趙加兵

〔河南財經(jīng)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟法學(xué)院，河南 鄭州 450046〕

一、引言

公共數(shù)據(jù)在社會數(shù)據(jù)資源中占據(jù)重要位置，公共數(shù)據(jù)開放利用對推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展、重塑國家競爭優(yōu)勢及提升政府治理能力具有積極意義。(1)參見《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》(國發(fā)〔2015〕50號)。為此2020年3月30日的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》(以下簡稱《意見》)明確提出要研究推動公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動的制度規(guī)范，根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。(2)參見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》(2020年3月30日)。國家“十四五規(guī)劃”明確指出要“開展政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”“加快建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通等基礎(chǔ)制度”。(3)參見《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和 2035 年遠景目標綱要》第五篇第十七章第一節(jié)、第十八章第一節(jié)。因此從產(chǎn)權(quán)配置角度建構(gòu)起公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬及交易流通模式已然成為推動公共數(shù)據(jù)開放的必由之路，從民法角度規(guī)范界定公共數(shù)據(jù)概念范疇則是實現(xiàn)上述目標的可行方案。從民法角度界定公共數(shù)據(jù)概念范疇，一方面有利于厘清公共數(shù)據(jù)權(quán)屬關(guān)系，明確政府公共數(shù)據(jù)權(quán)利人法律地位，為政府主導(dǎo)公共數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)奠定理論基礎(chǔ)。另一方面，有助于建構(gòu)規(guī)范的數(shù)據(jù)要素市場，為公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用及有效保護提供制度供給，從民法角度界定公共數(shù)據(jù)概念范疇也具有現(xiàn)實可行性。首先，公共數(shù)據(jù)屬于民事權(quán)利規(guī)制范疇。《民法典》明確規(guī)定為數(shù)據(jù)提供法律保護，由此認可了數(shù)據(jù)的民事客體地位。(4)參見《民法典》(2021)第127條。公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)的重要組成部分，因此不難得出公共數(shù)據(jù)是民事權(quán)利規(guī)制對象的基本結(jié)論。其次，作為公共數(shù)據(jù)權(quán)利人的政府是民事權(quán)利主體的重要成員?！睹穹ǖ洹访鞔_認可政府作為民事主體的正當性，這為從民法角度界定公共數(shù)據(jù)概念范疇及明確公共數(shù)據(jù)權(quán)屬關(guān)系提供了法律支撐。最后，公共數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)符合民事權(quán)利利用的基本模式。從現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)利用實踐看，公共數(shù)據(jù)利用主要采用授權(quán)許可方式展開，而以許可方式展開民事權(quán)利利用符合民事法律的基本制度預(yù)設(shè)，其在知識產(chǎn)權(quán)利用時已然得到廣泛應(yīng)用。遺憾的是，現(xiàn)行實踐在界定公共數(shù)據(jù)概念時多從管理而非權(quán)屬配置角度展開，由此導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)概念界定失范，有礙公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用與規(guī)范保護。有鑒于此，本文擬以“公共數(shù)據(jù)概念規(guī)范界定及其民法意義”為題展開探討，以期從民法視角對公共數(shù)據(jù)概念予以規(guī)范界定，全面梳理公共數(shù)據(jù)概念規(guī)范界定對于民事法律制度、公共數(shù)據(jù)利用與保護的制度價值。論文在檢視公共數(shù)據(jù)概念界定現(xiàn)有研究方案基礎(chǔ)上，從民法視角對公共數(shù)據(jù)概念范疇展開反思與建構(gòu)，以厘清公共數(shù)據(jù)與其他類型數(shù)據(jù)分野，概括出公共數(shù)據(jù)概念規(guī)范界定之于民事法律及公共數(shù)據(jù)利用與保護的價值。

二、公共數(shù)據(jù)概念現(xiàn)有研究實踐檢視

現(xiàn)有研究對公共數(shù)據(jù)概念界定已有相應(yīng)制度安排，(5)從政策及立法實踐看，無論是國家層面還是地方層面都在展開公共數(shù)據(jù)探索，2016年國務(wù)院出臺《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》(國發(fā)〔2016〕51號)，2020年貴州省出臺全國第一部地方性法規(guī)《貴州省政府數(shù)據(jù)共享開放條例》，上海市、福建省分別于2019年和2016年出臺政府規(guī)章《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》(2019年上海市人民政府令第21號)、《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》(2016年福建省人民政府令第178號)。也有省、市及縣級人民政府以規(guī)范性文件形式對公共數(shù)據(jù)相關(guān)問題予以規(guī)制。這些文件在規(guī)制對象方面分別采取了不同的表述方式，有的采用“政務(wù)數(shù)據(jù)”，有的采用“政府數(shù)據(jù)”，還有的采用“公共數(shù)據(jù)”。盡管表述不一，但其核心范圍仍具有一致性，多以《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》對政務(wù)數(shù)據(jù)設(shè)定的范圍為基礎(chǔ)展開概念界定。但從其范圍看，公共數(shù)據(jù)范圍要大于政務(wù)數(shù)據(jù)范圍，公共數(shù)據(jù)采集和生成主體既包括政務(wù)部門也包括水務(wù)、電力、燃氣、通信、公共交通、民航、鐵路等公用事業(yè)運營單位(參見《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》第47條)。而政務(wù)數(shù)據(jù)的收集和生成主體僅限于政府部門及法律法規(guī)授權(quán)具有行政職能的事業(yè)單位和社會組織(參見《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第2條)。從這一角度而言，現(xiàn)行以“政府數(shù)據(jù)”“政務(wù)數(shù)據(jù)”為對象的規(guī)制實踐能夠為公共數(shù)據(jù)規(guī)制提供有益參考借鑒。為行文方便，本文統(tǒng)一采用公共數(shù)據(jù)表述，但在某些場合為與引文表述一致，仍采用“政務(wù)部門”“政府部門”“政務(wù)數(shù)據(jù)”等表述。這為從民法角度界定公共數(shù)據(jù)概念范疇提供必要參考借鑒，但其內(nèi)在局限性決定了以現(xiàn)行公共數(shù)據(jù)概念為基礎(chǔ)建構(gòu)公共數(shù)據(jù)概念體系難以實現(xiàn)預(yù)期目標。

1.現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)概念界定方案概覽

對于公共數(shù)據(jù)概念，理論及實務(wù)界均已展開探討，且在概念界定時嘗試明確公共數(shù)據(jù)的法律性質(zhì)及權(quán)利歸屬。如有學(xué)者認為，公共數(shù)據(jù)是政府或具有準公共職能的機構(gòu)在行使有明確授權(quán)的公共職能過程中自行獲取的及政府部門委托授權(quán)特定私營部門或個體行使特定公共職能過程中收集的數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)應(yīng)歸全民共同所有。[1]也有學(xué)者認為，公共數(shù)據(jù)是指社會成員在公共空間的行為數(shù)據(jù)、各類可社會化和經(jīng)濟化的公共數(shù)據(jù)、政府及非營利性機構(gòu)產(chǎn)生的已公開數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)屬于公共產(chǎn)品，可為社會公眾自由利用。[2]

