陳 濤,牛 帥

(1.河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 211100;2.河海大學(xué)環(huán)境與社會(huì)研究中心,江蘇 南京 211100)

一、問(wèn)題的提出

創(chuàng)新擴(kuò)散是多學(xué)科共同關(guān)注的熱點(diǎn)話題。一般而言,它被視為“觀念或制度被新的政策主導(dǎo)者采納,從一個(gè)地區(qū)或部門(mén)擴(kuò)散到另一個(gè)地區(qū)或部門(mén)的過(guò)程?！盵1]從治理經(jīng)驗(yàn)生成與推廣角度來(lái)看,創(chuàng)新擴(kuò)散的本質(zhì)是特定經(jīng)驗(yàn)在應(yīng)用空間層面的延展?？傮w上看,我國(guó)創(chuàng)新擴(kuò)散有兩種模式：一是自上而下的擴(kuò)散模式,這是由中央政府推出制度方案或政策框架,通過(guò)自上而下的政策倡導(dǎo)和對(duì)地方試點(diǎn)的指導(dǎo),使之逐步得到全面推廣;二是自下而上的擴(kuò)散模式,這是由地方啟動(dòng)探索,創(chuàng)新方案在基層生成和成長(zhǎng)起來(lái),其往往會(huì)歷經(jīng)橫向的自主擴(kuò)散(地方政府之間的學(xué)習(xí)),然后逐漸被國(guó)家部委和中央政府吸納,繼而在全國(guó)范圍內(nèi)推而廣之,由此形成了“地方實(shí)踐—經(jīng)驗(yàn)生成—橫向擴(kuò)散—部委試點(diǎn)—全面推廣”的擴(kuò)散路徑。地方創(chuàng)新實(shí)踐融入國(guó)家政策,已被視為促進(jìn)中國(guó)制度創(chuàng)新和避免激進(jìn)式改革動(dòng)蕩的有效手段[2],這種創(chuàng)新擴(kuò)散現(xiàn)象早年多發(fā)于經(jīng)濟(jì)改革與民生改革領(lǐng)域。近年來(lái),環(huán)境治理領(lǐng)域的地方創(chuàng)新被吸納為國(guó)家政策的現(xiàn)象日益增加,成為地方實(shí)踐躍升為國(guó)家政策中的新景象。

近些年,我國(guó)環(huán)境治理取得顯著成效,環(huán)境治理政策的出臺(tái)為此提供了重要支撐。其中,部分地方實(shí)踐形成了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn),進(jìn)而被國(guó)家部委或中央政府充實(shí)到環(huán)境政策體系。國(guó)家吸納包括“軟吸納”與“硬吸納”兩種形態(tài)[3]：前者是指國(guó)家動(dòng)員和鼓勵(lì)地方學(xué)習(xí)其推介的治理經(jīng)驗(yàn),但不強(qiáng)制地方落實(shí);后者則是中央政府將地方實(shí)踐賦予正式的制度屬性,制定推而廣之的“時(shí)間表”與“路線圖”,要求地方按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)細(xì)化實(shí)施方案并為此開(kāi)展推廣成效的“迎檢”工作。這一現(xiàn)象吸引了學(xué)界關(guān)注,并產(chǎn)生了較為豐富的研究成果。從已有研究成果來(lái)看,學(xué)界從下列視角闡述了創(chuàng)新擴(kuò)散的機(jī)理,做出了具有一定契合度的解釋。

1.地方實(shí)踐成效及其可操作性

創(chuàng)新擴(kuò)散速度與地方實(shí)踐本身的屬性存在著緊密關(guān)聯(lián),后者既是驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新擴(kuò)散發(fā)生的重要機(jī)制,亦是影響擴(kuò)散速度及效度的重要因素。一方面,地方實(shí)踐的成效深刻影響著創(chuàng)新擴(kuò)散進(jìn)程。相關(guān)研究指出,實(shí)踐創(chuàng)新在局部擴(kuò)散的起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是“效果”與“穩(wěn)妥”之間的平衡[4]。地方政府在吸納外界的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之前,必先考量這一新方案的績(jī)效產(chǎn)出,如果這一創(chuàng)新在解決治理難點(diǎn)與痛點(diǎn)方面具有顯著績(jī)效,地方政府則有著更強(qiáng)的采納動(dòng)力[5]。還有學(xué)者認(rèn)為,地方政府是否采納創(chuàng)新取決于該項(xiàng)新政策的預(yù)期凈收益[6],特別是“低成本、高收益”的實(shí)踐創(chuàng)新更易實(shí)現(xiàn)擴(kuò)散[7]。當(dāng)然,倘若存在負(fù)面激勵(lì)感知,即使是自上而下的政策推廣,也會(huì)出現(xiàn)地方采納意愿偏低、創(chuàng)新擴(kuò)散受阻的情形[8]。另一方面,地方實(shí)踐文本的復(fù)雜程度,是影響其創(chuàng)新擴(kuò)散的重要前置條件。相關(guān)研究從實(shí)踐文本的繁簡(jiǎn)程度出發(fā),認(rèn)為地方實(shí)踐若在概念、操作等層面簡(jiǎn)單易行,則易實(shí)現(xiàn)擴(kuò)散[9],反之亦然。簡(jiǎn)而言之,上述研究從地方實(shí)踐成效及其文本屬性出發(fā),對(duì)理解創(chuàng)新擴(kuò)散具有一定的解釋力。然而,這只是創(chuàng)新擴(kuò)散的必要條件,地方實(shí)踐能否實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新擴(kuò)散還面臨著更復(fù)雜因素的影響。

2.官員特質(zhì)、層級(jí)關(guān)系與地方競(jìng)爭(zhēng)

從地方實(shí)踐的探索及其經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散的推動(dòng)主體出發(fā),學(xué)界認(rèn)為官僚體系中的官員特質(zhì)、層級(jí)關(guān)系以及地方競(jìng)爭(zhēng)是創(chuàng)新擴(kuò)散的重要推手。其一,官員特質(zhì)對(duì)創(chuàng)新擴(kuò)散的影響。這一觀點(diǎn)認(rèn)為,地方官員表現(xiàn)出的某些特質(zhì)會(huì)影響創(chuàng)新方案的采納與推廣。有研究認(rèn)為,政策企業(yè)家特質(zhì)是傾向于推動(dòng)創(chuàng)新擴(kuò)散的官員的標(biāo)簽,比如致力于衛(wèi)生事業(yè)改革的政策企業(yè)家是“三明醫(yī)改”經(jīng)驗(yàn)得以推廣的關(guān)鍵要素[10]。地方官員的執(zhí)政偏好也會(huì)影響創(chuàng)新擴(kuò)散。比如,在生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)推廣中,地方主官的施政偏好所引起的注意力分配調(diào)整,顯著影響了創(chuàng)新擴(kuò)散進(jìn)程[11]。顯而易見(jiàn),官員的能動(dòng)性能夠推動(dòng)創(chuàng)新擴(kuò)散,但這一過(guò)程具有很強(qiáng)的復(fù)雜性,如果過(guò)度強(qiáng)調(diào)“主官”的能動(dòng)性,容易使創(chuàng)新擴(kuò)散視角被約束在精英主導(dǎo)層面,而忽視體制內(nèi)部其他因素的影響。

