趙陽(yáng)

〔摘要〕 行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的規(guī)范基礎(chǔ)是《行政處罰法》第24條的行為法依據(jù)和基層政府屬地管理的組織法根據(jù)。行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是解決城市管理領(lǐng)域的執(zhí)法難題和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)區(qū)域綜合治理的需要。從事權(quán)類型看，前者下放的行政處罰權(quán)主要集中在基層自身事務(wù)相關(guān)領(lǐng)域，后者下放的行政處罰權(quán)主要集中在基層新承接職能相關(guān)領(lǐng)域。從權(quán)力下放屬性看，前者下放的行政處罰權(quán)接近于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道固有管理職權(quán)的配套權(quán)力，后者下放的行政處罰權(quán)更接近于縣級(jí)政府主管部門職權(quán)的替代行使。為了更好地實(shí)現(xiàn)行政處罰權(quán)的配置，省級(jí)人大及其常委會(huì)可以通過(guò)制定地方性法規(guī)的形式，分別對(duì)城市管理領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)采取行政授權(quán)、行政委托的權(quán)力下放形式。

〔關(guān)鍵詞〕 行政處罰權(quán)下放；鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道；行政一體原則；行政授權(quán)；行政委托

〔中圖分類號(hào)〕D922.1〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2023）03-0083-07

黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《改革決定》）提出“推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層”。為更好落實(shí)《改革決定》，2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》提出，“推進(jìn)行政處罰權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)”。行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處（以下簡(jiǎn)稱“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”）成為行政執(zhí)法領(lǐng)域體制改革的又一突破口。同時(shí)，為落實(shí)“重大改革于法有據(jù)”的改革要求，2021年修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第24條將近年來(lái)各地行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的改革經(jīng)驗(yàn)上升為法律制度，但是其采取了靈活、開(kāi)放的授權(quán)模式，并未嚴(yán)格限定賦權(quán)主體、賦權(quán)方式、下放事權(quán)類型等諸多內(nèi)容，難以對(duì)實(shí)踐中的爭(zhēng)議問(wèn)題給出規(guī)范答案，亟待理論層面的解釋與制度層面的建構(gòu)。因此，筆者嘗試從行政處罰權(quán)下放的規(guī)范基礎(chǔ)、制度背景、下放方式三個(gè)方面展開(kāi)探討，以期為我國(guó)行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的改革實(shí)踐提供必要的學(xué)理支撐。

一、行政處罰權(quán)下放的規(guī)范基礎(chǔ)

（一）行政處罰權(quán)下放的行為法依據(jù)

《行政處罰法》第24條是行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的基本法律依據(jù)?！缎姓幜P法》修訂之前，實(shí)踐中通常從三個(gè)角度理解行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的法律依據(jù)。一是通過(guò)擴(kuò)大解釋《行政處罰法》第18條中“行政機(jī)關(guān)”的含義，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道解釋為法律條文所指涉的行政機(jī)關(guān)范圍，但這一依據(jù)與縣級(jí)政府主管部門的級(jí)別管轄規(guī)定相抵牾。二是擴(kuò)張解釋《行政處罰法》第20條行政委托的規(guī)定，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道理解為“受委托組織”，但這一理解與立法機(jī)關(guān)將受委托組織定位于管理公共事務(wù)的事業(yè)單位〔1〕的立法原意不符。三是通過(guò)地方立法的形式為行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的改革提供法律依據(jù)。譬如《北京市街道辦事處條例》第11條授權(quán)北京市政府制定街道辦事處“行政執(zhí)法事項(xiàng)清單”，但這一規(guī)定存在與上位法相抵觸的可能。

《行政處罰法》施行以后，行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革法律依據(jù)不足的制度障礙不復(fù)存在。一方面，《行政處罰法》第24條對(duì)行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進(jìn)行建章立制，對(duì)下放的權(quán)力類型、各級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)等作了規(guī)定，初步勾勒出行政處罰權(quán)下放的基本場(chǎng)域。另一方面，考慮到“從全國(guó)的情況來(lái)看，適宜由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法的情況并不普遍，甚至可以說(shuō)只占到一小部分”〔2〕，因此《行政處罰法》第24條授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況決定行政處罰權(quán)下放的實(shí)施路徑，緩解了國(guó)家法制統(tǒng)一和地方改革需求之間的張力。