實務(wù)界在界定公共數(shù)據(jù)時多以國務(wù)院預(yù)設(shè)的觀點為基礎(chǔ)，將公共數(shù)據(jù)界定為政務(wù)部門在履行職責(zé)過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類數(shù)據(jù)資源，包括政務(wù)部門直接或通過第三方依法采集的、依法授權(quán)管理的和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的數(shù)據(jù)資源等。(6)參見《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》(國發(fā)〔2016〕51號)第2條。在具體實施時，各地對公共數(shù)據(jù)概念界定采取的方案又有所差異。有的數(shù)據(jù)立法以概括模式展開，認為公共數(shù)據(jù)是指本市各級行政機關(guān)以及履行公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位在依法履職過程中采集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)。(7)參見《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》(2019年上海市人民政府令第21號)第3條。有的數(shù)據(jù)立法實踐以“概括+列舉模式”展開，將公共數(shù)據(jù)界定為各級人民政府和有關(guān)部門，法律法規(guī)授權(quán)履行公共事務(wù)管理職能的組織，財政性資金保障的其他機關(guān)和單位為履行職責(zé)制作或者獲取的政務(wù)數(shù)據(jù)，以及與人民群眾利益密切聯(lián)系的教育、衛(wèi)生健康、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)境保護及公共交通等領(lǐng)域公用企事業(yè)單位制作或者收集的公用數(shù)據(jù)。(8)參見《安徽省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》(2021年3月26日安徽省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十六次會議通過)第48條。在公共數(shù)據(jù)性質(zhì)及權(quán)屬方面，各地規(guī)定略有差異。有的省份立法認為公共數(shù)據(jù)屬于新型公共資源。(9)廣東省對公共數(shù)據(jù)歸屬的認知存在一定變化。2018年出臺的《政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法(試行)》(粵府辦〔2018〕50號)第4條明確規(guī)定公共數(shù)據(jù)所有權(quán)歸政府所有。而2020年的《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法 》(2021年廣東省人民政府令第290號)第4條規(guī)定公共數(shù)據(jù)是新型公共資源，任何單位或者個人不得將公共數(shù)據(jù)視為私有財產(chǎn)。有的省份立法規(guī)定公共數(shù)據(jù)歸屬國家所有。(10)參見《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》(2016年福建省人民政府令第178號)第3條。還有的規(guī)制實踐不僅明確公共數(shù)據(jù)歸國家所有，還明確規(guī)定國家對公共數(shù)據(jù)享有所有權(quán)，政務(wù)部門對政務(wù)數(shù)據(jù)享有采集權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)。(11)參見《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》(市政發(fā)〔2018〕47號)第6、7、8條。

現(xiàn)有方案對公共數(shù)據(jù)概念界定具有一定合理性。首先，其界定了公共數(shù)據(jù)的來源場景。公共數(shù)據(jù)來源于政府履行公共管理和服務(wù)活動，(12)此處的“政府”是從廣義上對公共管理和服務(wù)機構(gòu)作出的概括，其在范圍上涵蓋所有履行公共管理和公共服務(wù)的行政機關(guān)和經(jīng)授權(quán)的履行公共管理和服務(wù)的事業(yè)單位。有關(guān)“政府”范圍的更多詳細論述，詳見下文，在此不做過多解釋。換言之，唯有政府依據(jù)法定職責(zé)履行公務(wù)活動形成的數(shù)據(jù)才是公共數(shù)據(jù)。其次，其明確了公共數(shù)據(jù)的收集主體。公共數(shù)據(jù)的收集主體是政府，具體由公共管理和服務(wù)機構(gòu)負責(zé)實施，實踐中也可依法委托第三方實施數(shù)據(jù)收集活動。(13)參見《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》(國發(fā)〔2016〕51號)第2條。最后，其明確了公共數(shù)據(jù)的范圍。公共數(shù)據(jù)僅限于政府在履行法定公共管理和服務(wù)職責(zé)過程中收集和生成的數(shù)據(jù)，政府履行法定公共管理與服務(wù)職責(zé)之外獲取的數(shù)據(jù)不能構(gòu)成公共數(shù)據(jù)。

現(xiàn)有方案對公共數(shù)據(jù)概念界定及權(quán)屬配置展開的制度探索具有某些啟發(fā)意義。一方面，其肯定了公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置的必要性。對公共數(shù)據(jù)權(quán)屬展開規(guī)范探討是公共數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)條件，公共數(shù)據(jù)開放主要以授權(quán)許可方式展開，而公共數(shù)據(jù)授權(quán)開放要以清晰界定公共數(shù)據(jù)權(quán)屬為基礎(chǔ)。另一方面，其認可了政府作為公共數(shù)據(jù)權(quán)利主體的合理性。從現(xiàn)有實踐看，多數(shù)規(guī)制方案肯定公共數(shù)據(jù)國家所有的基本定位，并明確政府的公共數(shù)據(jù)權(quán)利主體地位。

2.現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)概念界定方案的局限性

現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)概念界定方案的局限性主要表現(xiàn)在如下幾個層面。

第一，現(xiàn)有研究界定公共數(shù)據(jù)范圍時缺乏對數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬的應(yīng)有關(guān)注。一項主觀權(quán)利的產(chǎn)生要求權(quán)利客體確定且界限清晰，只有權(quán)利主體能夠確定地排除他人對標的物的利用且能夠以自己意愿支配標的物，其才對該標的物享有主觀權(quán)利。[3]就數(shù)據(jù)這類客體而言，數(shù)據(jù)權(quán)利產(chǎn)生的基礎(chǔ)是權(quán)利主體能夠有效地將“你的數(shù)據(jù)”與“我的數(shù)據(jù)”區(qū)別開來，從而在不同主體間明確各自權(quán)利義務(wù)關(guān)系。而現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)概念界定方案難以實現(xiàn)這一目標。政府在公共管理和服務(wù)過程中收集和生成了海量數(shù)據(jù)，對于這些數(shù)據(jù)，政府能否享有全部權(quán)利，換言之，作為被管理或者服務(wù)對象的自然人、法人或者非法人組織是否因接受相應(yīng)的公共管理和服務(wù)而喪失對自己數(shù)據(jù)或者財產(chǎn)的控制呢？當然不會！原本專屬于自然人、法人或者非法人組織的數(shù)據(jù)，仍應(yīng)歸屬這些主體，否則將導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)歸屬混亂，引發(fā)社會動蕩。如對于識別身份的個人數(shù)據(jù)，由特定自然人或者法人享有著作權(quán)的作品、享有專利權(quán)的技術(shù)方案，以及采取技術(shù)措施保護的商業(yè)秘密等，即便政府在公共管理和服務(wù)過程中收集了這些數(shù)據(jù)，也難以對之享有相應(yīng)權(quán)利，仍應(yīng)由特定主體享有專有權(quán)。因此在公共數(shù)據(jù)范圍界定時應(yīng)對專屬于自然人、法人或非法人組織的數(shù)據(jù)權(quán)屬作出明確界定，以厘清不同主體對政府收集和生成的數(shù)據(jù)享有的權(quán)利范圍。