其二,體制內(nèi)部層級(jí)關(guān)系對(duì)創(chuàng)新擴(kuò)散的影響。在實(shí)踐層面,借助上級(jí)政府的政策支持,地方創(chuàng)新有更多的機(jī)會(huì)被推介出去,當(dāng)?shù)胤綄?shí)踐被上層吸納后,這種認(rèn)同與支持恰好賦予了其他地方開(kāi)展學(xué)習(xí)的“合法性”。因此,不同社會(huì)條件下的創(chuàng)新擴(kuò)散常常誘發(fā)差異化的效果。比如,在河長(zhǎng)制擴(kuò)散過(guò)程,橫向擴(kuò)散中的地方學(xué)習(xí)效果顯著弱于自上而下的推廣成效,究其原因,橫向擴(kuò)散中的地方政府缺乏全面執(zhí)行創(chuàng)新方案的意愿,對(duì)這一新方案的施行力度打折扣[12]。顯然,體制內(nèi)部的層級(jí)關(guān)系對(duì)創(chuàng)新擴(kuò)散的影響主要在于通過(guò)“高位推動(dòng)”調(diào)動(dòng)下級(jí)官員的積極性,進(jìn)而誘發(fā)或催化創(chuàng)新擴(kuò)散[13]。需要注意的是,層級(jí)關(guān)系固然對(duì)創(chuàng)新擴(kuò)散產(chǎn)生著很大影響,但是不能忽視地方政府吸納創(chuàng)新的主動(dòng)性,更不能忽略“條”“塊”互動(dòng)對(duì)創(chuàng)新擴(kuò)散的影響。

其三,地方競(jìng)爭(zhēng)對(duì)創(chuàng)新擴(kuò)散的影響。地方競(jìng)爭(zhēng)是驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新擴(kuò)散的重要?jiǎng)恿?在以績(jī)效為主的晉升賽道內(nèi),地方官員圍繞政績(jī)的競(jìng)爭(zhēng)成為創(chuàng)新擴(kuò)散的關(guān)鍵誘因。有研究認(rèn)為,為獲取治理政績(jī),針對(duì)實(shí)踐創(chuàng)新的相互學(xué)習(xí)與模仿推動(dòng)了創(chuàng)新方案的復(fù)制和推廣[14]。地方政府在競(jìng)爭(zhēng)中“爭(zhēng)先”和在學(xué)習(xí)中“恐后”的競(jìng)合機(jī)制,促使實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)得以在空間上延展[15]。因而,地方主官傾向于在本轄區(qū)以改造式創(chuàng)新的方式,推廣其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)并將之轉(zhuǎn)化為政績(jī)。

3.地方實(shí)踐的社會(huì)適應(yīng)性

地方實(shí)踐在不同區(qū)域和環(huán)境下的社會(huì)適應(yīng)性程度,是影響其創(chuàng)新擴(kuò)散的重要變量。地方實(shí)踐越符合采納地的情境,越容易實(shí)現(xiàn)推廣[7]。以決策咨詢制度為例,其擴(kuò)散取決于其在不同區(qū)域內(nèi)的適應(yīng)能力,尤其與公共事務(wù)的復(fù)雜性程度、智力資源富裕程度等情境因素密切相關(guān)[16]。再以環(huán)境信息公開(kāi)制度為例,盡管面臨相似情境,但“各地政府治理情境的巨大差異導(dǎo)致所面臨的風(fēng)險(xiǎn)函數(shù)大相徑庭”,進(jìn)而造成了差異化的擴(kuò)散結(jié)果[17]。簡(jiǎn)而言之,如果出現(xiàn)“水土不服”,地方實(shí)踐的創(chuàng)新擴(kuò)散就會(huì)受阻。

整體上看,公共管理學(xué)、政治學(xué)與社會(huì)學(xué)等學(xué)科在創(chuàng)新擴(kuò)散及其機(jī)理分析方面開(kāi)展了較為深入的研究,為后續(xù)研究提供了重要的知識(shí)基礎(chǔ),但在環(huán)境治理地方實(shí)踐的創(chuàng)新擴(kuò)散研究方面還存在著明顯不足：一方面,現(xiàn)有研究往往側(cè)重從某一具體視角解釋創(chuàng)新擴(kuò)散,在突出研究深度的過(guò)程中往往會(huì)忽視創(chuàng)新擴(kuò)散的總體性和復(fù)雜性,難以撥開(kāi)創(chuàng)新擴(kuò)散的“云霧”;另一方面,學(xué)界對(duì)環(huán)境治理實(shí)踐的創(chuàng)新擴(kuò)散研究不足[18]25-26,且更多聚焦于某一地方實(shí)踐(如河長(zhǎng)制、垃圾分類(lèi)等)的創(chuàng)新擴(kuò)散,對(duì)地方實(shí)踐與國(guó)家政策之間的總體性連接機(jī)制探討不足。近年來(lái),不少地方環(huán)境治理實(shí)踐上升為國(guó)家政策,這是具有中國(guó)特色的制度變遷,需要加強(qiáng)系統(tǒng)化審視。此外,現(xiàn)有研究忽視了國(guó)家治理轉(zhuǎn)型和具有中國(guó)特色的人大和政協(xié)的建言效應(yīng)對(duì)創(chuàng)新擴(kuò)散的影響。為彌補(bǔ)上述研究不足,本研究從分析環(huán)境治理地方實(shí)踐的類(lèi)型與特征入手,探討地方實(shí)踐與國(guó)家政策之間的總體連接機(jī)制,試圖在“國(guó)家需求—地方競(jìng)合—條塊聯(lián)動(dòng)—人大與政協(xié)建言—學(xué)媒造勢(shì)”的框架下闡釋這種創(chuàng)新擴(kuò)散的結(jié)構(gòu)性驅(qū)動(dòng)機(jī)制。

二、上升為國(guó)家政策的地方實(shí)踐類(lèi)型

1.基于目標(biāo)指向的劃分

按照目標(biāo)指向這一導(dǎo)向,地方環(huán)境治理實(shí)踐可以分為撬動(dòng)資源型和滿足民生需求型兩種基本類(lèi)型：前者重在為地方環(huán)境治理賦能與賦權(quán),強(qiáng)調(diào)通過(guò)治理方式的變革撬動(dòng)治理資源,進(jìn)而提升地方環(huán)境治理能力;后者則旨在滿足民眾的環(huán)境訴求,強(qiáng)調(diào)通過(guò)實(shí)際的資源投入來(lái)改善環(huán)境面貌。當(dāng)然,有些地方實(shí)踐在撬動(dòng)環(huán)境治理資源的同時(shí)亦存在著滿足民生需求的狀況。

一方面,旨在撬動(dòng)環(huán)境治理資源的地方實(shí)踐。為破解資源匱乏難題,一些地方從市場(chǎng)機(jī)制、責(zé)任包干等端口加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新。通過(guò)市場(chǎng)端的機(jī)制探索,孕育了水權(quán)交易制度、排污權(quán)有償使用和交易制度等,其中,前者以上下游之間的水量使用權(quán)作為交易對(duì)象,以市場(chǎng)手段約束用水量;后者則致力于以污染“總量控制”方式推動(dòng)市場(chǎng)主體開(kāi)展環(huán)境治理。而通過(guò)治理責(zé)任包干的實(shí)踐探索,產(chǎn)生了河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制以及林長(zhǎng)制等。水鄉(xiāng)地區(qū)探索的河長(zhǎng)制將治理責(zé)任包干到地方主官,不但一改部門(mén)治水的孱弱窘境,而且形成了“一龍管水”的合力。此后,在各類(lèi)“長(zhǎng)制”中,責(zé)任包干得到了更廣泛的應(yīng)用,這種地方實(shí)踐聚焦治理機(jī)制失靈或手段不足的困局,以機(jī)制創(chuàng)新為地方環(huán)境治理提供抓手。