《行政處罰法》第24條創(chuàng)設(shè)了級(jí)別管轄權(quán)例外規(guī)定的規(guī)則。其第23條和第24條構(gòu)成級(jí)別管轄權(quán)原則與例外的關(guān)系，屬于同一法律內(nèi)不同法條之間的原則與例外關(guān)系。《行政處罰法》第23條前半句將“行政處罰由縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄”作為原則性規(guī)定；后半句通過(guò)規(guī)定“管轄權(quán)設(shè)定權(quán)限”的方式創(chuàng)設(shè)了例外規(guī)定，即“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。第24條通過(guò)規(guī)定“管轄權(quán)設(shè)定權(quán)限+管轄權(quán)級(jí)別變更”的方式補(bǔ)充創(chuàng)設(shè)了級(jí)別管轄權(quán)的例外情形，即“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使”。有學(xué)者認(rèn)為，行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作為“級(jí)別管轄權(quán)來(lái)調(diào)整并不合適”〔3〕，筆者不贊同這一觀點(diǎn)。首先，《行政處罰法》第24條創(chuàng)設(shè)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政處罰事權(quán)，為承接縣級(jí)政府主管部門的行政處罰權(quán)提供了行為法依據(jù)。而且，第24條放在“行政處罰的管轄和適用”一章，也暗含了全國(guó)人大常委會(huì)將之視為管轄權(quán)具體形式的立法認(rèn)識(shí)。其次，行政處罰權(quán)由縣級(jí)政府主管部門轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道只是權(quán)力轉(zhuǎn)移的外觀，本質(zhì)上是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府執(zhí)法事權(quán)的重新調(diào)整。其根源在于，縣級(jí)政府主管部門是作為公法人（縣政府）的一部分，縣級(jí)政府主管部門的管轄權(quán)最終歸屬主體是其所屬的公法人。因此，將《行政處罰法》第24條理解為行政處罰級(jí)別管轄權(quán)的例外，在理論和規(guī)范層面都可以證立。

《行政處罰法》第24條帶來(lái)了行政執(zhí)法權(quán)的整體下放。從規(guī)范意義來(lái)看，《行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）等法律賦予行政處罰在行政執(zhí)法活動(dòng)中的核心地位。一方面，行政處罰與行政命令等權(quán)力相伴相生。《行政處罰法》第28條規(guī)定了實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)“責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”。執(zhí)法人員面對(duì)違法行為首先應(yīng)該通過(guò)行政命令糾正當(dāng)事人行為，而非直接進(jìn)行行政處罰。另一方面，行政處罰與行政強(qiáng)制、行政檢查等權(quán)力相互嵌套。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第17條的規(guī)定，行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。行政處罰執(zhí)法主體的變動(dòng)可以引起行政強(qiáng)制措施執(zhí)法主體的聯(lián)動(dòng)。

（二）行政處罰權(quán)下放的組織法依據(jù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地管理的法定職責(zé)是行政處罰權(quán)下放的組織法依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在行政執(zhí)法中的職能轉(zhuǎn)變符合現(xiàn)行法律體制。首先，組織法意在實(shí)現(xiàn)國(guó)家事務(wù)有秩序地分配給行政機(jī)關(guān)，主要解決管理權(quán)限有無(wú)而非如何實(shí)現(xiàn)管理的問(wèn)題?，F(xiàn)行立法體制中，《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）與組織法授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地管理的職權(quán)。《憲法》第107條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府“管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職責(zé)方面，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》）第76條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使“六大類+兜底”職權(quán)，基本滿足基層社會(huì)的治理需要。街道辦事處作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市政府派出機(jī)關(guān)，可以在《憲法》第107條規(guī)定的縣級(jí)政府的職責(zé)范圍內(nèi)，行使上級(jí)政府授予的法定職權(quán)。其次，基層政府屬地管理職責(zé)的實(shí)現(xiàn)方式是多元的。屬地管理包括兩層含義：一是作為行政管理體制的屬地管理，其核心在于地方政府對(duì)“人、財(cái)、物”的控制。二是作為責(zé)任落實(shí)機(jī)制的屬地管理，其核心是地方政府以守土有責(zé)的方式來(lái)確保有效治理〔4〕。因此，屬地管理既包括對(duì)行政事務(wù)的直接執(zhí)行權(quán)，也包括承擔(dān)所屬行政事務(wù)的最終擔(dān)保責(zé)任。至于屬地管理如何實(shí)現(xiàn)，需要結(jié)合區(qū)域問(wèn)題實(shí)際、上下級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)力配置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府的事權(quán)屬性等展開(kāi)討論。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地管理的法定職責(zé)是行政一體法理原則的具體體現(xiàn)。行政一體原則，第一層含義是指在一個(gè)行政轄區(qū)內(nèi)盡可能所有的權(quán)限集中于一個(gè)機(jī)關(guān)或集中于由同一位首長(zhǎng)所指揮的行政機(jī)關(guān)群中，第二層含義則指所有的國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)該以相同的思考對(duì)外作出決定〔5〕。行政一體原則包括組織一體和責(zé)任一體兩個(gè)面向〔6〕。