在數(shù)據(jù)收集時，政府要求自然人、法人或者非法人組織授權(quán)政府利用這些數(shù)據(jù)可否有效避免權(quán)屬爭議呢？換言之，政府可否通過事先授權(quán)方式確保其可對收集和生成的數(shù)據(jù)展開授權(quán)許可呢？筆者以為這種方案難以實現(xiàn)預(yù)定目標，自然人、法人或者非法人組織不僅享有禁止他人未經(jīng)許可利用這些數(shù)據(jù)的權(quán)利，也享有利用這些數(shù)據(jù)獲取經(jīng)濟回報的權(quán)利。如果政府以事先許可方式取得授權(quán)，又如何與自然人、法人或者非法人組織商議許可費支付價款及標準呢？即便政府能夠支付許可費，其支付的許可費能否與市場定價相匹配呢？如果低于市場確定的許可費，將導(dǎo)致自然人、法人或者非法人組織權(quán)益受到損害。因此比較合適的方案是將專屬于自然人、法人或者非法人組織的數(shù)據(jù)排除在公共數(shù)據(jù)授權(quán)開放范圍之外。(14)對于某些涉及商業(yè)秘密、個人隱私的公共數(shù)據(jù)不開放將會對公共利益造成重大影響的，公共數(shù)據(jù)開放主體可以將其列為無條件開放類或者受限開放類公共數(shù)據(jù)。參見《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》(2020年浙江省人民政府令第381號)第14條第3款。

第二，現(xiàn)有研究未準確界定公共數(shù)據(jù)的法律性質(zhì)。無論將公共數(shù)據(jù)的法律屬性界定為公共產(chǎn)品、公共資產(chǎn)、信息資源抑或國有資產(chǎn)，均未能準確界定公共數(shù)據(jù)的法律屬性。將公共數(shù)據(jù)認定為公共產(chǎn)品而為社會公眾自由利用，雖有助于推動公共數(shù)據(jù)的充分利用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放目標，但卻有違“根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權(quán)性質(zhì)”的發(fā)展方向，有可能導(dǎo)致政府喪失對公共數(shù)據(jù)的控制，背離維護公共數(shù)據(jù)安全的基本目標。(15)參見《數(shù)據(jù)安全法》(2021年6月10日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過)第39條。將公共數(shù)據(jù)界定為信息資源，混淆了數(shù)據(jù)與信息的關(guān)系，數(shù)據(jù)既可指向內(nèi)容層的信息也可指向符號層的數(shù)據(jù)符號，[4]單純將公共數(shù)據(jù)概括為信息資源，難言嚴謹周延。將公共數(shù)據(jù)界定為新型公共資源，雖看到了公共數(shù)據(jù)的公共屬性及其利用非競爭性特征，但該性質(zhì)界定與理論界通常認識有所出入，而且其作為新概念的合理性尚未得到有效證成。而將公共數(shù)據(jù)界定為國有資產(chǎn)，雖看到了公共數(shù)據(jù)歸屬國家所有的本質(zhì)，但卻并未從理論層面闡述其作為國有資產(chǎn)的合理性。筆者以為，應(yīng)將公共數(shù)據(jù)法律屬性界定為公共資源。有關(guān)公共數(shù)據(jù)公共資源法律屬性的合理性筆者已在相關(guān)論文中作出詳細探討，在此不作過多解釋。[5]

第三，現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)概念界定方案無法推動公共數(shù)據(jù)權(quán)屬配置方案落地?，F(xiàn)有公共數(shù)據(jù)概念界定方案并未明確政府收集和生成的數(shù)據(jù)中，哪些是由自然人、法人或者非法人組織享有專有權(quán)的數(shù)據(jù)，哪些是政府可以主張權(quán)利的數(shù)據(jù)。在此情況下，僅通過立法或者規(guī)范性文件明確政府對公共數(shù)據(jù)享有權(quán)利，既難以在理論層面證成其合理性，也有違法治政府建設(shè)的基本要求。

三、民法視角下公共數(shù)據(jù)概念的再認識

在將公共數(shù)據(jù)作為民法規(guī)制對象時，必須清晰確定公共數(shù)據(jù)的范圍及其權(quán)利歸屬，即從權(quán)屬配置角度對公共數(shù)據(jù)概念予以規(guī)范探討。筆者以為，公共數(shù)據(jù)是政府在公共管理和服務(wù)過程中收集和生成的非專屬于自然人、法人或者非法人組織的數(shù)據(jù)。對于公共數(shù)據(jù)概念界定的合理性可從如下維度得到合理解釋。

1.具有可供參考借鑒的制度基礎(chǔ)

將公共數(shù)據(jù)與其匯集的數(shù)據(jù)資源權(quán)屬予以區(qū)分考察，具有可供借鑒的現(xiàn)實制度基礎(chǔ)。著作權(quán)法中的匯編作品制度可為公共數(shù)據(jù)概念界定提供參考。根據(jù)《著作權(quán)法》之規(guī)定，匯編作品，是指通過匯編若干作品、作品片段或者不構(gòu)成作品的數(shù)據(jù)或者其他材料而對其內(nèi)容選擇或者編排體現(xiàn)獨創(chuàng)性的作品。(16)參見《著作權(quán)法》(2020)第15條。匯編作品的著作權(quán)歸屬于匯編人，匯編人在行使著作權(quán)時應(yīng)當尊重其他元素所有人的合法權(quán)益。換言之，匯編作品的著作權(quán)僅及于匯編作品的整體而不延及其所選擇或編排的材料本身。當然，如果匯編人在匯編過程中對匯編材料進行獨創(chuàng)性的加工，則其可對具有獨創(chuàng)性的加工部分享有相應(yīng)的著作權(quán)。

從匯編作品權(quán)屬配置及權(quán)利行使模式可以得出如下基本判斷：首先，匯編作品保護的是匯編作品整體的獨創(chuàng)性，而不包含其所選取的匯編材料，相關(guān)匯編材料及其權(quán)利仍歸原權(quán)利人所有；其次，匯編人對匯編作品享有的著作權(quán)與匯編材料所有人享有的權(quán)利分離，對匯編作品的利用不得損害匯編材料所有人的合法權(quán)益；最后，匯編材料所有人可以單獨就匯編材料行使權(quán)利，匯編人應(yīng)當尊重和保護匯編材料所有人的合法權(quán)益。