另一方面,旨在滿足公眾環(huán)境訴求的地方實(shí)踐。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,公眾對(duì)優(yōu)質(zhì)環(huán)境質(zhì)量的向往已然成為一項(xiàng)基本需求,在此背景下,不少地方積極響應(yīng)公眾的環(huán)境訴求,開(kāi)展了相應(yīng)的探索與實(shí)踐。比如,旅游城市公共廁所“臟亂差”問(wèn)題曾飽受市民以及游客詬病,被貼上了“公廁危機(jī)”標(biāo)簽,這一時(shí)期“連廁所都搞不好,還搞什么現(xiàn)代化?”[19]的論點(diǎn)甚囂塵上。為回應(yīng)這一問(wèn)題,1990年前后,借助舉辦第11屆亞運(yùn)會(huì)的“東風(fēng)”,北京市增建、改建了不少公共廁所[20]。由此,北京等旅游城市率先發(fā)起“公廁革命”。2015年,原國(guó)家旅游局宣布在3年內(nèi)推進(jìn)“旅游廁所革命”,并“將旅游廁所是否達(dá)標(biāo)列為A級(jí)景區(qū)、星級(jí)酒店等多項(xiàng)評(píng)定體系的硬指標(biāo)之一,實(shí)行‘一票否決’”[21],這是國(guó)家部委首次發(fā)出推廣“廁所革命”的信號(hào)。2018年,推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”被納入《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》,“廁所革命”由此步入農(nóng)村,成為該項(xiàng)地方實(shí)踐全面推廣的重要標(biāo)志。再比如,“千村示范、萬(wàn)村整治”工程(以下簡(jiǎn)稱“千萬(wàn)工程”)直面農(nóng)村環(huán)境“臟亂差”這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。2003年,浙江省啟動(dòng)“千萬(wàn)工程”,將農(nóng)民反映強(qiáng)烈的環(huán)境問(wèn)題作為突破口。10年后(2013年),全國(guó)改善農(nóng)村人居工作會(huì)議總結(jié)推廣了“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)[22]。2019年,中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳(以下簡(jiǎn)稱“兩辦”)轉(zhuǎn)發(fā)《中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于深入學(xué)習(xí)浙江“千村示范、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗(yàn)扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的報(bào)告》,這一地方經(jīng)驗(yàn)遂面向全國(guó)進(jìn)行推廣?？傊?這種地方實(shí)踐旨在化解民眾日益增長(zhǎng)的生態(tài)環(huán)境訴求與現(xiàn)實(shí)周遭環(huán)境狀況之間的矛盾,并以實(shí)際資源投入響應(yīng)民眾對(duì)美好生活的向往。

2.基于空間范圍的劃分

地方環(huán)境治理實(shí)踐邁向全面推廣的路途千差萬(wàn)別：有些機(jī)制創(chuàng)新在某一地區(qū)實(shí)施后,便形成可推廣的經(jīng)驗(yàn);而有的治理機(jī)制則需要累積多地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),方可得以推廣。按照實(shí)踐場(chǎng)所這一維度,地方實(shí)踐可以分為單處試驗(yàn)型和多地探索型。

其一,單處試驗(yàn)型。該類(lèi)型地方實(shí)踐在某個(gè)地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)后,便形成了相對(duì)成熟的政策框架,進(jìn)而逐漸得以推廣。“千萬(wàn)工程”、環(huán)境污染問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制便是這方面的典型。比如,浙江省2003年出臺(tái)的“千萬(wàn)工程”致力于農(nóng)村人居環(huán)境整治,在地方探索期間僅在該省內(nèi)部“生根發(fā)芽”,而后在全國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理的大背景下而全面推廣。再如,2020年探索的環(huán)境污染問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制致力于提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的污染問(wèn)題發(fā)現(xiàn)能力,在地方試驗(yàn)期間,其經(jīng)驗(yàn)體系和政策框架均在浙江省內(nèi)產(chǎn)生,但很快就經(jīng)由生態(tài)環(huán)境部向全國(guó)推介。需要說(shuō)明的是,環(huán)境污染問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制目前只是由國(guó)家生態(tài)環(huán)境部門(mén)推廣,還不屬于國(guó)家政策范疇。

其二,多地探索型。該類(lèi)型地方實(shí)踐是由多個(gè)地方進(jìn)行探索,而后逐步完善并演變?yōu)閲?guó)家政策,河長(zhǎng)制與林長(zhǎng)制便是其中的典型。河長(zhǎng)制發(fā)軔于水鄉(xiāng)地區(qū),浙江省長(zhǎng)興縣與云南省洱源縣2003年開(kāi)始實(shí)施,但早期政策體系并不完善,存在著創(chuàng)新擴(kuò)散的“孤島效應(yīng)”。直至2007年,江蘇省無(wú)錫市在太湖藍(lán)藻事件后將河長(zhǎng)制作為解決水污染問(wèn)題的主要抓手,旋即引起了政府、學(xué)界和傳媒界的廣泛關(guān)注,該項(xiàng)機(jī)制得以在江蘇省內(nèi)以及其他省份推廣,并得到了水利部、原國(guó)家環(huán)保部、住建部的認(rèn)同與推廣,到2016年則面向全國(guó)推廣[18]37-51。與之類(lèi)似,林長(zhǎng)制也是基于多地的探索和完善才上升為國(guó)家政策。2016年8月,江西省撫州市施行以黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制為核心的林長(zhǎng)制,該項(xiàng)機(jī)制在當(dāng)時(shí)還被稱呼為“山長(zhǎng)制”;同月,該省九江市武寧縣探索建立林長(zhǎng)制;2017年3月,鄰省安徽選擇3個(gè)城市試點(diǎn)林長(zhǎng)制,省委、省政府于同年9月出臺(tái)《關(guān)于建立林長(zhǎng)制的意見(jiàn)》;2019年,國(guó)家林草局提出推廣安徽林長(zhǎng)制做法,并同意支持其“創(chuàng)建全國(guó)林長(zhǎng)制改革示范區(qū),為全國(guó)提供可復(fù)制、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)”[23]。此后,林長(zhǎng)制這一地方實(shí)踐逐步被更多省份采納。2020年12月底,隨著“兩辦”印發(fā)《關(guān)于全面推行林長(zhǎng)制的意見(jiàn)》,這一地方實(shí)踐得以全面推廣。從林長(zhǎng)制的地方實(shí)踐脈絡(luò)來(lái)看,這項(xiàng)地方試驗(yàn)在贛皖兩省的探索之下逐步確立了政策框架,而后歷經(jīng)多個(gè)省份的探索得以完善。整體而言,此類(lèi)多地探索的局面,與相關(guān)區(qū)域存在類(lèi)似的自然條件(水系與資源條件等)、地方治理“老大難”壓力、部門(mén)治理乏力以及由此產(chǎn)生的共同治理需求有著密切關(guān)聯(lián)。

3.基于實(shí)踐歷程的劃分

因觸及和涉及利益調(diào)整的不同,地方實(shí)踐會(huì)遭遇不同的發(fā)展前景：有些地方實(shí)踐因涉及部門(mén)資源和權(quán)力的重新整合,可能會(huì)面臨相關(guān)部門(mén)的掣肘;而有的地方實(shí)踐則迎合了部委和地方訴求,能夠在資源供給與經(jīng)驗(yàn)打造等方面獲得優(yōu)先支持。因此,按照實(shí)踐歷程這一標(biāo)準(zhǔn),可以將之分為順利型和曲折型兩種類(lèi)型。

