摘要：國家公園建設(shè)作為構(gòu)建國土空間保護(hù)新格局的重要舉措，集合了資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會、人口等多重要素，引入空間視角有利于通過空間合理布局實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展和民生改善相統(tǒng)一。目前，空間重疊、空間權(quán)力配置不均衡、公民空間權(quán)利不夠完善等問題比較明顯，需要構(gòu)建全面系統(tǒng)的制度體系，統(tǒng)籌自然生態(tài)系統(tǒng)完整性和周邊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，通過精準(zhǔn)配置制度資源完成科學(xué)布局、系統(tǒng)保護(hù)、人地和諧、高效運(yùn)行的建設(shè)任務(wù)。因此，基于空間視角所構(gòu)建的國家公園制度體系，應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)可持續(xù)發(fā)展理念，構(gòu)建新空間觀，完善連通各環(huán)節(jié)、覆蓋各領(lǐng)域的全過程閉環(huán)管理的制度框架，以實(shí)現(xiàn)空間資源合理配置和空間權(quán)有效保障等目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：空間視角；國家公園；制度體系；權(quán)益保障

中圖分類號：DF468.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2023.01.05開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

引言

隨著黨的二十大報(bào)告將“推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)”列為“提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性”的重要舉措，高質(zhì)量推進(jìn)國家公園建設(shè)恰逢其時(shí)。國家公園這一制度創(chuàng)新作為“國之大者”已經(jīng)落地生根，在共建共享、特許經(jīng)營、生態(tài)體驗(yàn)和自然教育等方面已經(jīng)基本形成國家公園制度體系。①然而，現(xiàn)有理論成果或涉及國家公園管理體制中的規(guī)劃、執(zhí)法、補(bǔ)償?shù)葯?quán)力配置問題

參見秦天寶、劉彤彤：《央地關(guān)系視角下我國國家公園管理體制之建構(gòu)》，載《東岳論叢》2020年第10期，第164頁。，或以形成最嚴(yán)格的國家公園保護(hù)制度體系為目標(biāo)

參見陳君幟、唐小平：《中國國家公園保護(hù)制度體系構(gòu)建研究》，載《北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2020年第1期，第1頁。，又或以產(chǎn)權(quán)、特許經(jīng)營和生態(tài)補(bǔ)償?shù)葐我恢贫茸鳛檠芯繉ο蟆?/p>

參見鐘樂、趙智聰、楊銳：《自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀辨析》，載《中國園林》2019年第8期，第37頁；吳承照、陳涵子：《中國國家公園特許制度的基本框架建構(gòu)》，載《中國園林》2019年第8期，第14頁。上述研究不僅未能將建設(shè)高質(zhì)量國家公園的多重利益訴求融入制度體系，而且停留在對

具體問題的回應(yīng)上。為此，必須堅(jiān)持將生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念融入國家公園建設(shè)全局，方能提供全面有效的制度保障。在我國形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間保護(hù)新格局的戰(zhàn)略部署下，以長江和青藏高原為代表的流域和區(qū)域治理已經(jīng)逐步形成由一元到多元的空間轉(zhuǎn)向，將視角從生態(tài)系統(tǒng)的“自然空間”升級為人類的“經(jīng)濟(jì)社會空間”，成為涵蓋各類自然要素和經(jīng)濟(jì)社會要素的多元“國土空間”。

參見劉佳奇：《論空間視角下的流域治理法律機(jī)制》，載《法學(xué)論壇》2020年第1期，第36頁。根據(jù)國家公園體制改革的設(shè)計(jì)，確保國家公園建設(shè)與國土空間規(guī)劃體系相銜接，是

從空間視角統(tǒng)籌資源、環(huán)境和生態(tài)三要素，實(shí)現(xiàn)資源合理配置和權(quán)利充分保障的重要途徑。國家公園需要統(tǒng)籌自然空間、游憩空間、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的生產(chǎn)和生活空間，達(dá)至空間資源科學(xué)保護(hù)、空間權(quán)力合理配置、空間權(quán)利有效保障的理想狀態(tài)。因此，基于空間視角重新檢視國家公園建設(shè)難題，充分發(fā)揮規(guī)則治理的作用，豐富國家公園法律制度體系的內(nèi)涵和外延，有益于為高質(zhì)量推動(dòng)國家公園建設(shè)提供制度保障。

一、空間視角的理論沿革和融合運(yùn)用

空間作為研究生產(chǎn)關(guān)系和社會關(guān)系的切入點(diǎn)，通過調(diào)整空間權(quán)利關(guān)系和空間權(quán)力配置等方式，形成合理的空間布局，能夠更好地解決空間資源和產(chǎn)品分配等問題。隨著“三生空間”協(xié)調(diào)發(fā)展以及融合共生的理念得到進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)，只有引入空間視角，才能契合

建設(shè)高質(zhì)量國家公園的要求。

（一）空間概念的理論起源與發(fā)展勃興

空間不僅表現(xiàn)為以物質(zhì)實(shí)體為基礎(chǔ)的自然空間，而且呈現(xiàn)出人類實(shí)踐活動(dòng)產(chǎn)物的社會空間

參見王曉磊：《社會空間論》，中國社會科學(xué)出版社2014年版，第1頁。，由地理空間、居住空間和自然空間等共同構(gòu)成人類所依存的生存空間。可以說，空間是連續(xù)性和間斷性的統(tǒng)一。連續(xù)性是指各個(gè)空間基于人類生存實(shí)踐的需要而聚成集自然性和社會性為一體的綜合體，各空間內(nèi)部的行為和結(jié)果都將外溢至其他空間從而產(chǎn)生連鎖反應(yīng)；間斷性是指各空間基于差異化價(jià)值而呈現(xiàn)出不同的特質(zhì)和定位。

參見胡瀟：《空間正義的唯物史觀敘事——基于馬克思恩格斯的思想》，載《中國社會科學(xué)》2018年第10期，第15頁。因此，不同空間處于相互影響和融合的自然狀態(tài)，是能夠通過調(diào)整空間資源和權(quán)利等方式維護(hù)空間均衡的邏輯前提。針對空間資源、空間權(quán)利和空間物品的分配不均現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)、社會和文化等方面，實(shí)現(xiàn)空間生產(chǎn)、分配中資源與權(quán)利的自由性和平等性，蘊(yùn)含著在空間變遷中引入正義維度的訴求。空間正義作為一種更高層次的目標(biāo)，與城市學(xué)、規(guī)劃學(xué)和法學(xué)等學(xué)科相融合