行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道使基層政府的組織一體成為可能。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級(jí)政府在行政執(zhí)法活動(dòng)中有責(zé)無(wú)權(quán)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)并不受制于基層政府。實(shí)踐中，一些試點(diǎn)區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法只是單純從執(zhí)法形式上而言的，實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道并不具有對(duì)行政執(zhí)法隊(duì)伍的監(jiān)督管理權(quán)。行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道意在實(shí)現(xiàn)治理需求與權(quán)責(zé)主體的精準(zhǔn)對(duì)接。行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道成為執(zhí)法主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道與執(zhí)法隊(duì)伍的關(guān)系，由過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道與縣級(jí)政府主管部門的關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)街道與其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的關(guān)系。

行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道最終指向責(zé)任一體。責(zé)任一體建立在行政權(quán)接受外部監(jiān)督的基礎(chǔ)上〔7〕。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為基層治理的重要組成部分，應(yīng)該接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督并對(duì)其負(fù)責(zé)。行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府成為執(zhí)法主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可以通過(guò)行使聽(tīng)取和審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的工作報(bào)告、撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令等方式，對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，作為行政執(zhí)法主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)接受人民法院的監(jiān)督。如果行政處罰權(quán)以授權(quán)的形式下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處將成為法律主體，人民法院可以經(jīng)由委托機(jī)關(guān)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行合法性審查。

二、行政處罰權(quán)下放的實(shí)踐背景與制度屬性

（一）行政處罰權(quán)下放的實(shí)踐背景

1.綜合執(zhí)法改革的延伸。行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，是相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革的延續(xù)與深化。肇始于20世紀(jì)90年代的相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革，旨在解決執(zhí)法領(lǐng)域多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰等問(wèn)題。這一改革的主要特點(diǎn)是行政處罰權(quán)的橫向集中。隨著改革的推進(jìn)，新的問(wèn)題逐漸進(jìn)入人們的視野，這些問(wèn)題主要表現(xiàn)為：“看見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”的執(zhí)法難題仍未破解；基層社會(huì)仍然存有法律留白；基層執(zhí)法力量碎片化；等等。作為上述問(wèn)題的回應(yīng)，行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革在全國(guó)多個(gè)城市試點(diǎn)并有序展開(kāi)，這一改革的主要特點(diǎn)就是行政處罰權(quán)的縱向下放。

行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是行政處罰權(quán)縱向配置的最新制度安排。自改革開(kāi)放以來(lái)，城市管理領(lǐng)域的行政處罰權(quán)縱向配置經(jīng)歷了“多層級(jí)執(zhí)法并行—市、縣兩級(jí)執(zhí)法并行—縣鄉(xiāng)兩級(jí)執(zhí)法并行”的轉(zhuǎn)變。上述轉(zhuǎn)變意在實(shí)現(xiàn)行政處罰權(quán)重心由“市級(jí)、縣級(jí)政府”到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”的轉(zhuǎn)變?！缎姓幜P法》第24條將行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，正是回應(yīng)了行政處罰權(quán)下沉到底的改革目標(biāo)。

城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的特征是“集中+下放”。首先，行政處罰權(quán)“集中+下放”表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實(shí)施多項(xiàng)行政處罰權(quán)。譬如《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》第7條規(guī)定，“街道辦事處可以集中行使下列行政處罰權(quán)，并可以實(shí)施與之有關(guān)的行政強(qiáng)制措施”。其次，行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體現(xiàn)了行政處罰權(quán)更加集中的特征。譬如《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》規(guī)定的街道辦事處行使的行政處罰權(quán)范圍包括城市管理、水務(wù)管理、衛(wèi)生行政管理等12個(gè)領(lǐng)域的部分或者全部權(quán)力，遠(yuǎn)超區(qū)縣一級(jí)單一綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使行政處罰權(quán)的范圍。

