導(dǎo)讀

1900年八國(guó)聯(lián)軍占領(lǐng)北京后，實(shí)行了分區(qū)占領(lǐng)的政策。京城原有的城市治安管理體制瓦解，取而代之的是西方的警政制度，其中尤以日本的軍事警務(wù)衙門最為突出。在八國(guó)聯(lián)軍撤出北京后，清廷曾設(shè)立短暫的京城善后協(xié)巡總局，下設(shè)分局管理京城治安，這成為北京治安管理近代化的開端。

作者：李誠(chéng)，北京市社會(huì)科學(xué)院。

1900年（光緒二十六年，農(nóng)歷庚子年），在北京的歷史發(fā)展中是沉重的一頁(yè)。這年8月12日，八國(guó)聯(lián)軍以義和團(tuán)為借口，進(jìn)占京城東部重鎮(zhèn)通州。8月14日，英、美、日、俄等國(guó)軍隊(duì)先后攻入北京城內(nèi)。聯(lián)軍入城后，實(shí)行了慘無人道的燒殺搶掠。日本參謀本部文件中，承認(rèn)聯(lián)軍曾特許公開搶掠三日，之后北京城內(nèi)的混亂達(dá)到極致。隨著聯(lián)軍的不斷涌入，聯(lián)軍進(jìn)行了分區(qū)占領(lǐng)，不同占領(lǐng)區(qū)的社會(huì)治安截然不同，以下試分述之：

一、八國(guó)聯(lián)軍分區(qū)占領(lǐng)

1.英占區(qū)：英國(guó)檔案將英占區(qū)與日占區(qū)相提并論，指出這兩個(gè)地區(qū)都很快恢復(fù)了正常。李松齡披露的《八國(guó)聯(lián)軍分區(qū)占領(lǐng)北京與“靖民”布告》完整記錄了英占區(qū)初期的靖民布告。布告公布時(shí)，聯(lián)軍占城僅僅十余日，這份布告首先認(rèn)定了英占區(qū)的范圍，規(guī)定了英占區(qū)內(nèi)，平民有照常居住、不被勒捐的權(quán)利；接著是華人的各項(xiàng)義務(wù)：不許持槍、不許放槍、不許藏匿兵器、不許搶奪。

2.美占區(qū)：在9月2日召開的第六次各國(guó)軍隊(duì)指揮官會(huì)議上，針對(duì)已在日、英、法占領(lǐng)區(qū)實(shí)行已久的禁槍令，美軍指揮官陳述美占區(qū)仍有槍聲。同樣是英人的記錄，常將英占區(qū)與美占區(qū)對(duì)比，稱其“比法國(guó)和俄國(guó)的占領(lǐng)區(qū)強(qiáng)些，但比日本占領(lǐng)區(qū)差遠(yuǎn)了”。

3.俄占區(qū)：目前查閱到的資料，對(duì)俄占區(qū)的社會(huì)治理評(píng)價(jià)普遍不高，甚至在9月11日召開的第七次聯(lián)軍會(huì)議上，針對(duì)英軍指揮官的指控“現(xiàn)在妨礙市內(nèi)人民營(yíng)業(yè)者主要是俄軍之暴行，有必要首先加以制止”，俄軍指揮官表示歉意，并稱“今后會(huì)更加注意”。英國(guó)將俄國(guó)比為“北方游牧部落”，自然有自詡為文明國(guó)家的英國(guó)視角優(yōu)越感。俄占區(qū)位于日占區(qū)的南側(cè)，但俄占區(qū)內(nèi)平民向日占區(qū)遷移，說明了平民更愿意到日占區(qū)生活。

4.日占區(qū)：對(duì)于日占區(qū)的評(píng)價(jià)，相對(duì)俄占區(qū)稍為穩(wěn)定。日本采取了維持地方治安措施，包括阻止其他國(guó)家軍隊(duì)在日占區(qū)尋釁滋事；勸導(dǎo)平民開店?duì)I業(yè)；對(duì)店鋪發(fā)放保護(hù)證；軍隊(duì)必需品由日方統(tǒng)一購(gòu)買。日占區(qū)相較他國(guó)占領(lǐng)區(qū)穩(wěn)定主要體現(xiàn)在市場(chǎng)的復(fù)蘇。