顧名思義,歷程順利型地方實(shí)踐的顯著特征是創(chuàng)新擴(kuò)散受到的阻力較少,由地方經(jīng)驗(yàn)向全面鋪開(kāi)的時(shí)間較短,其中,環(huán)境污染問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制最為典型。這一機(jī)制是在第二輪中央環(huán)保督察下沉浙江期間產(chǎn)生的,彼時(shí),地方政府面臨著“應(yīng)對(duì)中央督察組的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)能力強(qiáng)于屬地監(jiān)管隊(duì)伍的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)能力”這一現(xiàn)實(shí)悖論和壓力,地方政府意識(shí)到“與其讓上級(jí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,不如主動(dòng)發(fā)現(xiàn)主動(dòng)整改”,可見(jiàn),這一新機(jī)制是基于倒逼機(jī)制特別是“為解決環(huán)境違法行為日趨復(fù)雜化、隱蔽化、高科技化”而誕生的[24]。實(shí)踐證明,這一機(jī)制為發(fā)現(xiàn)和治理日益隱蔽化的環(huán)境問(wèn)題提供了重要抓手。該項(xiàng)實(shí)踐自2020年8月由浙江省推開(kāi),同年9月底,生態(tài)環(huán)境部就向全國(guó)轉(zhuǎn)發(fā)浙江省的政策文本,鼓勵(lì)各地區(qū)建立環(huán)境污染問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制。由此,這一探索迅速由地方性實(shí)踐轉(zhuǎn)化為被國(guó)家部委推介的治理樣本。當(dāng)然,這一機(jī)制的產(chǎn)生也有一定的知識(shí)基礎(chǔ),其建立在當(dāng)?shù)亍俺浞挚偨Y(jié)數(shù)年來(lái)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上”[25],可見(jiàn),該項(xiàng)機(jī)制有著較為成熟的經(jīng)驗(yàn)積累。

相比之下,有些地方實(shí)踐實(shí)施過(guò)程關(guān)乎多重利益關(guān)系整合與重組,躍升為國(guó)家政策的歷程往往具有“一波三折”的特點(diǎn),其中,環(huán)保垂直管理改革頗具代表性。環(huán)保垂直管理直面條塊分割、地方保護(hù)主義以及由此造成的環(huán)保執(zhí)法“縮手縮腳”和“無(wú)能為力”窘境。早在1994年,大連市就率先在市轄區(qū)內(nèi)設(shè)立環(huán)保分局,施行環(huán)保垂直管理,但實(shí)踐效果不佳[26]。2002年,陜西省推行市以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理,遺憾的是,在全國(guó)性環(huán)保垂直改革試點(diǎn)工作推開(kāi)之前,這一實(shí)踐陷入執(zhí)法不協(xié)調(diào)和“牽頭的牽不動(dòng),協(xié)調(diào)的不管用”[27]的結(jié)構(gòu)性困境?？傮w而言,環(huán)保垂直管理的探索相當(dāng)曲折,其由地方實(shí)踐轉(zhuǎn)向全面試點(diǎn)的時(shí)間跨度超過(guò)了20年。此外,那些實(shí)施程序復(fù)雜、涉及利益繁復(fù)(央地關(guān)系、政社關(guān)系和政企關(guān)系)、操作難度大的地方實(shí)踐,邁向國(guó)家政策的道路更為艱難,有的至今仍未能實(shí)現(xiàn)全面推廣。

三、上升為國(guó)家政策的地方實(shí)踐特征

1.空間層面：發(fā)軔區(qū)域位于東部地區(qū)的居多

從區(qū)域分布來(lái)看,源自東部特別是長(zhǎng)三角地區(qū)的環(huán)境治理實(shí)踐占總體躍升的比率較高。相關(guān)研究認(rèn)為,強(qiáng)有力的財(cái)政能夠支撐或誘發(fā)地方政府在行政管理,特別是公共品供給方面進(jìn)行變革[28]。在經(jīng)濟(jì)梯度等因素作用下,東部地區(qū)往往能產(chǎn)出更多的治理經(jīng)驗(yàn)。在環(huán)境治理領(lǐng)域,地方實(shí)踐表現(xiàn)出了類(lèi)似軌跡(表1)。

表1 代表性實(shí)踐的起源與分布

如表1所示,具有代表性的地方環(huán)境治理實(shí)踐集中于我國(guó)東部地區(qū),鮮少發(fā)軔于中西部地區(qū),這種地方探索“集聚東部”的空間特征主要由以下原因所致：其一,東部地區(qū)工業(yè)化起步早,環(huán)境問(wèn)題暴露得早,這成為地方創(chuàng)新環(huán)境治理范式的倒逼機(jī)制。改革開(kāi)放后,東部地區(qū)借助政策紅利等優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)率先發(fā)展,但早期主要是粗放型增長(zhǎng)模式,大多數(shù)產(chǎn)業(yè)具有“高污染、高耗能”特質(zhì),也由此陷入了“先污染”的境遇。20世紀(jì)90年代中后期,我國(guó)東部地區(qū)環(huán)境惡化態(tài)勢(shì)異常嚴(yán)峻,環(huán)境污染導(dǎo)致的公眾健康受損等問(wèn)題日益突出,由此誘發(fā)的環(huán)境信訪、跨界污染沖突以及環(huán)境群體性事件居高不下。日益增長(zhǎng)的環(huán)境問(wèn)題導(dǎo)致社會(huì)矛盾日趨復(fù)雜化和嚴(yán)峻化,致使社會(huì)穩(wěn)定遭受挑戰(zhàn),這促使地方政府必須采取有力的制度去應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)[29],必須探索能破解環(huán)境污染挑戰(zhàn)的治理機(jī)制。其二,東部地區(qū)的早發(fā)優(yōu)勢(shì)為環(huán)境治理提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染之間存在一個(gè)倒U形的關(guān)系[30],即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期,環(huán)境污染會(huì)加劇,而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展到達(dá)轉(zhuǎn)折點(diǎn),又會(huì)促進(jìn)環(huán)境污染狀況的改善。實(shí)踐證明,這條曲線的拐點(diǎn)實(shí)現(xiàn)必須要有政策和制度的干預(yù)。盡管這一曲線的走向還存在著學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴,但相較于中西部地區(qū),我國(guó)東部地區(qū)可落實(shí)到環(huán)境治理的財(cái)政能力無(wú)疑更強(qiáng),政府改善環(huán)境質(zhì)量的財(cái)政能力亦更顯著。在很大程度上,這些地方政府更愿意從“唯GDP”中抽身,并探索環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)。

2.時(shí)間層面：從探索到全面擴(kuò)散的歷程趨于縮減

我國(guó)環(huán)境治理力度是一個(gè)逐步強(qiáng)化的樣態(tài),國(guó)家對(duì)環(huán)境政策的需求呈現(xiàn)出逐步加深的態(tài)勢(shì)。近年來(lái),地方環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)成熟或形成可推廣的經(jīng)驗(yàn)后,便有機(jī)會(huì)得到創(chuàng)新擴(kuò)散。整體上看,以2000年為時(shí)間參照點(diǎn),此前的從地方探索到被吸納為國(guó)家政策的時(shí)間漫長(zhǎng),而此后的時(shí)間跨度逐漸縮短(表2)。

表2 代表性實(shí)踐的推廣時(shí)間

如表2所示,20世紀(jì)探索的地方環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)很少,且從地方實(shí)踐到國(guó)家部委推廣的時(shí)間基本在20年以上。比如,排污權(quán)有償使用和交易制度于1987年在上海市閔行區(qū)開(kāi)始探索,最初是企業(yè)間的水污染排污指標(biāo)轉(zhuǎn)讓[31]。2007年,財(cái)政部、原環(huán)保部和國(guó)家發(fā)展改革委先后批復(fù)了天津、江蘇、浙江等11個(gè)省(市)作為國(guó)家級(jí)試點(diǎn)單位,探索實(shí)行排污權(quán)有償使用和交易制度[32]。2014年,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,提出“到2017年底基本建立排污權(quán)有償使用和交易制度,為全面推行排污權(quán)有償使用和交易制度奠定基礎(chǔ)?！盵33]可見(jiàn),這一制度的探索迄今已有36年,其中從地方實(shí)踐到國(guó)家發(fā)文擴(kuò)大試點(diǎn)范圍就用了近30年時(shí)間。再如,大連市早在1994年就開(kāi)始摸索實(shí)施環(huán)保垂直管理,直到“兩辦”于2016年印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,這項(xiàng)地方實(shí)踐歷經(jīng)20余年方才在全國(guó)開(kāi)展“試點(diǎn)”。