2.基層治理職能的拓展。除相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革的進(jìn)一步深化外，行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的另一重要推動(dòng)力是因應(yīng)城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，縣級(jí)行政管理權(quán)限綜合下放。2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）提出，“?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級(jí)管理權(quán)限包括行政審批、行政處罰及相關(guān)行政強(qiáng)制和監(jiān)督檢查權(quán)等賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，制定目錄向社會(huì)公布，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實(shí)施主體”。從條文有關(guān)授權(quán)主體、權(quán)力下放前提、權(quán)力下放條件的表述看，《行政處罰法》第24條在修訂過(guò)程中借鑒了《指導(dǎo)意見(jiàn)》的有益經(jīng)驗(yàn)。

提升基層治理效能、理順基層治理體制是上述改革的預(yù)期目標(biāo)?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》提出，“依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)在投資審批、工商管理、社會(huì)治安等方面的行政管理權(quán)限”。實(shí)踐中，有些發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的人口規(guī)模、工業(yè)化產(chǎn)值、轄區(qū)范圍等指標(biāo)已經(jīng)遠(yuǎn)超偏遠(yuǎn)地區(qū)的市縣，與《行政處罰法》立法之初的設(shè)想相比產(chǎn)生了不少變化。面對(duì)量大面廣的社會(huì)事務(wù)，有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)（實(shí)踐中有“示范鎮(zhèn)”“中心鎮(zhèn)”“小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)”“行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)”等多種稱謂）的政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間出現(xiàn)了“小馬拉大車”的現(xiàn)象，制約了政府治理效能的提升。同時(shí)，結(jié)合我國(guó)以市縣為治理重心的治理現(xiàn)實(shí)來(lái)看，體制內(nèi)外治理資源大多截留在市縣一級(jí)，出現(xiàn)了國(guó)家投入力度加大但基層治理效能邊際遞減的趨勢(shì)〔8〕。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行政處罰權(quán)下放改革就是在這樣的背景下展開(kāi)的。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行政處罰權(quán)下放存在三個(gè)特點(diǎn)：其一，行政處罰權(quán)下放范圍與管理權(quán)限下放領(lǐng)域相關(guān)。比如，《廣東省關(guān)于簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了“不同類型的鎮(zhèn)要突出不同的職能重點(diǎn)”的管理權(quán)限下放要求，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其社會(huì)管理權(quán)限以及附屬的處罰權(quán)范圍也有所區(qū)別，對(duì)于“綜合指數(shù)在400以上的特大鎮(zhèn)”，按照其縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限全部下放的要求，行政處罰權(quán)也全部下放。其二，與城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)下放路徑不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)部分行政處罰權(quán)伴隨著行政管理權(quán)一同下放，之前并不存在先集中的改革經(jīng)驗(yàn)，屬于“先下放再集中”或“邊下放邊集中”。其三，與城市管理領(lǐng)域執(zhí)法改革關(guān)注的焦點(diǎn)不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政處罰權(quán)下放使得“管理與執(zhí)法一體化，信息傳遞及時(shí)順暢”〔9〕，重點(diǎn)在于解決基層政府治理資源有限的問(wèn)題。