5、德占區(qū)：德國(guó)與法國(guó)并不在最初進(jìn)入北京的聯(lián)軍隊(duì)伍中，因此對(duì)其占領(lǐng)區(qū)的劃分在8月18日第二次聯(lián)軍會(huì)議上才確認(rèn)。英國(guó)檔案將法國(guó)與德國(guó)并列，認(rèn)為其“到處燒殺”。如同俄占區(qū)平民涌向日占區(qū)一樣，德占區(qū)內(nèi)的平民也有向美占區(qū)遷移的現(xiàn)象。

總體而言，在北京城被八國(guó)聯(lián)軍占領(lǐng)初期，聯(lián)軍以“勝利者”的姿態(tài)對(duì)百姓進(jìn)行殘酷的鎮(zhèn)壓與搶掠，京城百姓大量死難逃亡，而留守官員也不得不為聯(lián)軍送上錦旗以求茍安，京城治安混亂不堪。各國(guó)軍隊(duì)在占領(lǐng)區(qū)內(nèi)肆意侵凌百姓，被放棄的都城只能任由侵略者橫行。

二、聯(lián)軍占領(lǐng)區(qū)的區(qū)域調(diào)整

八國(guó)聯(lián)軍占領(lǐng)京城后，對(duì)各國(guó)分區(qū)進(jìn)行了多次調(diào)整。由于日、英、美、俄先頭部隊(duì)是從東面攻擊北京城的，對(duì)于占領(lǐng)區(qū)的劃分呈現(xiàn)了自東向西、由內(nèi)而外的趨勢(shì)。在占領(lǐng)京城的次日（8月15日）召開的第一次聯(lián)軍指揮官會(huì)議上，即確定了四國(guó)的占領(lǐng)區(qū)范圍。

日本占有內(nèi)城北部，主要是由于兵力強(qiáng)大。明清北京城遵循“左祖右廟，前朝后市”的城市規(guī)劃方案，因此日本占領(lǐng)區(qū)的阜成門—朝陽(yáng)門以北一線向來是商肆繁盛之地，而其他三國(guó)占領(lǐng)區(qū)則多為前朝的王府、衙署所在地。此后，無論日占區(qū)進(jìn)行了怎樣的分割，以鐘鼓樓、后海西海為主的經(jīng)濟(jì)區(qū)始終在日占區(qū)的統(tǒng)轄之下。這也可以說明日占區(qū)市場(chǎng)逐漸恢復(fù)的原因。需要指出的是，這次分區(qū)僅涉及北京內(nèi)城，目前尚未見到此次分區(qū)涉及外城的記載。

8月18日，法、德兩軍入京后，在第二次聯(lián)軍會(huì)議上討論了兩軍的占領(lǐng)區(qū)問題。這次分區(qū)首次涉及外城，決定將其分予德國(guó)、英國(guó)和美國(guó)。俄國(guó)、日本并未占領(lǐng)外城，直至兩國(guó)撤軍，也并未占領(lǐng)。法占區(qū)割自英占區(qū)與日占區(qū)，也不涉及外城。

8月23日的第四次會(huì)議上，占領(lǐng)區(qū)的劃界糾紛初次開始。法占區(qū)與美占區(qū)涉及房屋銀錢糾紛，法國(guó)認(rèn)為日在俄占區(qū)內(nèi)繳獲戶部馬蹄銀。日方反駁稱，日占領(lǐng)戶部在8月15日劃定占領(lǐng)區(qū)前，因此無可非議。關(guān)于占領(lǐng)區(qū)的糾紛可視為列強(qiáng)在華矛盾的體現(xiàn)。

此次劃界后，日本先后于8月31日和9月12日向法國(guó)、意大利劃出了部分地域，這次劃界涉及的主要是兩個(gè)城門—— 阜成門與西直門。阜成門以南地域由日本劃給法國(guó)，這次劃界也帶來了平民的遷移——法占區(qū)向日占區(qū)遷移。西直門大街以南則由日本轉(zhuǎn)給意大利。但同時(shí)規(guī)定了西直門由日、意兩國(guó)共同把守。由阜成門、西直門作為劃界依據(jù)，可知城門的重要標(biāo)志作用及城門大街的交通地位。以城門內(nèi)大街為劃界依據(jù)，一定程度上繼承了清代內(nèi)城八旗的分界原則，同時(shí)近代北京的城區(qū)劃分也遵循這一準(zhǔn)則。