參見吳紅濤：《從問題到方法：空間正義的理論文脈及研究反思》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2018年第6期，第67頁。，為推動(dòng)我國社會實(shí)踐的發(fā)展提供了價(jià)值指引。為了充分發(fā)揮空間的治理效能，維護(hù)空間正義，空間作為各主體實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益的載體，應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府、企業(yè)和公民等多元主體之間的權(quán)力和權(quán)利關(guān)系，形成協(xié)調(diào)有序的空間利益關(guān)系。一是明確城市治理的權(quán)力邊界，規(guī)范政府在空間建設(shè)中的生產(chǎn)正義；二是加強(qiáng)城市空間規(guī)劃的科學(xué)性，強(qiáng)調(diào)空間權(quán)利結(jié)構(gòu)和空間資源配置的均衡性；三是堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展理念，保障公民在空間發(fā)展中的“生存正義”以及在空間公共事務(wù)中的“參與正義”。

參見夏志強(qiáng)、陳佩嬌：《城市治理中的空間正義： 理論探索與議題更新》，載《四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第6期，第196頁。其中，建構(gòu)空間主體間的制度性集體行動(dòng)框架，是促成空間生產(chǎn)分配正義的關(guān)鍵。

參見吳新星、葉繼紅：《城市政治公共領(lǐng)域中的空間正義及其實(shí)現(xiàn)路徑》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020年第4期，第88頁。因此，健全的法律制度體系是規(guī)范政府空間權(quán)力、分配空間資源和保障空間權(quán)利的有效規(guī)則。

鑒于空間視角在分析生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題時(shí)所具有的普遍解釋力，以及法治作為規(guī)制空間利益關(guān)系的重要方式，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系也具備了空間屬性。環(huán)境法作為一門建立于地理空間基礎(chǔ)上的部門法學(xué)，其規(guī)制對象從要素到系統(tǒng)再到以區(qū)（流）域?yàn)楸憩F(xiàn)形式的自然生態(tài)空間，要求將空間關(guān)系納入?yún)^(qū)域法治發(fā)展的分析框架。

參見公丕祥：《空間關(guān)系：區(qū)域法治發(fā)展的方式變項(xiàng)》，載《法律科學(xué)》2019年第2期，第9頁。污染防治、資源利用和生態(tài)保護(hù)三大法域和國土空間布局的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)及禁止開發(fā)區(qū)形成空間對應(yīng)，符合環(huán)境法律體系“因地制宜”的空間規(guī)律，衍生出對空間分配正義的法律訴求。

參見杜群：《環(huán)境法體系化中的我國保護(hù)地體系》，載《中國社會科學(xué)》2022年第2期，第130頁。在生態(tài)保護(hù)法域，《長江保護(hù)法》以實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)空間資源的優(yōu)化配置、空間秩序的塑造保障以及空間規(guī)則的生成確認(rèn)作為立法目標(biāo)

參見陳虹：《流域法治何以可能：長江流域空間法治化的邏輯與展開》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2019年第10期，第20頁。，將空間戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為可操作的規(guī)制體系，并將流域空間范圍類型化為宏觀、中觀、微觀等尺度的法律關(guān)系。

參見呂忠梅：《關(guān)于制定〈長江保護(hù)法〉的法理思考》，載《東方法學(xué)》2020年第2期，第86頁。由此，在加快以各類資源跨區(qū)域流動(dòng)為核心的區(qū)域協(xié)調(diào)一體化發(fā)展戰(zhàn)略下，以特定流域或區(qū)域?yàn)榇淼纳鷳B(tài)保護(hù)法，從范圍上涵蓋生態(tài)、生產(chǎn)、生活三重功能空間，從內(nèi)容上以資源環(huán)境的可持續(xù)承載和經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展為前提，旨在形成功能協(xié)同、互相補(bǔ)充、空間協(xié)同的空間融合機(jī)制

參見杜輝、楊哲：《流域治理的空間轉(zhuǎn)向——大江大河立法的新法理》，載《東南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第4期，第61頁。，蘊(yùn)含了從空間視角構(gòu)建我國生態(tài)保護(hù)法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求。

（二）空間視角下國家公園建設(shè)的適配性

國家公園作為按照設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和程序依法劃定的特定陸域或海域，是經(jīng)由自然先天形成和人類后期改造的地域。國家公園建設(shè)在兼具生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、科研、教育、游憩等綜合功能的前提下，

成為承載多重價(jià)值的復(fù)合空間，追求社會空間和生態(tài)正義的綜合效應(yīng)，既要把握不同主體的責(zé)任和義務(wù)，又要考慮人與自然的關(guān)系。

參見秦天寶：《以空間正義引領(lǐng)國土空間用途管制法治化》，載《中國社會科學(xué)報(bào)》2022年8月17日，第004版。為此，彰顯公民空間權(quán)利、發(fā)揮空間差異化功能、保障空間資源合理分配，需要引入空間視角提升國家公園的治理效能。

首先，彰顯公民空間權(quán)利是國家公園建設(shè)的一項(xiàng)原則。國家公園建設(shè)中實(shí)現(xiàn)全民共享和堅(jiān)持全民公益性等表述，要求

將以空間為依據(jù)的正當(dāng)利益轉(zhuǎn)化為法律上的權(quán)利，是維護(hù)好公民空間利益的必要措施。全面實(shí)現(xiàn)公民空間利益需要在配置發(fā)展性權(quán)利的同時(shí)，兼顧參與性權(quán)利。為了不斷滿足人民日益增長的多方面權(quán)利需求，統(tǒng)籌自然對于惠及人類生存和發(fā)展的雙重福祉，國家公園建設(shè)需要提供更多可持續(xù)的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)，保障公眾共同享有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、社會功能和溢價(jià)功能，從而維護(hù)公眾享有建設(shè)成果的權(quán)利。

參見王社坤、焦琰：《國家公園全民公益性理念的立法實(shí)現(xiàn)》，載《東南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第4期，第51頁。基于此，公民不僅具有全面發(fā)展和社會保障的法定資格，而且具備表達(dá)合理訴求、維護(hù)空間利益的基本能力，這是通過權(quán)利機(jī)制保障空間正義的基本路徑，也是權(quán)利視角下實(shí)現(xiàn)空間正義的根本依據(jù)。

參見靳文輝：《空間正義實(shí)現(xiàn)的公共規(guī)制》，載《中國社會科學(xué)》2021年第9期，第93頁。

其次，保障空間資源合理分配是國家公園建設(shè)的基本要求。市場的逐利性將放大空間資源的經(jīng)濟(jì)效益，在更大范圍內(nèi)產(chǎn)生資源的集聚效應(yīng)。為了避免資源過分集中帶來分配不公，必須依靠公權(quán)力對資源進(jìn)行公平分配。我國已經(jīng)確立國家公園國家主導(dǎo)的思路，應(yīng)通過配置重大事項(xiàng)決策權(quán)、規(guī)劃權(quán)和特許經(jīng)營權(quán)等，發(fā)揮公權(quán)力對國家公園建設(shè)的監(jiān)管職能。例如，