相比之下,2000年以來(lái)的地方環(huán)境治理實(shí)踐從發(fā)軔到全面推廣的時(shí)間跨度顯著縮短。其中,河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制等地方實(shí)踐上升為國(guó)家政策的時(shí)間跨度在10年左右,林長(zhǎng)制從探索到全面推廣的時(shí)間跨度在5年以內(nèi),而環(huán)境污染問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制在實(shí)施的當(dāng)年就得到了生態(tài)環(huán)境部的推廣。即使是早在20世紀(jì)90年代前后探索的“廁所革命”、排污權(quán)有償使用和交易等地方實(shí)踐,國(guó)家層面的推廣也發(fā)生于2012年之后。整體而言,地方實(shí)踐的密集型上升依托于國(guó)家環(huán)境治理勢(shì)能的強(qiáng)化,近10年來(lái),中國(guó)環(huán)境治理態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變[34],這為地方實(shí)踐的密集上升提供了階梯。隨著我國(guó)環(huán)境治理勢(shì)能的逐步強(qiáng)化,地方環(huán)境治理實(shí)踐的曝光率、走向前臺(tái)的概率明顯增加,更容易受到上級(jí)環(huán)保條線、高層改革部門(mén)以及中央政府的關(guān)注。同時(shí),制度體系對(duì)地方優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)需求空間的不斷擴(kuò)大,亦為地方環(huán)境治理實(shí)踐的密集型上升提供了現(xiàn)實(shí)空間,加之很多地方實(shí)踐歷經(jīng)多年檢驗(yàn),在解決復(fù)雜環(huán)境問(wèn)題等方面彰顯了治理績(jī)效。因此,這種縮減效應(yīng)與國(guó)家環(huán)境治理的制度化趨勢(shì)、環(huán)保督察與環(huán)保高壓常態(tài)化下地方政府對(duì)環(huán)保經(jīng)驗(yàn)的結(jié)構(gòu)性需求存在著密切關(guān)聯(lián)。

四、地方實(shí)踐邁向國(guó)家政策的驅(qū)動(dòng)機(jī)制

政府創(chuàng)新往往嵌套于特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)與制度安排之中[18]23,創(chuàng)新擴(kuò)散也遵循著類(lèi)似的結(jié)構(gòu)化條件。環(huán)境治理實(shí)踐從其發(fā)軔到全面推廣的過(guò)程千差萬(wàn)別,但依然存在著系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性驅(qū)動(dòng)機(jī)制?？偟膩?lái)看,這一過(guò)程是在“國(guó)家需求—地方競(jìng)合—條塊聯(lián)動(dòng)—人大與政協(xié)建言—學(xué)媒造勢(shì)”的框架下展開(kāi)的。

1.國(guó)家環(huán)境治理的制度化效應(yīng)

治理經(jīng)驗(yàn)由地方實(shí)踐到國(guó)家政策層面的上升,植根于國(guó)家治理的制度化需求之中。中國(guó)共產(chǎn)黨有著重視制度建設(shè)的傳統(tǒng),制度建設(shè)是黨在百年奮斗歷程中始終堅(jiān)持的方向,自黨的十八大以來(lái)則成為國(guó)家治理的關(guān)鍵主題[35]。從黨執(zhí)政興國(guó)之維來(lái)看,將地方經(jīng)驗(yàn)吸納到國(guó)家制度是一項(xiàng)基本經(jīng)驗(yàn),因而,中央一方面不斷強(qiáng)化政策試驗(yàn)的頂層設(shè)計(jì),另一方面積極吸納地方的優(yōu)秀治理經(jīng)驗(yàn)。作為國(guó)家治理的重要一環(huán),環(huán)境治理的制度化與體系化是整體制度建設(shè)之中的重要內(nèi)容。

從環(huán)境治理歷史來(lái)看,曾經(jīng)的制度缺位或不足加劇了治理能力緊張,而地方機(jī)制創(chuàng)新則為破解這一困境提供了抓手。2012年以來(lái),國(guó)家尤為重視環(huán)境治理的制度建設(shè),黨的十八大報(bào)告中指出,“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。”《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出,“建設(shè)生態(tài)文明,必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”[36]。由此,我國(guó)不斷強(qiáng)化環(huán)境治理的制度建設(shè),并借以助力環(huán)境治理效能的提升,這為地方實(shí)踐邁向全面推廣提供了制度空間。概而言之,將產(chǎn)生治理績(jī)效或能破解環(huán)境治理體制機(jī)制障礙的地方經(jīng)驗(yàn)吸納為國(guó)家政策,既是推進(jìn)環(huán)境治理制度化的重要舉措,亦是國(guó)家治理制度化進(jìn)程中的重要內(nèi)容。

2.地方政府的競(jìng)合效應(yīng)

在一項(xiàng)環(huán)境治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)成型以及自下而上的擴(kuò)散進(jìn)程中,利益攸關(guān)的地方政府發(fā)揮著關(guān)鍵作用,其是地方實(shí)踐的創(chuàng)造者、改造者以及學(xué)習(xí)采納者,這容易產(chǎn)生疊加效應(yīng),驅(qū)動(dòng)著地方環(huán)境治理實(shí)踐的優(yōu)化與向上躍升。

首先,地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)與學(xué)習(xí)機(jī)制推動(dòng)著地方實(shí)踐的創(chuàng)新擴(kuò)散。近年來(lái),國(guó)家倡導(dǎo)創(chuàng)新治理方式,這在實(shí)踐中演變成一場(chǎng)席卷全國(guó)的治理創(chuàng)新潮流,由此,地方政府紛紛致力于塑造治理模式和打造治理經(jīng)驗(yàn),試圖在治理實(shí)踐的“競(jìng)優(yōu)”中獲取先機(jī)。一方面,在學(xué)習(xí)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下,地方實(shí)踐面臨著改造型創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。當(dāng)前,地方政績(jī)的重要來(lái)源之一便是產(chǎn)出治理經(jīng)驗(yàn)。作為環(huán)境治理的重要主體,地方政府紛紛加入“為創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)”[37]的賽道。在創(chuàng)新賽場(chǎng),產(chǎn)生反響者會(huì)吸引上級(jí)條線的“肯定性批示”、府際的參觀學(xué)習(xí)、傳媒界的報(bào)道以及學(xué)界的觀察與解剖,由此形成的治理經(jīng)驗(yàn)或治理模式會(huì)成為地方官員年末歲尾政績(jī)考核的“加分項(xiàng)”乃至升遷的資本。正是如此,地方政府對(duì)新的治理經(jīng)驗(yàn)往往具有敏銳的洞察力,并傾向于對(duì)優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行再加工和改造型創(chuàng)新。由此,通過(guò)持續(xù)探索,地方實(shí)踐得以形成經(jīng)驗(yàn)體系,為其上升為國(guó)家政策奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。另一方面,多地探索為地方實(shí)踐提供了持續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)。在地方實(shí)踐中,有的因?yàn)橘Y源瓶頸和部門(mén)掣肘而擱淺,而其他地方的接力探索則為其提供了持續(xù)試驗(yàn)的機(jī)會(huì)。比如,早年環(huán)保垂直管理的命運(yùn)坎坷,部分地區(qū)的試點(diǎn)陷入停滯的局面,而其他地區(qū)的接力型試點(diǎn)則為其繼續(xù)發(fā)展和制度躍遷保留了“火種”。

