霍曉玲 劉曉輝 蒲遠波

1.川北幼兒師范高等專科學(xué)校，四川廣元

2.旺蒼縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，四川廣元

耕地是糧食生產(chǎn)的“命根子”，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。近年來，隨著城市化的加速發(fā)展,人口年齡結(jié)構(gòu)逐漸向老年型人口轉(zhuǎn)變,中國迎來了勞動力工資持續(xù)上漲的階段。研究表明社會經(jīng)濟要素變化是耕地撂荒最主要驅(qū)動力，務(wù)農(nóng)機會成本上升等原因引起的耕地邊際化是撂荒發(fā)生的根本原因，而勞動力析出是造成耕地撂荒的直接原因[1-2]。李雨凌等對中國糧食主產(chǎn)區(qū)耕地撂荒程度及其對糧食產(chǎn)量的影響研究顯示，中國糧食主產(chǎn)區(qū)撂荒地分布呈現(xiàn)“T”字形空間格局，對于長江中下游及周邊地區(qū)來說，復(fù)雜多變的地形條件使得區(qū)域耕地細碎化嚴重，限制了農(nóng)業(yè)機械化的投入，以坡耕地為代表的劣質(zhì)耕地逐漸被撂荒，并造成區(qū)域糧食產(chǎn)量下降[3]。四川位于我國西南腹地，地處長江上游，撂荒地整體分布較為分散，耕地撂荒對糧食產(chǎn)量影響極大。因此，本文以旺蒼縣為例，調(diào)研、分析了其耕地撂荒的主要原因，并針對性提出解決途徑，以助力解決耕地撂荒問題，提高糧食產(chǎn)量。

1 旺蒼縣耕地撂荒現(xiàn)狀

旺蒼縣組織鎮(zhèn)、村、組干部和駐村工作隊深入農(nóng)戶、田間地頭，結(jié)合國土衛(wèi)星“三調(diào)圖斑”進行多次實地比對，逐村逐戶對照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，開展摸排登記，作好撂荒地地塊名稱、戶主去向、具體面積、整治措施建議等信息的收集，為切實做好耕地撂荒的復(fù)耕工作奠定基礎(chǔ)。截至2021 年12 月底，清理核實全縣耕地撂荒面積1 320.00 hm2，占全縣耕地面積的3.59%，涉及23 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、202 個村，其中，撂荒1～2 年的耕地面積353.33 hm2，撂荒2 年以上的966.67 hm2。從撂荒地分布來看，面積較多的地區(qū)主要分布在距離縣中心較遠、居住條件較差的山區(qū)及外出人口較多的城區(qū)。城區(qū)的耕地由于城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，大部分農(nóng)用地被征用，而山區(qū)由于地形和生態(tài)環(huán)境復(fù)雜，長期撂荒導(dǎo)致耕地變林地。

2 耕地撂荒及整治困難的主要原因分析

通過摸排發(fā)現(xiàn)撂荒原因主要是外出務(wù)工或家中無勞動力（45.00%）、生產(chǎn)條件差（32.00%）及種植效益低（20.00%）。

2.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然風(fēng)險高、生產(chǎn)周期長，難以穩(wěn)產(chǎn)穩(wěn)收，而農(nóng)產(chǎn)品價格普遍偏低，加之種子、農(nóng)藥、化肥、人工工資等成本每年都不斷上漲，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)種植比較效益低。如每公頃水稻豐產(chǎn)有6 750～9 000 kg，最高收入2.7萬元，但其種子、肥料、農(nóng)藥、人工、機械等成本達2.4萬元，每公頃僅收入3 000元。一個普通農(nóng)民工一年務(wù)工收入可以達到8 萬元，種糧比較效益低直接導(dǎo)致大量的農(nóng)民進城務(wù)工，種糧積極性下降。另一方面，大城市虹吸效應(yīng)，導(dǎo)致勞動力流失。城鎮(zhèn)化的發(fā)展為農(nóng)民提供了大量的就業(yè)崗位，大部分年輕力壯的勞動力選擇外出務(wù)工。旺蒼縣常年外出務(wù)工勞動力高達16.2萬人，務(wù)工收入超過57億元，占家庭總收入的60.00%以上。農(nóng)村人口老齡化、空心村現(xiàn)象嚴重，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員文化素質(zhì)低，勞動力不足給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了阻礙，大量的耕地被擱置撂荒。

2.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件差

旺蒼縣地處四川盆地北緣、米倉山南麓，耕地多以坡地和山地為主，耕作基礎(chǔ)條件差、利用率低，無法滿足機械化作業(yè)條件。一些地區(qū)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，沒有灌溉條件。傳統(tǒng)的種植方式，投入成本過高。自開展耕地撂荒整治以來，旺蒼縣加大了高標準農(nóng)田和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但建設(shè)投入成本遠大于平原地區(qū)，不能實現(xiàn)大范圍的整治。

2.3 撂荒地整治資金缺口大

土地承包經(jīng)營權(quán)是以戶承包形式穩(wěn)定下來的，進城工作、居住的年輕一輩不愿放棄耕地承包權(quán)，一定程度上阻礙了撂荒地整治進程。2022年，《中共四川省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室四川省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于全面根治農(nóng)戶承包耕地撂荒工作的通知》文件要求：“對長期未耕種或舉家外遷的農(nóng)戶，要探索土地承包權(quán)退出機制，在充分尊重個人意愿和合理經(jīng)濟補償基礎(chǔ)上，鼓勵依法、自愿、有償退出承包經(jīng)營權(quán)”。這為根治耕地撂荒提供了政策引導(dǎo)。雖然旺蒼縣級財政按要求安排了涉農(nóng)整合資金專項補貼撂荒地整治，但資金缺口較大，整治工作進度緩慢。