功能分區(qū)是為了實(shí)現(xiàn)不同價(jià)值而進(jìn)行的資源初次分配，當(dāng)資源難以充分保障權(quán)益時(shí)，由政府行使生態(tài)補(bǔ)償和特許經(jīng)營類權(quán)力，再次分配空間資源，科學(xué)選擇補(bǔ)助和置換等救濟(jì)方式。

最后，構(gòu)建空間整體性治理框架是國家公園建設(shè)的形式要件?？臻g治理框架具有整體性和系統(tǒng)性特征，這既包含盡可能全面識別各類關(guān)系，又強(qiáng)調(diào)尊重事物本身的客觀規(guī)律和運(yùn)行方式。

參見秦天寶：《習(xí)近平法治思想關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)法治保障的重要論述：整體系統(tǒng)觀的視角》，載《政法論壇》2022年第5期，第4頁。國家公園建設(shè)需要結(jié)合自然資源稟賦和所欲發(fā)揮的綜合功能，形成連接各環(huán)節(jié)、覆蓋各領(lǐng)域的空間治理框架，這是達(dá)到空間資源均衡分布、多重價(jià)值全面實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在要求。

二、空間視角下國家公園建設(shè)的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

引入空間視角凸顯了國家公園建設(shè)空間融合、多元共治和整體治理的特征，將當(dāng)下難題歸因于空間結(jié)構(gòu)不合理、空間資源配置不均衡和空間權(quán)利保障不到位等空間治理問題，全面展示了空間視角下國家公園建設(shè)的實(shí)然情形。

（一）空間視角下國家公園建設(shè)的內(nèi)在特征

空間視角下的國家公園建設(shè)以價(jià)值類型作為劃分各類空間的標(biāo)準(zhǔn)，通過合理配置政府空間權(quán)力引導(dǎo)空間資源流動(dòng)和多方參與，達(dá)到保障空間權(quán)益的效果。

1.空間屬性的交融性

國家公園作為自然生態(tài)空間的重要代表

參見鄧海峰：《生態(tài)文明體制改革中自然資源資產(chǎn)分級行使制度研究》，載《中國法學(xué)》2021年第2期，第294頁。，雖然是具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)為主的國土空間，但國家公園所涵攝的范圍已經(jīng)從單一的自然生態(tài)系統(tǒng)擴(kuò)展到包含人口、環(huán)境、資源、經(jīng)濟(jì)、文化等要素在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會空間。鑒于環(huán)境、資源、生態(tài)與自然之間“一體三用”的關(guān)系，國家公園成為集合環(huán)境支持、資源供給和生態(tài)保障三大功能的自然空間。

參見楊朝霞：《論環(huán)境權(quán)的性質(zhì)》，載《中國法學(xué)》2020年第2期，第289頁。具言之：一是國家公園發(fā)揮環(huán)境支持功能，不僅為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝松婵臻g，而且改善了周邊社區(qū)乃至更大范圍內(nèi)的人居環(huán)境，產(chǎn)生的正外部性影響有利于彌合區(qū)域發(fā)展的不平衡；二是國家公園發(fā)揮資源供給功能，為人類社會可持續(xù)發(fā)展提供生產(chǎn)原料，是形成生活空間的物質(zhì)基礎(chǔ)；三是國家公園發(fā)揮生態(tài)保障功能，體現(xiàn)了山水林田湖草一體化保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)的原則，在三大功能順位中具有優(yōu)先性。國家公園作為集多重價(jià)值為一體的復(fù)合空間，天然形成自然、社會、經(jīng)濟(jì)等空間相互聯(lián)系的融合狀態(tài)，但不影響通過功能分區(qū)劃分地理空間、確定空間屬性，將其承載的差異化功能作為標(biāo)準(zhǔn)來明確空間屬性。

2.參與主體的多元化

建立多元共治的長效機(jī)制不僅打破了國家公園的地理區(qū)劃和管理邊界，而且能夠平衡政府、企業(yè)、公眾多元主體的多樣化利益需求。國家公園建設(shè)以明晰各主體權(quán)責(zé)邊界為基礎(chǔ)，覆蓋國家公園內(nèi)社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各方面關(guān)系，統(tǒng)籌環(huán)境、資源、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會等管理事項(xiàng)

參見王燦發(fā)、王雨彤：《論黃河法的生成邏輯與路徑展開——以“空間思維”為主線》，載《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2022年第3期，第80頁。；以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)利益協(xié)調(diào)發(fā)展為紐帶，發(fā)揮政府、公眾、企業(yè)和社會組織的協(xié)同作用，成為多元主體突破空間限制的內(nèi)生動(dòng)力，自然打通了生存、生產(chǎn)和生態(tài)的空間壁壘。國家公園建設(shè)的兩對主要關(guān)系是國家與社會、中央政府與地方政府：一是國家代表具有空間整合權(quán)力的主體，以國家公園所保障的環(huán)境權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)為契機(jī)，將當(dāng)?shù)鼐用?、周邊社區(qū)、相關(guān)企業(yè)、社會組織以及全社會公眾納入國家公園建設(shè)，是有效平衡不同主體空間利益的前提；二是國家公園央地關(guān)系是以承擔(dān)國家環(huán)境義務(wù)、履行政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)為規(guī)范支撐，在遵循國家機(jī)構(gòu)權(quán)力配置原則下形成的責(zé)任共同體，是形成規(guī)范有序空間管理結(jié)構(gòu)的重要支撐。

3.治理行為的全覆蓋性

國家公園建設(shè)是縱向維度上治理過程與橫向維度上治理領(lǐng)域的統(tǒng)一，國家公園治理所形成的完整時(shí)空條件，構(gòu)成了國家公園建設(shè)的空間范圍。國家公園建設(shè)全過程包括事前規(guī)劃、事中管制、事后追責(zé)三個(gè)環(huán)節(jié)。事前規(guī)劃包括設(shè)立選址、邊界范圍、規(guī)劃體系和功能分區(qū)等事項(xiàng)，政府行使空間權(quán)力，保障國家公園空間資源的生產(chǎn)和配置處于相對穩(wěn)定的規(guī)則性或協(xié)調(diào)性狀態(tài)，通過統(tǒng)籌布局國家公園內(nèi)各區(qū)域地塊的功能用途，使國家公園功能結(jié)構(gòu)達(dá)到明晰且合理的要求。

參見孫佑海、王操：《國土空間治理現(xiàn)代化及其法治向度》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2022年第1期，第52頁。事中管制既有公權(quán)力為恢復(fù)空間功能而實(shí)施的修復(fù)行為，又有為規(guī)范空間資源合理利用而實(shí)施的用途管制，更有為提升多元主體參與積極性而實(shí)施的激勵(lì)措施。事后追責(zé)作為國家公園建設(shè)的邏輯閉環(huán)，是防止政府監(jiān)管力度失范、企業(yè)逐利本性難遏、公眾無序參與的救濟(jì)途徑。