其次,地方政府的橫向抱團(tuán)驅(qū)動(dòng)著地方實(shí)踐邁向國(guó)家政策。以新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為例,浙皖兩省自2012年起高位推動(dòng),組建高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)小組推動(dòng)這一機(jī)制的實(shí)施,歷經(jīng)三輪試點(diǎn),目前已形成跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹靶掳步Ｊ健?。在該?xiàng)地方實(shí)踐的推廣與上升進(jìn)程中,浙皖兩省抱團(tuán)合作。比如,在新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制基礎(chǔ)上,浙江省建立了省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,安徽省亦開(kāi)展了系列的機(jī)制深化工作。2019年,安徽省發(fā)文要求建立健全新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的“長(zhǎng)效版”“推廣版”以及“拓展版”,將“新安江模式”的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣到其他領(lǐng)域和區(qū)域,并建立“省推廣新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制聯(lián)席會(huì)議制度,統(tǒng)籌指導(dǎo)相關(guān)工作”[38]。在地方政府的抱團(tuán)推動(dòng)下,新安江試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)不但在浙皖兩省得到廣泛應(yīng)用,還在其他10個(gè)流域、15個(gè)省份得到了推廣[39]?？梢?jiàn),地方政府的橫向抱團(tuán)擴(kuò)大了地方經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)反響,也為其在更廣區(qū)域的實(shí)施提供了重要基礎(chǔ)。

最后,官員異地調(diào)任尤其是升遷也會(huì)推動(dòng)創(chuàng)新擴(kuò)散。地方官員的異地調(diào)任,能夠帶來(lái)地方治理知識(shí)的流動(dòng)[40]。實(shí)踐證明,地方官員的異地調(diào)任是治理經(jīng)驗(yàn)傳播的重要途徑,這在客觀上推動(dòng)了地方實(shí)踐的創(chuàng)新擴(kuò)散。調(diào)任官員往往會(huì)將前期施政中積累的治理經(jīng)驗(yàn)帶到調(diào)任地區(qū),這已然是官員集成治理經(jīng)驗(yàn)和獲取政績(jī)的重要手段。更重要的是,地方主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)任國(guó)家部委后,能夠在條線系統(tǒng)中推動(dòng)其在地方任上打造的地方經(jīng)驗(yàn)的鋪開(kāi)。簡(jiǎn)而言之,很多地方環(huán)境治理實(shí)踐之所以能“枝繁葉茂”,與地方主官異地調(diào)任或升遷所引起的“政隨人走”之間亦存在著密不可分的關(guān)聯(lián)。

3.條塊上下聯(lián)動(dòng)效應(yīng)

條塊之間的良性互動(dòng)及體制內(nèi)共識(shí)的達(dá)成是地方實(shí)踐擴(kuò)散的重要前提。改革開(kāi)放之初,安徽鳳陽(yáng)的“大包干”政策便是在安徽省委和滁州地委的支持下,歷經(jīng)體制內(nèi)上下良性互動(dòng)的組織決策過(guò)程而演變?yōu)楦母锏牡湫蚚41]。相對(duì)而言,體制內(nèi)部的不同意見(jiàn)則是致使地方經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散受阻的重要因素。比如,在廣東省清遠(yuǎn)市村民自治單元改革的擴(kuò)散進(jìn)程中,盡管中央將該項(xiàng)試點(diǎn)寫(xiě)入“一號(hào)文件”并形成了相應(yīng)的政策轉(zhuǎn)化,但因?yàn)轶w制內(nèi)部條塊之間的沖突等因素,該項(xiàng)試點(diǎn)遭到了阻滯效應(yīng)[42]。近些年來(lái),地方環(huán)境治理實(shí)踐轉(zhuǎn)向全面推廣固然與國(guó)家環(huán)境治理“大勢(shì)”密不可分,但亦離不開(kāi)國(guó)家部委與地方政府(特別是省級(jí)政府)的聯(lián)動(dòng)。

地方政府與國(guó)家部委之間的“協(xié)同合作與為民服務(wù)宗旨的共同作用”推動(dòng)著地方實(shí)踐的向上躍升[43],在某種程度上,地方政府的經(jīng)驗(yàn)打造與部委尋求治理抓手和構(gòu)建治理模式的訴求具有一致性。在實(shí)踐層面,出現(xiàn)了上級(jí)“條條”部門(mén)與下級(jí)“塊塊”之間的“結(jié)對(duì)競(jìng)賽”新機(jī)制[44],在此意義上,條塊分割切換到了條塊抱團(tuán)狀態(tài)。當(dāng)前,地方政府有著機(jī)制創(chuàng)新和典型經(jīng)驗(yàn)打造的強(qiáng)勁動(dòng)力,而國(guó)家相關(guān)部委亦有著推廣地方經(jīng)驗(yàn)來(lái)破解治理難題的迫切要求,因而,地方政府(塊)與包括國(guó)家部委在內(nèi)的條線在地方經(jīng)驗(yàn)的躍升上具有利益契合點(diǎn)。

對(duì)于地方實(shí)踐而言,上級(jí)政府和條線部門(mén)的支持具有特殊意義。以林長(zhǎng)制為例,在其試驗(yàn)擴(kuò)散與全面推廣的背后,省級(jí)政府和國(guó)家林業(yè)部門(mén)提供了大力支持。作為林長(zhǎng)制的發(fā)軔地區(qū)之一,武寧縣的林長(zhǎng)制實(shí)踐得到省政府的積極支持。2017年8月,時(shí)任分管工作的省領(lǐng)導(dǎo)批示“武寧做法值得推廣”,此后,江西省林業(yè)廳“全文轉(zhuǎn)發(fā)省政府辦公廳參閱文件”,并要求全省林業(yè)系統(tǒng)借鑒其基本經(jīng)驗(yàn)[45]。安徽的林長(zhǎng)制實(shí)踐則得到了國(guó)家部委的強(qiáng)大助力。國(guó)家林業(yè)和草原局的支持措施包括但不限于：局領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)赴安徽指導(dǎo)林長(zhǎng)制工作,“向黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)匯報(bào)安徽省出臺(tái)《林長(zhǎng)制條例》等成功做法和成效”,支持安徽省創(chuàng)建“全國(guó)林長(zhǎng)制改革示范區(qū)”,“通過(guò)簡(jiǎn)報(bào)專(zhuān)報(bào)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、媒體宣介等,宣傳安徽等地林長(zhǎng)制好做法、好經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)學(xué)習(xí)借鑒”[46]。可見(jiàn),省級(jí)政府與國(guó)家部委不但為其探索注入了必要的資源,而且為其經(jīng)驗(yàn)推廣提供了制度渠道與機(jī)會(huì)。環(huán)保垂直管理與環(huán)境污染問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制的創(chuàng)新擴(kuò)散,同樣反映了這一邏輯。2002年,陜西省在全國(guó)首開(kāi)市以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理,便得到了原國(guó)家環(huán)?？偩值闹С?。事實(shí)上,在其實(shí)施環(huán)保垂改之前,“國(guó)家環(huán)?？偩衷?jīng)就是否實(shí)行省以下垂直管理向中編辦征求過(guò)意見(jiàn),但由于涉及中央與省級(jí)的事權(quán)劃分,被擱置下來(lái)”。此后,陜西省認(rèn)為可以實(shí)行垂直管理,在將這一政策意圖上報(bào)給國(guó)家環(huán)?？偩趾?“總局局長(zhǎng)親自給陜西省政府寫(xiě)信,并派人事司司長(zhǎng)多次赴陜與陜西省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)協(xié)商,促使陜西省政府正式通過(guò)實(shí)行市以下垂直管理的初步方案?！盵47]由此可見(jiàn),在這一地方實(shí)踐中,不僅是地方政府在積極探索,國(guó)家環(huán)保部門(mén)亦有試點(diǎn)的規(guī)劃,但因?yàn)樘囟v史時(shí)期的條件尚不成熟而擱置。在很大程度上,陜西的地方實(shí)踐為國(guó)家部委的改革計(jì)劃提供了試驗(yàn)場(chǎng)所,自然能夠得到積極支持。而浙江省自探索環(huán)境污染問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制伊始就得到了生態(tài)環(huán)境部的支持。生態(tài)環(huán)境部領(lǐng)導(dǎo)在收到這一機(jī)制的政策文本后做出批示：“浙江省這個(gè)文件非常重要,對(duì)于提高執(zhí)法效能有重要意義”[25]。在浙江省政策文本出臺(tái)后的1個(gè)月左右,生態(tài)環(huán)境部便轉(zhuǎn)發(fā)浙江省的實(shí)施意見(jiàn),鼓勵(lì)其他地方深入實(shí)施。目前,很多地方已經(jīng)在浙江經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,推出了具有地方特色的環(huán)境污染問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制。由此可見(jiàn),條塊之間的良性互動(dòng),在地方環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)生和擴(kuò)散進(jìn)程中產(chǎn)生了積極作用。