對比可知，公共數(shù)據(jù)概念界定也可沿著匯編作品概念界定及權(quán)屬配置模式展開，以此規(guī)范公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵及權(quán)屬關(guān)系。首先，通過概念界定明確公共數(shù)據(jù)權(quán)屬關(guān)系。公共數(shù)據(jù)的概念界定有必要明確公共數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬。著作權(quán)法并未明確匯編作品的概念，而是將之融入?yún)R編作品權(quán)利歸屬與利用條款。以此明確匯編作品的規(guī)制范圍及權(quán)利歸屬與行使規(guī)則。而在公共數(shù)據(jù)概念界定時，多數(shù)方案并未明確公共數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬難以規(guī)范確定，給公共數(shù)據(jù)開放利用帶來諸多不便。因此，本文在規(guī)范界定公共數(shù)據(jù)概念時以排除法確定公共數(shù)據(jù)歸屬模式。其次，借助概念界定明確公共數(shù)據(jù)權(quán)利行使的基本模式。公共數(shù)據(jù)概念界定強調(diào)“非專屬于自然人、法人及非法人組織”，意在明確政府在公共數(shù)據(jù)授權(quán)開放時不得將數(shù)據(jù)范圍擴大至專屬于特定主體的數(shù)據(jù)資源，以此限定公共數(shù)據(jù)權(quán)利行使的邊界。最后，通過概念界定體現(xiàn)對其他數(shù)據(jù)主體利益的尊重與維護。在公共數(shù)據(jù)概念界定時凸顯“非專屬于自然人、法人及非法人組織”這一概念范疇，意在從根本上明確這些主體對于自身數(shù)據(jù)資源的控制地位，從而為其正當權(quán)益保護奠定基礎(chǔ)。

2.明確了公共數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬與權(quán)利主體

明確公共數(shù)據(jù)權(quán)利行使僅延及政府在公共管理和服務(wù)過程中收集和生成的非專屬于自然人、法人及非法人組織的數(shù)據(jù)，意在將不同類型數(shù)據(jù)歸屬于不同主體，明確“哪些數(shù)據(jù)是政府的”“哪些數(shù)據(jù)歸屬于自然人、法人或者非法人組織”。從理論層面而言，唯有將不同類型數(shù)據(jù)確定地歸屬于特定主體，基于數(shù)據(jù)收集或控制產(chǎn)生的權(quán)益才具有內(nèi)在正當性，數(shù)據(jù)權(quán)利才可以有效證成。[3]而清晰確定權(quán)利歸屬既有利于明確公共數(shù)據(jù)的法律屬性，也有助于確立公共數(shù)據(jù)的利用與保護模式。

從權(quán)屬配置角度而言，公共數(shù)據(jù)歸屬國家所有，由政府代表國家行使相關(guān)權(quán)利。其制度設(shè)計合理性如下：第一，這符合公共數(shù)據(jù)公共資源的法律屬性。公共數(shù)據(jù)屬于公共資源。公共資源是屬于國家和社會公有公用的生產(chǎn)生活資源，其既包括各類有形的自然資源，也包括各類使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)及特許經(jīng)營權(quán)等無形資源，還包括行政管理和公共服務(wù)形成或衍生的其他資源。[6]從其來源看，公共數(shù)據(jù)應(yīng)屬于政府在公共管理和服務(wù)過程中形成或者衍生的其他資源，因此應(yīng)被歸屬于公共資源范疇。根據(jù)現(xiàn)有制度設(shè)計，以自然資源為代表的公共資源歸國家所有，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。(17)參見《民法典》(2020)第246條。由此可以推斷，將公共數(shù)據(jù)這類公共資源歸屬國家，并由政府代表國家行使相應(yīng)權(quán)利具有內(nèi)在合理性。

第二，這契合公共數(shù)據(jù)規(guī)制實踐的制度安排。在公共數(shù)據(jù)規(guī)制層面，一些地方政府在相關(guān)文件中已明確公共數(shù)據(jù)權(quán)屬配置及權(quán)利主體。公共數(shù)據(jù)規(guī)制實踐表明，將公共數(shù)據(jù)交由政府行使相應(yīng)權(quán)利具有現(xiàn)實可行性。各地對公共數(shù)據(jù)權(quán)屬界定層面的差異僅具有形式意義，即使公共數(shù)據(jù)歸屬政府，國家對公共數(shù)據(jù)仍享有最終支配權(quán)。(18)事實上，將公共數(shù)據(jù)歸屬國家所有仍是大多數(shù)公共數(shù)據(jù)規(guī)制模式的首選方案。如福建省在政務(wù)數(shù)據(jù)立法時明確規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)屬于國家所有。參見《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》(2016年福建省人民政府令第178號)第3條。

第三，這有助于促進公共數(shù)據(jù)的保護與利用。由政府行使公共數(shù)據(jù)權(quán)利能夠在理論及實踐層面解釋政府主導(dǎo)公共數(shù)據(jù)利用與保護的正當性。目前多數(shù)實踐選擇由政府主導(dǎo)公共數(shù)據(jù)的利用與保護。如西安市在政務(wù)數(shù)據(jù)利用時規(guī)定，市政府授權(quán)市大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理機構(gòu)行使數(shù)據(jù)資源管理權(quán)，負責(zé)西安市政務(wù)數(shù)據(jù)的授權(quán)開發(fā)、利用增值等工作，根據(jù)程序?qū)Ψ蠗l件的申請對象以公開招標等競爭性方式展開授權(quán)使用，并將授權(quán)使用的收益作為公有資產(chǎn)收益上繳國庫。(19)參見《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》(市政發(fā)〔2018〕47號)第7、28、32條。福建省在數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)時也有類似規(guī)定。(20)參見《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》(2016年福建省人民政府令第178號)第33、36條。即使是對公共數(shù)據(jù)權(quán)屬未作規(guī)制的省市也規(guī)定某些公共數(shù)據(jù)利用應(yīng)采取授權(quán)開發(fā)模式，被授權(quán)主體在獲取有條件開放類數(shù)據(jù)時應(yīng)與政府簽訂數(shù)據(jù)利用協(xié)議，在遵循合法正當原則基礎(chǔ)上根據(jù)數(shù)據(jù)利用條件和具體要求展開數(shù)據(jù)開發(fā)。(21)參見《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》(2019年上海市人民政府令第21號)第15、23條。

