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公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的范式考察與完善路徑

2023-06-19 11:41周秀娟
關(guān)鍵詞:公共數(shù)據(jù)

□周秀娟 王 亞

[長(zhǎng)春理工大學(xué) 長(zhǎng)春 130022]

在新一輪信息革命浪潮中數(shù)據(jù)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模龐大,并且處于逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì),規(guī)??偭渴澜绲诙?。數(shù)據(jù)已成為我國(guó)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵支撐。根據(jù)中國(guó)信息通信研究院發(fā)布的《中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書(shū)(2021)》可知,我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)39.2萬(wàn)億,占GDP比重為38.6%,增速達(dá)9.7%?!吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“十四五規(guī)劃”)明確提出“開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn),鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘和利用”,為公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值的開(kāi)發(fā)指出新方向。數(shù)字經(jīng)濟(jì)在規(guī)模和量上的積累產(chǎn)生的質(zhì)的飛躍,現(xiàn)已進(jìn)入數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)2.0時(shí)代。而現(xiàn)階段我國(guó)90%的可用數(shù)據(jù)均為政府所有,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)為進(jìn)一步釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有益路徑。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式探索在我國(guó)尚處于發(fā)展的初期階段,在該模式探討中,常江對(duì)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)、性質(zhì)和法律規(guī)制進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析[1]。張會(huì)平以成都市為例,介紹了政府授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制與內(nèi)在機(jī)理[2]。王偉玲剖析政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的價(jià)值,并從制度法規(guī)和理論研究角度提出發(fā)展建議[3]。學(xué)術(shù)界現(xiàn)有的討論缺少對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的立法理念、安全風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)督機(jī)制以及數(shù)據(jù)權(quán)屬問(wèn)題的全面深入研究。在相關(guān)理論滯后的情形下,有必要對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行深入剖析,為當(dāng)下實(shí)踐中該模式面臨的困境提出解決建議。

一、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的基本理論

(一)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的內(nèi)涵分析

公共數(shù)據(jù)的具體概念還未通過(guò)國(guó)家層面的立法予以確立,但在地方的數(shù)據(jù)立法中有所涉及,如2021年11月出臺(tái)的《上海市數(shù)據(jù)條例》將公共數(shù)據(jù)規(guī)定為政府機(jī)關(guān)及具有公共事務(wù)處理職能的組織,在履行公共事務(wù)管理職能過(guò)程中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)①。與公共數(shù)據(jù)相近的概念政府?dāng)?shù)據(jù)分為狹義和廣義兩種,狹義的政府?dāng)?shù)據(jù)是指各級(jí)行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中產(chǎn)生的各類(lèi)數(shù)據(jù)。廣義的政府?dāng)?shù)據(jù)在包含狹義的政府?dāng)?shù)據(jù)的前提下,還包括了公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在履行公共管理和服務(wù)職能中產(chǎn)生和采集的數(shù)據(jù)[4]。因此,文中研究的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式相關(guān)問(wèn)題同樣適用于政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主要涉及了數(shù)據(jù)提供方、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)方和數(shù)據(jù)需求方三大主體。具體的運(yùn)作流程是數(shù)據(jù)提供方將公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)授權(quán)給數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)方,數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)方通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的整合、加工和處理等相關(guān)步驟,為數(shù)據(jù)需求方提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品或數(shù)據(jù)服務(wù)(圖1)。需要另外重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是,由于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)涉及相關(guān)數(shù)據(jù)的對(duì)外流動(dòng),因此授權(quán)運(yùn)營(yíng)首先要考慮的是數(shù)據(jù)流動(dòng)過(guò)程中的安全可控,而不是盲目追求數(shù)據(jù)利用效果的最大化。綜上所述,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是指依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,經(jīng)有關(guān)部門(mén)的授權(quán),將公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)權(quán)授予具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力的運(yùn)營(yíng)方,在安全可控的開(kāi)發(fā)利用環(huán)境中,對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合處理,充分而深入挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值的,產(chǎn)出數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)的活動(dòng)。

圖1 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)運(yùn)作流程

(二)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)與公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的區(qū)分

公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是指政府及相關(guān)的企事業(yè)單位依法向社會(huì)公眾開(kāi)放其掌握的各類(lèi)數(shù)據(jù)資源的活動(dòng),更加側(cè)重“開(kāi)放”。該項(xiàng)制度是在政府信息開(kāi)放制度基礎(chǔ)上的延伸與遞進(jìn),可以用于保障社會(huì)公眾對(duì)政府行為和公共事務(wù)的知情權(quán),便利社會(huì)公眾根據(jù)公開(kāi)的公共數(shù)據(jù)對(duì)其相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行一定的預(yù)期;而公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是在開(kāi)放的基礎(chǔ)上更加倚重?cái)?shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用,注重?cái)?shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)的價(jià)值。具體而言,公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)可以歸納出如下幾點(diǎn)不同:

1. 主體關(guān)系不同。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放大多數(shù)是公共數(shù)據(jù)提供方和數(shù)據(jù)需求方雙方形成的法律關(guān)系,而公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中,數(shù)據(jù)提供方不是直接將數(shù)據(jù)提供給數(shù)據(jù)使用方,而是通過(guò)授權(quán)給第三方運(yùn)營(yíng),最終以公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或者服務(wù)的形式提供給數(shù)據(jù)需求方,是三方形成的法律關(guān)系。