參見諶楊：《論中國環(huán)境多元共治體系中的制衡邏輯》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2020年第6期，第119頁。國家公園建設(shè)在橫向上涉及生態(tài)保護(hù)、自然教育、科學(xué)研究、社區(qū)發(fā)展等領(lǐng)域，旨在確?？臻g功能得以全面均衡地發(fā)揮。

（二）空間視角下國家公園建設(shè)的問題分析

國家公園建設(shè)從時(shí)間維度上橫跨設(shè)立規(guī)劃到保護(hù)管理的完整過程，從空間維度上涉及生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、資源開發(fā)利用、改善民生等基本面向，伴隨著空間化過程中出現(xiàn)的空間融合、空間資源流動(dòng)和空間權(quán)益配置等現(xiàn)象

參見杜輝：《實(shí)踐、邏輯與創(chuàng)新：空間向度下的生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展》，載《南京師大學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2022年第3期，第92頁。，產(chǎn)生了空間重疊、空間權(quán)力配置不均衡、公民空間權(quán)利不夠完善等問題。

1.空間重疊問題

我國自然保護(hù)地體系正處于新舊交替、整合轉(zhuǎn)型的共存階段，雖然處于主體地位的國家公園成為重構(gòu)我國自然保護(hù)地建設(shè)的關(guān)鍵，但也承受自然保護(hù)地空間重疊問題的困擾，表現(xiàn)在國家公園與其他類型自然保護(hù)地以及國家公園與外部其他國土空間之間：一方面，國家公園作為對自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進(jìn)行長期保護(hù)、明確劃定的地理空間，與各類型保護(hù)地在功能和管理上既有區(qū)分又有重復(fù)，加之保護(hù)地批次之間的復(fù)雜關(guān)系

參見馬童慧、呂偲、雷光春：《中國自然保護(hù)地空間重疊分析與保護(hù)地體系優(yōu)化整合對策》，載《生物多樣性》2019年第7期，第759頁。，勢必造成國家公園與現(xiàn)有保護(hù)地之間的地理空間重疊。例如，大熊貓國家公園四川片區(qū)的空間分布涵蓋了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園和地質(zhì)公園等六類自然保護(hù)地

參見莊鴻飛等：《大熊貓國家公園四川片區(qū)自然保護(hù)地空間關(guān)系對大熊貓分布的影響》，載《生態(tài)學(xué)報(bào)》2020年第7期，第2350頁。，不同的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和管控方式不僅打破了空間權(quán)力的運(yùn)行秩序和穩(wěn)定狀態(tài)，還造成了多頭管理的后果。另一方面，國家公園作為典型的自然生態(tài)空間，與城鎮(zhèn)生活空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和飲用水源地等存在交叉重疊。雖然國家公園作為以整體性生態(tài)價(jià)值為內(nèi)涵的生態(tài)空間具有價(jià)值獨(dú)立性，但并不能以自然生態(tài)空間的獨(dú)立性否定基于資源要素經(jīng)濟(jì)價(jià)值而形成的生產(chǎn)和生活等其他空間，這就在事實(shí)上形成了復(fù)合空間。

2.空間權(quán)力配置不均衡問題

合理配置空間權(quán)力作為實(shí)現(xiàn)國家公園生態(tài)保護(hù)功能的有效途徑，自然形成優(yōu)先構(gòu)建生態(tài)空間的價(jià)值偏好，難免會造成生態(tài)空間對生產(chǎn)生活空間的擠壓：一方面，國家公園空間權(quán)力配置存在“重生態(tài)保護(hù)、輕民生保障”的現(xiàn)象。例如，為了完成生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的規(guī)定任務(wù)，不斷擴(kuò)大生態(tài)空間的管控范圍，但對社會發(fā)展和科研宣教等社會空間的重視不夠。同時(shí)，在涉及生態(tài)保護(hù)和民生保障共存內(nèi)容時(shí)，公權(quán)力更多地作用于生態(tài)保護(hù)管理。比如，對于國家公園特許經(jīng)營項(xiàng)目的審批、監(jiān)督和財(cái)務(wù)管理權(quán)，配置初衷是運(yùn)用公權(quán)力設(shè)置運(yùn)行機(jī)制，從源頭上減少經(jīng)營活動(dòng)對生態(tài)保護(hù)資源的影響，卻在某種程度上滋生了生產(chǎn)經(jīng)營與生態(tài)保護(hù)之間此消彼長、相互對立的錯(cuò)誤認(rèn)知。由此，國家公園建設(shè)尚未統(tǒng)籌特許經(jīng)營項(xiàng)目收益與國家公園內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償以及周邊社區(qū)發(fā)展等的銜接關(guān)系，不利于行使以實(shí)現(xiàn)公民各項(xiàng)合法權(quán)利為目標(biāo)的空間權(quán)力。

參見姜明安：《論依憲治國與依法治國的關(guān)系》，載《法學(xué)雜志》2019年第3期，第1、7頁。另一方面，空間權(quán)力呈現(xiàn)出“重管理、輕賦權(quán)”的特征。土地流轉(zhuǎn)代表著空間屬性的變更，也決定了空間權(quán)力的約束強(qiáng)度和角色定位。雖然國家公園土地流轉(zhuǎn)模式有強(qiáng)制性和合意性兩種選擇，但實(shí)踐中多選擇征收、征用等強(qiáng)制模式。

3.公民空間權(quán)利不夠完善問題

國家公園建設(shè)以全民共享為目標(biāo)，以公眾服務(wù)為重要事項(xiàng)，設(shè)置引導(dǎo)社會參與管理的機(jī)構(gòu)職責(zé)，旨在從實(shí)質(zhì)和程序兩個(gè)層面保障國家公園建設(shè)中的公民空間權(quán)利。然而，我國國家公園建設(shè)尚未解決自然資源多種空間用途分配問題，即以土地為代表的各類自然資源難以平衡好發(fā)揮生態(tài)保護(hù)功效與提供生產(chǎn)資料之間的關(guān)系，導(dǎo)致保護(hù)成本與收益分配失衡。為了實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)的要求，國家公園執(zhí)行土地流轉(zhuǎn)和生態(tài)搬遷等政策：一是通過資源權(quán)屬關(guān)系的變更，將空間資源用途由生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)保護(hù)；二是通過生態(tài)搬遷的方式，將生活空間轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)空間。當(dāng)?shù)鼐用駥⑸婵臻g讓渡給生態(tài)空間，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)搬遷方案等配套措施未能合理表達(dá)居民利益訴求時(shí)，上述風(fēng)險(xiǎn)有可能轉(zhuǎn)化成難以獲得合理資金補(bǔ)償和特許經(jīng)營優(yōu)先權(quán)等實(shí)際后果。

參見魯冰清：《論共生理論視域下國家公園與原住居民共建共享機(jī)制的實(shí)現(xiàn)》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2022年第2期，第38頁。

