徐鵬飛

〔摘要〕 對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，現(xiàn)行法律在立法上尚未明確，學(xué)界持有“物權(quán)說(shuō)”“債權(quán)說(shuō)”“二元說(shuō)”等觀點(diǎn)，這些觀點(diǎn)均有其合理性。但是考慮到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的賦權(quán)既要遵循土地權(quán)利賦權(quán)的一般邏輯，兼顧土地的市場(chǎng)屬性、政治屬性、社會(huì)屬性，也要尊重“三權(quán)分置”體系下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)屬性格外突出這一事實(shí)，在“三權(quán)分置”改革的大背景下，將《民法典》中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)更為適宜，這樣有利于釋放“三權(quán)分置”的政策紅利，實(shí)現(xiàn)“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的改革目的。

〔關(guān)鍵詞〕 《民法典》；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；“三權(quán)分置”

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D923.2〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2023）03-0078-05

順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三權(quán)分置”），著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村土地制度改革的又一重大制度創(chuàng)新。2018年修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)村土地承包法》）創(chuàng)設(shè)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一新的權(quán)利類(lèi)型，實(shí)現(xiàn)了“三權(quán)分置”的立法表達(dá)，但法律、司法解釋及其他規(guī)范性文件均未就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)給出明確答案。對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否屬于物權(quán)，學(xué)界眾說(shuō)紛紜、莫衷一是。2020年5月28日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》）物權(quán)編繼續(xù)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，相關(guān)法條基本沿用了《農(nóng)村土地承包法》的內(nèi)容。但值得注意的是，《民法典》將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)條款設(shè)置在“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”章節(jié)之下，與《農(nóng)村土地承包法》將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)均作為獨(dú)立章節(jié)的立法體例存在差異，這對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的界定可能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。因此在《民法典》視野下，有必要對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行審視和辨析。

一、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立

（一）基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

《民法典》第339條規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。據(jù)此，基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而設(shè)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，又可細(xì)分為下列三種：

第一，通過(guò)出租設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！睹穹ǖ洹返?39條表述為“出租”，《農(nóng)村土地承包法》第36條表述為“出租（轉(zhuǎn)包）”。出租和轉(zhuǎn)包的內(nèi)涵其實(shí)相差不大，二者的主要區(qū)別在于出租的對(duì)象可以是任何市場(chǎng)主體，而轉(zhuǎn)包的對(duì)象限于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶(hù)。從這一意義上而言，轉(zhuǎn)包實(shí)際上是出租的下位概念，是一種特別形式的出租。《民法典》刪去了轉(zhuǎn)包的表述，也反映出立法者認(rèn)為民法意義上的出租包含了轉(zhuǎn)包，沒(méi)有必要單獨(dú)列出轉(zhuǎn)包。作為一種新型權(quán)利，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及其流轉(zhuǎn)既有部分物權(quán)特征，也有一些債權(quán)特征〔1〕。一方面，權(quán)利人在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上為自己設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)而通過(guò)出租、入股等方式流轉(zhuǎn)，符合用益物權(quán)的結(jié)構(gòu)特征。另一方面，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依據(jù)合同設(shè)立，無(wú)需登記，與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立和變動(dòng)需要登記的基本原則有異，具有債權(quán)的特征。

第二，通過(guò)入股設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。2018年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等多部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，給土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資本化與入股規(guī)則設(shè)計(jì)提供了重要的政策支撐。在“三權(quán)分置”改革前，承包地入股的對(duì)象、方式等不太明確，導(dǎo)致學(xué)界對(duì)入股能否設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)存在爭(zhēng)議。但在“三權(quán)分置”改革后，承包地入股必然引發(fā)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)、所有權(quán)分置，并由入股對(duì)象所取得。同時(shí)，隨著政策和法律的完善，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股正在由傳統(tǒng)的負(fù)擔(dān)債權(quán)式入股，逐步向變動(dòng)物權(quán)式入股轉(zhuǎn)變：2006年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》）沒(méi)有關(guān)于入股的具體規(guī)定，實(shí)踐中權(quán)利人以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社時(shí)，僅提供承包地供合作社使用，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身不能成為合作社的財(cái)產(chǎn)，合作社不能取得相應(yīng)的物權(quán)，這是典型的負(fù)擔(dān)債權(quán)式入股。而2017年《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》修訂后，明確了合作社成員可以用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資，合作社可以據(jù)此取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，該權(quán)利就從合作社成員手中流轉(zhuǎn)到了合作社手中，這就是變動(dòng)物權(quán)式入股。雖然《民法典》及相關(guān)司法解釋暫未對(duì)入股方式、效果等進(jìn)行具體規(guī)定，但是《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》中關(guān)于入股的規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用于對(duì)《民法典》中入股的解釋。