2. 內(nèi)容不同。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放往往是將未處理的原始數(shù)據(jù)直接提供給數(shù)據(jù)需求方使用。需求方可以直接在數(shù)據(jù)公開(kāi)平臺(tái)上獲取到想要的數(shù)據(jù),或是通過(guò)簽訂相關(guān)協(xié)議獲取數(shù)據(jù),進(jìn)而對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行加工,無(wú)論何種模式數(shù)據(jù)需求方都會(huì)直接接觸到數(shù)據(jù)本身[5]。與之不同,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中有關(guān)數(shù)據(jù)的處理開(kāi)發(fā)活動(dòng)在安全可控的數(shù)據(jù)平臺(tái)上進(jìn)行,后續(xù)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)也是通過(guò)平臺(tái)向外提供,公共數(shù)據(jù)需求方無(wú)法直接接觸到數(shù)據(jù)[3]。

為了控制風(fēng)險(xiǎn),公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)會(huì)運(yùn)用隱私計(jì)算②等技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理,使得公共數(shù)據(jù)在動(dòng)態(tài)使用或流通中得到保護(hù),即在原始數(shù)據(jù)不出私域的前提下,各參與方在數(shù)據(jù)處理過(guò)程中的各節(jié)點(diǎn)均無(wú)法取得原始數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的“可用不可見(jiàn)”,保障公共數(shù)據(jù)在流通中的隱私安全[2]。這是從技術(shù)層面防范數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn),保障公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的安全。

3. 風(fēng)險(xiǎn)不同。如前所述,公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體和內(nèi)容的不同,就導(dǎo)致了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)也不同。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的數(shù)據(jù)類(lèi)型可以分為無(wú)條件開(kāi)放、有條件開(kāi)放和非開(kāi)放三類(lèi)。其中,非開(kāi)放數(shù)據(jù)是指“涉及個(gè)人隱私、個(gè)人信息、商業(yè)秘密、保密商務(wù)信息,或者法律、法規(guī)規(guī)定不得開(kāi)放的數(shù)據(jù)”③排除在研究討論的范圍之外。對(duì)于無(wú)條件開(kāi)放的數(shù)據(jù),在公共數(shù)據(jù)開(kāi)放模式中的風(fēng)險(xiǎn)顯然在可控范圍內(nèi);對(duì)于有條件開(kāi)放的數(shù)據(jù),需要進(jìn)行脫敏處理方能進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用,此時(shí)面臨的高風(fēng)險(xiǎn),使得公共數(shù)據(jù)開(kāi)放喪失了制度優(yōu)勢(shì)。在面對(duì)此類(lèi)敏感但又具有相當(dāng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的數(shù)據(jù)時(shí),政府機(jī)關(guān)等相關(guān)主體缺少開(kāi)發(fā)利用的積極性,究其原因有二:一是對(duì)數(shù)據(jù)處理的技術(shù)要求過(guò)高;二是掣肘于開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中更高的風(fēng)險(xiǎn),如數(shù)據(jù)處理過(guò)程中的泄露,或者交易結(jié)束后的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)賣(mài)。為了降低此類(lèi)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的風(fēng)險(xiǎn),公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式應(yīng)運(yùn)而生。在監(jiān)管主體的監(jiān)督下,在安全可控的數(shù)據(jù)平臺(tái)上,由第三方運(yùn)營(yíng)主體通過(guò)專(zhuān)業(yè)技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行脫敏并挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值,最終以數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)的方式提供給數(shù)據(jù)需求方。

4. 成本不同。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第42條的有關(guān)規(guī)定,依申請(qǐng)要求提供政府信息的,不收取費(fèi)用。但申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的信息數(shù)量和次數(shù)明顯超過(guò)合理范圍的,行政機(jī)關(guān)可以收取信息處理費(fèi)。此處但書(shū)的規(guī)定并非為了收取費(fèi)用,而是以防當(dāng)事人濫用權(quán)利。有學(xué)者認(rèn)為不能將公共信息開(kāi)放與免費(fèi)綁定,建立合適的收費(fèi)機(jī)制更有利于公共數(shù)據(jù)開(kāi)放[6]。但當(dāng)前來(lái)看,公共數(shù)據(jù)開(kāi)放普遍是免費(fèi)無(wú)償?shù)腫7]。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中,是將數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用授權(quán)給第三方進(jìn)行,數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、處理是成本之一。另外,為了確保公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的安全,數(shù)據(jù)平臺(tái)的搭設(shè)和對(duì)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管也需要較多的投入。因此,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的成本是要高于公共數(shù)據(jù)公開(kāi)的。

通過(guò)對(duì)比可以看出,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式的探索反映了從開(kāi)放轉(zhuǎn)而向開(kāi)放與利用升級(jí)的發(fā)展趨勢(shì)。該模式一方面彌補(bǔ)了政府等相關(guān)主體不擅長(zhǎng)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)處理的缺陷,將工作授權(quán)給更加專(zhuān)業(yè)的第三運(yùn)營(yíng)方進(jìn)行。另一方面,也降低了對(duì)數(shù)據(jù)需求方的專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求,數(shù)據(jù)需求方即使不具備數(shù)據(jù)處理的專(zhuān)業(yè)技能,也能像在商場(chǎng)里購(gòu)物一樣買(mǎi)到自己想要的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù),這與公共數(shù)據(jù)價(jià)值普惠更多社會(huì)主體的理念不謀而合。因此,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是在強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)安全可控的大前提下對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用模式的先進(jìn)探索,為數(shù)據(jù)要素價(jià)值充分釋放賦能經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入新動(dòng)力。