3 建議

3.1 分類施策提高土地利用效率

在治理上要按照“一地一檔”“一地一策”的模式，宜糧則糧，宜特則特，分類推進撂荒地綜合整治。

一是建立撂荒約束機制，嚴格執(zhí)行現(xiàn)行耕地保護有關(guān)法律規(guī)定，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。屬于永久基本農(nóng)田的耕地，必須以種植水稻、小麥、玉米、馬鈴薯、小雜糧等糧食作物為主；其他撂荒地，因地制宜發(fā)展特色糧油、蔬菜、水果、中藥材、飼料飼草等產(chǎn)業(yè)，增加多樣化產(chǎn)品供給。對季節(jié)性撂荒地，種植綠肥等養(yǎng)地作物，提高耕地質(zhì)量。二是建立“土地銀行”運作機制，加速實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營。加大投入力度，擴大高標準農(nóng)田建設(shè)。政府統(tǒng)籌規(guī)劃，實行輪作休耕、障礙地治理、耕地地力保護等項目，提高標準，配套完善灌排水、輸配電、田間道路、農(nóng)田防護等基礎(chǔ)設(shè)施，不斷改善耕作條件，提高農(nóng)田利用效率。三是建立有償退出機制，對不再以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基本生活保障的農(nóng)戶，在充分尊重個人意愿和村集體經(jīng)濟組織給予合理經(jīng)濟補償?shù)幕A(chǔ)上，鼓勵自愿退出承包權(quán)，由村集體統(tǒng)一管理經(jīng)營或重新發(fā)包經(jīng)營。

3.2 加大投入提升技術(shù)水平

旺蒼縣耕地撂荒最大的難題在于農(nóng)業(yè)機械化程度較低，對于農(nóng)戶個人而言，由于自身素質(zhì)較低、農(nóng)業(yè)種植技術(shù)水平較差，且農(nóng)業(yè)機械化投入高，只能局限于應(yīng)用傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)解決耕地撂荒，因此，政府需要加大投入。

一是加大宜機化改造和農(nóng)業(yè)機械化推廣應(yīng)用力度，通過土地整理，實現(xiàn)“小變大、短變長、彎變直、陡變緩、互聯(lián)互通”；因地制宜，全力研發(fā)和引進推廣一批適用農(nóng)業(yè)機械，快速提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化水平。二是加強基層農(nóng)機推廣體系建設(shè)，加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)和推廣力度，促進“水稻全程機械化種植、無人機施肥、生物病蟲害防治”等科學(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中推廣與應(yīng)用。三是加快培育新型經(jīng)營主體和職業(yè)農(nóng)民，引入新型經(jīng)營主體，著力培育一批職業(yè)農(nóng)民，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體職業(yè)化。抓好種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體的培育壯大，鼓勵農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股新型經(jīng)營主體或集體經(jīng)濟組織，加強對新型經(jīng)營主體或集體經(jīng)濟組織財務(wù)收支管理和生產(chǎn)經(jīng)營等的指導(dǎo)，全面提高其市場競爭力。

3.3 政府主導(dǎo)建立保障體系

防止耕地撂荒事關(guān)國家糧食安全和“18 億畝耕地紅線”。2022 年，中央1 號文件和四川省委1 號文件都明確要求落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，對耕地保護實行黨政同責(zé)、嚴格考核、一票否決、終身追責(zé)。

一是當前必須堅持實施黨委政府土地撂荒總負責(zé)制，自上而下成立專班，壓實主體責(zé)任，明確任務(wù)分工和時間節(jié)點，并將此項工作納入政府年度考核，全力確保撂荒地整治見底清零。

二是建立撂荒耕地復(fù)耕復(fù)墾激勵機制，激發(fā)當?shù)剞r(nóng)戶種糧的積極性。一方面，整合財政、金融信貸、項目等資金，采取以獎代補、獎補結(jié)合等方式，對各類主體流轉(zhuǎn)復(fù)耕復(fù)墾撂荒地發(fā)展糧食生產(chǎn)的進行定向補貼；另一方面，嚴格惠農(nóng)資金管理,將補貼精準發(fā)放到實際經(jīng)營土地的各類主體，真正發(fā)揮農(nóng)業(yè)補貼政策導(dǎo)向效應(yīng)。

三是借鑒全國先進經(jīng)驗，以縣為單位成立土地流轉(zhuǎn)信托公司或農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司，農(nóng)民與公司簽訂協(xié)議后，將耕地委托給公司，再由公司尋找承租者或打包流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營主體或集體經(jīng)濟組織，以利于農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營，減少糾紛。

總之，農(nóng)村耕地撂荒治理矛盾多、情況復(fù)雜，需要政府主導(dǎo)，各部門緊密配合。在治理撂荒過程中既要實現(xiàn)動態(tài)清零，又要保障不復(fù)荒，防止“非糧化”，需要嚴格執(zhí)行撂荒地整治“三管控、四利用、兩逗硬”措施，要探索建立耕地撂荒的長效機制，加大耕地保護的宣傳力度，營造人人參與復(fù)耕、人人參與種地的良好氛圍，借鑒全國先進經(jīng)驗，將耕地撂荒治理工作落地落實。