三、空間視角下國家公園法律制度的類型化回應(yīng)

空間視角下的國家公園建設(shè)需要運(yùn)用“制度之治”彌合利益沖突、整合制度效能、彰顯多重價(jià)值

參見莫紀(jì)宏：《“制度之治”是法治的內(nèi)在邏輯述要》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第3期，第10頁。，是實(shí)現(xiàn)空間資源合理配置、空間權(quán)力高效行使、空間權(quán)利充分保護(hù)的有力保障，從形式上形成了符合國家公園建設(shè)需求的制度設(shè)計(jì)。

（一）推動(dòng)空間布局合理的制度供給

科學(xué)確立國家公園空間布局，是從源頭減少和解決空間矛盾，提升國家公園空間資源配置均衡性和合理性的重要方式。國家公園空間布局方案以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，以公平正義為價(jià)值追求，以促進(jìn)生態(tài)文明為功能導(dǎo)向。前者規(guī)定政府在行使資源管理權(quán)和空間治理權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以平等享有國土空間與自然資源利用權(quán)利為基礎(chǔ)，以正義邏輯規(guī)范資源增值收益分配，維護(hù)好國土空間的公正秩序。后者強(qiáng)調(diào)在進(jìn)行用途管制和資源配置時(shí)，促進(jìn)開發(fā)和保護(hù)的和諧統(tǒng)一，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的可持續(xù)發(fā)展之路。

參見嚴(yán)金明、張東昇、迪力沙提·亞庫甫：《國土空間規(guī)劃的現(xiàn)代法治：良法與善治》，載《中國土地科學(xué)》2020年第4期，第3頁。

國家公園建設(shè)依托國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)和約束，應(yīng)制定面向國家公園這一特定區(qū)域的專項(xiàng)規(guī)劃。國家公園規(guī)劃屬于國土空間規(guī)劃體系中的專項(xiàng)規(guī)劃，是由總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和管理計(jì)劃組成的國家公園規(guī)劃體系。形成分級分類的國家公園規(guī)劃體系，是政府

通過規(guī)劃權(quán)掌握空間資源配置和使用的主導(dǎo)權(quán)，依據(jù)國家公園功能定位制定的空間利用規(guī)則。首先，國家公園作為保護(hù)最嚴(yán)格的自然生態(tài)空間，需要基于國家生態(tài)安全格局、生態(tài)系統(tǒng)地理分布空間以及公平配置資源等因素，制定國家公園總體規(guī)劃，明確國家公園設(shè)立目標(biāo)、階段任務(wù)和重點(diǎn)項(xiàng)目等內(nèi)容

參見唐小平：《國家公園規(guī)劃制度功能定位與空間屬性》，載《生物多樣性》2020年第10期，第1249頁。，實(shí)現(xiàn)國家公園生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間和諧共存。其次，通過合理配置空間資源確?？臻g權(quán)益的有效發(fā)揮，例如，運(yùn)用功能分區(qū)這一按照國家公園設(shè)置目標(biāo)劃分內(nèi)部層次與結(jié)構(gòu)的空間治理方法

參見劉超：《國家公園分區(qū)管控制度析論》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2020年第3期，第24頁。，劃定一般控制區(qū)作為實(shí)現(xiàn)生存發(fā)展、社會服務(wù)和文化傳承等分目標(biāo)的地理空間。

（二）實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)第一的制度組合

國家公園是由生態(tài)資本驅(qū)動(dòng)的特殊發(fā)展區(qū)域，正負(fù)清單和許可制度正是以實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值為目的，配置政府空間權(quán)力的兩大抓手。國家公園全域禁止開發(fā)性和生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，并且規(guī)定嚴(yán)格保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)。這是制定負(fù)面清單劃定空間保護(hù)紅線，禁止將產(chǎn)業(yè)開發(fā)資源引入生態(tài)空間的體現(xiàn)，是對空間資源配置施加的限定條件。國家公園一般控制區(qū)域采取“正面清單+許可事項(xiàng)”的搭配，允許在不破壞生態(tài)功能、符合管控要求的前提下，提供生產(chǎn)生活、自然教育、科學(xué)研究和游憩服務(wù)等空間資源。最終形成將維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)為目的生態(tài)保護(hù)和修復(fù)類空間資源配置于嚴(yán)格保護(hù)區(qū)，將有益于科研、教育和生存類的資源配置于一般控制區(qū)的規(guī)則。

生態(tài)修復(fù)制度廣泛運(yùn)用于恢復(fù)和提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的場景，從“少破壞”上升到“更優(yōu)化”的高度，屬于生態(tài)環(huán)境增益的措施。

參見裴敬偉：《生態(tài)修復(fù)法律制度的協(xié)同及其實(shí)現(xiàn)路徑》，載《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2022年第3期，第111頁。生態(tài)修復(fù)作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要考慮國家公園內(nèi)空間生態(tài)資源分布的均衡性和修復(fù)的可能性，而且也要考慮空間資源的流動(dòng)性，由此引入異地修復(fù)的思路，有利于整體提升國家公園周邊所處生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量。如果說生態(tài)修復(fù)制度是將空間資源傾斜于生態(tài)保護(hù)目的，監(jiān)測評估制度則是實(shí)時(shí)掌握空間資源分布情況和效果的保障。建立大面積全覆蓋的天地空一體化監(jiān)測和評估體系，不僅為政府判斷國家公園空間布局是否合理、空間資源配置是否充分提供全面數(shù)據(jù)支撐，而且滿足了公眾了解國家公園生態(tài)環(huán)境和自然資源狀況、參與國家公園治理、監(jiān)督政府行為的空間權(quán)利訴求。

參見王金南等：《獨(dú)立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體制改革方案研究》，載《中國環(huán)境管理》2016年第1期，第35頁。

（三）承載人地和諧價(jià)值的制度設(shè)計(jì)

人地和諧是通過合理配置空間資源保障和救濟(jì)公民空間權(quán)益的價(jià)值遵循，需要依賴生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、特許經(jīng)營、社區(qū)共建、信息公開等制度設(shè)計(jì)保障公民在生產(chǎn)生活空間中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，是消除區(qū)域發(fā)展不平衡的必要條件。

首先，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度關(guān)注受益者和保護(hù)者之間利益、負(fù)擔(dān)的分配問題。

參見車東晟：《政策與法律雙重維度下生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ɡ硭菰磁c制度重構(gòu)》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2020年第3期，第151頁。國家公園建設(shè)出于維護(hù)生態(tài)保護(hù)的公共利益而對資源開發(fā)利用權(quán)施加各類限制，引發(fā)了生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)受益者之間權(quán)利義務(wù)不匹配、利益分配不平衡的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)基于生態(tài)保護(hù)者所付出的生態(tài)成本和減損的發(fā)展機(jī)會，給予合理對價(jià)。