(三)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的必要性考察

探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)按運(yùn)營(yíng)模式是國(guó)家戰(zhàn)略政策的實(shí)現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的需要。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)2.0時(shí)代的發(fā)展需求下,公共數(shù)據(jù)要向開(kāi)放和利用轉(zhuǎn)變升級(jí),進(jìn)一步釋放數(shù)據(jù)的要素價(jià)值,推動(dòng)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化升級(jí)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的搭建、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)方通過(guò)處理加工數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值增值以及在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中自身的技術(shù)積累與升級(jí)能夠促成相當(dāng)規(guī)模的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)集群,開(kāi)辟新的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè),給經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供新的增長(zhǎng)空間。而產(chǎn)出的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)會(huì)作用于實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè),加快數(shù)據(jù)需求方企業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí),為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新活力。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的產(chǎn)出價(jià)值惠及民生。在大數(shù)據(jù)時(shí)代,社會(huì)公眾對(duì)公共數(shù)據(jù)的公開(kāi)透明與開(kāi)發(fā)利用的需求不斷增加。運(yùn)營(yíng)所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)有效提升了社會(huì)公眾的生活便利程度,提升了生活幸福指數(shù)。例如,將收集整理的市場(chǎng)主體的稅務(wù)、社保、醫(yī)保和公積金等數(shù)據(jù),授權(quán)給數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)方并利用隱秘計(jì)算、數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)等技術(shù)產(chǎn)出公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù),數(shù)據(jù)需求方據(jù)此實(shí)現(xiàn)對(duì)小微企業(yè)和個(gè)人貸款的高效認(rèn)證和投放。再如,利用臨床數(shù)據(jù)、基因數(shù)據(jù)和行為數(shù)據(jù)等醫(yī)療公共數(shù)據(jù)能夠推動(dòng)生命科學(xué)和醫(yī)療產(chǎn)業(yè)發(fā)展,與此同時(shí),也能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾提供輔助診療等數(shù)字醫(yī)療服務(wù)。通過(guò)授權(quán)運(yùn)營(yíng)充分利用醫(yī)療公共數(shù)據(jù)價(jià)值,用以改善醫(yī)療資源不均衡的現(xiàn)狀,讓更多人享受公共數(shù)據(jù)價(jià)值釋放帶來(lái)的紅利。

二、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)證范式

(一)我國(guó)代表性公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式考察

國(guó)外大多采取數(shù)據(jù)開(kāi)放模式對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。美國(guó)和英國(guó)采用了數(shù)據(jù)信托的相關(guān)理論,并在實(shí)踐中進(jìn)行了探索與應(yīng)用。美國(guó)直接將信托義務(wù)增設(shè)在數(shù)據(jù)管理者身上,英國(guó)則是建立一個(gè)全新的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)管[8]。由此可見(jiàn)英國(guó)的數(shù)據(jù)信托模式更加接近我國(guó)的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式。國(guó)內(nèi)來(lái)看,北京、上海、廣東、成都等省市已經(jīng)初步構(gòu)建起公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制,發(fā)布數(shù)據(jù)條例等有關(guān)文件,進(jìn)行各具特色的運(yùn)營(yíng)模式的探索。

在第五屆數(shù)字中國(guó)建設(shè)峰會(huì)上,清華大學(xué)孟慶國(guó)提出公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的建設(shè)模式,基本上是“一局一中心一公司”的模式?!耙痪帧币话闶钦认嚓P(guān)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)管理部門(mén),“中心”是由政府建設(shè)或者授權(quán)第三方建設(shè)的大數(shù)據(jù)中心?!肮尽弊鳛楸皇跈?quán)運(yùn)營(yíng)的第三方,選擇的種類(lèi)分為多種:有下屬?lài)?guó)有企業(yè),有合資和控股企業(yè),還有完全市場(chǎng)化的無(wú)控股的公司和合作機(jī)構(gòu)[9]。出于對(duì)數(shù)據(jù)利用的安全可控考慮,當(dāng)下主要公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)地區(qū),基本都是授權(quán)下屬?lài)?guó)有企業(yè)開(kāi)展數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用,各個(gè)省市的探索模式均有其特點(diǎn):

1. 北京市:探索以行業(yè)為主導(dǎo)的數(shù)據(jù)專(zhuān)區(qū)運(yùn)營(yíng)模式

2020年9月,北京市經(jīng)信局授權(quán)北京金控集團(tuán)(國(guó)有企業(yè))專(zhuān)門(mén)運(yùn)營(yíng)金融領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù),與其他城市試點(diǎn)運(yùn)營(yíng)模式一樣,也是有關(guān)行政機(jī)關(guān)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)將收集、產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)授權(quán)給運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用,數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、開(kāi)發(fā)和利用必須在大數(shù)據(jù)平臺(tái)上進(jìn)行。這其中較為亮點(diǎn)的是北京市將某一行業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)公共數(shù)據(jù)分離出來(lái),單獨(dú)交給該領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)公司運(yùn)營(yíng),“讓專(zhuān)業(yè)的人干專(zhuān)業(yè)的事”,這一模式更加利于公共數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放,并且在運(yùn)營(yíng)監(jiān)督上更容易引入行業(yè)內(nèi)部自律規(guī)制的監(jiān)督機(jī)制。

2. 上海市:國(guó)內(nèi)首次提出分級(jí)分類(lèi)開(kāi)放模式

《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》在2019年首次提出在公共數(shù)據(jù)開(kāi)放中要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分級(jí)分類(lèi),將公共數(shù)據(jù)分為非開(kāi)放數(shù)據(jù)、有條件開(kāi)放數(shù)據(jù)和無(wú)條件開(kāi)放數(shù)據(jù)三類(lèi),并在2021年出臺(tái)的《上海市數(shù)據(jù)條例》中予以沿用。如前文所述,正是此處的數(shù)據(jù)開(kāi)放分類(lèi),為后續(xù)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)探索做好了前期的準(zhǔn)備工作,其中的有條件開(kāi)放類(lèi)數(shù)據(jù)正是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中主要的數(shù)據(jù)種類(lèi)。除此之外,條例中還對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制、開(kāi)發(fā)利用規(guī)范、數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)定價(jià)、平臺(tái)服務(wù)費(fèi)等方面作出了初步規(guī)定。并且在條例中明確提出要組織制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法,對(duì)程序、運(yùn)營(yíng)規(guī)則以及退出機(jī)制等內(nèi)容做進(jìn)一步具體規(guī)定。