聯(lián)軍成立北京行政委員會(huì)后，對(duì)于占領(lǐng)區(qū)的劃分仍在進(jìn)行。第九（1901年1月21日）至第十二次會(huì)議（2月18日），商定了“西華門、儀鸞殿東門間的地方由日軍讓給德軍，但日軍保有西華門衛(wèi)兵所”。除了內(nèi)、外城，北京的皇城也被聯(lián)軍侵占，從日本人繪制“冬營(yíng)間北京城占領(lǐng)區(qū)域并宿營(yíng)略圖”來看，皇城主要被法、德、英、美、日五國(guó)分占，且鄰近相應(yīng)占領(lǐng)區(qū)域。隨著議和將成，占領(lǐng)軍陸續(xù)撤退。

由于目前參閱的史料多是日本及英國(guó)的相關(guān)記錄，聯(lián)軍占領(lǐng)時(shí)期的占領(lǐng)區(qū)劃分與糾紛當(dāng)不止于此，更多的劃界情況還有待進(jìn)一步挖掘與研究。僅就目前來看，占領(lǐng)區(qū)的劃分并非一蹴而就，且在劃界的過程中列強(qiáng)多有矛盾抵牾之處。占領(lǐng)區(qū)的劃分受初期各國(guó)侵占北京的影響，且受北京城原有的主要城門及干道影響。

三、日本近代治安機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)

日本軍隊(duì)進(jìn)入京城后不久，即進(jìn)占了內(nèi)城北部的順天府衙門，作為軍事警務(wù)衙門。在軍事警務(wù)衙門建立之初，日占區(qū)即有分區(qū)的萌芽，只不過這種分區(qū)尚不是以街道來劃分。鑒于城門對(duì)維護(hù)地方治安的重要性，警務(wù)衙門是以“城門”和“非城門”來劃分。因此，其劃分的標(biāo)準(zhǔn)還是維持地方治安。不過，這種劃分持續(xù)的時(shí)間并不長(zhǎng)，8月26日，占領(lǐng)區(qū)又有了新一步的劃分。

用東、西分區(qū)的建置取代“城門”和“非城門”的標(biāo)準(zhǔn)，其前提是市場(chǎng)恢復(fù)。因此，這種劃分更多帶有民事色彩。9月14日，警務(wù)衙門長(zhǎng)將日軍占領(lǐng)區(qū)劃分為三區(qū)。在劃區(qū)的過程中，該部門的建制也在不斷擴(kuò)充與完善。改革編制后的軍事警務(wù)衙門東、西分廳職員為：總辦東城分廳1人，西城分廳1人；副辦各1人；幫辦東城分廳4人，西城分廳3人；警巡各1人，書寫人東城10人，西城7人；巡捕長(zhǎng)東城分廳4人，西城分廳2人；巡捕東城分廳35人，西城分廳20人；差役各5人，總計(jì)東城分廳職員61人，西城分廳職員40人。

5月22日，第二十二次會(huì)議確定了清朝官吏任職名單：內(nèi)城為慶親王、陳夔龍。外城是陳璧、許佑身、閻錫齡、謝希銓、唐椿森。此后不久的6月1日，各國(guó)行政委員會(huì)解散。7月1日，日軍向清政府移交了地方行政權(quán)。

四、清廷設(shè)立的過渡機(jī)構(gòu)—— ?京城善后協(xié)巡總局

1901年5月28日，已近油盡燈枯的李鴻章向清廷上了《聯(lián)軍將退預(yù)籌布置折》。在奏折中，李鴻章認(rèn)為聯(lián)軍分區(qū)占領(lǐng)設(shè)置的巡捕與警察，較北京城原有的步軍統(tǒng)領(lǐng)五城御史，處置事件更為周密。聯(lián)軍撤離后，恢復(fù)原有的治理模式只會(huì)帶來事權(quán)不一的更多弊端。對(duì)于聯(lián)軍設(shè)置的安民公所，能保留的可以保留并改名為巡防局，采納日本的管理模式，派巡捕、警察按區(qū)域巡視。聯(lián)軍撤離前，清廷曾嘗試在外城重新恢復(fù)五城御史巡查的制度，當(dāng)御史們重新回到衙署辦公時(shí)，卻是“頗為識(shí)者所笑”，舊有的管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)被迫接受西方管理模式的北京城了。