參見潘佳：《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的法典化塑造》，載《法學(xué)》2022年第4期，第166頁。為此，國家公園綜合推出資金、實(shí)物、政策、人才、就業(yè)等補(bǔ)償方式，彌補(bǔ)由于空間資源分配不均或不足而遭受的權(quán)益損失，從形式上突破了時(shí)間和空間的局限，有利于引導(dǎo)空間資源在國家公園邊界內(nèi)外進(jìn)行合理流動(dòng)。

其次，特許經(jīng)營制度作為生態(tài)保護(hù)和資源利用兩類制度的結(jié)合，提出了更為精細(xì)化的空間資源配置要求，即以不危害生態(tài)保護(hù)作為空間資源配置的最低限度，側(cè)重于實(shí)現(xiàn)其他主體的空間權(quán)利。特許經(jīng)營制度作為一項(xiàng)政策優(yōu)惠，能夠吸納國家公園內(nèi)外社區(qū)居民實(shí)際參與國家公園建設(shè)，借助其營利性特征減少生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益之間的差值，保證公民整體空間權(quán)益不減損。

再次，社區(qū)共建既引導(dǎo)居民生產(chǎn)生活方式與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)相融合，又通過建造入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)等方式，打破國家公園地理和管理邊界的空間封閉性，有利于各類空間權(quán)益在多元主體之間合理流轉(zhuǎn)和有效置換。

最后，信息公開制度作為影響公眾參與意愿的程序性制度，彌合了信息不對稱所帶來的治理難題。國家公園信息公開屬于政府信息公開的范疇，所具備的共享性及公共服務(wù)性等特征

參見鄭麗琳、李旭輝：《信息生態(tài)視角下政府環(huán)境信息公開影響因素研究》，載《理論學(xué)刊》2018年第3期，第78頁。，是運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)空間打破國家公園地域限制，吸引社會公眾監(jiān)督國家公園建設(shè)的輔助手段。

（四）確保體制高效運(yùn)行的制度保障

國家公園體制高效運(yùn)行的關(guān)鍵在于合理配置國家公園治理的空間權(quán)力和責(zé)任，即在合理范圍內(nèi)最大化地發(fā)揮空間權(quán)力的效能，充分保障公民的空間權(quán)利，而權(quán)力清單和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度正是推進(jìn)政府權(quán)力規(guī)范化的主要依托。權(quán)力清單作為行政主體配置行政權(quán)力的一項(xiàng)（準(zhǔn)）立法活動(dòng)，是能夠普遍和反復(fù)適用的、具有法律效力的規(guī)范性文件。

參見林孝文：《地方政府權(quán)力清單法律效力研究》，載《政治與法律》2015年第7期，第65、66頁。目前，國家公園體制改革形成了由中央政府突破行政區(qū)劃進(jìn)行統(tǒng)一謀劃，國家公園管理局具體執(zhí)行，地方政府協(xié)調(diào)配合的格局。一方面，由中央制定各國家公園管理局權(quán)力清單，有利于運(yùn)用區(qū)域一體化發(fā)展思路將區(qū)域模塊嵌入空間治理框架，增強(qiáng)國家公園行政管理權(quán)力劃分的科學(xué)性，減少將整體性自然空間轉(zhuǎn)化成地方分散空間治理的不良影響，有益于保障各國家公園空間資源配置的公平和公正。另一方面，統(tǒng)籌價(jià)值行為模式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然資源稟賦等地方性空間要素，關(guān)注行政權(quán)力的協(xié)調(diào)互動(dòng)，有利于將國家公園生態(tài)空間治理融入地方行政空間，實(shí)現(xiàn)國家公園空間治理體系協(xié)同增效的實(shí)質(zhì)目標(biāo)。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度貫穿源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償?shù)娜^程，是實(shí)現(xiàn)矯正正義、回歸實(shí)質(zhì)公平的對應(yīng)制度。從形式而言，國家公園違法責(zé)任追究主要通過行政和司法兩種途徑來實(shí)現(xiàn)。為了滿足國家公園作為獨(dú)立單元實(shí)行跨行政區(qū)域的整體空間治理需求，我國不僅建立了執(zhí)法權(quán)與司法權(quán)之間的協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)執(zhí)法和司法資源的優(yōu)化配置，而且設(shè)立專門法庭打破區(qū)域環(huán)境保護(hù)的空間壁壘，有利于解決國家公園司法保護(hù)不足的問題。從內(nèi)容而言，生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度有效銜接生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，通過賠償損失、消除危險(xiǎn)和恢復(fù)原狀等責(zé)任承擔(dān)方式，將空間資源恢復(fù)至合理狀態(tài)。

四、空間視角下國家公園建設(shè)的制度完善

雖然國家公園制度體系已經(jīng)基本建立，但是未能達(dá)到自然、經(jīng)濟(jì)、社會系統(tǒng)功能穩(wěn)定釋放、空間資源效能漸次擴(kuò)大、空間服務(wù)能力穩(wěn)步提升的實(shí)質(zhì)要求。為此，必須形成以可持續(xù)發(fā)展理念為內(nèi)核的空間觀，凝聚國家公園制度合力，構(gòu)建邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、價(jià)值融通的制度體系。

（一）實(shí)現(xiàn)制度理念的明晰化

基于空間視角構(gòu)建國家公園制度體系的首要條件是在空間治理視域下，與環(huán)境法所追求的生態(tài)安全、代際公平、環(huán)境正義等實(shí)質(zhì)法學(xué)特征相結(jié)合，形成具有可持續(xù)發(fā)展理念與整體系統(tǒng)性的空間觀，從實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和治理模式實(shí)現(xiàn)法學(xué)轉(zhuǎn)化。

1.堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)

可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境法典編纂的邏輯主線，實(shí)現(xiàn)了價(jià)值共識和法律形式的有機(jī)結(jié)合，它強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

參見呂忠梅：《發(fā)現(xiàn)環(huán)境法典的邏輯主線：可持續(xù)發(fā)展》，載《法律科學(xué)》2022年第1期，第78頁。國家公園建設(shè)不僅在空間上統(tǒng)一整體利益和局部利益，在時(shí)間上兼顧當(dāng)代利益與后代利益，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展理念下社會系統(tǒng)的公平性、協(xié)調(diào)性，而且充分發(fā)揮自然“一體三面”的利用價(jià)值，將衍生出的生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間視為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的物質(zhì)基礎(chǔ)，運(yùn)用自然、市場、社會和政府相互嵌入的“新四維”合作治理體系

參見呂忠梅：《環(huán)境法典編纂方法論：可持續(xù)發(fā)展價(jià)值目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)》，載《政法論壇》2022年第2期，第27頁。，保證平等享有使用自然資源的權(quán)利，維護(hù)實(shí)質(zhì)意義上的正義價(jià)值。一言以蔽之，可持續(xù)發(fā)展理念是在重新審視生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的基礎(chǔ)上形成的科學(xué)認(rèn)知，能夠從根本上扭轉(zhuǎn)國家公園空間權(quán)力配置局限于生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域和空間資源缺乏有效轉(zhuǎn)化機(jī)制的困局。