3. 廣東?。喊l(fā)放首張公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證

廣東省創(chuàng)新性地實(shí)踐了以公共數(shù)據(jù)作為資產(chǎn)向銀行獲取貸款的模式。2021年10月16日,廣東省以電子憑證的方式將全國(guó)首張公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證發(fā)放給佛山市和禧金屬制品有限公司,該公司作為數(shù)據(jù)來(lái)源主體,由廣東電網(wǎng)公司作為數(shù)據(jù)提供方(用電數(shù)據(jù)管理者)將該企業(yè)的用電數(shù)據(jù)提供給數(shù)據(jù)需求方農(nóng)業(yè)銀行廣東省分行,為公司進(jìn)行融資貸款。銀行根據(jù)該企業(yè)的用電數(shù)據(jù),對(duì)申請(qǐng)貸款的企業(yè)進(jìn)行信用評(píng)估和審查,通過(guò)數(shù)據(jù)價(jià)值釋放的金融創(chuàng)新為部分貸款難的中小微企業(yè)提供了新的融資路徑。2022年8月9日在佛山市數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置全流程改革發(fā)布會(huì)上,廣東省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局頒發(fā)了《公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記證書(shū)》,這是全省首批發(fā)出的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)證書(shū)。順德區(qū)正式授權(quán)佛山市順科智匯科技有限公司(國(guó)有企業(yè))成為廣東首個(gè)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)商。

4. 成都市:率先探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)

成都市早在2017年就開(kāi)始了公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的探索,政府率先配套出臺(tái)了《成都市公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)管理辦法》,明確數(shù)據(jù)供給側(cè)、需求側(cè)、運(yùn)營(yíng)側(cè)、監(jiān)管側(cè)等不同服務(wù)主體的定位,以及各環(huán)節(jié)職權(quán)分工、服務(wù)流程。2018年,成都市政府直接授權(quán)國(guó)有企業(yè)成都市大數(shù)據(jù)集團(tuán)股份有限公司作為公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)商,并授權(quán)其搭建相應(yīng)的服務(wù)平臺(tái),將公共數(shù)據(jù)作為國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。公共數(shù)據(jù)需求方通過(guò)與大數(shù)據(jù)集團(tuán)簽署使用協(xié)議和安全協(xié)議來(lái)明確數(shù)據(jù)使用相關(guān)細(xì)則和規(guī)范[10]。2020年12月29日成都市公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)正式上線。成都市在探索中規(guī)避了公共數(shù)據(jù)的確權(quán)問(wèn)題,將數(shù)據(jù)作為國(guó)有資產(chǎn)交給國(guó)有企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng),是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式的探索先鋒。

(二)我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式評(píng)析

綜合分析以上試點(diǎn)省市的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式可以看出,成都市將公共數(shù)據(jù)作為國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)給國(guó)有企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng),積極探索數(shù)據(jù)權(quán)益高效利用理念下的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式,是該模式探索的先鋒。但是回避數(shù)據(jù)權(quán)屬認(rèn)定問(wèn)題只是緩兵之計(jì),因?yàn)橐?guī)避權(quán)屬問(wèn)題只能將運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的數(shù)據(jù)訪問(wèn)、收集、使用等問(wèn)題留給現(xiàn)行競(jìng)爭(zhēng)法、侵權(quán)法來(lái)調(diào)整,可能會(huì)失去了法律規(guī)制在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極調(diào)配和正面激勵(lì)作用。北京市以數(shù)據(jù)專(zhuān)區(qū)的模式將金融領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)授權(quán)給專(zhuān)門(mén)公司處理,有利于推動(dòng)行業(yè)自治規(guī)范的形成。但需要另外提出的是,北京市將高價(jià)值敏感的政務(wù)數(shù)據(jù)通過(guò)北交所進(jìn)行交易的設(shè)想[11]受到了有關(guān)專(zhuān)家的質(zhì)疑,在數(shù)據(jù)權(quán)屬設(shè)定和分級(jí)分類(lèi)等相關(guān)具體規(guī)則沒(méi)有通過(guò)法律予以確定的背景下,這一做法有較大的安全風(fēng)險(xiǎn)。2019年上海市在國(guó)內(nèi)首次提出要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分級(jí)分類(lèi),數(shù)據(jù)的分級(jí)分類(lèi)有助于公共數(shù)據(jù)的管理和開(kāi)發(fā),進(jìn)而降低公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。廣東省設(shè)立公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證制度是“資源-資產(chǎn)-資本”數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的積極嘗試,是公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)向公共數(shù)據(jù)資本演變的金融創(chuàng)新,使得公共數(shù)據(jù)從當(dāng)下的即期等價(jià)交易擴(kuò)展到具有杠桿作用的融資借貸領(lǐng)域中去,拓寬融資渠道,進(jìn)一步釋放其價(jià)值。