這里的政府是從廣義上對公共管理和服務(wù)機構(gòu)作出的概括稱謂，其涵蓋了所有履行公共管理和服務(wù)職能的行政機關(guān)和經(jīng)授權(quán)履行公共管理和服務(wù)職責(zé)的組織。對公共數(shù)據(jù)權(quán)利主體作上述界定符合當前公共數(shù)據(jù)規(guī)制的基本實踐。國務(wù)院在規(guī)制政務(wù)數(shù)據(jù)共享時將政務(wù)部門界定為“政府部門及法律法規(guī)授權(quán)具有行政職能的事業(yè)單位和社會組織”。(22)參見《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》(國發(fā)〔2016〕51號)第2條。上海市在公共數(shù)據(jù)立法時規(guī)定，公共數(shù)據(jù)的收集主體是本市各級行政機關(guān)以及履行公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位。(23)參見《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》(2019年上海市人民政府令第21號)第3條。國家層面及地方層面在規(guī)制公共數(shù)據(jù)時，均認為廣義的公共數(shù)據(jù)管控者至少應(yīng)當包括各級行政機關(guān)及其工作部門、法律法規(guī)授權(quán)的組織。因此在界定公共數(shù)據(jù)權(quán)利主體時，筆者以為將之表述為履行公共管理和服務(wù)的行政機關(guān)和經(jīng)授權(quán)履行公共管理和服務(wù)職責(zé)的事業(yè)單位是較為穩(wěn)妥的方案。為表述方便，筆者選擇以“政府”代替“履行公共管理和公共服務(wù)的行政機關(guān)和經(jīng)授權(quán)的履行公共管理和服務(wù)的組織”。

3.限定了公共數(shù)據(jù)的來源范圍

從來源角度看，公共數(shù)據(jù)來源于政府公共管理和服務(wù)活動。數(shù)據(jù)來源的特定性是將公共數(shù)據(jù)與政府獲取的其他數(shù)據(jù)，以及與公共數(shù)據(jù)內(nèi)容相同的數(shù)據(jù)區(qū)別開來的主要依據(jù)。政府作為民事主體時，其可以通過民事行為獲取相應(yīng)數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)難以被歸入公共數(shù)據(jù)范疇，但卻是政府控制的數(shù)據(jù)。此外，對于某些數(shù)據(jù)，政府、自然人、法人和非法人組織均可收集或控制，在某些極端情況下，這些主體收集的數(shù)據(jù)可能在內(nèi)容上完全相同，此時政府可基于數(shù)據(jù)來源而證明其對公共數(shù)據(jù)享有相應(yīng)的權(quán)利。

公共數(shù)據(jù)來源范圍十分廣泛，幾乎涵蓋了經(jīng)濟社會中的各種數(shù)據(jù)類型，包括但不限于信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、地理、文化、教育、科技、資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、安監(jiān)、金融、質(zhì)量、統(tǒng)計、氣象、海洋、企業(yè)登記監(jiān)管等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源。(24)參見《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》(國發(fā)〔2015〕50號)。換言之，政府在履行公共管理和服務(wù)時生成的數(shù)據(jù)均應(yīng)被納入公共數(shù)據(jù)范疇。

4.界定了公共數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)的排除領(lǐng)域

行使公共數(shù)據(jù)權(quán)利時應(yīng)將專屬于自然人、法人或者非法人組織的數(shù)據(jù)排除在外。這些被排除在公共數(shù)據(jù)權(quán)利規(guī)制范圍之外的數(shù)據(jù)主要包括如下類型：

首先是個人信息。根據(jù)《民法典》之規(guī)定，個人信息是指以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結(jié)合識別特定自然人的各種信息。(25)從其范圍看，個人信息包括但不限于自然人的姓名、出生日期、身份證號碼、生物識別信息、住址、電話號碼、電子郵箱、健康信息、行蹤信息等。參見《民法典》(2020)第1034條第1款。《個人信息保護法》規(guī)定，個人信息是指以電子或者其他方式記錄的與已識別或者可識別的自然人有關(guān)的各種信息，但不包括已匿名化處理后的信息。(26)參見《個人信息保護法》(2021年8月20日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過)第4條第1款?！秱€人信息保護法》對個人信息的規(guī)制遵循著“識別+關(guān)聯(lián)”原則，其在延續(xù)民法典確立的“識別原則”基礎(chǔ)上，又將可以關(guān)聯(lián)到自然人的信息納入個人信息規(guī)制范圍。無論遵循何種界定模式，個人信息強調(diào)的都是專屬于自然人的信息，這些信息對于個人隱私維護，個人生活安寧具有重要意義。對于此類信息的利用，如果采用與公共數(shù)據(jù)相同的模式，將嚴重損害自然人的合法權(quán)益。有鑒于個人信息與公共數(shù)據(jù)內(nèi)在的差異性，筆者以為應(yīng)將個人信息排除在公共數(shù)據(jù)權(quán)利規(guī)制范圍之外。有關(guān)個人信息與公共數(shù)據(jù)的區(qū)別將在下文進行詳細闡述，在此不作過多探討。

其次是為知識產(chǎn)權(quán)法保護的數(shù)據(jù)。因某些數(shù)據(jù)本身便是著作權(quán)、專利及商業(yè)秘密等的客體，權(quán)利人對這些數(shù)據(jù)享有法定權(quán)益，故應(yīng)將這些數(shù)據(jù)排除在公共數(shù)據(jù)權(quán)利規(guī)制范圍之外。某些數(shù)據(jù)若構(gòu)成匯編作品，則可以采用著作權(quán)法予以保護，即使不構(gòu)成匯編作品，若符合數(shù)據(jù)庫的基本要求，也可受到鄰接權(quán)保護。[7]如果數(shù)據(jù)構(gòu)成計算機程序，則因成為專利權(quán)客體而受到保護；[8]如果數(shù)據(jù)具有秘密性或價值性，且已為權(quán)利主體采取保護措施，則可成為商業(yè)秘密而受法律保護。(27)參見《反不正當競爭法》(2019)第9條。

最后是為自然人、法人或者非法人組織收集或控制的數(shù)據(jù)?；趧趧迂敭a(chǎn)理論和功利主義財產(chǎn)理論，應(yīng)當肯定自然人、法人或者非法人組織對其收集或控制的數(shù)據(jù)享有財產(chǎn)權(quán)益。[9]即使政府基于公共管理和服務(wù)需要能夠使用這些數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)的權(quán)益仍歸屬于特定自然人、法人或者非法人組織。但如果這些數(shù)據(jù)同時為政府收集或控制，則政府可對其收集或控制的與特定主體控制的數(shù)據(jù)相同的數(shù)據(jù)享有權(quán)利。

四、公共數(shù)據(jù)與相關(guān)數(shù)據(jù)概念的分野

公共數(shù)據(jù)與諸如個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)及司法數(shù)據(jù)等在本質(zhì)上具有一致性，均是指以電子或者非電子形式對信息的記錄。(28)參見《數(shù)據(jù)安全法》(2021年6月10日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過)第3條。但在數(shù)據(jù)內(nèi)容、權(quán)利主體、數(shù)據(jù)利用等方面，公共數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)類型存在較大差異，因此進一步梳理公共數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)類型的區(qū)別，對于規(guī)范界定公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵與外延具有重要意義。