2.樹立整體系統(tǒng)的空間發(fā)展觀

對自然各要素從碎片化到整體性保護(hù)以及自然外溢效應(yīng)的科學(xué)認(rèn)知，推動(dòng)了我國生態(tài)環(huán)境治理從要素分散化到區(qū)域一體化、從多頭管理到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)模式的轉(zhuǎn)化。生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性和整體性等特征也適用于空間治理，空間發(fā)展作為空間治理的歸宿，

形成了融合經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、人的全面發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展的新發(fā)展觀，能夠指引國家公園建設(shè)。為了在提升國家公園整體空間效益的同時(shí)，加強(qiáng)各區(qū)域功能的協(xié)同性，統(tǒng)籌生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)的價(jià)值位序及其特定空間布局，要以國家公園高質(zhì)量發(fā)展作為空間資源配置和結(jié)構(gòu)調(diào)整等空間治理的整體目標(biāo)，將總體目標(biāo)拆分成若干可供執(zhí)行的具體目標(biāo)，依據(jù)空間單元的社會屬性和特點(diǎn)，為靜態(tài)秩序和動(dòng)態(tài)關(guān)系制定相應(yīng)規(guī)范。

參見劉超： 《完善環(huán)境空間治理規(guī)則》，載《人民日報(bào)》2020 年7 月27 日，第005 版。從整體性和系統(tǒng)性出發(fā)合理配置空間資源管理權(quán)，制定生態(tài)保護(hù)第一和惠益共享相統(tǒng)一的空間治理規(guī)則，是科學(xué)合理配置空間權(quán)力的依據(jù)。

（二）構(gòu)建體系化的制度框架

空間視角下完善國家公園制度體系的前提是制度分布的空間性，在形式意義上構(gòu)建整體系統(tǒng)的網(wǎng)狀制度框架，突破國家公園空間治理的時(shí)空限制，在國家公園設(shè)立、管理、評估、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)以及生態(tài)保護(hù)、自然教育、科學(xué)研究等各領(lǐng)域得到全方位的制度保障。

1.實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)相銜接的初級目標(biāo)

國家公園建設(shè)實(shí)行全過程閉環(huán)管理，包括事前設(shè)立規(guī)劃、事中保護(hù)管理、事后監(jiān)督追責(zé)三個(gè)階段，國家公園法律制度框架的體系化不僅應(yīng)當(dāng)確保每個(gè)環(huán)節(jié)都有制度支撐，而且制度之間需要形成完整的邏輯鏈條。在設(shè)立階段，國家公園規(guī)劃制度通過規(guī)范國家公園空間用途及開發(fā)利用的特定區(qū)域，降低功能空間的重疊概率。一是國家公園地理邊界的劃定既要增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的連通性和完整性，又要盡量減少對原有經(jīng)濟(jì)社會空間的影響，能從根本上減少“九龍治水”的發(fā)生概率。二是運(yùn)用分區(qū)管控制度明確嚴(yán)格保護(hù)區(qū)是維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)功能，實(shí)行更嚴(yán)格保護(hù)的生態(tài)空間；一般控制區(qū)作為承接人口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的緩沖地帶，是實(shí)現(xiàn)資源合理利用的生產(chǎn)生活空間，達(dá)到了價(jià)值觀和利益鏈之間的動(dòng)態(tài)平衡。

參見吳必虎等：《生態(tài)保護(hù)紅線戰(zhàn)略視域下自然保護(hù)地如何劃界和分區(qū)管控？》，載《生物多樣性》2022年第4期，第4頁。在保護(hù)和管理階段，運(yùn)用許可、審批和特許經(jīng)營等手段，規(guī)定空間資源配置用途、空間結(jié)構(gòu)變更程序和資源交換方式等內(nèi)容，明確空間資源保護(hù)、利用的秩序和強(qiáng)度，引導(dǎo)空間資源合理流動(dòng)。

參見楊壯壯等：《生態(tài)文明背景下的國土空間用途管制：內(nèi)涵認(rèn)知與體系構(gòu)建》，載《中國土地科學(xué)》2020年第11期，第3頁。在監(jiān)督追責(zé)階段，針對國家公園保護(hù)和管理過程中的義務(wù)性規(guī)范，形成政府與社會之間的雙向監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，保證空間權(quán)力不超出合理邊界。

2.達(dá)成領(lǐng)域全覆蓋的高級目標(biāo)

國家公園建設(shè)在空間結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和空間資源配置方面向生態(tài)保護(hù)、自然教育、科學(xué)研究和社區(qū)發(fā)展等多領(lǐng)域延伸，以地理空間為基礎(chǔ)、政府權(quán)力為手段，拓寬了國家公園制度體系的價(jià)值內(nèi)涵：首先，為了達(dá)成國家公園原真性和完整性保護(hù)的目標(biāo)，堅(jiān)持系統(tǒng)思維、因地制宜、區(qū)域管理和動(dòng)態(tài)適應(yīng)等原則

參見鞏固：《環(huán)境法典自然生態(tài)保護(hù)編構(gòu)想》，載《法律科學(xué)》2022年第1期，第99頁。，由國家公園管理機(jī)構(gòu)在嚴(yán)格保護(hù)區(qū)實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)措施，科以最嚴(yán)厲的處罰責(zé)任，從而調(diào)動(dòng)最優(yōu)質(zhì)的空間資源保護(hù)重要生態(tài)系統(tǒng)。其次，國家公園建設(shè)從扁平化的生態(tài)保護(hù)單一目標(biāo)走向包含自然教育和科學(xué)研究等內(nèi)容的立體化多重目標(biāo)。國家公園建設(shè)集中將教育和科研資源投放至一般控制區(qū)內(nèi)的特定區(qū)域，奠定了有序開展公共服務(wù)的基礎(chǔ)。最后，社區(qū)發(fā)展作為關(guān)系民生福祉、為全社會提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的重要領(lǐng)域，通過特許經(jīng)營和生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫却蛲▓@內(nèi)與周邊社區(qū)發(fā)展的空間隔閡，制定國家公園內(nèi)空間生態(tài)良好、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)路線。

（三）強(qiáng)化制度內(nèi)容的融通性

空間視角下完善國家公園制度體系的關(guān)鍵，是明確政府關(guān)于生態(tài)保護(hù)、民生發(fā)展的空間管理權(quán)力和公民空間權(quán)利相適應(yīng)的制度內(nèi)容、適用規(guī)則，發(fā)揮制度保障的工具價(jià)值。通過國土空間用途管制、生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)損害責(zé)任追究等制度創(chuàng)新，保障游憩等利用方式以無害或者有益于國家公園生態(tài)保護(hù)的方式進(jìn)行