簡(jiǎn)而言之,除了地方政府,包括國(guó)家部委在內(nèi)的條線同樣具有尋找治理機(jī)制“新抓手”的動(dòng)能,因而樂(lè)于推動(dòng)、吸納并塑造地方的環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)。在此過(guò)程中,條塊之間形成了正向互動(dòng),這種互動(dòng)包括肯定性批示、組織調(diào)研學(xué)習(xí)、組織體制內(nèi)的研討、轉(zhuǎn)發(fā)經(jīng)驗(yàn)做法并要求其他地區(qū)借鑒學(xué)習(xí)或啟動(dòng)全國(guó)試點(diǎn)、推動(dòng)《內(nèi)參》報(bào)道和高層批示、納入“全國(guó)優(yōu)秀改革案例”、向“兩辦”匯報(bào)經(jīng)驗(yàn)做法等。條塊的積極互動(dòng),往往能為地方實(shí)踐尋求更大規(guī)模的試驗(yàn)區(qū)以及經(jīng)濟(jì)與政策資源,進(jìn)而為其成為在全國(guó)可復(fù)制與可推廣的典型經(jīng)驗(yàn)提供機(jī)會(huì)空間。

4.人大和政協(xié)的建言效應(yīng)

一項(xiàng)治理機(jī)制的發(fā)軔和推廣是個(gè)系統(tǒng)性工程,需要多方力量的支持與配合。在地方實(shí)踐的創(chuàng)新擴(kuò)散中,人大與政協(xié)發(fā)揮著特殊的作用,這是具有中國(guó)特點(diǎn)的創(chuàng)新擴(kuò)散驅(qū)動(dòng)機(jī)制。當(dāng)然,它往往與條塊體系協(xié)同發(fā)力,共同推動(dòng)著地方實(shí)踐擴(kuò)散。

在我國(guó)的政治體制中,人大與政協(xié)既具有特殊的地位,亦有著相對(duì)的超脫性。在建議獻(xiàn)策和政治協(xié)商的過(guò)程中,其也向國(guó)家推介優(yōu)秀治理經(jīng)驗(yàn)。近年來(lái),一些地方實(shí)踐便是在人大與政協(xié)的支持下得以順利開(kāi)展,并借助他們的渠道獲取了更多的試點(diǎn)資源和推廣機(jī)會(huì)。在新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索與推廣過(guò)程中,人大和政協(xié)系統(tǒng)發(fā)揮著重要作用。比如,人大代表在安徽省十三屆人大五次會(huì)議期間提交《關(guān)于進(jìn)一步深化新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議》[48],助力該項(xiàng)機(jī)制的完善,政協(xié)系統(tǒng)則為這一機(jī)制進(jìn)行了持續(xù)近10年的“接力跑”。正是在全國(guó)政協(xié)的推動(dòng)下,這一跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制得到了財(cái)政部和原環(huán)保部的政策支持。從2010年全國(guó)政協(xié)提交的《關(guān)于千島湖水資源保護(hù)情況的調(diào)研報(bào)告》得到中央領(lǐng)導(dǎo)重要批示始[49],這一探索便在各級(jí)政協(xié)的支持下得以鏈接資源。2019年,住皖全國(guó)政協(xié)委員聯(lián)名提交《推廣“新安江模式”推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)》的提案,認(rèn)為這一模式“具有很強(qiáng)的可復(fù)制性”[50]。在安徽省政協(xié)同年召開(kāi)的“推廣新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)”月度專(zhuān)題協(xié)商會(huì)上,“省政協(xié)委員與省直部門(mén)面對(duì)面協(xié)商,研究對(duì)策和機(jī)制”,為這一機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)集成和推廣做出了積極貢獻(xiàn)[51]。作為這一跨省治水模式的共創(chuàng)者,浙江省政協(xié)同樣為該項(xiàng)機(jī)制的完善與推廣積極發(fā)聲。簡(jiǎn)而言之,在地方實(shí)踐“由點(diǎn)到面”的擴(kuò)散中,人大與政協(xié)系統(tǒng)發(fā)揮著特殊的作用,不但直接或間接鏈接了很多資源,而且通過(guò)提案等方式擴(kuò)大了地方實(shí)踐的社會(huì)反響,為其經(jīng)驗(yàn)集成和模式推廣提供了重要的制度化渠道。

5.學(xué)媒兩界的造勢(shì)效應(yīng)

學(xué)界和媒體是促進(jìn)地方實(shí)踐躍升的重要社會(huì)力量,其往往通過(guò)調(diào)查研究、內(nèi)參報(bào)道以及輿論引導(dǎo)等方式推動(dòng)著地方實(shí)踐的社會(huì)建構(gòu)與經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散。一項(xiàng)地方實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)形成,既離不開(kāi)政府層面的資源注入,也離不開(kāi)專(zhuān)家學(xué)者的系統(tǒng)觀察與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。綜觀很多地方實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)打造和創(chuàng)新擴(kuò)散歷程,往往都離不開(kāi)專(zhuān)家學(xué)者的實(shí)地調(diào)研、學(xué)術(shù)研討和內(nèi)參報(bào)告。當(dāng)然,地方政府亦會(huì)積極邀請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者通過(guò)學(xué)術(shù)研討和撰寫(xiě)內(nèi)參等形式向上傳遞地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),從而增加地方實(shí)踐的曝光率和反響度。相對(duì)于專(zhuān)家學(xué)者,大眾傳媒是地方實(shí)踐“廣而告之”和經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散中不可或缺的力量。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代,媒體在吸引上級(jí)部門(mén)和其他地方政府的注意力方面具有重要功能,媒體對(duì)地方實(shí)踐的熱點(diǎn)傳播、意義建構(gòu)以及內(nèi)參報(bào)道,能促進(jìn)其獲得上級(jí)政府和條線主要領(lǐng)導(dǎo)的“肯定性批示”。