（二）行政處罰權(quán)下放的本質(zhì)屬性

1.基層事務(wù)自治的必要條件。城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)下放，意在實(shí)現(xiàn)基層事務(wù)的自我治理。首先，城市管理領(lǐng)域的執(zhí)法事務(wù)本質(zhì)上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的地方事務(wù)。作為最低層級(jí)的行政機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)然以管理本地方的公共事務(wù)為本職。從各地下放的城市管理領(lǐng)域綜合處罰權(quán)來(lái)看，絕大多數(shù)執(zhí)法事項(xiàng)都屬于關(guān)涉本區(qū)域公共利益和公共秩序、體現(xiàn)城鎮(zhèn)居民的需求和利益、與城鎮(zhèn)居民的社會(huì)生活密切相關(guān)的公共事務(wù)。行政處罰權(quán)回歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，是對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)多層級(jí)執(zhí)法、懸浮執(zhí)法等問(wèn)題的改革回應(yīng)。其次，行政處罰權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的法定職權(quán)?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第76條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有“六大項(xiàng)+兜底”職權(quán)，行政處罰權(quán)作為行政管理的重要方式自然也包括在內(nèi)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使行政處罰權(quán)，屬于履行職責(zé)方式的轉(zhuǎn)變，而非職責(zé)有無(wú)的變遷。以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道通常被賦予協(xié)助管理或執(zhí)法的角色，行政處罰權(quán)下放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在一些執(zhí)法領(lǐng)域轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?dǎo)者。城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)下放，在基層實(shí)現(xiàn)了組織法和行為法的職權(quán)統(tǒng)一。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“地方事務(wù)”的界定對(duì)行政處罰權(quán)下放事權(quán)具有指引和約束作用，也關(guān)涉如何理解城市管理領(lǐng)域的“基層管理迫切需要”。地方事務(wù)的界定有以下標(biāo)準(zhǔn)：一是公共利益輻射范圍。具體指標(biāo)包括違法行為是否跨區(qū)域、違法行為的“負(fù)外部性”是否超出本區(qū)域等。二是對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響。如何評(píng)判對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響，應(yīng)該以行政處罰的行為類型為界分，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政處罰權(quán)主要集中在“警告、通報(bào)批評(píng)或者一定數(shù)額罰款的行政處罰”。三是執(zhí)法事務(wù)難易程度。實(shí)踐中，受制于執(zhí)法人員數(shù)量、執(zhí)法者素質(zhì)以及執(zhí)法設(shè)備等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法能力與縣級(jí)政府主管部門相比有明顯短板。權(quán)力下放過(guò)程中，應(yīng)在評(píng)估鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法能力的基礎(chǔ)上下放相應(yīng)的行政處罰權(quán)。上述標(biāo)準(zhǔn)既考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道地方事務(wù)治理的需要，也照顧到行政執(zhí)法效能的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“基層管理迫切需要”至少應(yīng)符合上述標(biāo)準(zhǔn)之一。

2.分散化職權(quán)集中行使的需要。行政處罰權(quán)下放經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，是縣級(jí)政府分散化執(zhí)法職權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道集中行使的表現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道本質(zhì)上屬于替代行使縣級(jí)政府主管部門行政處罰權(quán)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道替代行使縣級(jí)政府主管部門行政處罰權(quán)的特點(diǎn)可以從縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府差異化職權(quán)中推導(dǎo)出來(lái)。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道僅承擔(dān)有限的政府職能?？h級(jí)政府在組織法層面上可以行使地方政府的完整職權(quán)，鄉(xiāng)級(jí)政府則行使有限職權(quán)?？疾臁兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，對(duì)比第73條縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府職權(quán)的規(guī)定以及第76條鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職權(quán)的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于縣級(jí)以上政府職權(quán)?？h鄉(xiāng)兩級(jí)政府“職責(zé)異構(gòu)”而非“職責(zé)同構(gòu)”，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不完整具有直接關(guān)系。同時(shí)，街道辦事處作為縣級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，原則上可以行使縣級(jí)政府授予的所有權(quán)力，但實(shí)踐中街道辦事處一般承擔(dān)基層黨建、加強(qiáng)公共管理、提供公共服務(wù)和維護(hù)公共安全等方面的職責(zé)，并不承擔(dān)招商引資職能及經(jīng)濟(jì)考核等其他職能。其次，從權(quán)力下放類型看，下放的相關(guān)職權(quán)已“溢出”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職權(quán)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行政處罰權(quán)下放服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放，如按照《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)浙江省強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（浙政辦發(fā)〔2014〕71號(hào)）的規(guī)定，除“下放方便群眾辦事的社會(huì)管理權(quán)”等職權(quán)外，還包括“擴(kuò)大激發(fā)發(fā)展活力的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)”等原屬于縣級(jí)政府的職權(quán)。

下放經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行政處罰權(quán)，涉及如何理解《行政處罰法》第24條“根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況”的法律概念，需要統(tǒng)籌考慮三個(gè)因素予以確定。一是不同經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的背景。實(shí)踐中不同類型的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)類型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)可能有所差異，其需要下放的執(zhí)法權(quán)也不盡相同。比如廣東省根據(jù)綜合指數(shù)的不同，分類施策下放包括行政處罰權(quán)在內(nèi)的縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。二是下放的是縣級(jí)事務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道替代行使縣級(jí)政府主管部門行政處罰權(quán)，其執(zhí)法事務(wù)必須是縣級(jí)事務(wù)。垂直管理的部門即使實(shí)踐中存在設(shè)置基層派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法的情況，也不屬于《行政處罰法》第24條鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道可以集中的行政處罰事項(xiàng)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道具有承接能力。公權(quán)力的委托必須以被委托主體有能力承接為前提，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)承接縣級(jí)政府主管部門的行政處罰權(quán)，應(yīng)該充分考量鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法能力，不能因?yàn)橛行枨缶拖路?。在行政處罰權(quán)下放過(guò)程中，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，可以成熟一批，下放一批，保持執(zhí)法能力與執(zhí)法需求相同步。