三、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)困境

(一)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)法律依據(jù)缺失

通過(guò)梳理相關(guān)法律法規(guī)(參見(jiàn)表1)可以看出,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)缺少法制規(guī)范。2015年8月國(guó)務(wù)院頒布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中提出要在依法加強(qiáng)安全保障和隱私保護(hù)的前提下,穩(wěn)步推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放。這一規(guī)范性文件開(kāi)啟了公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)化配置模式的探索。隨后出臺(tái)的《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》為數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用定下了保護(hù)數(shù)據(jù)安全與促進(jìn)開(kāi)發(fā)利用并進(jìn)的基調(diào),并在立法上做出了留白?!笆奈逡?guī)劃”明確提出“開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)”,為各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)提供了政策支持,此后地方政府相繼出臺(tái)數(shù)據(jù)條例,響應(yīng)中央政策部署,為地區(qū)的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)提供實(shí)施細(xì)則和法律依據(jù)。從國(guó)家層面來(lái)看,首先,對(duì)于公共數(shù)據(jù)這一概念依舊沒(méi)有正式規(guī)定,相關(guān)文件表述依舊聚焦于政府?dāng)?shù)據(jù)。僅《上海市數(shù)據(jù)條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》等地方立法中對(duì)公共數(shù)據(jù)概念予以明確。其次,對(duì)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中涉及數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)監(jiān)督等相關(guān)具體的公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)規(guī)則缺少法律法規(guī)予以明確。最后,公共數(shù)據(jù)權(quán)屬認(rèn)定問(wèn)題難以形成共識(shí)。國(guó)家層面的立法中沒(méi)有明確公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬界定,在2021年深圳市人大通過(guò)的數(shù)據(jù)條例中也規(guī)避了數(shù)據(jù)權(quán)屬問(wèn)題,刪除了一審稿中“自然人對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)享有數(shù)據(jù)權(quán)”這一表述,最終采用了“權(quán)益”這一相對(duì)保守的表述方式④。

表1 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)相關(guān)政策法規(guī)梳理

(二)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)安全風(fēng)險(xiǎn)較高

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)相較于其他數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用模式來(lái)說(shuō)參與方較多,在這一模式探索過(guò)程中,還未形成完善的法律規(guī)制體系,各參與主體的具體行事細(xì)則有待確認(rèn),尤其是在數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)第三方的參與下,使得公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式的安全風(fēng)險(xiǎn)上升。首先,公共數(shù)據(jù)管理者在原始數(shù)據(jù)的采集過(guò)程中要確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性,并且當(dāng)數(shù)據(jù)發(fā)生變化時(shí)要及時(shí)有效地更新,以防瑕疵或者錯(cuò)誤數(shù)據(jù)造成相關(guān)決策的失誤。其次,運(yùn)營(yíng)方在對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行整合處理和深入挖掘時(shí),要確保過(guò)程的安全保密。且部分?jǐn)?shù)據(jù)屬于高敏感和高價(jià)值類(lèi),數(shù)據(jù)的儲(chǔ)存和傳輸都有較大風(fēng)險(xiǎn),即使近些年數(shù)字科學(xué)技術(shù)發(fā)展突飛猛進(jìn),處理此類(lèi)數(shù)據(jù)對(duì)專(zhuān)業(yè)人員的技術(shù)水平要求仍然很高。另外,由于原先數(shù)據(jù)安全意識(shí)不強(qiáng)且相關(guān)法律法規(guī)存在滯后問(wèn)題,在資本逐利本性的驅(qū)動(dòng)下,在一些“灰色地帶”,部分?jǐn)?shù)據(jù)持有者對(duì)于用戶(hù)信息的非法收集和販賣(mài)等行為泛濫,甚至形成利益產(chǎn)業(yè)鏈。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用是基于公共利益,對(duì)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的安全風(fēng)險(xiǎn)要高度重視,確保數(shù)據(jù)安全是這一切數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)模式探索的大前提。對(duì)于可能造成的不利后果和不良影響要做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防工作,如果發(fā)生數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)事故,不僅將對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的推行和良性應(yīng)用造成阻礙,而且可能對(duì)政府等相關(guān)組織的公信力產(chǎn)生負(fù)面影響。

(三)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制不健全

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)具有參與主體多、技術(shù)領(lǐng)域廣、監(jiān)管難度大等特點(diǎn)。由于社會(huì)第三方市場(chǎng)主體的參與和復(fù)雜的數(shù)據(jù)處理流程,在合作過(guò)程中,不同的主體以及不同的環(huán)節(jié)都有可能出現(xiàn)紕漏,甚至造成公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的安全責(zé)任事故?,F(xiàn)行數(shù)據(jù)監(jiān)督模式主要是自上而下的模式,主要由數(shù)據(jù)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé),或者對(duì)個(gè)體進(jìn)行賦權(quán),例如歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDER),該模式在實(shí)踐中的運(yùn)行效果并不理想,個(gè)人要么怠于行使自己的權(quán)利,要么沒(méi)有精力和能力行使自己的權(quán)利。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式中如果僅僅采取依靠數(shù)據(jù)監(jiān)管部門(mén)和對(duì)個(gè)人賦權(quán)模式的監(jiān)管,安全風(fēng)險(xiǎn)不能得到很好的控制,監(jiān)管效率也不高。

(四)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的數(shù)據(jù)權(quán)屬不明確

數(shù)據(jù)權(quán)屬問(wèn)題的復(fù)雜疑難由來(lái)已久,在立法層面,尚無(wú)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)公共數(shù)據(jù)權(quán)屬問(wèn)題作出界定,《中華人民共和國(guó)民法典》第127條對(duì)數(shù)據(jù)相關(guān)問(wèn)題做了立法留白處理。2022年6月,中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》中,提到數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的重要特征是暫時(shí)擱置數(shù)據(jù)所有權(quán)的定位。在司法層面,百度與大眾點(diǎn)評(píng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛案⑤、淘寶與美景的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛案⑥等均規(guī)避了數(shù)據(jù)權(quán)屬的界定問(wèn)題,該問(wèn)題的界定難以形成普遍共識(shí)。然而從數(shù)據(jù)安全和數(shù)字經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度出發(fā),在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式中,僅僅從行為規(guī)制的角度,運(yùn)用侵權(quán)法和競(jìng)爭(zhēng)法對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式中的糾紛進(jìn)行處理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)或者說(shuō)整個(gè)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)體系建立的核心問(wèn)題就是數(shù)據(jù)權(quán)利體系的建立,只有對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)屬問(wèn)題給出解決方案,才能在法律規(guī)制層面把握主動(dòng)性。