第三，通過(guò)其他流轉(zhuǎn)方式設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。從已有法律規(guī)定來(lái)看，“其他方式”至少包括下列兩種：一是《民法典》第381條規(guī)定的抵押，相當(dāng)于《農(nóng)村土地承包法》第47條規(guī)定的向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，擔(dān)保物權(quán)自合同生效時(shí)設(shè)立，同時(shí)適用登記對(duì)抗規(guī)則。二是《農(nóng)村土地承包法》第40條規(guī)定的代耕。實(shí)踐中，代耕是農(nóng)民的一種自發(fā)行為，通常是在不改變承包關(guān)系的前提下，承包人將承包地委托給代耕人代為經(jīng)營(yíng)。承包人通常不向代耕人收取費(fèi)用，因此代耕不是一種典型的交易行為。該條文規(guī)定，代耕不超過(guò)一年的，可以不簽訂書(shū)面合同。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，代耕期限超過(guò)一年且簽訂了書(shū)面合同的，本質(zhì)上無(wú)異于通過(guò)出租設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，代耕不會(huì)引發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人變化的法律后果，也是流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式之一〔2〕。

（二）通過(guò)其他方式承包設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

《民法典》第342條規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，可以依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?？梢?jiàn)，此類(lèi)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接由土地所有權(quán)派生而來(lái)。此類(lèi)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)由法律的完善而逐步發(fā)展起來(lái)：2002年《農(nóng)村土地承包法》根據(jù)權(quán)利取得方式的不同，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作了以家庭承包方式和以其他方式承包而設(shè)立的劃分，對(duì)前者實(shí)行物權(quán)保護(hù)，對(duì)后者實(shí)行債權(quán)保護(hù)。隨后，2007年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》）基本延續(xù)了該規(guī)定。相較于《農(nóng)村土地承包法》，原《物權(quán)法》雖然宣示以其他方式承包設(shè)立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，但在立法內(nèi)容上沒(méi)有作出不同于2002年《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定。以家庭承包和其他方式承包而設(shè)立的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間仍然存在差異，如前者不得抵押，后者則可以抵押。因此，立法者于2018年修正《農(nóng)村土地承包法》時(shí)，顧及兩類(lèi)權(quán)利功能定位的不同，將以其他方式承包農(nóng)村土地而取得的權(quán)利明文規(guī)定為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)之爭(zhēng)及其理由

（一）“物權(quán)說(shuō)”及其理由

“物權(quán)說(shuō)”認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)，主要理由如下：第一，《民法典》確立了物權(quán)和債權(quán)相區(qū)分的權(quán)利體系，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)條文被編纂在物權(quán)編，應(yīng)當(dāng)屬于物權(quán)。第二，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為物權(quán)，可以賦予該權(quán)利穩(wěn)定性和對(duì)抗性，更有利于促進(jìn)權(quán)利的流轉(zhuǎn)和抵押，更能夠?qū)崿F(xiàn)“三權(quán)分置”改革的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)目的。第三，《民法典》部分條文的規(guī)定，體現(xiàn)了該權(quán)利的物權(quán)性質(zhì)，例如允許在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)立抵押權(quán)、五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有登記對(duì)抗效力等。

“物權(quán)說(shuō)”的提倡者中，有的主張土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是權(quán)利用益物權(quán)。因?yàn)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)并不包含于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)“以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為客體”〔3〕，所以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在性質(zhì)上為權(quán)利用益物權(quán)。有的主張土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離產(chǎn)生的新的用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)屬于一般用益物權(quán)〔4〕。