1.公共數(shù)據(jù)與個人數(shù)據(jù)的區(qū)別

公共數(shù)據(jù)與個人數(shù)據(jù)的區(qū)別主要表現(xiàn)在如下層面：第一，數(shù)據(jù)范圍不同。公共數(shù)據(jù)范圍大于個人數(shù)據(jù)。這里的個人數(shù)據(jù)與前文所言之個人信息具有統(tǒng)一性，從本質(zhì)上而言，個人數(shù)據(jù)主要指代的就是個人信息。[4]公共數(shù)據(jù)幾乎涵蓋了社會生產(chǎn)生活的各類數(shù)據(jù)類型，所有政府在公共管理和服務(wù)過程中生成的數(shù)據(jù)均可納入公共數(shù)據(jù)范疇。而個人數(shù)據(jù)專指以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他數(shù)據(jù)結(jié)合識別特定自然人的各種數(shù)據(jù)。(29)參見《民法典》(2020)第1034條第1款。與公共數(shù)據(jù)相比，個人數(shù)據(jù)范圍較為狹窄。

第二，權(quán)利客體不同。個人數(shù)據(jù)權(quán)利客體可以是單條數(shù)據(jù)。這是由個人數(shù)據(jù)的法律性質(zhì)決定的。個人數(shù)據(jù)是能夠識別自然人的數(shù)據(jù)，如果通過單條數(shù)據(jù)能夠識別具體的自然人，則該條數(shù)據(jù)便具有利用價值和保護必要性，符合民事權(quán)利客體確定性和利益性的基本要求。而公共數(shù)據(jù)權(quán)利客體是“數(shù)據(jù)集合”，即由一定數(shù)量的公共數(shù)據(jù)匯集而成的數(shù)據(jù)包。從這一角度而言，公共數(shù)據(jù)權(quán)利客體與企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利客體具有一致性，均是數(shù)據(jù)集合。但其數(shù)據(jù)集合內(nèi)容具有一定差異?！皵?shù)據(jù)集合”既相對確定，又與物、知識產(chǎn)品及人格利益等民事權(quán)利客體具有本質(zhì)差異，以此為基礎(chǔ)建構(gòu)數(shù)據(jù)權(quán)利客體體系具有內(nèi)在的合理性與可行性，且以“數(shù)據(jù)集合”作為數(shù)據(jù)權(quán)利客體已然得到理論界的肯定與認可。(30)有關(guān)“數(shù)據(jù)集合”作為數(shù)據(jù)權(quán)益客體的正當性，參見趙加兵：《論作為數(shù)據(jù)權(quán)益客體的數(shù)據(jù)集合》，《河北法學(xué)》2021年第7期。

第三，權(quán)利主體不同。公共數(shù)據(jù)權(quán)利主體是政府。政府作為公共數(shù)據(jù)權(quán)利主體的合理性可以從勞動財產(chǎn)理論及公共資源理論等維度得到合理解釋。[5]個人數(shù)據(jù)權(quán)利主體是自然人。由自然人享有個人數(shù)據(jù)權(quán)益既符合個人數(shù)據(jù)保護的基本實踐也有利于規(guī)范個人數(shù)據(jù)的利用秩序。司法實踐中，許多法院均認可自然人對其個人數(shù)據(jù)享有相應(yīng)權(quán)益。(31)參見凌某某與北京微播視界科技有限公司隱私權(quán)、個人信息權(quán)益網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)責(zé)任糾紛案(2019)京0491民初6694號。在立法層面，《個人信息保護法》明確規(guī)定，自然人的個人信息受法律保護，任何組織、個人不得侵害自然人的個人信息權(quán)益。(32)參見《個人信息保護法》(2021年8月20日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過)第2條。由此不難推知，《個人信息保護法》明確賦予自然人以個人數(shù)據(jù)權(quán)益，這是繼《民法典》規(guī)定個人信息保護之后的又一立法成果，其對于明確個人數(shù)據(jù)保護主體具有重要意義。對于某些基于自然人活動產(chǎn)生但已經(jīng)匿名化處理而難以識別個人信息的數(shù)據(jù)，自然人之外的主體可以在未經(jīng)其同意的情況下處理該類數(shù)據(jù)，政府在履行公共管理和服務(wù)職責(zé)過程中收集或者控制了該類數(shù)據(jù)，則其應(yīng)構(gòu)成公共數(shù)據(jù)，由政府行使相應(yīng)權(quán)利。

第四，利用模式不同。公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)要素的重要組成部分，其對于促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義，應(yīng)鼓勵社會公眾廣泛接觸和利用該類數(shù)據(jù)資源。可以借鑒專利開放許可制度，建構(gòu)起規(guī)范的公共數(shù)據(jù)開放許可制度，以促進公共數(shù)據(jù)的有效利用。(33)有關(guān)公共數(shù)據(jù)開放許可的合理性及制度建構(gòu)，參見趙加兵《公共數(shù)據(jù)開放許可的規(guī)范建構(gòu)》，《河南牧業(yè)經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報》2020年第3期。個人數(shù)據(jù)利用應(yīng)受到嚴格限制，只能以個別授權(quán)方式展開利用，唯有遵循合法、正當、必要和誠信原則，在自然人知情并作出明確授權(quán)意思表示時方可處理個人數(shù)據(jù)，嚴禁通過欺詐、誤導(dǎo)等方式處理個人數(shù)據(jù)。(34)參見《個人信息保護法》(2021年8月20日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過)第5條。

2.公共數(shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)的差異

公共數(shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)在某些方面具有相似之處，二者權(quán)利客體均是“數(shù)據(jù)集合”；二者在數(shù)據(jù)來源方面可能存在較大程度重合，畢竟企業(yè)也可能對社會生活中的數(shù)據(jù)展開處理。(35)如阿里巴巴也可以收集自然人的個人信用數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)可能與中國人民銀行所掌握的公民個人信用數(shù)據(jù)具有高度一致性。但公共數(shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)的差異較為明顯，主要表現(xiàn)在如下方面。

第一，法律性質(zhì)不同。公共數(shù)據(jù)屬于公共資源。對于公共數(shù)據(jù)的公共資源屬性已在前文進行相應(yīng)解釋，在此不做過多說明。企業(yè)數(shù)據(jù)是企業(yè)通過持續(xù)投資獲取的數(shù)據(jù)，屬于企業(yè)的私有財產(chǎn)。

第二，權(quán)利主體不同。公共數(shù)據(jù)權(quán)利主體是政府。而企業(yè)數(shù)據(jù)的權(quán)利人是數(shù)據(jù)企業(yè)。由數(shù)據(jù)企業(yè)對其收集和控制的數(shù)據(jù)享有權(quán)利符合勞動財產(chǎn)理論及功利主義理論的基本觀點。[9]而且在實踐中，法院也認可企業(yè)對其收集或者控制的數(shù)據(jù)享有權(quán)益。如在“脈脈案”中，法院認為網(wǎng)絡(luò)平臺提供方可對在用戶同意前提下基于自身經(jīng)營活動收集并進行商業(yè)性使用的用戶數(shù)據(jù)主張權(quán)利。(36)參見北京微夢創(chuàng)科網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司訴北京淘友天下技術(shù)有限公司不正當競爭案。北京知識產(chǎn)權(quán)法院民事判決書(2016)京73民終588號。

