體系,并結(jié)合自身的理論技術方法對其進行創(chuàng)新應用,才能促進城市公共空間規(guī)劃成為協(xié)調(diào)權(quán)力主體行為的有效工具(圖4)。

圖4 城市空間規(guī)劃與社會治理研究交叉拓展

在治理內(nèi)容方面,還需強調(diào)社會結(jié)構(gòu)和權(quán)力關系的深層影響,因為城市公共空間不僅是社會實踐的產(chǎn)物,也是社會實踐的場所和載體。相較于以空間功能布局為核心導向的傳統(tǒng)型規(guī)劃,對空間制度、空間權(quán)力以及公共行為的科學化、規(guī)范化、精細化管控是治理型規(guī)劃需要創(chuàng)新拓展的新研究內(nèi)容。治理理論的核心在于協(xié)調(diào)城市在資源配置和收益分配過程中政府、市場、社會多元主體的責權(quán)關系,在治理方式上是一種全民共享的公共資源,政府、市場、社會是公共空間價值的共同受益主體,與土地使用權(quán)私有化的其他城市空間不同,公共空間最大的治理突破點應該是納入滿足人民群眾空間發(fā)展訴求的技術程序與操作方法,以此彌補傳統(tǒng)城市規(guī)劃在公共治理參與方面的缺失,實現(xiàn)以多方共治為基礎的治理方式改革。只有將治理主體從一元化的政府主體轉(zhuǎn)向多元化的共同利益主體,研究規(guī)劃參與的民主化特點以及多方合作的規(guī)劃方式,才能真正形成政府、市場、社會三方主體共建、共治、共享公共空間的新規(guī)劃機制。

綜上所述,從社會治理視角出發(fā),城市公共空間規(guī)劃研究包含雙重要義：一是由于公共空間與公民權(quán)利存在內(nèi)在關聯(lián)性,公共空間治理需要保障市民共享城市空間資源的機會平等,需要通過空間再分配弱化空間權(quán)利、公共資產(chǎn)以及公共服務質(zhì)量的不平等狀態(tài),這就要求城市公共空間規(guī)劃不僅要承襲傳統(tǒng)規(guī)劃內(nèi)容,其主要職責還需要包含以一系列空間權(quán)力規(guī)范為基礎的治理規(guī)則,由此明確公共空間的治理原則、治理目標、治理范式,并將其轉(zhuǎn)化成系統(tǒng)性的規(guī)劃政策及其相應的技術規(guī)范;二是在城市土地所有權(quán)歸國家所有的前提條件下,我國的城市公共空間治理本質(zhì)上是不同利益主體對空間使用權(quán)進行博弈的具體反映。因此,公共空間規(guī)劃研究還應當納入利益主體對空間使用行為規(guī)范的引導、規(guī)劃、管理等相關內(nèi)容。

總結(jié)前文觀點,城市公共空間是由政治權(quán)力關系建構(gòu)的,反映社會結(jié)構(gòu)的一種具體空間形態(tài)。城市公共空間既是一種建成環(huán)境,更是一種社會空間,市場機制和政治權(quán)力的交織,對公共資源的占有和控制,推動城市空間不斷被生產(chǎn)和再生產(chǎn),相應地,公共空間也不斷被重構(gòu)和重組,其中必然伴隨著社會結(jié)構(gòu)的分化和排斥,這既是城市發(fā)展的過程,也是社會發(fā)展的結(jié)果。從“空間規(guī)劃研究”到“空間治理研究”,實現(xiàn)城市環(huán)境治理向社會健康治理全面轉(zhuǎn)型,不僅是健康城市內(nèi)涵提升的具體表現(xiàn),也是推進城市空間研究社會轉(zhuǎn)向的全新課題。面對空間權(quán)力規(guī)范、社會行為約束、治理方式創(chuàng)新等一系列研究空白,學界需要將公共空間治理視為一項長期性的學術研究使命,通過理論探索與實踐回應助推公共空間現(xiàn)代化治理體系建設,服務城市社會健康可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié) 語

健康城市理念引入國內(nèi)已二十余年,由于基礎研究起步較晚,對于城市公共空間規(guī)劃如何響應社會治理需求,現(xiàn)有理論研究與實踐探索仍然十分薄弱。公共治理實踐的不斷發(fā)展推動著理論更新,由此形成實踐模式與理論范式交疊嵌套的變遷邏輯[38]。從健康城市治理視角開展城市公共空間規(guī)劃,應該是一種通過規(guī)劃平臺促進治理范式發(fā)展演進的實踐探索,是城市規(guī)劃體現(xiàn)全生命周期健康管理概念的創(chuàng)新舉措。

以進一步提升健康城市發(fā)展水平為目標,助力城市公共空間現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)型的重要前提是準確理解公共空間的內(nèi)涵屬性與規(guī)劃定位,進而以社會空間治理為價值導向、以專項規(guī)劃制度為基本保障、以基礎研究拓展為內(nèi)生動力,推動城市公共空間規(guī)劃創(chuàng)新發(fā)展。在健康價值認知層面,從側(cè)重追求生態(tài)環(huán)境效益轉(zhuǎn)向注重環(huán)境與社會健康效益的共同發(fā)展;在體制建設層面,盡快形成與新時代城市治理需求相匹配的規(guī)劃制度體系;在基礎研究層面,從相對傳統(tǒng)的實體空間研究進一步擴展到公共空間與社會結(jié)構(gòu)、權(quán)力運作、行為模式的多維交互關系研究,其總體理想愿景,是確立以城市命運共同體為根本基礎的新規(guī)劃價值觀,創(chuàng)造能夠更好地服務于公共健康發(fā)展的高質(zhì)量城市公共空間體系。