（二）“債權(quán)說(shuō)”及其理由

“債權(quán)說(shuō)”認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)，主要理由如下：第一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)系土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)出租、入股等方式流轉(zhuǎn)而設(shè)立，出租是一種債權(quán)性的處分方式；因入股形成的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)未改變?cè)邪?jīng)營(yíng)關(guān)系，更不具有物權(quán)屬性。第二，就以其他方式承包設(shè)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，發(fā)包、承包雙方有的只是合同關(guān)系，即便將長(zhǎng)期的承包關(guān)系定性為債權(quán)，現(xiàn)行法律也能提供充分的權(quán)利保護(hù)〔5〕。第三，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記和期限規(guī)定的多樣性，側(cè)面證成了完全可以通過(guò)租賃權(quán)的物權(quán)化實(shí)現(xiàn)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，而無(wú)需將其界定為用益物權(quán)。

“債權(quán)說(shuō)”的提倡者還對(duì)“物權(quán)說(shuō)”的部分理由進(jìn)行了質(zhì)疑和反駁，主要內(nèi)容如下：其一，以承包地出租不適用租賃合同的規(guī)定來(lái)證成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)說(shuō)的解釋路徑，會(huì)與民法體系產(chǎn)生嚴(yán)重沖突。其二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)化，使其具有“準(zhǔn)所有權(quán)”的地位，存在架空集體土地所有權(quán)、虛化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)屬性的風(fēng)險(xiǎn)〔6〕。其三，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的次級(jí)用益物權(quán)化，容易引發(fā)權(quán)利沖突導(dǎo)致行權(quán)困難〔7〕。

（三）“二元說(shuō)”及其理由

“二元說(shuō)”認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)既有物權(quán)性質(zhì)，也有債權(quán)性質(zhì)，主要理由如下：第一，依據(jù)流轉(zhuǎn)期限的長(zhǎng)短，《民法典》對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記問(wèn)題進(jìn)行了二元?jiǎng)澐郑戳鬓D(zhuǎn)期限五年以上的適用登記對(duì)抗規(guī)則，五年以下的無(wú)需登記，《民法典》進(jìn)行這樣的劃分，充分體現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的二元屬性。第二，以出租方式設(shè)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)，以抵押、入股等方式設(shè)立的屬于物權(quán)。第三，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)表現(xiàn)為多種形態(tài)，其屬性并非一致〔8〕。第四，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利人既可以自己享有經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)授予第三人，其系外延不確定的財(cái)產(chǎn)權(quán)，既非全部的物權(quán)，也非全部的債權(quán)〔9〕。

三、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的賦權(quán)邏輯

學(xué)界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)問(wèn)題進(jìn)行了充分的解釋和探討，若繼續(xù)從現(xiàn)有法律規(guī)定出發(fā)進(jìn)行邏輯推演，很難就這一問(wèn)題得出新的答案。因此，筆者從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)賦權(quán)的邏輯出發(fā)，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的界定提供新的研究視角。

（一）土地權(quán)利賦權(quán)的一般邏輯

土地作為人類(lèi)賴(lài)以生存的最基本的生產(chǎn)資料具有多重屬性，構(gòu)成了土地權(quán)利賦權(quán)的重要考量因素：第一，土地具有鮮明的市場(chǎng)屬性。它既是財(cái)產(chǎn)，也是重要的生產(chǎn)要素，立法者必須確認(rèn)土地的權(quán)屬，同時(shí)面向市場(chǎng)需求規(guī)定各類(lèi)土地權(quán)利。一旦土地權(quán)利得到界定，理性的權(quán)利人將充分開(kāi)發(fā)和利用土地，尋求未來(lái)的最大價(jià)值回報(bào)。第二，土地具有政治屬性。在歷史上，土地分配問(wèn)題通常是發(fā)動(dòng)革命的起因；在當(dāng)代社會(huì)，土地所有權(quán)實(shí)行公有制抑或私有制，也是不同政治經(jīng)濟(jì)體制之間的重要區(qū)分因素。第三，土地具有社會(huì)屬性。土地為人類(lèi)之間的社會(huì)交往與行動(dòng)等提供了空間基礎(chǔ)，使得土地具有強(qiáng)烈的社會(huì)屬性。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的賦權(quán)邏輯