在探討公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的權(quán)屬問(wèn)題之前,需要明確權(quán)屬問(wèn)題所包含的內(nèi)容。數(shù)據(jù)權(quán)屬包含了數(shù)據(jù)所有權(quán)、數(shù)據(jù)管理權(quán)和數(shù)據(jù)使用權(quán)。從公共數(shù)據(jù)所有權(quán)來(lái)看,現(xiàn)有法律法規(guī)以及相關(guān)政策文件中對(duì)于公共數(shù)據(jù)是否屬于國(guó)有資產(chǎn)尚無(wú)定論。成都市在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)過(guò)程中將公共數(shù)據(jù)作為國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)給國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng),開(kāi)發(fā)利用所得收益歸當(dāng)?shù)卣?。從管理?quán)方面來(lái)看,相關(guān)的政策文件是明確的,中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院印發(fā)的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》體現(xiàn)了“誰(shuí)主管,誰(shuí)提供,誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,即公共數(shù)據(jù)的管理權(quán)歸于收集和產(chǎn)生數(shù)據(jù)的部門(mén)。從使用權(quán)方面來(lái)看,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)面臨著什么數(shù)據(jù)可以開(kāi)發(fā)利用?開(kāi)發(fā)利用的標(biāo)準(zhǔn)是什么?開(kāi)發(fā)利用的法律依據(jù)缺失等現(xiàn)實(shí)困境。權(quán)屬不明和法律依據(jù)的缺失導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)各參與方積極性不高。

四、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的完善路徑

(一)厘清公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的立法理念

首先,明確安全可控的立法理念。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)以安全為第一要義。要確保國(guó)家安全,任何數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的活動(dòng)都理所當(dāng)然地以保障國(guó)家安全為前提[12]。還要確保市場(chǎng)主體的商業(yè)安全和個(gè)人信息安全?!吨腥A人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》和《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》這兩部法律強(qiáng)調(diào)了我國(guó)對(duì)于數(shù)據(jù)資源是要在保障數(shù)據(jù)安全的前提下進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)地方試點(diǎn)中,北京、上海、成都等地均是授權(quán)給下屬?lài)?guó)有企業(yè)進(jìn)行,并且強(qiáng)調(diào)了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)必須在搭建的數(shù)據(jù)平臺(tái)上進(jìn)行,目的是為了確保數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的可控。其次,公平分享是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式立法理念的應(yīng)有之義。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)引入市場(chǎng)機(jī)制,資本的逐利性決定了其追求利益最大化的特性。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律規(guī)制中必須要首先確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。參考《中華人民共和國(guó)憲法》第九條有關(guān)自然資源的規(guī)定,公共數(shù)據(jù)資源應(yīng)歸國(guó)家所有。在我國(guó)語(yǔ)境下,此處的所有并非私權(quán)上的占有,而是國(guó)家代表全民行使數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)的權(quán)利,以確保公共數(shù)據(jù)可持續(xù)地且公平地給全社會(huì)成員帶來(lái)福利。只有公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)所帶來(lái)的數(shù)據(jù)價(jià)值提升能夠普惠社會(huì)公眾,才能不悖于這一模式設(shè)立的初衷,才符合我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的價(jià)值取向。最后,有效利用理念是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式制度優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式的探索正是為了解決公共數(shù)據(jù)開(kāi)放向公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和利用轉(zhuǎn)變升級(jí)過(guò)程中的制度阻礙問(wèn)題[13]。公共數(shù)據(jù)的高效利用離不開(kāi)市場(chǎng)交易機(jī)制和價(jià)格機(jī)制的助力,要避免公共數(shù)據(jù)資源的浪費(fèi)和低效使用。比如在公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)方的選擇上,就可以充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,進(jìn)行公開(kāi)公正的競(jìng)爭(zhēng),對(duì)運(yùn)營(yíng)方的專(zhuān)業(yè)技術(shù)、管理投資等各方面能力進(jìn)行綜合考量對(duì)比,采取招標(biāo)等方式選出。綜上,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的立法理念要明確安全可控、公平分享和有效利用三大理念。