綜上，行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革發(fā)生于兩種不同的實(shí)踐背景，意在實(shí)現(xiàn)有關(guān)聯(lián)卻并不相同的行政目標(biāo)。從相關(guān)的立法資料分析，前文提及的城市管理領(lǐng)域以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政處罰權(quán)下放的相關(guān)政策和地方改革經(jīng)驗(yàn)，都成為《行政處罰法》第24條規(guī)定的重要參考。因此，對(duì)于行政處罰權(quán)的下放方式，應(yīng)當(dāng)結(jié)合其實(shí)踐背景和行政任務(wù)來(lái)確定。

三、行政處罰權(quán)下放的制度創(chuàng)設(shè)及方式

任務(wù)導(dǎo)向的權(quán)力配置不僅關(guān)涉最終的權(quán)力分配結(jié)果，而且與權(quán)力分配的過(guò)程休戚相關(guān)?！缎姓幜P法》第24條規(guī)定將縣級(jí)政府主管部門的行政處罰權(quán)“交由”鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使，但對(duì)于何謂“交由”語(yǔ)焉不詳，因此筆者將從制度建構(gòu)的視角探討行政處罰權(quán)“交由”的實(shí)現(xiàn)方式。

（一）省級(jí)人大及其常委會(huì)的制度創(chuàng)設(shè)權(quán)

《行政處罰法》第24條是不完全法條，并未給行政處罰權(quán)級(jí)別管轄提供規(guī)范層面的直接指引，充其量只是建構(gòu)了授權(quán)形式，其具體內(nèi)容需要省級(jí)人大及其常委會(huì)通過(guò)地方性法規(guī)的形式予以細(xì)化填充。之所以將《行政處罰法》第24條“省、自治區(qū)、直轄市”解釋為省級(jí)人大及其常委會(huì)，原因在于：其一，便于全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)后監(jiān)督。根據(jù)《憲法》第67條的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以行使“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”的監(jiān)督職權(quán)。而對(duì)于省級(jí)政府，《憲法》并未賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)直接監(jiān)督職權(quán)。如果省級(jí)政府經(jīng)授權(quán)制定的政府規(guī)章與全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)的目的、形式不符，全國(guó)人大及其常委會(huì)只能提出審查意見(jiàn)或者約談督促，不能直接撤銷省級(jí)政府規(guī)章，難以起到很好的監(jiān)督效果。其二，避免與上位法沖突。制定地方性法規(guī)遵循的是與上位法“不抵觸原則”。根據(jù)《行政處罰法》第24條的授權(quán)，地方性法規(guī)可以創(chuàng)設(shè)與縣級(jí)以上政府主管部門不同的管轄規(guī)則，可以阻斷《行政處罰法》第23條縣級(jí)以上政府主管部門管轄規(guī)定在特定區(qū)域內(nèi)的施行效力，從而避免下位法抵觸上位法的情形發(fā)生。與之不同，省級(jí)政府制定規(guī)章則需要“根據(jù)”上位法，這就要求省級(jí)政府制定政府規(guī)章必須有明確的法律授權(quán)，而《行政處罰法》第24條僅規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況”，并未明確授權(quán)對(duì)象為省級(jí)政府，因此通過(guò)制定政府規(guī)章的形式難以為相關(guān)改革提供法律支撐。因此，省級(jí)人大及其常委會(huì)需要根據(jù)《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，承擔(dān)法律條文中不確定法律概念具體化的任務(wù)。