“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地權(quán)利體系中，只有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)還具有市場(chǎng)屬性，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不再具有流轉(zhuǎn)性。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)還是債權(quán)，在法律效果方面會(huì)存在一定差異，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，權(quán)利的支配性。物權(quán)具有支配性，可以直接支配標(biāo)的物；債權(quán)則是請(qǐng)求權(quán)，只有在債務(wù)人履行義務(wù)的情況下才能實(shí)現(xiàn)。但鑒于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容是使用他人的土地，一方面，即便將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，在出租、入股等合同客觀上得以履行的情況下，權(quán)利人仍然可以占有土地，因此物權(quán)、債權(quán)區(qū)分不影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際取得。另一方面，權(quán)利人占有土地后，有權(quán)使用土地并取得收益，這相當(dāng)于對(duì)物的支配，因此物權(quán)、債權(quán)區(qū)分實(shí)質(zhì)上并不影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地的支配。

第二，權(quán)利的排他性和優(yōu)先性。根據(jù)民法理論，物權(quán)具有絕對(duì)性、排他性和一定的優(yōu)先性；債權(quán)則具有相對(duì)性、平等性，不具有排他性。據(jù)此，若定性為物權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一旦設(shè)立即排斥后續(xù)設(shè)立的同種權(quán)利；若定性為債權(quán)則不存在該問(wèn)題。但從《民法典》的規(guī)定來(lái)看，這樣的差異不太明顯：一方面，即便定性為物權(quán)，由于期限五年以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)需登記，所以難以根據(jù)權(quán)利設(shè)立的時(shí)間在先來(lái)對(duì)抗設(shè)立在后的同種權(quán)利，更無(wú)法對(duì)抗設(shè)立在后的已經(jīng)登記的權(quán)利（期限五年以上）。另一方面，即便定性為債權(quán)，五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記后同樣具有對(duì)抗效力，與物權(quán)定性的效果并無(wú)實(shí)質(zhì)差異。

第三，權(quán)利的存續(xù)期限。若定性為物權(quán)，通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形成的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限，不得超出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)剩余的存續(xù)期限；通過(guò)其他方式設(shè)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限，可由發(fā)包、承包雙方自行約定，法律并無(wú)明確限制。若定性為債權(quán)，權(quán)利期限則受到《民法典》合同編第705條的限制，最長(zhǎng)不超過(guò)20年。因此，物權(quán)、債權(quán)區(qū)分對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的存續(xù)期限存在實(shí)質(zhì)性影響。

第四，土地被征收情況下的補(bǔ)償。在土地被征收的情況下，若土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)，則可依據(jù)《民法典》第327條獲得相應(yīng)補(bǔ)償。若定性為債權(quán)，土地被征收時(shí)的補(bǔ)償資格則存在爭(zhēng)議。《民法典》未規(guī)定這一問(wèn)題，《農(nóng)村土地承包法》第40條僅規(guī)定流轉(zhuǎn)合同雙方可以約定補(bǔ)償費(fèi)的歸屬問(wèn)題。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第20條第2款，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人作為青苗的實(shí)際投入人、地上附著物所有人，可以獲得青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，但對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一債權(quán)本身能否獲得補(bǔ)償存在爭(zhēng)議?？梢?jiàn)，物權(quán)、債權(quán)區(qū)分對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償資格有實(shí)質(zhì)影響。