總而言之,學(xué)媒兩界的造勢(shì)是地方實(shí)踐“成型”與“成名”的重要機(jī)制,當(dāng)然,這一造勢(shì)效應(yīng)往往不是獨(dú)立運(yùn)行,而是與其他機(jī)制交叉作用：一方面,部分專(zhuān)家和媒體從業(yè)者兼有政協(xié)委員或人大代表等身份,這對(duì)他們?yōu)榈胤綄?shí)踐發(fā)聲提供了重要渠道。同時(shí),新聞媒介也為專(zhuān)家學(xué)者、人大代表與政協(xié)委員解讀和推薦地方實(shí)踐提供了宣傳通道。另一方面,人大政協(xié)系統(tǒng)、專(zhuān)家學(xué)者以及媒體的支持機(jī)制,往往與地方實(shí)踐相關(guān)聯(lián)的“條塊”力量相互配合并共同發(fā)力。比如,部分專(zhuān)家學(xué)者的內(nèi)參是在政府發(fā)榜的專(zhuān)項(xiàng)課題研究以及提供報(bào)送渠道的情況下,才得以快速“得到批示”;部分媒體是在條塊的授意和推動(dòng)下,才以專(zhuān)題報(bào)道向外推介地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?？梢?jiàn),推動(dòng)地方實(shí)踐躍升的造勢(shì)機(jī)制經(jīng)由多方力量嵌套而產(chǎn)生。

五、結(jié)論與討論

中國(guó)的政策試驗(yàn)具有“雙軌制”邏輯[52]：一是中央有選擇地賦予某些地區(qū)試驗(yàn)權(quán)并支持地方形成示范效應(yīng),繼而出臺(tái)制度規(guī)范和政策體系;二是中央吸納富有成效的地方治理經(jīng)驗(yàn),將其轉(zhuǎn)變?yōu)槿嫱茝V的政策。在實(shí)踐層面,地方實(shí)踐往往是頂層設(shè)計(jì)的重要源頭之一[53]或?yàn)槠涮峁┲R(shí)基礎(chǔ),因而在中國(guó)的政策變遷中具有特殊意義。本研究解剖了環(huán)境治理地方實(shí)踐邁向國(guó)家政策的創(chuàng)新擴(kuò)散軌道。

環(huán)境問(wèn)題積弊不僅導(dǎo)致了環(huán)境危機(jī),也導(dǎo)致了社會(huì)危機(jī)。為化解環(huán)境與社會(huì)危機(jī),中央與地方掀起了一系列制度探索和創(chuàng)新行動(dòng)。在環(huán)境治理創(chuàng)新的變革潮流中,地方實(shí)踐邁入“中央定向、部委命題、地方答題”[54]的行動(dòng)框架,由此,地方政府紛紛致力于塑造環(huán)境治理模型、打造經(jīng)驗(yàn)體系,試圖在環(huán)境治理實(shí)踐的“競(jìng)優(yōu)”中獲取先機(jī)。在這股創(chuàng)新潮流之中,部分地方環(huán)境治理實(shí)踐通過(guò)調(diào)配資源組合方式,破解了久治不愈的環(huán)境難題。此后,一些績(jī)效顯著的地方實(shí)踐得以脫穎而出,進(jìn)行橫向以及自下而上的創(chuàng)新擴(kuò)散。其中,一些地方還會(huì)對(duì)發(fā)源自其他地方的治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行再創(chuàng)新,形成新的概念體系?？傊?在整體的創(chuàng)新潮流中,一部分實(shí)踐效果良好的地方環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)受到中央政府或國(guó)家部委的青睞,成功地由地方性經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為全面鋪開(kāi)的政策。學(xué)界需要深化對(duì)自下而上型環(huán)保政策生成邏輯研究,這有助于推動(dòng)本土環(huán)境社會(huì)學(xué)的知識(shí)生產(chǎn)。

地方實(shí)踐與國(guó)家政策之間的連接機(jī)制具有復(fù)雜性和多樣性,這一制度變遷過(guò)程受到多重因素影響,其中,示范效應(yīng)是創(chuàng)新擴(kuò)散的基礎(chǔ)。作為已得到檢驗(yàn)的地方環(huán)境治理實(shí)踐,其所展現(xiàn)出來(lái)的價(jià)值和可操作性為創(chuàng)新擴(kuò)散提供了“樣板間”。地方實(shí)踐能夠轉(zhuǎn)化為在全面推廣的政策,往往得益于其提供了可復(fù)制且不復(fù)雜的經(jīng)驗(yàn)做法、可預(yù)見(jiàn)的治理績(jī)效,但這只是前置條件,地方實(shí)踐邁向國(guó)家政策還存在著結(jié)構(gòu)化驅(qū)動(dòng)機(jī)制。其中,國(guó)家治理的制度化推動(dòng)了對(duì)地方環(huán)境治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)吸納,地方政府之間的競(jìng)合機(jī)制驅(qū)動(dòng)了地方實(shí)踐的發(fā)展與擴(kuò)散,而條塊之間的良性互動(dòng)、人大與政協(xié)的建言獻(xiàn)策效應(yīng)以及學(xué)媒兩界的造勢(shì)效應(yīng),協(xié)同助推地方實(shí)踐走向國(guó)家政策。當(dāng)然,地方實(shí)踐的躍升植根于國(guó)家對(duì)環(huán)境治理的總體需求：從社會(huì)發(fā)展角度來(lái)看,公眾對(duì)美好生活環(huán)境的向往已成為一項(xiàng)基本需求,社會(huì)呼吁更大力度、更為有效的治理政策出臺(tái);從國(guó)家發(fā)展來(lái)看,走向繁榮富強(qiáng)的中國(guó)必須是生態(tài)文明、環(huán)境美麗的中國(guó)。因而,黨的十八大以來(lái),國(guó)家對(duì)環(huán)境治理予以更高的注意力分配,并有意識(shí)地將地方環(huán)境治理實(shí)踐吸納到國(guó)家治理政策體系。在這一政策變遷過(guò)程中,地方實(shí)踐被吸納的概率存在差異性,其中國(guó)家推動(dòng)的地方試點(diǎn)的躍升概率要高于地方自主開(kāi)展的試驗(yàn)。在國(guó)家有意識(shí)地推動(dòng)的地方試點(diǎn)中,相關(guān)部委以及地方政府在制度構(gòu)建方面會(huì)予以重點(diǎn)關(guān)注,并致力于將試點(diǎn)打造為可復(fù)制、可推廣的典型經(jīng)驗(yàn)。

需要說(shuō)明的是,在當(dāng)前的治理創(chuàng)新熱潮中,政學(xué)兩界都需要對(duì)治理目標(biāo)與治理手段之間的本末倒置現(xiàn)象保持警惕。比如,有的地方為了創(chuàng)新而創(chuàng)新,不但導(dǎo)致很多基層創(chuàng)新陷入勞民傷財(cái)?shù)木骄?而且不利于環(huán)境治理能力的提升;有些創(chuàng)新實(shí)踐屬于“急就章”,科學(xué)性和嚴(yán)密性不足;還有的是“照葫蘆畫(huà)瓢”,結(jié)合本地實(shí)際情況的科學(xué)設(shè)計(jì)不足……不僅如此,還有一些機(jī)制創(chuàng)新存在生命周期過(guò)短或持續(xù)性不足等弊病。比如,為了解決職責(zé)交叉重疊矛盾,很多地方紛紛探索構(gòu)建聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制,這些探索與實(shí)踐取得了重要成效,但也有些聯(lián)合執(zhí)法淪為形式主義?？赡苷?yàn)槿绱?有些聯(lián)合執(zhí)法最終回歸到部門(mén)執(zhí)法。因此,針對(duì)基層環(huán)境治理機(jī)制創(chuàng)新熱潮,政學(xué)兩界都需要一定的冷思考,需要注意到其中的真?zhèn)尾⒋婧土驾积R問(wèn)題。此外,在地方實(shí)踐的推廣過(guò)程中,還要注意把握地方性與全面推廣之間的張力。中國(guó)區(qū)域廣闊,各地環(huán)境治理在資源稟賦、自然條件等方面千差萬(wàn)別,在某一地區(qū)誕生的治理經(jīng)驗(yàn),在其他地區(qū)可能存在“水土不服”問(wèn)題,因而地方實(shí)踐的全面推廣必須考慮其社會(huì)適應(yīng)性。