在慈禧、光緒尚未回到北京時(shí)，清政府已開始著手整理北京城市管理。最初的改革只是對(duì)延續(xù)了二百余年的“祖宗制度”進(jìn)行的修補(bǔ)與填充。光緒二十七年（1901年）清廷在步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門內(nèi)設(shè)置警務(wù)處，左、右兩翼分設(shè)警務(wù)公所，與聯(lián)軍留下的各安民公所共同維護(hù)京城治安。同年，“京城善后協(xié)巡總局”成立，下設(shè)10個(gè)協(xié)巡分局。協(xié)巡總局的設(shè)置背景是善后，即處理聯(lián)軍撤走后北京城市管理的權(quán)力真空問題。因此，善后協(xié)巡總局的職能重點(diǎn)在于城市治安管理，對(duì)城市建設(shè)和公共事務(wù)的管理極其有限。各協(xié)巡分局分駐內(nèi)城和皇城，設(shè)總辦、幫辦、警巡等官員。京城善后協(xié)巡總局設(shè)立之初的目的是效法各國(guó)的巡捕章程辦理事務(wù)，但開辦一年左右，效果并不理想。因?yàn)榍宄皇窃诒砻嫔蠙C(jī)械照搬了外國(guó)警政制度，并沒有真正學(xué)習(xí)外國(guó)警政制度在城市管理上的本質(zhì)，不過是新舊兩種警政制度的過渡而已。

結(jié)語(yǔ)

八國(guó)聯(lián)軍占領(lǐng)北京后，給京城造成的破壞，即便在侵略者筆下也常常記載。如親眼看見聯(lián)軍殺掠的日本人植松良二記錄的：“巍然之櫓樓，為聯(lián)軍擊碎燒棄，已失數(shù)百年來巍免之美觀，舊跡留者，僅一二耳。城內(nèi)外慘遭兵燹，街市毀失，十分二三。居民四面逃遁，兄弟妻子離散，面目慘淡。貨財(cái)任人掠奪者有之，婦女任人凌辱者有之，不能自保。此次入京之聯(lián)軍，已非復(fù)昔日之紀(jì)律嚴(yán)明。將校卒軍士，軍士約同輩，白晝公然大肆掠奪，此我等所親見。計(jì)京城內(nèi)富豪大官之居宅，竟無一遭此難者，絕非過論?！卑藝?guó)聯(lián)軍的分區(qū)占領(lǐng)不僅沒有給京城帶來安定，聯(lián)軍分區(qū)的頻繁調(diào)整，不同占領(lǐng)區(qū)的管轄差異，給本已殘破的京城治安雪上加霜，最終促成了京城秩序的全面崩潰。

八國(guó)聯(lián)軍分區(qū)占領(lǐng)北京后，多將本國(guó)的治理模式強(qiáng)加于各占領(lǐng)區(qū)內(nèi)。因各國(guó)國(guó)情不同，治理方式迥然有別。強(qiáng)加移植的治理方式并不能適應(yīng)京城地方管理的實(shí)際，因此收效甚微。與此同時(shí)，我們也應(yīng)注意到，被動(dòng)接受的京城治理出現(xiàn)了西方制度的身影，京城官民也受到了西方治理模式的影響，開始反思原有制度的不足，一些有識(shí)之士開始嘗試借鑒西方制度。最初的嘗試僅僅是簡(jiǎn)單照搬，脫離實(shí)際注定不會(huì)長(zhǎng)久。善后協(xié)巡總局成立不長(zhǎng)，便被工巡局、巡警部、警察廳取代。北京城市地方治理開始步履艱難地向近代化過渡，原有治理方式逐漸消失，全新的地方管理機(jī)構(gòu)層出不窮，治理成效逐漸提升。

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