第五，權(quán)利的融資擔(dān)保方式。作為財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)當(dāng)然可以成為擔(dān)保權(quán)的客體?！掇r(nóng)村土地承包法》回避了該問(wèn)題，《民法典》認(rèn)可了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押。從學(xué)理解釋而言，若定性為債權(quán)，根據(jù)物權(quán)法定原則，只能設(shè)定權(quán)利質(zhì)押，但因設(shè)定擔(dān)保后并不影響權(quán)利人對(duì)土地的占有、使用和收益，且其為土地權(quán)利，似乎又可設(shè)定抵押。若定性為物權(quán)，當(dāng)然可以設(shè)定抵押。但不論抵押抑或權(quán)利質(zhì)押，擔(dān)保權(quán)人均享有優(yōu)先受償權(quán)，不存在實(shí)質(zhì)差異。因此，物權(quán)、債權(quán)區(qū)分對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保方式?jīng)]有實(shí)質(zhì)性影響。

綜上所述，由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利內(nèi)容的特殊性，對(duì)其進(jìn)行物權(quán)、債權(quán)區(qū)分，在法律效果上的主要差異只體現(xiàn)在權(quán)利存續(xù)期限和被征收時(shí)的補(bǔ)償資格兩方面，這有別于物權(quán)、債權(quán)的一般差異，也決定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一新型權(quán)利的賦權(quán)邏輯有別于傳統(tǒng)的、普通的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

四、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)及其證成

從學(xué)界爭(zhēng)議及上文所述賦權(quán)邏輯來(lái)看，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不論定性為物權(quán)還是債權(quán)均能給出相當(dāng)?shù)睦碛?，也均有其合理性。但筆者認(rèn)為，在“三權(quán)分置”改革的大背景下，為實(shí)現(xiàn)“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的目的，將《民法典》中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)更為適宜，主要理由如下：

（一）有利于釋放“三權(quán)分置”的政策紅利

由于我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制及農(nóng)村社會(huì)治理模式，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)屬性和政治屬性得到凸顯。一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期以來(lái)承載了保障數(shù)億農(nóng)民基本生存的功能。即便是在當(dāng)下，受制于國(guó)家財(cái)政能力及城鄉(xiāng)社會(huì)保障模式的二元結(jié)構(gòu)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然要承擔(dān)至少是分擔(dān)廣大農(nóng)民的社會(huì)保障任務(wù)，這就塑造了該權(quán)利的強(qiáng)烈社會(huì)屬性。另一方面，長(zhǎng)期以來(lái)土地承包經(jīng)營(yíng)制度對(duì)于國(guó)家治理農(nóng)村社會(huì)被證明行之有效，承擔(dān)著夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的重要政治功能，這就塑造了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的政治屬性。有鑒于此，“三權(quán)分置”改革進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性，以確保其承載的制度功能得以實(shí)現(xiàn)。

《民法典》通過(guò)之前，相關(guān)法律及司法解釋已經(jīng)明確認(rèn)可了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃權(quán)能。若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，則土地經(jīng)營(yíng)權(quán)寫(xiě)入《民法典》的意義較為有限：一是將以往可通過(guò)租賃、入股等方式流通的土地權(quán)利統(tǒng)一命名為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并塑造成純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)具有身份性質(zhì)的權(quán)利和市場(chǎng)化的權(quán)利之間的區(qū)分，這對(duì)于厘清農(nóng)村土地權(quán)利法律概念而言具有一定意義，但對(duì)于推進(jìn)“三權(quán)分置”改革而言，實(shí)質(zhì)意義甚微。二是賦予期限較長(zhǎng)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記對(duì)抗效力，有利于加強(qiáng)權(quán)利保護(hù)，但法律及司法解釋也可通過(guò)賦予租賃權(quán)登記能力來(lái)達(dá)到此目的，無(wú)需單獨(dú)創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。此外，債權(quán)定性可能導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)承包權(quán)人產(chǎn)生高度依賴(lài)性，同時(shí)陷入權(quán)利的短期性和不穩(wěn)定性窠臼。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一旦具有高度依賴(lài)性和不穩(wěn)定性，勢(shì)必不利于促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，不利于實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“三權(quán)分置”改革目的。