(二)立法明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)規(guī)則

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的權(quán)利范圍和限制需要予以明確。對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)和具有管理公共事務(wù)職能組織的公共性數(shù)據(jù)開(kāi)展授權(quán)運(yùn)營(yíng)基本上可以達(dá)成共識(shí),沒(méi)有太大爭(zhēng)議。對(duì)于部分易混淆的、不能作為授權(quán)運(yùn)營(yíng)對(duì)象的數(shù)據(jù)需要予以分辨。如公交公司掌握的相關(guān)數(shù)據(jù)就需要分類(lèi)討論,對(duì)于其在提供公共交通服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的運(yùn)輸路線、運(yùn)輸車(chē)輛的實(shí)時(shí)位置和運(yùn)輸人次的高低峰時(shí)間等數(shù)據(jù)是屬于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的范疇。但是公司的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、人員數(shù)據(jù)和管理數(shù)據(jù)等不具有公共管理屬性的數(shù)據(jù),不是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的客體對(duì)象。又如學(xué)校等教育機(jī)構(gòu),對(duì)于其履行公共事務(wù)管理職能過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù),如學(xué)生的人數(shù)、年齡和男女比例等以及疫情期間對(duì)于在校人員的基于疫情防控采取的管理措施產(chǎn)生的相關(guān)數(shù)據(jù),這些屬于公共數(shù)據(jù)的范疇可以進(jìn)行授權(quán)運(yùn)營(yíng)。而對(duì)于具體到學(xué)生個(gè)人的學(xué)科成績(jī)、老師薪酬等,則不屬于運(yùn)營(yíng)范疇。再如,相當(dāng)敏感的、高保密要求的醫(yī)療數(shù)據(jù),這其中涉及病人的身體狀況、病情甚至是基因等數(shù)據(jù),不論是從個(gè)人隱私保護(hù)還是國(guó)家安全的角度都不適合進(jìn)行公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng),但這些數(shù)據(jù)對(duì)生命科技和生物醫(yī)療等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要,應(yīng)當(dāng)允許其在去除信息的個(gè)人標(biāo)識(shí)作用的前提下,在安全可控的平臺(tái)上進(jìn)行授權(quán)運(yùn)營(yíng)。因此,通過(guò)立法來(lái)明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的范圍和限制至關(guān)重要,如《上海市數(shù)據(jù)條例》中對(duì)數(shù)據(jù)的分級(jí)分類(lèi)、運(yùn)營(yíng)程序規(guī)則等具體實(shí)施細(xì)則均通過(guò)立法予以明確。

(三)建立健全公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)監(jiān)督機(jī)制

面對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管難的問(wèn)題,要盡快從制度層面和法律層面完善監(jiān)督機(jī)制,具體有以下建議:

1. 建立健全分工和責(zé)任體系。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)參與主體眾多,應(yīng)當(dāng)立法對(duì)參與者的分工進(jìn)行明確,明確公共數(shù)據(jù)管理者等相關(guān)部門(mén)和數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)者的安全管理義務(wù), 落實(shí)責(zé)任制度。

2. 建立健全政府監(jiān)督和第三方監(jiān)督協(xié)同模式。(1)建立專(zhuān)家監(jiān)督機(jī)制。例如,受英國(guó)商務(wù)部和文化部的委托,由部分英國(guó)學(xué)者聯(lián)合發(fā)表的《發(fā)展英國(guó)的人工智能產(chǎn)業(yè)》審查報(bào)告中建議為促進(jìn)人工智能數(shù)據(jù)的公平和安全的共享,可以考慮在人工智能產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中采用數(shù)據(jù)信托框架。報(bào)告還構(gòu)思設(shè)立由英國(guó)皇家學(xué)會(huì)和英國(guó)皇家工程學(xué)院中的有關(guān)人員組成專(zhuān)家組,用其豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)支持?jǐn)?shù)據(jù)信托的建設(shè)[14]。該構(gòu)想給予我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)監(jiān)督體系的構(gòu)建一些啟發(fā):我們可以組織相關(guān)專(zhuān)家、學(xué)者、數(shù)據(jù)研究所和行業(yè)從業(yè)人員等,形成獨(dú)立的監(jiān)督組織,運(yùn)用他們的專(zhuān)業(yè)知識(shí)對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施更加專(zhuān)業(yè)的監(jiān)督。(2)鼓勵(lì)行業(yè)自律。在美國(guó)的個(gè)人信息保護(hù)行業(yè)自律中,“行業(yè)自律”指的是制定規(guī)則、運(yùn)用規(guī)則進(jìn)行自我監(jiān)督和違反規(guī)則進(jìn)行的內(nèi)部處罰以及對(duì)受侵害人的救濟(jì)[15]。由行業(yè)之間或者行業(yè)內(nèi)部的相關(guān)企業(yè)達(dá)成自律規(guī)則,如Online Privacy Alliance和Payment Card Industry Data Security Standard等,形成相關(guān)規(guī)則后,企業(yè)可以選擇是否采納,且既不構(gòu)成行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻也不影響行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。以上兩種第三方監(jiān)督模式的建立,并不意味著可以取代政府自上而下的監(jiān)督。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)事關(guān)公共利益,政府監(jiān)督責(zé)無(wú)旁貸。不論是英國(guó)的數(shù)據(jù)信托還是美國(guó)的行業(yè)自律都不意味著政府監(jiān)督的缺失,實(shí)際上他們更像是政府和第三方的共同治理。如果企業(yè)違反隱私承諾,美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(FTC)以及其他相關(guān)行政或者司法機(jī)關(guān)均可以對(duì)其進(jìn)行制裁[6]。因此,我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立健全專(zhuān)家監(jiān)督、行業(yè)自律和政府監(jiān)督的協(xié)同監(jiān)督模式。

3. 數(shù)字技術(shù)有效保障公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督。隨著數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)的發(fā)展和進(jìn)步,充分利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì),讓專(zhuān)業(yè)技術(shù)應(yīng)用于授權(quán)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督機(jī)制。數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用中就包括了數(shù)據(jù)安全技術(shù)的積累與發(fā)展,可以利用數(shù)據(jù)本身這一特性,令公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)監(jiān)督機(jī)制通過(guò)數(shù)字技術(shù)更加智能化。