參見潘佳：《國家公園是否應(yīng)當(dāng)確認(rèn)游憩功能》，載《政治與法律》2020年第1期，第135頁。，保證空間資源和空間權(quán)利得到合理配置，增進(jìn)國家公園空間治理的整體權(quán)益。

1.有效融合保護(hù)和發(fā)展價(jià)值

雖然國家公園制度體系以不損害生態(tài)環(huán)境作為制度設(shè)計(jì)的紅線，但是，由于法律制度對標(biāo)的空間的功能而言具有差異性，必須謀求生態(tài)保護(hù)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展共存的制度設(shè)計(jì)。一方面，以維持生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性保護(hù)為主，內(nèi)含促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基本要素的保護(hù)類制度。在總體規(guī)劃框架下制定針對生態(tài)旅游、自然教育等領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃。

總體規(guī)劃構(gòu)建了國家公園建設(shè)的空間結(jié)構(gòu)以及空間資源配置類型，專項(xiàng)規(guī)劃是為了實(shí)現(xiàn)特定的社會發(fā)展價(jià)值，對空間資源作出的精準(zhǔn)安排。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的核心在于能否以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展權(quán)益公平置換生態(tài)權(quán)益，保證空間權(quán)益不減少。這要求在統(tǒng)一制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，按需增加“一事一議”環(huán)節(jié)，討論生態(tài)權(quán)益的價(jià)值界定和具體補(bǔ)償方式等內(nèi)容。另一方面，服務(wù)于民生福祉的發(fā)展類制度。社區(qū)共建是探索社區(qū)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的良性發(fā)展模式，國家公園為社區(qū)提供資源利用價(jià)值，社區(qū)為國家公園科普宣教和生態(tài)旅游提供載體，政府則作為信息傳遞者、空間資源配置引導(dǎo)者和空間利益協(xié)調(diào)者，保障國家公園和社區(qū)公平分享所得空間利益，以緩解區(qū)域貧困和發(fā)展不平衡。

參見蘇海紅、李婧梅：《三江源國家公園體制試點(diǎn)中社區(qū)共建的路徑研究》，載《青海社會科學(xué)》2019年第3期，第110頁。如果說社區(qū)共建是提升生產(chǎn)生活空間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的對口領(lǐng)域，那么特許經(jīng)營制度則是利用國家公園自然資源資產(chǎn)，引入社會資本

，實(shí)現(xiàn)資源生態(tài)與經(jīng)濟(jì)價(jià)值空間轉(zhuǎn)化的重要方法。

2.綜合運(yùn)用管制和協(xié)商方式

國家公園以國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和政府監(jiān)管義務(wù)的法律作為依據(jù)，證成了政府空間治理權(quán)的形式理性和實(shí)質(zhì)理性。根據(jù)制度內(nèi)容是否具有強(qiáng)制性，可以將

相關(guān)制度分為管制型制度與合作協(xié)商型制度。前者需要投入更多空間資源維持權(quán)力行使的高效性，后者雖能達(dá)到空間資源配置的更優(yōu)狀態(tài)，卻需要經(jīng)歷復(fù)雜的磋商程序。為了維系不同類型制度之間相互聯(lián)通和配合的狀態(tài)，目前銜接管制和協(xié)商的方式有三種：第一種屬于并列型，國家公園采取征收、征用等強(qiáng)制性和租賃、贖買、置換及地役權(quán)等合意性共存的流轉(zhuǎn)模式

參見秦天寶：《論國家公園國有土地占主體地位的實(shí)現(xiàn)路徑——以地役權(quán)為核心的考察》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期，第60頁。，考慮到降低社會風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)施成本等因素，在鼓勵(lì)選擇合意性方式的同時(shí)，以強(qiáng)制手段作為兜底措施，強(qiáng)調(diào)在核心利益不減損的前提下，優(yōu)先保障公民的空間參與權(quán)利。第二種是前后銜接型，政府有義務(wù)對因國家公園建設(shè)而導(dǎo)致空間權(quán)益受損的主體進(jìn)行補(bǔ)償，通過后續(xù)友好協(xié)商保障公民空間權(quán)益。第三種屬于相互促進(jìn)型，如公權(quán)力主體

釋放政策紅利，激發(fā)社會公眾參與國家公園建設(shè)的積極性，在實(shí)現(xiàn)全民公益性目標(biāo)的同時(shí)，全面提升國家公園治理效果。

結(jié)語

為了建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，國家公園建設(shè)必須改變單一生態(tài)保護(hù)的傳統(tǒng)認(rèn)知，形成科學(xué)合理的國家公園空間布局，回應(yīng)社會和經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)實(shí)需求。通過合理配置空間權(quán)力引導(dǎo)空間資源遵循功能設(shè)計(jì)進(jìn)行均衡分配，全面保障公民空間權(quán)利。將空間視角引入國家公園建設(shè)的全過程和多領(lǐng)域，有利于突破地理和管理邊界，完善國家公園制度框架和內(nèi)容。本文選取國家公園作為研究對象，以期對生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的制度化和體系化有所裨益。ML

The Institutional Response and Perfection of National Park Construction from the Perspective of Space

LIU Tongtong1，2

（1.China Research Institute of Environmental Law， Wuhan University， Wuhan 430072;

2.School of Political Science & Public Administration， Wuhan University， Wuhan 430072， China）Abstract：

National park construction is an important measure to build a new pattern of territorial space protection， it integrates multiple factors such as resource， environment， economy， society and population.

The introduction of a spatial perspective is conducive to the unity of ecological protection， green development and improvement of peoples livelihood through rational spatial layout. At present， spatial overlap， unbalanced allocation of spatial power and inadequate spatial rights of citizens are prominent problems. It is necessary to build a comprehensive and systematic institutional system to coordinate the integrity of natural ecosystem and social development， through precise allocation of institutional resources to complete tasks about scientific layout， systematic protection， harmony relationship， and efficient operation. Therefore， the national park system constructed from the perspective of space should implement sustainable development idea， and construct a framework of closedloop management during the whole process， in order to achieve multiple goals， such as rational allocation of space resources and effective protection of space rights.

Key words： ?perspective of space; national park; institutional system; rights and interests protection

本文責(zé)任編輯：邵海

文章編號：1001-2397（2023）01-0063-12

收稿日期：2022-11-03

基金項(xiàng)目：中國博士后科學(xué)基金面上項(xiàng)目“法治視野下國家公園治理央地權(quán)力配置研究”（2022M712451）

作者簡介：

劉彤彤（1992），女，江蘇鎮(zhèn)江人，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所講師，武漢大學(xué)政治與管理學(xué)院博士后研究人員，法學(xué)博士。

①?參見關(guān)志鷗：《高質(zhì)量推進(jìn)國家公園建設(shè)》，載《求是》2022年第3期，第65頁。