地方性法規(guī)可以通過(guò)制定行政機(jī)關(guān)之間的授權(quán)與委托規(guī)則實(shí)現(xiàn)管轄權(quán)變更。實(shí)踐中，部分省市以地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的形式，直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰權(quán)，筆者認(rèn)為這種權(quán)力下放方式不妥當(dāng)。因?yàn)榈胤搅⒎ㄖ皇莿?chuàng)設(shè)行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的制度規(guī)則，并不能直接帶來(lái)縣級(jí)政府主管部門行政處罰權(quán)轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的法律效果，而且直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰權(quán)，將導(dǎo)致縣鄉(xiāng)兩級(jí)執(zhí)法部門出現(xiàn)職責(zé)重疊、執(zhí)法交叉等問(wèn)題。至于具體的管轄權(quán)變更方式，有學(xué)者認(rèn)為，《行政處罰法》第24條規(guī)定的“交由”如何實(shí)現(xiàn)，“既可以是授權(quán)，也可以是委托”〔10〕。筆者認(rèn)為，這里的授權(quán)與委托，應(yīng)當(dāng)區(qū)別于《行政處罰法》第19條法律授權(quán)、第20條行政委托的相關(guān)規(guī)定?！缎姓幜P法》第19條規(guī)定的法律授權(quán)，授權(quán)形式是法律、法規(guī)，授權(quán)對(duì)象是具有管理公共事務(wù)職能的組織?！缎姓幜P法》第20條規(guī)定的行政委托，委托主體是行政機(jī)關(guān)，被委托主體是管理公共事務(wù)職能的組織。與之不同，《行政處罰法》第24條規(guī)定的“交由”方式是行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)轉(zhuǎn)移，應(yīng)該屬于《行政處罰法》法律授權(quán)、行政委托規(guī)定的例外，具體方式包括行政機(jī)關(guān)之間的行政授權(quán)與行政委托兩種類型?！缎姓幜P法》中行政機(jī)關(guān)之間的行政授權(quán)、行政委托制度尚付之闕如，地方性法規(guī)可以經(jīng)由《行政處罰法》第24條創(chuàng)設(shè)這一制度。

（二）城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)下放方式

城市管理領(lǐng)域以行政授權(quán)的方式下放行政處罰權(quán)，符合其制度屬性和治理規(guī)律。首先，行政授權(quán)方式與城市管理領(lǐng)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道地方自治的屬性相契合。城市管理領(lǐng)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道治理本區(qū)域事務(wù)，需要完整的執(zhí)法職權(quán)并理應(yīng)對(duì)其執(zhí)法事務(wù)承擔(dān)法律責(zé)任，行政授權(quán)可以實(shí)現(xiàn)這一功能。行政授權(quán)的本質(zhì)是行政職權(quán)的再分配，作為被授權(quán)主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不僅是行政執(zhí)法的行為主體，還是法律主體，在其職權(quán)范圍內(nèi)不受其他國(guó)家機(jī)關(guān)的干預(yù)。同時(shí)，這一授權(quán)方式在現(xiàn)行法律框架下實(shí)現(xiàn)了權(quán)責(zé)統(tǒng)一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法隊(duì)伍以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的名義執(zhí)法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道成為法律意義上的執(zhí)法主體，其執(zhí)法活動(dòng)直接接受地方人大和人民法院的監(jiān)督。其次，行政授權(quán)方式下放行政處罰權(quán)符合基層治理規(guī)律。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在地方事務(wù)中居于主導(dǎo)地位，需要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作為綜合執(zhí)法平臺(tái)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌者，降低了改革難度與成本。實(shí)踐中，很多省利用整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道現(xiàn)有分局、站所和其他行政執(zhí)法部門下放的執(zhí)法力量，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。行政處罰權(quán)下放進(jìn)一步完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職權(quán)，一方面能夠?yàn)榛鶎幼灾谓M織的日常管理行為提供更加及時(shí)的秩序維護(hù)，另一方面在基層治理中具有了更多的話語(yǔ)權(quán)。

地方性法規(guī)可以創(chuàng)設(shè)縣級(jí)政府主管部門授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使行政處罰權(quán)的行政授權(quán)制度。行政授權(quán)制度早已廣泛存在于我國(guó)立法實(shí)踐中。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行訴解釋》）第20條的規(guī)定，法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實(shí)施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為被告。仔細(xì)推敲這一規(guī)定，可以推導(dǎo)出如下認(rèn)識(shí)，即行政機(jī)關(guān)可以授權(quán)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使自己的行政職權(quán)，前提是必須有法律 、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。因此，通過(guò)地方性法規(guī)的形式實(shí)現(xiàn)行政處罰權(quán)從縣級(jí)政府主管部門到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的轉(zhuǎn)移，既符合我國(guó)立法實(shí)踐的通行做法，也得到了《行訴解釋》的支持。實(shí)踐中，縣級(jí)政府主管部門授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰權(quán)，應(yīng)遵循縣級(jí)以上政府的統(tǒng)一規(guī)劃，不能各自為政。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行政處罰權(quán)下放方式