（二）有利于實(shí)現(xiàn)“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的改革目的

將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)，權(quán)利人具有獨(dú)立的轉(zhuǎn)讓、抵押權(quán)，無(wú)需依賴(lài)土地承包人，與債權(quán)定性相比將得到更大力度的法律保護(hù)，可以降低權(quán)利人為了實(shí)現(xiàn)權(quán)益而投入的各方面成本，進(jìn)而促使權(quán)利人集中成本投入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。更大力度的法律保護(hù)，還能有效減少村民等其他利益相關(guān)人對(duì)土地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的干預(yù)，以及地方政府的權(quán)力尋租空間，更能讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)形成長(zhǎng)期、穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)期待。正如有學(xué)者所言，“無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要對(duì)土地進(jìn)行大量且長(zhǎng)期的投資，土地經(jīng)營(yíng)者只有具備長(zhǎng)期且有保障的土地權(quán)利，才會(huì)有此等投資的積極性”〔10〕。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性，讓投資人更敢于投入高額成本用于土地開(kāi)發(fā)和改良等，更愿意放棄眼前利益而放眼于長(zhǎng)期利益。這些因素，對(duì)于農(nóng)村土地的可持續(xù)性使用、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)而言，均具有非常重要的意義，也能更好實(shí)現(xiàn)“國(guó)家鼓勵(lì)增加對(duì)土地的投入”的政策目標(biāo)。綜上，物權(quán)定性更有利于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立和流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)對(duì)權(quán)利的保護(hù)，給投資人正向激勵(lì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的改革目的。

（三）“物權(quán)說(shuō)”面臨的障礙可以克服

首先，關(guān)于“物權(quán)說(shuō)”是否違反“一物一權(quán)”原則的問(wèn)題，有觀點(diǎn)認(rèn)為，若同一土地上的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)均為用益物權(quán)，則違反了“一物一權(quán)”原則，兩權(quán)不能共存于同一土地。實(shí)際上，兩權(quán)在同一土地上并存并不違反“一物一權(quán)”原則，因?yàn)樵凇叭龣?quán)分置”體系下，承包權(quán)人不再享有對(duì)土地的占有、使用和直接收益權(quán)利，這些權(quán)利由土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有，兩權(quán)不存在直接沖突，不是內(nèi)容相同、無(wú)法并存的權(quán)利。

其次，關(guān)于“物權(quán)說(shuō)”是否架空、虛化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題，在物權(quán)定性之下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押、再流轉(zhuǎn)，這些權(quán)能是承包權(quán)所不享有的，因此有觀點(diǎn)質(zhì)疑被派生權(quán)利的權(quán)能大于原權(quán)利，導(dǎo)致承包權(quán)被虛化、架空，但是該問(wèn)題能夠得到合理解釋?zhuān)喝缜八?，土地承包?jīng)營(yíng)權(quán)的政治屬性和社會(huì)屬性較為突出，“穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)”是改革目標(biāo)，因此承包權(quán)的流轉(zhuǎn)必須受到限制。相比之下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)屬性較為突出，讓其具有流轉(zhuǎn)性，是基于平衡公法管制與私法自治之間的技術(shù)性考量，更能實(shí)現(xiàn)政策目的。

農(nóng)村土地權(quán)利如何配置，既是影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵變量，更是關(guān)乎國(guó)家穩(wěn)定、社會(huì)治理的政治、社會(huì)與政策變量?！叭龣?quán)分置”改革，一方面通過(guò)落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)，來(lái)夯實(shí)農(nóng)村土地權(quán)利所承載的社會(huì)治理與政治穩(wěn)定等功能，另一方面通過(guò)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)提升農(nóng)村土地的利用效率與產(chǎn)能收益。在農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分置”體系已經(jīng)成熟的情況下，“三權(quán)分置”立法表達(dá)的關(guān)鍵因素則在于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一新型權(quán)利的設(shè)計(jì)與配置，《民法典》理所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)這一任務(wù)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)弱化了農(nóng)村土地固有的政治性、身份性，是純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)。而財(cái)產(chǎn)權(quán)的成立越便利、效力越強(qiáng)，其吸引力就越大，越容易被激活。有鑒于此，結(jié)合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的賦權(quán)邏輯、承載的制度功能及在“三權(quán)分置”體系中的定位，筆者認(rèn)為將《民法典》中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)更為適宜。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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責(zé)任編輯 梁華林