第三，利用模式不同。公共數(shù)據(jù)利用采取開放許可模式，而企業(yè)數(shù)據(jù)利用則應(yīng)根據(jù)企業(yè)需求有針對性展開。因企業(yè)數(shù)據(jù)利用尚處于嘗試階段，因此有序建構(gòu)企業(yè)數(shù)據(jù)利用與分享準則對于推動數(shù)據(jù)企業(yè)間數(shù)據(jù)流動具有積極的實踐價值。[10]

3.公共數(shù)據(jù)與司法數(shù)據(jù)的區(qū)分

從廣義角度看，司法數(shù)據(jù)是公安機關(guān)、檢察院、法院、司法行政管理機關(guān)在行使與司法權(quán)有關(guān)的權(quán)力過程中采集和儲存的數(shù)據(jù)。[11]司法數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)都是國家機構(gòu)在履行職責(zé)過程中收集或者形成的數(shù)據(jù)，而且某些國家機構(gòu)既具有行政職能又擔(dān)負司法職責(zé)，這將不可避免地導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)與司法數(shù)據(jù)存在某些內(nèi)在關(guān)聯(lián)。(37)某些數(shù)據(jù)既可能構(gòu)成公共數(shù)據(jù)又可能構(gòu)成司法數(shù)據(jù)。如違法犯罪筆錄，其在治安管理層面屬于公共數(shù)據(jù)，而在刑事訴訟層面則是司法數(shù)據(jù)。在數(shù)據(jù)開放方面，公共數(shù)據(jù)與司法數(shù)據(jù)均秉承著“以開放為原則不開放為例外”的原則，而且司法數(shù)據(jù)特別是裁判文書類數(shù)據(jù)遵循主動公開原則。(38)參見《最高人民法院關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》(法釋〔2016〕19號)。公共數(shù)據(jù)與司法數(shù)據(jù)也具有明顯差異：

第一，權(quán)利主體不同。公共數(shù)據(jù)權(quán)利主體是政府，司法數(shù)據(jù)權(quán)利主體是司法機關(guān)。[12]但在司法數(shù)據(jù)權(quán)屬界定時應(yīng)考慮對特定主體權(quán)利的尊重與維護，司法機關(guān)對司法數(shù)據(jù)享有的權(quán)利不能及于專屬于當事人的數(shù)據(jù)，換言之，司法機關(guān)僅對剝離可識別當事人信息之后的數(shù)據(jù)享有權(quán)利。

第二，數(shù)據(jù)范圍不同。公共數(shù)據(jù)內(nèi)容較司法數(shù)據(jù)更為多元，其涵蓋領(lǐng)域更為廣泛。司法數(shù)據(jù)僅限于與司法活動相關(guān)的數(shù)據(jù)，而公共數(shù)據(jù)幾乎涵蓋了自然、人文等領(lǐng)域的各類數(shù)據(jù)，而且在某種程度上，司法數(shù)據(jù)可被視為是公共數(shù)據(jù)的重要組成部分。[12]

第三，利用模式不同。公共數(shù)據(jù)利用可以采取授權(quán)許可模式，允許政府在授權(quán)時收取經(jīng)濟回報。而司法數(shù)據(jù)公開遵循非市場化原則，司法數(shù)據(jù)公開不以謀取經(jīng)濟利益為目的，而以服務(wù)社會治理、降低社會管理成本、促進社會安定和公正服務(wù)為目標。[11]

五、公共數(shù)據(jù)概念規(guī)范界定的民法意義

從民法視角對公共數(shù)據(jù)概念予以界定對于建構(gòu)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)規(guī)則、培養(yǎng)數(shù)據(jù)要素市場及推動數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有積極意義。其既有利于明確公共數(shù)據(jù)權(quán)屬配置，擴大民法規(guī)制范疇，也有助于建構(gòu)公共數(shù)據(jù)交易基本規(guī)則推動公共數(shù)據(jù)要素市場的規(guī)范建構(gòu)。

1.明確公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬

公共數(shù)據(jù)概念界定將專屬于自然人、法人或者非法人組織的數(shù)據(jù)排除在公共數(shù)據(jù)權(quán)利規(guī)制范圍之外，由此奠定公共數(shù)據(jù)權(quán)屬配置理論基礎(chǔ)。公共數(shù)據(jù)由政府收集和控制，政府對之享有相應(yīng)民事權(quán)利具有內(nèi)在正當性。根據(jù)《民法典》之規(guī)定，承擔(dān)行政管理的法定機構(gòu)可以從事履行職責(zé)所需的民事活動。(39)參見《民法典》(2020)第97條。公共數(shù)據(jù)是政府在履行公共管理與服務(wù)職責(zé)過程中收集和生成的數(shù)據(jù)，其是政府行為的副產(chǎn)品，政府對之享有權(quán)利便于對公共數(shù)據(jù)展開利用與保護。而且從本質(zhì)上看，公共數(shù)據(jù)屬于公共資源，其歸屬國家所有，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。(40)參見《民法典》(2020)第246條。而在自然資源、水資源及礦產(chǎn)資源等領(lǐng)域，盡管國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，但在具體操作時則由財產(chǎn)所在地人民政府或者主管部門行使控制權(quán)。[13]因此對于公共數(shù)據(jù)這類公共資源而言，由負責(zé)管控的地方政府享有專有權(quán)利具有可行性。

而且由政府享有公共數(shù)據(jù)權(quán)利也符合公共數(shù)據(jù)的基本利用模式。多數(shù)公共數(shù)據(jù)開放實踐已明確政府可以授權(quán)開發(fā)模式推動有條件開放類公共數(shù)據(jù)開放利用。(41)參見《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》(2016年福建省人民政府令第178號)第33條；《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》(市政發(fā)〔2018〕47號)第28條。在公共數(shù)據(jù)被界定為生產(chǎn)要素的背景下，從產(chǎn)權(quán)配置角度明確政府公共數(shù)據(jù)權(quán)利人地位有助于推動公共數(shù)據(jù)的市場化配置。公共數(shù)據(jù)日益成為“推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的新動力”和“重塑國家競爭優(yōu)勢的新機遇”，(42)參見《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》(國發(fā)〔2015〕50號)。因此應(yīng)將公共數(shù)據(jù)這類生產(chǎn)要素以市場機制配置給市場主體，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的經(jīng)濟社會價值。而政府作為國家的代表可對公共數(shù)據(jù)行使收益權(quán)。