(四)完善公共數(shù)據(jù)確權(quán)規(guī)則

在數(shù)據(jù)權(quán)屬的研究中,學(xué)術(shù)界進(jìn)行了數(shù)據(jù)所有權(quán)[16]、數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)[17]等數(shù)據(jù)權(quán)利體系建設(shè)構(gòu)想,但均不能很好地解決公共數(shù)據(jù)的確權(quán)問(wèn)題。傳統(tǒng)所有權(quán)理論的目的在于設(shè)置排他性權(quán)利,對(duì)稀缺資源進(jìn)行占有和所有,與公共數(shù)據(jù)的公共屬性不符,也不符合數(shù)字經(jīng)濟(jì)共享利他的發(fā)展理念。如果賦予個(gè)人以數(shù)據(jù)的所有權(quán),那么單個(gè)的數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值較低,并且會(huì)影響數(shù)據(jù)的流通與開(kāi)發(fā)利用[18]。如果為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)企業(yè)設(shè)置所有權(quán),一方面會(huì)影響數(shù)據(jù)管理者對(duì)于數(shù)據(jù)提供、數(shù)據(jù)更新等相關(guān)工作的積極性,另一方面也提高了數(shù)據(jù)需求方對(duì)于數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的成本,容易形成數(shù)據(jù)壟斷[19]。綜上,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)參與主體的多樣性以及數(shù)據(jù)利用場(chǎng)景的復(fù)雜性決定了設(shè)置數(shù)據(jù)所有權(quán)的弊大于利。無(wú)法進(jìn)行公共數(shù)據(jù)所有權(quán)的確立并不意味著公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)只能在無(wú)序混亂的權(quán)屬界定中探索前進(jìn),公共數(shù)據(jù)確權(quán)規(guī)則應(yīng)當(dāng)秉持“弱所有,強(qiáng)權(quán)益”的理念[20],通過(guò)相關(guān)權(quán)益的合理有序配置,為數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)賦能,促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化配置,進(jìn)而促成公共數(shù)據(jù)要素價(jià)值的有效釋放。廣東省設(shè)立公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證制度,就是賦予公共數(shù)據(jù)一定的權(quán)利外觀所進(jìn)行的一種金融創(chuàng)新。對(duì)于公共數(shù)據(jù)確權(quán)規(guī)則的完善,可以從如下角度予以規(guī)劃:

1. 要明確公共數(shù)據(jù)資源的國(guó)家所有。只有國(guó)家擁有平衡數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)的能力,只有國(guó)家能夠在利用市場(chǎng)機(jī)制釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值的同時(shí)抑制資本的逐利性,使得數(shù)據(jù)紅利普惠社會(huì)公眾。表現(xiàn)在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中各級(jí)政府所有公共數(shù)據(jù),公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生的收益歸屬財(cái)政。

2. 公共數(shù)據(jù)管理權(quán)歸屬各級(jí)政府的負(fù)責(zé)部門(mén)以及具有公共事務(wù)管理職能的各部門(mén)。這部分的確權(quán)規(guī)則如前文所述有相關(guān)政策依據(jù),爭(zhēng)議較少。

3. 公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)權(quán)歸屬于依法被授權(quán)的國(guó)有企業(yè)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式的最大特點(diǎn)就是引入市場(chǎng)機(jī)制,促成公共數(shù)據(jù)的保值和增值?;诠矓?shù)據(jù)資源的國(guó)家所有,國(guó)家代全民開(kāi)發(fā)利用公共數(shù)據(jù),收益權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于財(cái)政。

4. 細(xì)化數(shù)據(jù)需求方的使用權(quán)。首先,應(yīng)當(dāng)明確數(shù)據(jù)需求方得到的是公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù),不能直接接觸公共數(shù)據(jù)。其次,需要強(qiáng)調(diào)的是數(shù)據(jù)需求方必須在規(guī)定的數(shù)據(jù)平臺(tái)上,采取規(guī)定的安全可控的方式對(duì)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)進(jìn)行使用。

五、結(jié)語(yǔ)

數(shù)據(jù)要素成為促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)能,未來(lái)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用對(duì)充分釋放數(shù)據(jù)價(jià)值,構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)、加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)具有關(guān)鍵作用。公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)資源的重要組成部分,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式的誕生是公共數(shù)據(jù)價(jià)值理念從開(kāi)放到開(kāi)放和利用轉(zhuǎn)變的需求,是我國(guó)數(shù)據(jù)市場(chǎng)化配置的先進(jìn)制度設(shè)計(jì)。

通過(guò)對(duì)北京、上海、廣東和成都等省市的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)的考察分析,發(fā)現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)存在法律依據(jù)缺失、安全風(fēng)險(xiǎn)較高、監(jiān)管機(jī)制不健全和數(shù)據(jù)權(quán)屬不明確的問(wèn)題。為此,需要完善公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)路徑。一是要樹(shù)立安全可控、公平分配和有效利用的立法理念;二是要立法明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的具體規(guī)則,包括權(quán)利的范圍和限制;三是要建立健全公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)監(jiān)督機(jī)制,促成專(zhuān)家監(jiān)督、行業(yè)自律和政府監(jiān)督協(xié)同運(yùn)作。四是要完善公共數(shù)據(jù)確權(quán)規(guī)則,在“弱所有,強(qiáng)權(quán)益”的數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用理念下,合理配置公共數(shù)據(jù)授權(quán)參與各方權(quán)益,確保運(yùn)營(yíng)模式有序推進(jìn)。

注釋

① 《上海市數(shù)據(jù)條例》第二條。

② 隱私計(jì)算是指由兩個(gè)以上參與方在不泄露各自數(shù)據(jù)的前提下,參與方通過(guò)共同合作對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行聯(lián)合機(jī)器學(xué)習(xí)或分析。

③ 《上海市數(shù)據(jù)條例》第四十一條。

④ 《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第三條。

⑤ 上海知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院(2016)滬73民終242號(hào)民事判決書(shū)。

⑥ 杭州鐵路運(yùn)輸法院(2017)浙8601民初4034號(hào)民事判決書(shū)。

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