行政委托方式與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)替代執(zhí)行上級(jí)執(zhí)法事務(wù)特性相契合。前文提及，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的執(zhí)法職權(quán)，已經(jīng)超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道事權(quán)的范圍。出于執(zhí)法效能的要求，縣級(jí)政府主管部門需要將相關(guān)的行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，行政委托可以實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府主管部門權(quán)力的轉(zhuǎn)移。首先，行政委托本身意味著行政機(jī)關(guān)保留對(duì)行政職權(quán)的支配權(quán)，而非徹底的職權(quán)轉(zhuǎn)移。行政委托只是創(chuàng)設(shè)了一個(gè)行為主體，其執(zhí)法職責(zé)仍然歸屬于原行政主體。同時(shí)，行政委托方式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在行政執(zhí)法時(shí)應(yīng)接受縣級(jí)政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

通過(guò)行政委托的方式下放行政處罰權(quán)亦符合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的治理需要。首先，行政委托方式意在實(shí)現(xiàn)屬地管理與分級(jí)管理的權(quán)責(zé)平衡。權(quán)力下放強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的屬地管理責(zé)任，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作為行使行政處罰權(quán)的法律主體，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道既要承擔(dān)對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍屬地管理的責(zé)任，還要承擔(dān)原屬縣級(jí)政府主管部門的分級(jí)管理責(zé)任，行政委托方式則是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地責(zé)任過(guò)重的糾偏。根據(jù)《行政處罰法》第20條以及《行政訴訟法》第26條的規(guī)定，由委托機(jī)關(guān)即縣級(jí)政府主管部門承擔(dān)法律責(zé)任，相應(yīng)的行政執(zhí)法決定法制審核工作職責(zé)以及行政復(fù)議、行政訴訟的應(yīng)訴職責(zé)均由縣級(jí)政府主管部門履行，可以有效減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的工作壓力。其次，行政委托方式也是平衡好專業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法的要求。隨著行政執(zhí)法環(huán)境的日趨復(fù)雜，專業(yè)執(zhí)法在社會(huì)生活中顯得更加必要。在一些執(zhí)法領(lǐng)域中，如果沒(méi)有熟練掌握業(yè)務(wù)的執(zhí)法人員和專業(yè)的執(zhí)法設(shè)備，執(zhí)法任務(wù)則難以完成。行政處罰權(quán)下放后，上述職能統(tǒng)一歸口鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法隊(duì)伍行使，執(zhí)法隊(duì)員能否對(duì)于所有管理事項(xiàng)了然于胸值得懷疑。行政委托方式將縣級(jí)政府主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法隊(duì)伍“捆綁”為一體，有利于提升縣級(jí)政府主管部門的配合積極性，是“行政處罰協(xié)調(diào)配合機(jī)制”的重要實(shí)現(xiàn)方式。

地方性法規(guī)可以創(chuàng)設(shè)縣級(jí)政府主管部門授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使行政處罰權(quán)的行政委托制度。行政機(jī)關(guān)之間的委托在我國(guó)于法有據(jù)，至于行政委托是否需要法律依據(jù)，根據(jù)《行訴解釋》第20條的規(guī)定，“沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托”?？梢?jiàn)，《行訴解釋》認(rèn)為行政委托并不需要以法律依據(jù)為前提。地方立法層面，對(duì)于行政委托則作了具體規(guī)定。例如《湖南省行政程序規(guī)定》第20條規(guī)定，“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以委托其他組織行使行政職權(quán)的，受委托的組織應(yīng)當(dāng)具備履行相應(yīng)職責(zé)的條件”。與中央層面規(guī)定不同，地方立法普遍規(guī)定行政委托應(yīng)以“法律、法規(guī)、規(guī)章”為依據(jù)。筆者認(rèn)為縣級(jí)政府主管部門委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使行政處罰權(quán)仍然應(yīng)以地方性法規(guī)為依據(jù)，這也是管轄法定原則的要求。地方性法規(guī)對(duì)之作出具體規(guī)定，既能有效規(guī)范實(shí)踐中行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的不同做法，也能為基層行政處罰權(quán)下放提供具體指引。關(guān)于具體下放的事權(quán)，縣級(jí)以上政府可以從地方性法規(guī)確定的事項(xiàng)清單中選擇適用。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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責(zé)任編輯 梁華林