2.迎合民事法律規(guī)制范疇擴大的發(fā)展趨勢

傳統(tǒng)民法以物、行為、知識產(chǎn)品及人格利益為主要規(guī)制對象，并以此為基礎(chǔ)建構(gòu)規(guī)則體系。但《民法典》改變了這一規(guī)制模型，將規(guī)制范疇延伸至數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)。(43)參見《民法典》(2020)第127條。這一制度安排突破了傳統(tǒng)民法的規(guī)則范疇，體現(xiàn)出對當前數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的深刻關(guān)切。但民法典對數(shù)據(jù)的規(guī)制過于概括，既未明確界定數(shù)據(jù)的含義與類型，又未明確數(shù)據(jù)的法律屬性，也未明確數(shù)據(jù)的權(quán)屬配置與保護模式。為發(fā)揮《民法典》對數(shù)字經(jīng)濟的規(guī)制力，有必要對《民法典》中的數(shù)據(jù)概念予以規(guī)范界定，以推動數(shù)據(jù)權(quán)利的規(guī)范建構(gòu)和數(shù)據(jù)資源的有序利用。

從這一角度而言，規(guī)范界定公共數(shù)據(jù)概念范疇對于迎合民事法律規(guī)制范疇擴大的發(fā)展趨勢具有積極意義：一方面，其從理論層面概括了民法中數(shù)據(jù)的基本范疇。從實踐角度看，數(shù)據(jù)至少應(yīng)包括個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)與司法數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)類型，但對于不同數(shù)據(jù)類型間的內(nèi)在關(guān)系，學(xué)者們尚未展開全面規(guī)范探討，(44)有學(xué)者對不同類型數(shù)據(jù)之間的關(guān)系進行了梳理與概括，但缺乏對司法數(shù)據(jù)的有效關(guān)照，而且其對公共數(shù)據(jù)的界定有待商榷，并未從產(chǎn)權(quán)角度進行規(guī)范展開。參見李揚：《大數(shù)據(jù)時代企業(yè)數(shù)據(jù)邊界的界定與澄清——兼談不同類型數(shù)據(jù)之間的分野與勾連》，《福建論壇(人文社會科學(xué)版)》2019年第11期，第40-42頁。本文以公共數(shù)據(jù)為視角較為規(guī)范地概括出公共數(shù)據(jù)概念范疇，相對明確地厘清了公共數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)類型之間的分野，從而為《民法典》明確數(shù)據(jù)類型提供參考借鑒。另一方面，其為公共數(shù)據(jù)權(quán)利體系建構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。明確政府的公共數(shù)據(jù)權(quán)利主體地位，由其代表國家展開公共數(shù)據(jù)利用與保護，有助于從權(quán)利主體、權(quán)利客體、權(quán)利利用與保護等維度規(guī)范建構(gòu)公共數(shù)據(jù)權(quán)利體系，不斷推動《民法典》數(shù)據(jù)概念界定規(guī)范化、數(shù)據(jù)權(quán)利配置科學(xué)化、數(shù)據(jù)保護與利用有序化。

3.推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)模式的規(guī)范建構(gòu)

在國家層面明確提出推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的背景下，理論界有必要從公共數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)維度展開理論研究與制度建構(gòu)，從而為公共數(shù)據(jù)交易規(guī)則的規(guī)范建構(gòu)奠定基礎(chǔ)。而從權(quán)屬配置角度規(guī)范界定公共數(shù)據(jù)概念范圍，能夠為公共數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)奠定基礎(chǔ)與前提。首先，這有利于明確公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的基本實現(xiàn)模式。對于公共數(shù)據(jù)這類公共資源，政府應(yīng)當按照公共資源利用的基本模式展開資源配置，即在遵循公共數(shù)據(jù)全民所有原則的基礎(chǔ)上，授權(quán)社會公眾開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)。因公共數(shù)據(jù)利用具有非競爭性非排他性特點，因此在授權(quán)模式建構(gòu)時可以參考專利開放許可制度建構(gòu)起公共數(shù)據(jù)開放許可模式，以保證社會公眾可以充分利用公共數(shù)據(jù)，釋放公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟社會價值。其次，這有益于明確政府在公共數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)中的基本義務(wù)。政府在公共數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)時應(yīng)當“保障公共數(shù)據(jù)數(shù)量與質(zhì)量”“維護其他數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益”“建構(gòu)起完善的公共數(shù)據(jù)交易機制”。[5]公共數(shù)據(jù)由政府提供，政府理應(yīng)確保數(shù)據(jù)質(zhì)量與數(shù)量符合社會公眾的基本需求，并在公平自愿、等價有償?shù)幕A(chǔ)上維護公共數(shù)據(jù)利用主體的合法權(quán)益，建構(gòu)起規(guī)范的公共數(shù)據(jù)授權(quán)開放交易秩序。最后，這有助于維護數(shù)據(jù)安全。在公共數(shù)據(jù)概念界定時清晰界定公共數(shù)據(jù)與其他類型數(shù)據(jù)的關(guān)系有利于厘清不同主體在數(shù)據(jù)保護方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不斷完善適用于大數(shù)據(jù)環(huán)境下的數(shù)據(jù)分類分級安全保護制度，加強對公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)的保護。(45)參見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》(2020年3月30日)。這也是《數(shù)據(jù)安全法》的內(nèi)在要求。政府作為公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體，在公共數(shù)據(jù)開放時既要保證提供的公共數(shù)據(jù)符合《數(shù)據(jù)安全法》的基本要求，又要對數(shù)據(jù)利用主體的數(shù)據(jù)利用行為實施必要監(jiān)管，確保數(shù)據(jù)利用不危及國家數(shù)據(jù)安全。

六、結(jié)語

公共數(shù)據(jù)是重要的生產(chǎn)要素，其對于推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、數(shù)字政府建設(shè)及數(shù)字社會治理具有重要意義。黨中央國務(wù)院明確要求研究推動公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動的制度規(guī)范，根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。在此背景下研究公共數(shù)據(jù)相關(guān)議題恰逢其時?，F(xiàn)有公共數(shù)據(jù)概念界定主要圍繞公共數(shù)據(jù)共享開放展開，服從和服務(wù)于政府公共管理與服務(wù)職能，未能從促進交易角度對公共數(shù)據(jù)概念作更為規(guī)范的界定。有鑒于此，論文從民法角度對公共數(shù)據(jù)概念展開探討，在規(guī)范界定公共數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)類型分野的基礎(chǔ)上，清晰梳理出公共數(shù)據(jù)的概念范疇和權(quán)利歸屬，以期為公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用奠定理論基礎(chǔ)。從權(quán)屬角度看，公共數(shù)據(jù)是政府在履行公共管理和服務(wù)職責(zé)過程中收集和生成的非專屬于自然人、法人及非法人組織的數(shù)據(jù)。規(guī)范界定公共數(shù)據(jù)概念范疇既有利于明確公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬，也有助于迎合民事法律規(guī)制范疇不斷擴大的發(fā)展趨勢，還有益于推動數(shù)據(jù)要素市場的規(guī)范建構(gòu)。